ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.75.2010:79
sp. zn. 5 As 75/2010 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: R. D.,
práv. zastoupen JUDr. Josefem Šírkem, advokátem se sídlem v Českých Budějovicích, Dr. Bureše
1185/1, 370 05, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem v Českých
Budějovicích, U Zimního stadionu 1952/2, 370 76, za účasti zúčastněné osoby E.ON Distribuce,
a. s., se sídlem České Budějovice, F. A. Gerstnera 2151/6, 370 49, práv. zastoupené JUDr.
Vojtěchem Augustinem, advokátem se sídlem České Budějovice, Senovážné nám. 2, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
22. 9. 2010, č. j. 10 A 45/2010 - 46,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 9. 2010,
č. j. 10 A 45/2010 - 46, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2010, č. j. OREG 21185/2010/luam, kterým
bylo zamítnuto jeho odvolání jako opožděné.
V kasační stížnosti stěžovatel popisuje skutkový stav ve věci vydání stavebního povolení
ze dne 4. 3. 1991 pro Jihočeské cihelny Jivno na stavbu VTL přípojky plynu na pozemcích tam
uvedených včetně p. č.1023/1 o výměře 6441 m 2, k. ú. Rudolfov u Českých Budějovic zaps.
na LV č. 334, náležejícímu stěžovateli. Stěžovatel uvádí, že ani stavebníkem ani staveb ním
úřadem nebyl vyrozuměn o tom, že ohledně jeho pozemku se vede stavební řízení ( stěžovatel zde
trvale nebydlel ani nepracoval). Předmětná stavba dodnes nebyla zanesena do katastru
nemovitostí, o uložení plynovodu v jeho pozemku se stěžovatel dozvěděl jen shodou okolností,
když ho nejprve v roce 2007 oslovil zájemce o koupi pozemku (ten poté stěžovatele obvinil
z podvodu ze zatajení skutečnosti, že v pozemku je uložen plynovod).
Stěžovatel mimo jiné uvádí, že krajský soud i žalovaný nesprávně posoudili jeho odvolání
proti rozhodnutí žalovaného jako opožděné. Stěžovatel nesouhlasí se skutkovým zjištěním soudu,
že získal vědomost o obsahu stavebního povolení ze sdělení ž alovaného ze dne 1. 4. 2009, toto
skutkové zjištění ohledně počátku běhu lhůty pro podání odvolání do stavebního povolení nemá
oporu ve spisu. Stěžovatel stran posouzení okamžiku, kdy obdržel relevantní informace, odkazuje
na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS sp. zn. 2 As 25/2007 (bod 60), v němž se uvádí,
že je třeba, aby faktické „oznámení“ mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou
informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné. V této souvislosti stěžovatel uvádí,
že za situace, kdy v roce 2009 neexistoval řádný spis, kromě dvou nebo tří neautorizovaných
fotokopií ani stavební úřad nemohl vzhledem k absenci projektové dokumentace ve spise
stěžovateli poskytnout „oznámení zásadně stejné informační hodnoty jako oznámení řádně
procesně učiněné“. Zmíněná neautorizovaná fotokopie dokumentace byla stěžovateli poskytnuta
až v dubnu 2010, krajský úřad sám získal nákresy (nikoli však projektovou dokumentaci
a geodetické zaměření skutečného stavu) až v průběhu odvolacího řízení. Stěžovatel sám
relevantní informace nemohl jinak získat, neboť stavba nebyla zapsána v katastru nemovitostí.
Stěžovatel konstatuje, že odpovědnost za stav i existenci správního spisu leží na správním orgánu
a nedostatky na této straně nelze přičítat k tíži stěžovatele. Stěžovatel rovněž připomíná,
že správní orgán v roce 1991, kdy probíhalo stavební řízení, stěžovatele neuvědomil, ačkoli
měl k dispozici z katastru nemovitostí potřebné údaje (nacionále a bydliště) . Stěžovatel uvádí,
že předmětná stavba znamená zásadní zásah do jeho vlastnických práv, neboť značným
způsobem a bez jakékoli kompenzace jeho práva omezuje.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje rozsudek krajského soudu v celém
rozsahu zrušit a věc vrátit soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že dostatečnou
vědomost o obsahu stavebního povolení stěžovatel získal dříve než v průběhu odvolacího
řízení – nejpozději dne 6. 4. 2009. Stěžovateli tak bylo známo, jaký orgán rozhodnutí vydal,
kdy tak učinil, co bylo obsahem rozhodnutí a kdo byl stavebníkem. Žalovaný poukazuje rovněž
na skutečnost, že o konkrétním umístění stavby bylo rozhodnuto již v územním řízení, které bylo
ukončeno vydáním rozhodnutí dne 21. 7. 1989 podle §39 stavebního zákona z roku 1976;
stěžovatel přitom nebyl podle tehdy platného znění stavebního zákona účastníkem územního
řízení; předmětem stavebního řízení bylo pouze stavebně technické provedení stavby. Žalovaný
souhlasí s názorem soudu, že pro posouzení včasnosti podání nemá vliv okolnost, zda stavba
event. věcné břemeno je či není zapsáno v katastru nemovitostí. Žalovaný nezpochybňuje tvrzení
stěžovatele, že předmětná stavba znamená zásah do jeho majetkových práv, nicméně ani tato
skutečnost nemá vliv na posouzení včasnosti podaného odvolání. Nad rámec žalovaný dodává,
že povinnost strpět výkon oprávnění plynárenského podniku vázne dle §22 plynárenského
zákona z roku 1960, resp. §22 odst. 5 elektrizačního zákona z roku 1957 jako věcné břemeno
na dotčených cizích pozemcích přímo ze zákona, tzn. že na pozemku stěžovatele vzniklo věcné
břemeno ex lege a nadále trvá . Žalovaný považuje skutková zjištění soudu za správná a jeho
rozhodnutí za přezkoumatelné. S ohledem na uvedené navrhuje žalovaný kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítnout.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Předmětem kasačního řízení je přezkum rozhodnutí žalovaného, kterým bylo odvol ání
stěžovatele ve věci dotčeného stavebního povolení zamítnuto pro opožděnost. Nepřísluší proto
kasačnímu soudu v tomto řízení zabývat se skutečnostmi in meritum, tzn. posuzovat zákonnost
vydaného stavebního povolení, ale toliko tím, zda správní orgán neporušil zákon, odmítl - li
odvolání stěžovatele projednat, pokud shledal naplnění zákonných podmínek pro učinění závěru
o opožděnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se otázkou opomenutého účastníka již ve své rozhodovací praxi
několikrát zabýval. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již zmiňovaném rozhodnutí
ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 - 118 přitom mimo jiné uvedl: „Ve vztahu k právní moci
rozhodnutí je uznáním osoby za pravého (opomenutého) účastníka správním orgánem již uznaná a obvykle
doložkou deklarovaná právní moc vydaného rozhodnutí otřesena. Došlo tu ke zřejmé vadě řízení a je třeba
posoudit její vliv na zákonnost řízení i zákonnost rozhodnutí samotného; pro pestrost skutkových příběhů tu podle
mínění rozšířeného senátu nelze dát jediný a univerzální návod, jak takové vady řešit. Je tomu tak proto,
že se tu obvykle dostávají do obtížně řešitelného stře tu založená či deklarovaná rovnorodá práva „původních“
účastníků řízení, kteří v dobré víře ve věcnou správnost a zákonnost rozhodnutí, které se jim představilo
jako pravomocné, předsevzali skutková a právní jednání (ve stavebním řízení, kde k těmto problémům dochází
často, například započali stavbu, uzavřeli smlouvy, pronajali postavenou a kolaudovanou budovu apod.),
s právy účastníka opomenutého, která bývají stejné hodnoty (např. právo vlastnické). Naproti tomu lze – a je
nutno – vyslovit obecnější pravidlo, jímž je třeba se v takových případech řídit. Rozšířený senát
má za to, že právní moc rozhodnutí není zvrácena jen tím, že při oznamování rozhodnutí byl opomenut účastník,
jsou-li splněny dva předpoklady:
Prvý předpoklad je splněn, lze -li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou
a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým
způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu
účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem
rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu
potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.).
Druhý předpoklad je časový moment, spočívající v tom, že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném
rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci.
Za těchto (přísně posouzených) předpokladů bude nedostatek samotného formálního doručení zhojitelnou
procesní vadou (neboť doručení je v takovém případě skutečně jen otázkou dodržení formy bez věcného reflexu),
zpravidla nepřekážející tomu, aby rozhodnutí neztratilo vlastnost, nazývanou právní mocí. Takovou procesní vadu
zhojí správní orgán tím, že stejnopis rozhodnutí účastníkovi vydá (bez právních účinků doručení, které
by znamenaly počátek běhu lhůt pro podání opravných prostředků).
Dále je třeba si uvědomit, že možnost v předešlém výkladu nastíněnou (že tedy opomenutému účastníku,
který obsah rozhodnutí znal, lze rozhodnutí toliko dodat, aniž by pozbylo právní moci), naprosto nelze
nadužívat: dochází tu sice ke střetu zpravidla rovnocenných práv, ale výhoda, poskytovaná účastníkům, kteří
nabyli práva podle pravomocného rozhodnutí, může převážit jen tam, kde lze spra vedlivě a zcela bezpečně mít
za to, že opomenutý účastník měl dostatečnou a účinnou šanci se bránit, kdy věděl bez rozumných poch yb,
že (a kdy, čím a jak) mu bylo zasaženo do jeho vlastních práv.
... Tyto skutečnosti musí ovšem v prvé řadě zjistit, posoudit a řádně zdůvod nit správní orgán; nejde
tu ale o rozhodování ve volné úvaze. Dospěje -li k závěru, že naznačené předpoklady k „s etrvání“ právní moci
splněny nebyly a rozhodnutí v právní moci pro opomenutí účastníka nenabylo (fikce oznámení nenastala), nezbývá,
než řádně doručit vydané rozhodnutí účastníkovi, kterému tím počne běžet lhůta pro odvolání.
... Nejsou-li ale splněny vylíčené předpoklady, nepostačí, že opomenutý účastník o faktu existence
rozhodnutí věděl (ale s jeho obsahem se včas seznámit nemohl), nebo dokonce jen to, že vědět měl a mohl: k obraně
proti vrchnostenskému zásahu do práv je jistě spravedlivé tolerovat vyšš í míru případné indolence dotčených osob.
Samozřejmě nepostačí ani pouhá povědomost o tom, že řízení probíhalo. To musí platit zcela bez výjimky
především tam, kde na obsah rozhodnutí nelze usoudit jen z pouhé informace o fa ktu, že řízení proběhlo nebo
že rozhodnutí bylo vydáno (územní rozhodnutí, stavební povolení, různé koncese atp., tedy tam, kde lze oprávněně
předpokládat připojení podmínek, různou intenzitu zásahu do práv, obecně te dy složitější úpravu právních
a skutkových poměrů).
... Z práva nelze dovodit, že účinky rozhodnutí vydaného veřejnou mocí (a tedy vznik subjektivních práv
a povinností) mohou jen pouhým během času nastat vůči tomu, kdo v rozporu se zákonem nemohl vykonávat
práva účastníka v řízení, v němž takové rozhodnutí bylo vydáno, nezn al obsah rozhodnutí, nemohl se procesu
účastnit a nemohl se proti jeho vydání bránit prostředky, které mu procesní před pis umožňuje. Nelze dovodit
ani to, že nesprávné vyznačení právní moci na rozhodnutí za situace, kdy některému účastníkovi rozhodnutí
nebylo oznámeno, může mít pro takového účastníka fatální důsledky jen proto, že od nesprávného vyznačení
právní moci uběhla dlouhá doba. A naopak: nelze na újmu ostatních účastníků řízení zvrátit právní moc
rozhodnutí jen proto, že některému (opomenutému) úča stníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno
(doručeno), jestliže přitom takový účastník obsah rozhodnutí znal buď faktick y (např. pošta vydala zásilku
s rozhodnutím nesprávně sousedovi, rozhodnutí nebylo doručeno do vlastních rukou), nebo proto, že si takovou
vědomost zjednal z jiného zdroje (např. od jiného účastníka řízení, kter ý mu předal kopii rozhodnutí,
s rozhodnutím se seznámil v jiné věci, nahlížením do spisu v pozdější době atd.). V takovém případě nastává fikce
oznámení, a od ní se odvíjí b ěh lhůt stejně tak, jako by došlo k oznámení řádnému . K tomu je však zapotřebí,
aby toto faktické „oznámení“ mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu
jako oznámení řádně procesně učiněné; je přirozeně zapotřebí – neboť tu chybí obvyklý průkaz doručení
(doručenka) – ustavit okamžik faktického oznámení co nejspolehlivěji; v praxi pak zřejmě tak, že bude určen
nejpozdější den, ve kterém opomenutý účastník nabyl potřebné vědomosti; pochybnost tu prospívá tomu, kdo byl
opomenut.“
V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatel nepochybně byl, respektive měl být,
účastníkem stavebního řízení jakožto vlastník pozemku, na kterém byla stavba povolována a byl
orgánem prvního stupně opomenut. K takovému závěru nadto dospěl sám žalovaný, který stran
této otázky obsáhle postavení stěžovatele v řízení odůvodnil ve svém rozhodnutí; stejný závěr
učinil poté i krajský soud. Stěžovateli tak nepochybně svědčilo právo podat proti rozhodnutí
řádný opravný prostředek, tedy odvolání. Tohoto práva stěžovatel využil, otázkou je, zda tak
učinil včas, zda tedy odvolání mělo být in meritum projedn áno nebo bylo podáno opožděně
a žalovaný se tedy věcí in meritum zabývat nemohl. Sporným je okamžik, kdy stěžovatel
v intencích výše uvedené judikatury získal onu řádnou vědomost o obsahu stavebního povolení
tak, aby se mohl dostatečně a účinně opravným prostředkem bránit.
Ze spisového materiálu, obsahujícího část zrekonstruovaného správního spisu, vyplynuly
pro posouzení této otázky následující skutečnosti:
Dne 7. 2. 1991 podal stavebník – Jihočeské cihelny a.s. návrh na vydání stavebního
povolení na stavbu VTL přípojky plynu (mimo jiné i na pozemkové parcele stěžovatele),
toto bylo vydáno dne 4. 3. 1991 pod čj. Výst. 117/1991-Vo, dne 21. 5. 1992 pod čj. Výst. 453/92
–Kř bylo vydáno kolaudační rozhodnutí. Stěžovatel nebyl považován za účastníka řízení, nebylo
s ním jednáno ani mu nebylo doručováno. Dne 14. 4. 2010 požádal stěžovatel Městský úřad
Rudolfov o doručení výše uvedeného stavebního povolení ze dne 4. 3. 1991, na základě této
žádosti byla stěžovateli zaslána dne 19. 4. 2010 kopie stavebního povolení z rekonstruovaného
spisu. Dne 22. 4. 2010 bylo na Městském úřadě R udolfov zaevidováno odvolání, které stěžovatel
proti stavebnímu povolení podal. V odvolání požadoval zrušení stavebního povolení a doplnění
řízení zejména pro nedostatek souhlasu majitele pozemku (zřízení věcného břemene). Dne
7. 5. 2010 bylo odvolání postoupeno krajskému úřadu s tím, že se jedná o odvolání nepřípustné.
Krajský úřad dospěl k závěru, že se nejedná o odvolání nepřípustné (podané osobou, které
účastenství nenáleželo), neboť stěžovatel měl mít postavení účastníka řízení, přičemž tuto
skutečnost ve svém rozhodnutí podrobně odůvodnil. Žalovaný posuzoval tedy to, zda odvolání
bylo podáno opomenutým účastníkem řízení v zákonné lhůtě. Žalovaný oznámil dne 18. 6. 2010
v souladu s ust. §36 odst. 3 správního řádu, že byly shromážděny podklady pro rozhodnutí
a vyzval účastníky řízení, aby se k nim vyjádřili, k čemuž stanovil lhůtu. Dne 21. 6. 2010 zástupce
stěžovatele této možnosti využil, následně dne 22. 6. 2010 sdě lil žalovanému, že nadále,
i po nahlédnutí do spisu trvá na podaném odvolání, přitom zopakoval skutečnosti již v odvolání
uvedené, a dále zdůraznil, že pokud ještě před dnem 19. 4. 2010, tedy před doručením kopie
stavebního povolení, obdržel neúplnou kopii stavebního povolení, nejednalo se o doručení
ve smyslu §24 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Tvrdil, že do seznámení se se spisovým
materiálem také s určitostí nevěděl, zda a kde je plynovod v jeho pozemku uložen (odvolací lhůtu
proto odvozuje od data 19. 4. 2010, jejíž konec připadl na den 4. 5. 2010; pokud bylo odvolání
podáno dne 22. 4. 2010, bylo podáno včas).
Ve správním spise, který byl soudu předlože n, se nachází originál žádosti o doručení
stavebního povolení směřované Městskému úřadu v Rudolfově ( doručeno na podatelnu dne
14. 4. 2010), odvolání stěžovatele ze dne 19. 4. 2010 a dále písemnost žalovaného ze dne
1. 4. 2009, č. KUJCK 3100/2009 OREG/6, označená „sdělení k Vašemu podání ze dne
30.1.2009 ve věci vašeho účastenství ve stavebním řízení.“ Z uvedené písemnosti lze zjistit,
že stěžovatel učinil dne 2. 2. 2009 podání, jímž se domáhal přezkumu postupu stavebního úřadu
Rudolfov, který mu nepřiznal postavení účastníka stavebního řízení vedeného v roce 1991 ve věci
stavby vysokotlakého plynovodu, který zasahuje na pozemek stěžovatele. O uložení plynovodu
v pozemku se stěžovatel měl dozvědět až 24. 4. 2008 dotazem u vlastníka plynovo du. Ve spise
se však nenachází předmětný podnět, který stěžovate l učinil. Žalovaný ve sdělení uvádí,
že nebylo možno dožádat spisový materiál od příslušného stavebního úřadu, neboť jej nebylo
možno v archívu dohledat a bylo nutno spis rekonstruovat, rekapituluje dále prů běh stavebního
řízení s tím, že stavba již byla zkolaudována, ko nstatuje rovněž, že stěžovatel nebyl účastníkem
územního řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby, poukazuje na tehdy
relevantní právní úpravu. Rovněž uvádí (na str. 3): „Lze tedy obecně dovodit, že podkladem pro vydání
předmětného stavebního povolení vydaného dne 4. 3. 1991 za účinnosti těchto p ředpisů, měl být Váš souhlas,
a pokud tomu tak nebylo, pak stavební povolení bylo vydáno v rozporu se zákonem. “ Dále se v přípise
žalovaného konstatuje, že „(v)šak již v současné době žádnou nezákonnost stavebního povolení napravit
nelze, přestože z obsahu podání vyplývá, že se přezkumu postupu stavebního úřadu v řízení, které předcházelo
vydání stavebního povolení, domáháte.“ ; následně je odůvodňováno, proč přezkumné řízení nelze vést,
a to s odkazem na podmínky stanovené zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.; přitom se zde
uvádí v souvislosti s dodržením lhůty dle §96, resp. §97 odst. 2 cit. zákona: „.....rozhodnutí ve věci
přezkumného řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci.
S ohledem na skutečnost, že na základě dochovaných dokladů je nemo žné stanovit den nabytí právní moci tohoto
rozhodnutí, což je zcela nezbytná podmínka pro posouzení předpokladů pro přezkum rozhodnutí cestou opravného
prostředku cestou správního dozoru, nezbývá totiž, než pouze obecně konstatovat, že s ohledem na dobu vydání
napadeného rozhodnutí,........ nelze než vycházet z toho že tyto lhůty již marně uplynuly...“
Nejvyšší správní soud neshledal pro závěry žalovaného, resp. krajského soudu, dostatek
opory ve spisovém materiálu. Jakkoli samotný výše zmiňovaný přípis ze dne 1. 4. 2009 není
předmětem přezkoumání ve věci nyní projednávané, nelze od jeho obsah u odhlédnout, a to tím
spíše, obsahuje-li skutečnosti, které mohou být pro projednávanou věc zásadní.
Nejvyšší správní soud shledává zásadní deficit v tom, že spis neobsahuje samotný podnět
stěžovatele, krajský soud však shodně s žalovaným vychází z premisy, že stěžovatel již při podání
podnětu měl (musel mít) dostatek informací a povědomo st o vydaném stavebním povolení, tudíž
od této doby lze počítat běh odvolací lhůty dle §54 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. ( tj. 3 měsíce
od oznámení rozhodnutí). Takový závěr by bylo lze učinit však teprve poté, bylo-li by již
z předmětného podnětu možno takovou skutečnost prokázat. Rovněž s přihlédnutím k obsahu
samotného podnětu by bylo možno polemizovat i o tom, zda tento neměl být posouzen jakožto
odvolání opomenutého účastníka řízení, a to tím spíše za situace, kdy správní orgán sám
ve sdělení uvádí, že stěžovatel měl být účastníkem řízení a stavební povolení tedy bylo vydáno
v rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto případě by měla být věc posuzována nikoli
dle zákona č. 500/2004 Sb., ale dle zákona č. 71/1967 Sb., neboť rozhodnutí o stavebním
povolení, nebylo-li doručeno všem účastníkům, nemohlo nabýt právní moci, řízení tedy nelze
považovat za ukončené (viz §179 zák. č.500/2004 Sb.).
Odvolací lhůty v případě neoznámení rozhodnutí upravuje v současnosti nový správní
řád výslovně v ust. §84 odst. 1 a 2. Z právní úpravy obsažené v dřívějším zákoně č. 71/1967 Sb.
však vyplývalo, že rozhodnutí, které nebylo oznámeno byť jen jednomu z účastníků správního
řízení, nenabylo ve skutečnosti právní moci, ač ostatní účastníci třeb a byli i v dobré víře o tom,
že rozhodnutí právní moci nabylo a správní orgán jim vyznačil i doložku právní moci). V praxi
tak nebyla způsobilá nabýt právní moci rozhodnutí vydaná např. i před deseti a více lety,
což znamenalo v mnoha případech značnou právní nejistotu. Není přitom podstatné, zda jde
o (opomenutého) účastníka řízení, se kterým správní orgán nejednal, podstatné je, zda se jedná
o osobu, která z materiálního hlediska postavení účastníka řízení měla, i když s ní správní orgán
nejednal. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že dle jeho názoru nebylo na místě
aplikovat ust. §54 zákona č. 71/1967 Sb., neboť uvedené ustanovení presumuje, že účastníkovi
bylo rozhodnutí oznámeno, obsahovalo však nesprávné poučení nebo neobsahovalo poučení
žádné; v projednávané věci však se stěžovatelem nebylo vůbec jednáno jako s účastníkem řízení
a žádné rozhodnutí mu ani doručováno nebylo.
Jak již bylo však uvedeno vý še, Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 - 118 připustil, že právní moc rozhodnutí není zvrácena tím,
že při oznamování rozhodnutí byl opomenut účastník, připustil tedy, že vždy i bez doručení
rozhodnutí tomu, kdo byl nepochybně účastníkem řízení a s nímž nebylo jednáno, může nabýt
rozhodnutí právní moci. Tímto názorem je tedy senát ve věci rozhodující vázán. Současně však
takový závěr rozšířený senát podmínil splněním podmínek:
1) lze-li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah
vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým
způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou
možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se
opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním
seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu.
2) opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní
účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci.
Jakkoli žalovaný vycházel ve svém odůvodnění z výše citovaného rozhodnutí rozšířeného
senátu, resp. je ve svém rozhodnutí uvádí, dospěl na základě úvah, které však nemají dílem oporu
ve spise, dílem se zakládají na ne správném právním posouzení a nedostatečně zjištěném
skutkovém stavu, k nesprávnému závěru, který je naopak v přímém rozporu s názorem, který byl
ve zmiňovaném rozhodnutí rozšířeného senátu vysloven.
Z rekapitulace žalovaného v předmětném sdělení ze dne 1. 4. 2009 (samotný podnět
stěžovatele spis neobsahuje), lze naopak dovodit pouze to, že stěžovatel věděl, že v roce 1991
bylo vedeno stavební řízení a že (někde) na jeho pozemku byl umístěn plynovod, o čemž
se dozvěděl od vlastníka plynovodu. Není však zřejmé, zda stěžovatel např. předmětné
rozhodnutí identifikoval, popř. uvedl skutečnosti, z nichž by bylo nesporné, že se s jeho obsahem
seznámil. Uvádí-li zde krajský soud na str. 5 rozsudku, že, „ z obsahu podnětu, který stěžovatel zaslal
žalovanému dne 30. 1. 2009 je zřejmé, že měl vědomost o existenci stavebního povolení ze dne 4. 3. 1991
v případě, že je jím uvedené rozhodnutí citováno, včetně stavby “, není zřejmé, z čeho tak usoudil, nebyl-li
podnět stěžovatele součástí spisu. Identifikace rozhodnutí vyplývá až ze sdělení žalovaného,
a to na základě dožádaného spisu, který (jak sám žalovaný přiznává v souvislosti s nemožností
stanovit okamžik nabytí právní moci – viz výše), nebyl úplný a byl pořízen rekonstrukcí.
K tomu, aby opomenutý účastník řízení seznal s dostatečnou jistotou obsah vydaného
rozhodnutí, musí především seznat, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, ale také,
jakým způsobem a rovněž v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do jeho práv.
Důkazní břemeno, tzn. prokázání skutečnosti, že se v daném případě stěžovatel s obsahem
rozhodnutí v požadovaném rozsahu seznámil, leží přitom na správním orgánu. Břemeno svého
tvrzení ( tzn. okamžik vědomosti stěžovatele) však správní orgán neunesl, konstatoval-li bez
dalšího, že stěžovatel věděl o existenci stavebního povolení již dne 30. 1. 2009, přitom k tomuto
datu konstruuje fikci oznámení rozhodnutí a odvíjí od něj běh odvolací lhůty. Tato povědomost
stěžovatele nepostačí ke splnění podmínky uvedené ad 1). Žalovanému nelze přisvědčit však ani
v jeho další konstrukci, považuje-li za nejzazší datum, kdy stěžovateli bylo rozhodnutí
„oznámeno“, kdy tedy získal řádnou vědomost o obsahu stavebního povolení ze sdělení, které
k podnětu stěžovatele bylo vydáno dne 1. 4. 2009 a stěžovateli bylo doručeno dne 6. 4. 2009.
Od tohoto data potom žalovaný odvozuje lhůtu pro podání odvolání, která skončila dne
7. 7. 2009.
Krajský soud na závěrech žalovaného setrval, shodně s žalovaným konstatoval,
že stěžovatel získal řádnou vědomost o obsahu stavebního povolení ze sdělení žalovaného ze dne
1. 4. 2009. Nejvyšší správní soud se s hodnocením věci, tak jak učinil žalovaný a poté i krajský
soud, neztotožňuje. K závěru o vědomosti určité kvality (tak jak ji presumuje výše uvedené
rozhodnutí rozšířeného senátu) nepostačuje pouze obecná povědomost o existenci stavebního
povolení, což dovozuje žalovaný ze samotného podnětu stěžovatele ze dne 30. 1. 2009,
nepostačují ale ani informace, týkající se předmětného řízení obsažené ve sdělení žalovaného
ze dne 1. 4. 2009.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že nelze tedy spravedlivě a zcela bezpečně usuzovat,
že stěžovatel, jakožto opomenutý účastník stavebního řízení, měl dostatečnou a účinnou možnost
se bránit, tzn. že věděl v jakém rozsahu a jakým způsobem bylo zasaženo do jeho vlastních práv,
když neměl přístup do dokumentace, ve které je zakres lena vysokotlaká přípojka plynu,
a to i vzhledem k velikosti dotčeného pozemku (6 441 m
2
). Počátek běhu lhůty k podání
odvolání, tedy k možnosti účinně a řádně bránit svá práva, v tomto případě nevzniká ani
případným doručením stavebního povolení (pokud by jeho součástí nebyla příslušná
dokumentace), ale až okamžikem, kdy má stěžovatel možnost seznat obsah dokumentace
ke stavbě, tedy skutečný obsah rozhodnutí samotného.
Žalovaný proto pochybil, když posoudil podané odvolání stěžovatele jako opožděné
a nerozhodoval in meritum, tedy o věci samé. Na tom nic nemění ani skutečnost, že se žalovaný
v odůvodnění svého rozhodnutí obsáhle zabýval okolnostmi stavebního řízení a dalšími
skutečnostmi stran účastenství. Posoudí-li správní orgán odvolání jako opožděné, je argumentace
stran jiných skutečností než právě a pouze těch, které jsou ve věci rozhodné pro posouzení
včasnosti, zcela nadbytečná a irelevantní.
Setrval-li na právních závěrech žalovaného rovněž i krajský soud, z tohoto důvodu
Nejvyšší správní soud v posuzované věci shledal nezákonnost rozhodnutí krajského soudu
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení ohledně
posouzení opožděnosti odvolání opomenutého účastníka a s ohledem na všechny shora uvedené
skutečnosti napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích je v dalším řízení vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Českých
Budějovicích v novém rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 12. května 2011
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu