ECLI:CZ:NSS:2011:6.ADS.109.2009:72
sp. zn. 6 Ads 109/2009 - 72
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance,
JUDr. Karla Šimky, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: V.
P., zastoupené JUDr. Radomírem Pickem, bytem tamtéž, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, o přezkoumání rozhodnutí
žalovaného ze dne 20. 3. 2008, č. j. 2007/62310 – 33, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2009, č. j. 2 Cad 59/2008 – 30,
takto:
I. Ústavnímu soudu se p ř e d k l á d á návrh na zrušení ustanovení §70 písm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve slovech „zdravotního stavu osob
nebo“.
II. Řízení se na dobu do rozhodnutí Ústavního soudu o podaném návrhu
p ř e r u š u je .
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení a důvody předložení věci
1) Rozsudkem ze dne 6. února 2009, č. j. 2 Cad 59/2008 – 30 zrušil Městský soud v Praze
rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 20. 3. 2008, č. j. 2007/62310 – 33, jímž
bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu práce v Olomouci ze dne 10. 9. 2007,
č. j. SŘ/2007/61 – OL, a toto rozhodnutí potvrzeno. Předmětem správního řízení zahájeného
na žádost žalobkyně bylo posouzení, zda jmenovaná je osobou zdravotně znevýhodněnou
ve smyslu §67 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Po provedeném
dokazování dospěly oba správní orgány k závěru, že žalobkyně takovou osobou není.
2) Městský soud v Praze v rámci přezkumného řízení soudního vyhodnotil posudek
Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí vypracovaný k posouzení zdravotního
stavu žalobkyně v rámci odvolacího řízení jako neúplný a nepřesvědčivý, navíc zpracovaný komisí
v nesprávném složení. Ve zrušujícím rozsudku proto zavázal správní orgán k vypracování
doplňujícího posudku a k novému rozhodnutí ve věci.
3) Proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost, v níž namítal, že posudek
Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 29. 2. 2008, o nějž opíral své
rozhodnutí, vytýkanými vadami netrpí. Navrhl proto, aby byl napadený rozsudek zrušen a věc
vrácena Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
4) Šestý senát Nejvyššího správního soudu, jemuž věc připadla dle rozvrhu práce, se v rámci
řízení o podané kasační stížnosti zabýval nejprve otázkou, zda rozhodnutí o přiznání statutu
osoby zdravotně znevýhodněné vůbec podléhá soudnímu přezkumu. Zjistil přitom, že k této
otázce se vyslovil již čtvrtý senát ve svém rozsudku ze dne 17. 2. 2010, č. j. 4 Ads 168/2009 – 86.
Podle jeho názoru „rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o neuznání žadatele osobou zdravotně
znevýhodněnou, které bylo vydáno podle §67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti, představuje úkon
správního orgánu, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osoby a který sám o sobě
neznamená právní překážku výkonu povolání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, a proto je
podle §70 písm. d) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkoumání.“
5) S uvedeným názorem se šestý senát neztotožnil, a proto předložil věc podle §17 s. ř. s.
rozšířenému senátu. Odlišný právní názor šestého senátu se opírá o přesvědčení, že rozhodnutí
úřadu práce (případně Ministerstva práce a sociálních věcí jakožto odvolacího orgánu) o uznání
žadatele za osobu zdravotně znevýhodněnou podle §67 zákona o zaměstnanosti nemůže být
vyloučeno ze soudního přezkumu z důvodů, které dále vyložil.
6) Je nesporné, že rozhodnutí správního orgánu (v dřívějších dobách nazývané rozhodnutím
o změněné pracovní schopnosti) spočívá do značné míry, ba do míry naprosté, na posouzení
lékařem či posudkovou komisí MPSV; posouzení pak vychází z kritérií určených v §67 zákona
o zaměstnanosti. Jak je obvyklé v situacích, kdy posudkoví lékaři odvětví sociálního zabezpečení
činí závěry na pomezí skutkových zjištění a právních hodnocení, přejímají jejich výroky orgány
rozhodující v meritu, jsou-li posudky „úplné a přesvědčivé“. Takové případy jsou zejména
ve sféře sociální ochrany zcela běžné. Samotné posudky nejsou ve správním soudnictví
přezkoumávány, jsouce nahlíženy jako odborné posouzení právními předpisy stanovených kritérií
zdravotního postižení (a nemajíce podle posledního vývoje judikatury zdejšího soudu
ani charakter závazného stanoviska podle §149 správního řádu - srov. rozsudek ze dne
3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 77/2009 - 59, pro účely příspěvku na péči podle zákona č. 108/2006 Sb.,
o sociálních službách, princip je ovšem tentýž ve všech subsystémech sociální ochrany).
Přezkoumání pak podléhají konečná rozhodnutí o dávkách či službách, v závislosti na tom,
jaké právo chráněné normami ústavního pořádku vyjadřují (či zajišťují). Pokud existuje právo
chráněné některým z ustanovení hlavy čtvrté Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva)
anebo chráněné mezinárodními závazky České republiky na základě smluv podle čl. 10 Ústavy,
pak podle přesvědčení šestého senátu nelze takové rozhodnutí z přezkumu soudem vyloučit,
byť by i mohlo formálně naplňovat dikci některé z kompetenčních výluk s. ř. s. Podle čl. 36
odst. 2 věty druhé Listiny základních práv a svobod totiž nesmí být z pravomoci soudu
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
7) Šestý senát přitom dospěl k závěru, že existuje takové právo přiznané předpisy ústavního
pořádku a mezinárodními smlouvami osobám se zdravotním postižením, které je nutno
v projednávané věci aplikovat. Jde o čl. 29 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jenž stanoví,
že mladiství a osoby zdravotně postižené mají právo na zvláštní ochranu v pracovních vztazích
a na pomoc při přípravě k povolání; podrobnosti stanoví zákon (odst. 3). Tímto zákonem
je právě zákon o zaměstnanosti, jenž v části třetí, a to v ust. §67 a násl. upravuje „Zaměstnávání
osob se zdravotním postižením“. Zvýšená ochrana na trhu práce (§67 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti) je pak zaručena vedle osob uznaných plně či částečně invalidními též osobám,
které jsou rozhodnutím úřadu práce uznány zdravotně znevýhodněnými. Vedle opatření
směrovaných přímo vůči těmto osobám pak zákon o zaměstnanosti upravuje soustavu opatření
ve vztahu k zaměstnavatelům takových osob, včetně jejich významných povinností
při zaměstnávání osob se zdravotním postižením (vedle toho nelze pominout, že existuje
soustava daňových zvýhodnění pro tyto zaměstnavatele osob se zdravotním postižením - srov.
§35 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů). Dílčí prvky ochrany na trhu práce jsou
pak také obsaženy v zákoníku práce (zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, např. §48).
8) Vedle článku 29 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je nutno dále zmínit
z mezinárodních závazků České republiky čl. 15 odst. 2 Evropské sociální charty
(č. 14/2000 Sb.m.s.), která ukládá smluvním stranám přijmout „vhodná opatření k umístění
zdravotně postižených osob do zaměstnání, zejména pomocí specializovaných
zprostředkovatelen práce, zařízení pro chráněné zaměstnání a vhodnými způsoby stimulace
zaměstnavatelů k přijetí zdravotně postižených osob do zaměstnání“ a v neposlední řadě též
Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 159 (o pracovní rehabilitaci a zaměstnávání invalidů)
publikovanou pod č. 72/1985 Sb.
9) Není přitom žádných pochyb, že zvýšená ochrana na trhu práce představuje pro osoby
se zdravotním postižením základní nástroj umožňující jejich zapojení do společnosti; přiznání
statusu osoby zdravotně znevýhodněné je pak „branou“, která otevírá možnosti stanovené
předpisy o zaměstnanosti např. pro oblast pracovní rehabilitace. Nebude-li takové rozhodnutí
neuznávající tento status přezkoumáno soudem, neexistuje možnost, jak se domoci ústavně
garantovaného práva na zvýšenou ochranu na trhu práce. V tomto ohledu se pak zdá i jako
nepřiměřeně restriktivní výklad zaujatý čtvrtým senátem ve shora citovaném rozsudku,
pokud nespatřoval v rozhodnutí, kterým nebyl přiznán status osoby se zdravotním
znevýhodněním, překážku pro výkon povolání či zaměstnání. Takové zamítavé rozhodnutí tuto
překážku vytváří, neboť definitivně odnímá možnost je vykonávat za určitých zvýhodněných
podmínek.
10) Šestý senát tedy zastává názor, že potřeba soudní ochrany ústavně garantovaného práva
na zvláštní ochranu v pracovních vztazích pro osoby se zdravotním postižením by měla vést
buď k nepoužití výluky obsažené v §70 písm. d) s. ř. s., anebo k takovému jejímu ústavně
konformnímu výkladu, jenž bude takové rozhodnutí jako je v posuzované věci, považovat
za „překážku výkonu povolání či zaměstnání“ za ústavně garantovaných podmínek zvláštní
ochrany.
II.
Posouzení věci rozšířeným senátem
11) Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou své pravomoci rozhodnout o předložené věci.
Zde dospěl k závěru, že právní názor, který zaujal šestý senát k otázce možného soudního
přezkumu rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou, je odlišný od právního
názoru vysloveného již v rozsudku čtvrtého senátu citovaného výše. Podmínky ustanovení §17
s. ř. s. jsou tak splněny.
12) Dále se již zabýval meritem věci, tedy posouzením otázky, zda rozhodnutí o uznání
za osobu zdravotně znevýhodněnou podle §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti podléhá
soudnímu přezkumu či nikoliv.
13) Ve shodě se šestým senátem má rozšířený senát za to, že rozhodnutí o uznání za osobu
zdravotně znevýhodněnou je typem rozhodnutí, které je závislé výhradně na posouzení
zdravotního stavu žadatele. O tomto ostatně nepochyboval ani čtvrtý senát ve svém rozsudku.
Na rozdíl od šestého senátu však rozšířený senát není toho názoru, že by rozhodnutí o neuznání
žadatele za osobu zdravotně znevýhodněnou představovalo samo o sobě právní překážku
pro výkon zaměstnání ve smyslu §70 písm. d) s. ř. s.
14) Výluka ze soudního přezkumu správních rozhodnutí závislých výhradně na posouzení
zdravotního stavu žadatele je v uvedeném ustanovení formulována jako obecné pravidlo, z něhož
výjimku tvoří pouze ta rozhodnutí, jež znamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání
nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti. Jedná se tedy o taková rozhodnutí,
která znamenají bezprostřední zásah do práv fyzické osoby. Za všechna lze jako typické uvést
rozhodnutí přezkumné komise Ministerstva obrany podle §29 odst. 7 zákona č. 585/2004 Sb.,
branný zákon, o neschopnosti vojáka k vojenské činné službě z důvodu jeho zdravotní
nezpůsobilosti, kdy služební poměr vojáka podle §18 písm. h) zákona č. 221/1999 Sb.,
o vojácích z povolání, v důsledku tohoto rozhodnutí bez dalšího zaniká. Takovéto rozhodnutí
zajisté soudnímu přezkumu podléhá, jak již Nejvyšší správní soud judikoval ve svém rozsudku ze
dne 3. 11. 2009, č. j. 3 Ads 81/2009 – 75. Obdobně je tomu i u rozhodnutí odvodní komise
Krajského vojenského velitelství podle ustanovení §21 odst. 4 branného zákona, kdy v důsledku
neuznání zdravotní způsobilosti k výkonu vojenské činné služby nemůže být žadatel
pro nesplnění podmínky uvedené v §3 odst. 1 písm. e) zákona o vojácích z povolání
do služebního poměru vůbec povolán.
15) Charakter rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou je ovšem jiný. Jedná
se o statusové rozhodnutí svého druhu, které poskytuje konkrétní fyzické osobě zvýšenou
ochranu na trhu práce a v pracovněprávních vztazích, (podrobnosti viz usnesení o postoupení
věci). Nejedná se tedy o rozhodnutí, jež by této osobě ve svém důsledku nějaká existující práva
na výkon povolání či zaměstnání odnímala, ale naopak, určitý nadstandard práv jí v případě
kladného rozhodnutí ve srovnání s ostatními pro výkon zaměstnání či povolání poskytuje.
Negativní rozhodnutí ve věci uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou má pak za následek
pouze to, že právní status dotyčné osoby zůstává stejný jako doposud a stejný jako u ostatních
osob.
16) Rozšířený senát se proto neztotožnil s argumentací šestého senátu, že zamítavé
rozhodnutí vytváří žadateli právní překážku pro výkon zaměstnání či povolání z důvodu odnětí
možnosti vykonávat je za určitých zvýhodněných podmínek, neboť samotné právo vykonávat
určité zaměstnání či povolání není tímto rozhodnutím nijak dotčeno a možností vykonávat
je za určitých zvýhodněných podmínek nedisponuje nejen ten, komu byla žádost o uznání
za osobu zdravotně znevýhodněnou zamítnuta, ale stejně tak ten, kdo si o toto uznání vůbec
nepožádal. O právní překážce k výkonu povolání či zaměstnání, kterou by negativní rozhodnutí
ve věci uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou samo o sobě zakládalo, zde tedy nelze
hovořit.
17) Rozšířený senát tak uzavírá, že na rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně
znevýhodněnou podle §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti dopadá výluka ustanovení
§70 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí, jehož vydání je závislé výhradně
na posouzení zdravotního stavu a zároveň se nejedná o rozhodnutí, které by samo o sobě
představovalo právní překážku pro výkon povolání, zaměstnání nebo podnikatelské popřípadě
jiné hospodářské činnosti.
18) V dalším se ovšem musel rozšířený senát zaobírat též otázkou, zda se v daném případě
výluka ze soudního přezkumu nedostává do rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Není totiž pochyb o tom, že předmětné ustanovení §67 zákona o zaměstnanosti
je realizací čl. 29 odst. 1 a 2 Listiny, který je systematicky zařazen v její hlavě čtvrté upravující
práva hospodářská, sociální a kulturní. Doktrína se doposud nesjednotila v názoru, zda zákaz
výluky ze soudního přezkumu obsažený v článku 36 odst. 2 Listiny, se týká jen práv uvedených
v hlavě druhé, či všech práv upravených v Listině. Rozšířený senát proto v této otázce vychází
spíše z dostupné judikatury Ústavního soudu, který ve své dosavadní praxi přisvědčil širšímu
výkladu práva na přístup k soudu. Za všechny lze uvést například nález pléna Ústavního soudu
ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, jímž bylo zrušeno ustanovení §73 odst. 2 zákona
č. 148/1988 Sb., které upravovalo výluku ze soudního přezkumu rozhodnutí BIS o vydání
či nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi. Ústavní soud zde dospěl k závěru,
že uvedené rozhodnutí spadá pod čl. 26 Listiny a že takovéto rozhodnutí zasahující do práva
zakotveného v Listině nemůže být ze soudního přezkumu vyloučeno. Právům uvedeným v tomto
článku se přitom ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny poskytuje ochrana ve stejném rozsahu jako
právům spadajícím pod čl. 29.
19) Za situace, kdy rozšířený senát na straně jedné nenalezl ústavně konformní výklad
ustanovení §70 písm. d) s. ř. s., jenž by umožnil podrobit rozhodnutí o uznání za osobu
zdravotně znevýhodněnou soudnímu přezkumu, a na straně druhé zároveň dospěl k závěru,
že takové rozhodnutí nelze s ohledem na čl. 29 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
ze soudního přezkumu vyloučit, musel zvážit, jak dosáhnout souladu jednoduchého práva
s Listinou. Jedinou možnou cestou se mu za daných okolností jeví využití čl. 95 odst. 2 Ústavy
a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení příslušného ustanovení soudního řádu
správního. Rozšířený senát má přitom za to, že při respektování požadavku minimalizace zásahu
k naplnění stanoveného cíle postačí, aby z předmětného ustanovení §70 písm. d) s. ř. s. byla
vypuštěna pouze slova „zdravotního stavu osob nebo“, čímž bude překážka pro přístup
k soudu v uvedené věci (a dalších jí podobných) odstraněna.
20) Vzhledem k tomu, že rozšířený senát předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení
ustanovení právního předpisu, které na projednávanou věc dopadá, rozhodl současně s tím podle
§48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. též o přerušení řízení na dobu, než Ústavní soud o podaném návrhu
rozhodne.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou přípustné opravné prostředky (§53
odst. 3
s. ř. s.).
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu