ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.68.2010:72
sp. zn. 5 As 68/2010 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: A. H., zastoupená JUDr. Jaroslavem Savkem, advokátem se sídlem ul. 28. října
851/26, Teplice, proti žalovanému: Městský úřad Stod, se sídlem nám. ČSA 294, Stod, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2009, č. j. OV/1738/06Be, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 3. 2010, č. j. 30 A 2/2010 – 14,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 3. 2010, č. j. 30 A 2/2010 – 14,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Odměna advokáta JUDr. Jaroslava Savka se u r č u je částkou 2160 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti d nů od právní moci
tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Krajského soudu v Plzni ( dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta
dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního ( dále jen „s. ř. s.“), její žaloba proti kolaudačnímu rozhodnutí žalovaného Městského
úřadu Stod, odboru výstavby ze dne 21. 4. 2009, č. j. OV/1738/06Be. Citovaným rozhodnutím
žalovaný povolil užívání stavby - „Rodinný dům, připojení na sítě technického vybavení – plynovodní
přípojka+vnitřní rozvod, elektropřípojka+ vnitřní rozvod, vodovodní přípojka+vnitřní rozvod Stod, na pozemku
st.p.401/2(dle geometrického plánu č.1124-72/2004, ověřeného dne 18.7.2004), parc. č. 2514/18, 2517/15
v katastrálním území Stod“.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a e) s. ř. s., tzn. namítá nesprávné právní posouzení a současně též nezákonnost
odmítnutí žaloby.
Stěžovatelka namítá, že může-li odvolání proti kolaudačnímu rozhodnutí podat toliko
účastník tohoto řízení, pak ona účastnicí nebyla a proto odvolání podat nemohla. Krajský soud
ji tak vytýká nevyužití práva, které ji nenáleželo. Stěžovatelka se postavení účastníka kolaudačního
řízení domáhala již v průběhu řízení, žalovaný však její žádosti nevyhověl.
Proto stěžovatelka navrhuje napadené usnesení krajského soudu zrušit a věc vrátit
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že usnesením č.j. 460/09/OV ze dne
9. 3. 2009 rozhodl o nepřiznání postavení účastníka řízení stěžovatelky v předmětném
kolaudačním řízení. Rozhodnutí bylo na základě odvolání stěžovatelky v odvolacím řízení
potvrzeno ( rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje
č. j. RR1262/09 ze dne 4. 5. 2009).
Žalovaný trvá na tom, že v kolaudačním řízení postupoval v souladu s právními předpisy.
Ztotožňuje se se závěry krajského soudu a navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Stěžovatelka uplatnila stížnostní důvody zakotvené v §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že kasační stížnost na padá usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, a proto přichází pro stěžovatelku v úvahu z povahy věci pouze kasační důvo d
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Nejvyšší správní soud může posoudit pouze správnost závěrů krajského soudu, které jej
vedly k odmítnutí žaloby. Stěžovatelka nesouhlasí s odmítnutím žaloby z důvodu nevyčerpání
opravných prostředků. Zdůrazňuje, že odvolání podat ve správním řízení nemohla, neboť nebyla
účastníkem kolaudačního řízení.
Nejvyšší správní soud zjistil z fotokopie rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje
č. j. RR 1262/09 ze dne 4. 5. 2009 ( právní moc 18. 5. 2009), které ke svému vyjádření ke kasační
stížnosti stěžovatelky připojil žalovaný, že stěžovatelka požádala dne 11. 8. 2008 stavební úřad
o přiznání postavení účastníka v kolaudačním řízení na stavbu „Rodinný dům, připojení na sítě
technického vybavení – plynovodní přípojka+vnitřní rozvod, elektropřípojka+ vnitřní rozvod, vodovodní
přípojka+vnitřní rozvod Stod, na pozemku st.p.401/2(dle geometrického plánu č.1124 -72/2004, ověřeného dne
18. 7. 2004), parc. č. 2514/18, 2517/15 v katastrálním území Stod“. Žádost odůvodnila tím,
že stavba nebyla provedena v souladu s projektovou dokumentací.
Dne 9. 3. 2009 vydal stavební úřad usnesení č. j. 460/09/OV, kterým podle ustanovení
§28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správníh o řádu, rozhodl, že stěžovatelka není účastníkem
kolaudačního řízení. Proti usnesení se stěžovatelka odvolala. O odvolání rozhodl Krajský úřad
Plzeňského kraje výše citovaným rozhodnutím č. j. RR 1262/09 ze dne 4. 5. 2009 tak, že odvolání
stěžovatelky zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí konstatoval,
že stěžovatelka nemůže být účastníkem kolaudačního řízení, protože nesplňuje ani jednu
podmínku z definice účastníka řízení dle §78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona.
Dne 21. 4. 2009 povolil Městský úřad Stod, odbor výstavby, rozhodnutím
č. j. OV/1738/06Be užívání stavby- „Rodinný dům, připojení na sítě technického vybavení – plynovodní
přípojka+vnitřní rozvod, elektropřípojka+ vnitřní rozvod, vodovodní přípojka+vnitřn í rozvod Stod, na pozemku
st.p.401/2(dle geometrického plánu č.1124-72/2004, ověřeného dne 18.7.2004), parc. č. 2514/18,2517/15
v katastrálním území Stod“. Toto rozhodnutí nabylo – dle příslušné doložky - právní moci dne
12. 5. 2009. Účastníkem řízení byl pouze stavebník pan M. M.
Podle §81 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, podle kterého je třeba
v daném případě postupovat (§140 zákona č. 50/1976 Sb., za použití §190 odst. 5 zákona
č. 183/2006 Sb.), účastník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak.
Protože v daném případě §78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stěžovatelce nepřiznává postavení
účastníka výše uvedeného kolaudačního řízení a správní orgány k jejímu návrhu, jímž požádala
o účast v kolaudačním řízení, rozhodly tak, že stěžovatelka není účastnicí příslušného
kolaudačního řízení, pak stěžovatelka nemohla proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2009,
č. j. OV/1738/06Be, podat odvolání. Účastnicí uvedeného řízení mohla být jen v případě
stanoveném v §78 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., tedy pokud by sloučil stavební úřad
s kolaudačním řízením řízení o změně dokumentace ověřené ve stavebním řízení; v tom případě
jsou účastníky řízení i ti účastníci stavebního řízení, jichž by se změna mohla dotknout. O tak ový
případ v dané věci ovšem nešlo. Pokud tedy krajský soud p ovažoval žalobu stěžovatelky
za nepřípustnou, protože stěžovatelka nevyčerpala řádné opravné prostředky před správním
orgánem, a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d) s.ř.s., nepostupoval správně. Podle §68 písm. a)
s. ř. s., žaloba je nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před
správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo
na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. Rozhodnutí krajského soudu
o odmítnutí žaloby stěžovatelky z důvodů uvedených v napadeném usnesení je tedy nezákonné
ve smyslu §103 odst. 1, písm. e) s. ř. s.
Stěžovatelka podala žalobu u krajského soudu dne 15. 1. 2010 a domáhala se jí zrušení
kolaudačního rozhodnutí č. j. OV/1738/06Be ze dne 21. 4. 2009. Přitom tvrdila,
že se o napadeném rozhodnutí dozvěděla až dne 16. 11. 2009, kdy jí byl doručen přípis Krajského
úřadu Plzeňského kraje ze dne 10. 11. 2009 č. j. RR/2665/09 – Sdělení k podnětu k zahájení
přezkumného řízení, ve věci vydání kolaudačního rozhodnutí a podjatosti úřední osoby, která
kolaudační řízení vedla. Současně stěžovatelka požádala o ustanovení zástupce z řad advokátů
k poskytnutí právní pomoci v této věci, když se jedná, podle ní, o věc z hlediska právních
předpisů složitou. Žaloba stěžovatelky neobsahuje žalobní body, z nichž by bylo patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (§71 odst. 1
písm. d) s. ř. s.). Krajský soud ji podle §37 odst. 5 s. ř. s. nevyzval k opravě nebo odstranění vad
podání, ačkoliv to bylo pro jeho další postup ve věci nutné, protože teprve pak by mohl zjistit,
z jakých skutkových a právních důvodů stěžovatelka rozhodnutí správního orgánu napadá.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svý ch právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úk onem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou
domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento
nebo zvláštní zákon jinak. Podle odst. 2 téhož ustanovení může žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalo bě oprávněn
podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu
příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. není na stěžovatelku v právě projednávané věci
aplikovatelné. Žalobní legitimace v tomto odstavci je totiž vázána na účastenství v předchozím
správním řízení. Stěžovatelka však účastníkem kolaudačního řízení nebyla, neboť nespadá
do žádné z kategorií účastníků vymezených v §78 stavebního zákona.
Otázku aktivní legitimace k podání žaloby dle §65 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud
řešil v celé řadě svých rozhodnutí, např. v rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikovaného pod č. 906/2006 Sb. NSS , či rozhodnutí ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaného pod č. 1764/2009 Sb. NSS. V posledně
jmenovaném usnesení se rozšířený senát podrobně zabýval otázkou veřejných subjektiv ních práv,
která mohou být správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zasažena. Vyšel přitom
z premisy, že výkladem tohoto kritéria by nemělo docházet k zužování ústavně zaručeného práva
na soudní ochranu, a dospěl k závěru, že „žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být
svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným
zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné,
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce.
Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda
se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“
Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 24/2009 – 96 ze dne 23. 9. 2009 dospěl
k závěru, že „z dikce §65 odst. 1 s. ř. s. ve světle výkladu rozšířeného senátu vyplývá, že žalobce je povinen
tvrdit přímé zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, resp. přímé dotčení své právní sféry takovým
rozhodnutím, a/nebo (nepřímé) dotčení právní sféry v důsledku porušení jeho práv v řízení, které vydání správního
rozhodnutí předcházelo. Z povahy věci potom plyne že tvrdit ono nepřímé dotčení právní sféry může logicky jen
žalobce, který byl účastníkem řízení, jež předcházelo vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Pokud účastníkem
řízení nebyl, nemohla být jeho právní sféra v průběhu takového předchozího řízení dotčena“, a dále,
že „účastenství v kolaudačním řízení sice není podmínkou pro aktivní žalobní legitimaci, avšak má na rozsah
této legitimace určité dopady. Pokud totiž vlastník sousední nemovitosti nemůže být účastníkem kolaudačního
řízení (kromě výjimky v §78 odst. 2 stavebního zákona), pak logicky nemůže dojít k dotčení jeho právní sféry
porušením procesních předpisů, resp. vadami kolaudačního řízení.“
Účelu kolaudačního řízení a otázce účastenství vlastníků sousedních nemovitostí
se podrobně věnoval rovněž Ústavní soud ve skutkově obdobné věci (žaloba vlastníka sousední
nemovitosti proti kolaudačnímu rozhodnutí) v usnesení ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 376/02.
Po rozsáhlé explikaci problému a porovnání postavení vlastníka pozemku pod kolaudovanou
stavbou (který byl začleněn do okruhu účastníků kolaudačního řízení na základě nálezu
Ústavního soudu publikovaného pod č. 95/2000 Sb.) s postavením vlastníka sousedních
nemovitostí pak dospěl k následujícímu závěru: „Ústavní soud na jedné straně zvažoval možný zásah do
ústavně zaručených práv stěžovatele vydáním kolaudačního rozhodnutí (od jehož vydání může stavba legálně
fungovat a její existence a její používání v dalším fungování vyvolávat imise, které zasahují do práv vlastníků
okolních nemovitostí) a na druhé straně možný zásah do práv vlastníka stavby, o jehož stavbě bylo rozhodnuto již
v územním řízení a řízení o povolení stavby. Možnost,že by do závěrečné fáze stavebního řízení - kolaudace - mohl
pravidelně (po zrušení §78 odst. 1 StZ a novém rozšíření účastníků kolaudačního řízení) zasahovat velmi široký
okruh dalších účastníků, by právě tento zásah do práv majitele stavby představova la. V dané věci se tedy jedná
v podstatě o horizontální konflikt ústavně zaručených práv vlastníků okolních pozemků a vlastníka stavby.
Ústavní soud se nedomnívá, že by bylo nutné definici účastníků stavebního kolaudačního řízení nadále rozšiřovat
tak, aby i v rámci tohoto řízení byla zajištěna ochrana všech potenciálně ohrožených práv vlastníků okolních
nemovitostí. Právní řád je nutné vidět v jeho celistvosti, takže ochrana vlastnických práv při střetu zájmů vlastníků
sousedních nemovitostí je v modelově podobných případech, za současného právn ího stavu,přiměřeně zajištěna
v rámci ustanovení §127 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, v e znění pozdějších předpisů.
To přirozeně neznamená, že zákonodárce se nemá snažit rozšiřovat standard ochrany těchto práv vytvářením
dalších institutů v rámci práva soukromého nebo veřejného. Znamená to pouze, že v daném případě není nutné
a hodné rozšiřovat okruh účastníků kolaudačního řízení, protože stěžovatel se může domoci ochrany svého
vlastnického práva v občanskoprávním řízení před obecným soudem.“
Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodn utí správního orgánu tak bude
ve smyslu výše citovaných závěrů dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není
možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě
dojít nemohlo.
Zda v konkrétním případě napadeným rozhodnutím mohlo být zasaženo do právní sféry
stěžovatelky bude moci být posouzeno teprve poté, až stěžovatelka na výzvu soudu řádně doplní
svoji žalobu.
Nejvyšší správní soud proto napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž je krajský soud vázán právním názore m Nejvyššího správního soudu
(§110 odst. 1 a 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Krajský soud přiznal stěžovatelce usnesením ze dne 18. 5. 2010, č. j. 30 A 2/2010 - 29,
osvobození od soudního poplatku za kasační stížnost ze tří čtvrtin, tedy částečně. Proti
rozhodnutí krajského soudu v této části stěžovatelka nepodala kasační stížnost. Usnesením
ze dne 1. 7. 2010, č. j. 30 A 2/2010 - 45, ustanovil krajský soud stěžovatelce pro řízení o kasační
stížnosti zástupcem advokáta JUDr. Jaroslava Savka, s odůvodněním, že jsou u ní splněny
podmínky pro ustanovení zástupce podle §35 odst. 8 s. ř. s. Podle §35 odst. 8 s. ř. s.,
navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a je-li to třeba
k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může
být i advokát; hotové výdaje zástupce a odměnu za zastupování osoby uv edené v odst. 2 platí
v takovém případě stát. Soudní řád správní neupravuje výslovně možnost přiznání osvobození
od soudních poplatků jen částečně. Stěžovatelka však byla osvobozena od soudních poplatků jen
částečně. Judikatura správních soudů (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 7. 2007, č. j. 4 Ads 60/2006 - 29), připouští, že „na základě vztahu přiměřené subsidiarity
(dle ustanovení §64 s. ř. s.) části první a třetí zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění
pozdějších předpisů se používá při rozhodování o osvobození od soudních poplatků (i) v soudním řízení správním
v některých případech rovněž ustanovení §138 odst. 1 o. s. ř.“ Toto ustanovení zní
takto:Na návrh může
předseda senátu přiznat účastníkovi zcela nebo zčásti osvobození od soudních poplatků,
odůvodňují-li to poměry účastníka a nejde-li o svévolné nebo zřejmě bezúspěšné uplatňování
nebo bránění práva. Nerozhodne-li předseda senátu jinak, vztahuje se osvobození na celé řízení
a má i zpětnou účinnost; poplatky zaplacené před rozhodnutím o osvobození se však nevracejí.
Krajský soud v této věci tedy zřejmě postupoval podle citovaného ustanovení o.s.ř. Je-li
ve správním soudnictví akceptován postup podle §138 odst. 1 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s., není
důvodu nepostupovat dále podle §138 odst. 3 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s. Podle §138 odst. 3
o. s. ř., byl-li účastníku osvobozenému od soudních poplatků ustanoven zástupce, vztahuje
se osvobození v rozsahu, v jakém bylo přiznáno, i na hotové výdaje zástupce a na odměnu
za zastupování. Výše odměny byla stanovena podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu,
a to za jeden úkon právní služby spočívající v písemném podání soudu ve věci samé (doplnění
kasační stížnosti ze dne 21. 9. 2009 ) a náhradě hot ových výdajů, tedy ve výši 2100 Kč a 300 Kč
[§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d), §13 odst. 3 advokátního tarifu]. Protože
ustanovený advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho nárok vůči státu o částku
odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je tato osoba povinna z odměny za zastupování
a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty
(§35 odst. 8 s. ř. s.). Celkem náleží 2880 Kč. Protože stěžovate lce bylo přiznáno osvobození
od soudních poplatků ze tří čtvrtin, platí stát hotové výdaje a odměnu za zastupování do výše
přiznaného osvobození, to je do výše tří čtvrtin. V daném případě to činí 2160 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě šedesáti dnů o d právní moci tohoto
usnesení. Ve zbývající části ( nad 2160 Kč do 2880 Kč) bude uvedené výdaje a odměnu platit
stěžovatelka.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu