ECLI:CZ:NSS:2011:6.AS.34.2010:57
sp. zn. 6 As 34/2010 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: J. K. Z.,
zastoupeného Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem, se sídlem Václavské náměstí 21,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2009, č. j. CPOV - 5731 - 4/ČJ - 2009 - 0764PF, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2010,
č. j. 8 Ca 314/2009 - 25,
takto:
I. V řízení se pokračuj e .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalovanému se nepři znáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
V řízení před Městským soudem v Praze se žalobce domáhal přezkumu závazného
stanoviska vydaného žalovaným k možnosti žalobcova vycestování podle §120a zákona
č. 326/1996 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „cizinecký zákon“). Soud žalobu odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), ve spojení s §68 písm. e)
a §70 písm. b) s. ř. s., neboť napadené závazné stanovisko není podle jeho názoru rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Stanovisko nezasahuje s konečnou platností do hmotných práv
cizince. Tento akt mu ještě nezakládá žádné konkrétní povinnosti ani mu neuděluje či neodnímá
práva. Povinnost může být cizinci založena teprve rozhodnutím o správním vyhoštění.
Podle soudu se jedná o úkon předběžné povahy. Přezkum stanoviska je tedy možný,
ovšem teprve v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním vyhoštění.
Z ustanovení §120a cizineckého zákona vyplývá, že závazné stanovisko Ministerstva
vnitra k možnosti vycestování cizince je úkonem předběžné povahy náležejícím mezi obligatorní
podkladové materiály, které je policie povinna si opatřit před vydáním vlastního rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince podle §119 a §120 cizineckého zákona, popř. před vydáním
nového rozhodnutí ve věci podle §120a odst. 2 tohoto zákona. Závazné stanovisko tedy není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím nikterak nezasahuje do veřejných
subjektivních práv či povinností žalobce. Jedná se o úkon předběžné povahy předcházející
rozhodnutí ve věci samé, který je podle §70 písm. b) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen.
Usnesení Městského soudu v Praze napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížností z důvodů vymezených v §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Stanovisko je podle něj zcela
evidentně rozhodnutím, kterým je zcela razantně zasahováno do právní sféry cizince, v daném
případě stěžovatele. Stěžovatel opětovně odkázal na usnesení rozšířeného senátu
sp. zn. 8 As 47/2005, podle kterého je závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas
(či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle §44 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy,
pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu
do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo. Nejvyšší správní soud
tedy podle stěžovatele připouští výjimku ze soudního přezkumu závazných stanovisek,
ovšem tato výjimka je podle něj koncentrována pouze na stanoviska, která nejsou pro správní
orgán závazná. Navíc je nutno i tuto výjimku vykládat restriktivně. Analogicky poléhá
podle stěžovatele soudnímu přezkumu i závazné stanovisko vydané žalovaným v předmětné věci.
Týž závěr vyplývá již z explicitního zákonného označení stanoviska jako „závazné“
(správní orgány jsou povinny se jím řídit), z dikce §179 cizineckého zákona, jakož i z konstantní
aplikační praxe žalovaného. V této souvislosti odkázal stěžovatel na konkrétní závazná
stanoviska, v nichž byly konstatovány důvody znemožňující vycestování cizinců. Pokud naopak
ministerstvo vnitra vydá stanovisko, že vycestování cizince je možné, nečiní již správní orgán
ve věci žádné další úkony. Závazné stanovisko je tak podle stěžovatele zcela evidentně
rozhodnutím, kterým je razantně zasahováno do právní sféry cizince. Stěžovatel proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný se vyjádřil ke kasační stížnosti přípisem ze dne 30. 8. 2010. Plně se ztotožnil
se závěry soudu. Odkázal na svoji argumentaci k žalobě, v níž se zabýval právním hodnocením
závazného stanoviska k možnosti vycestování cizince s tím, že podle §149 odst. 1 správního řádu
není závazné stanovisko samostatným rozhodnutím ve správním řízení. Dále uvedl,
že stěžovatelem citované usnesení rozšířeného senátu se na projednávaný případ nevztahuje,
neboť se týká řízení podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Toto jednoznačně není analogické s řízením o správním vyhoštění podle cizineckého zákona.
Navíc u závazného stanoviska k možnosti vycestování cizince nejde o rozhodnutí konečné
a může být přezkoumáváno jako podklad rozhodnutí o správním vyhoštění (§172 cizineckého
zákona). Závěrem správní orgán podotkl, že otázka závazných stanovisek je aktuálně předmětem
posuzování rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 17. 3. 2010,
č. j. 2 As 75/2009 - 101). Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 5. 4. 2011, č. j. 6 Ads 34/2010 - 53, přerušil
řízení o kasační stížnosti do rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále
jen „rozšířený senát“) o otázce předložené mu usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101. O této otázce rozhodl rozšířený senát rozsudkem ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, a proto se v řízení o této kasační stížnosti pokračuje.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.), po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §120a odst. 1 cizineckého zákona je policie v rámci rozhodování o správním
vyhoštění podle §119 a 120 povinna vyžádat si závazné stanovisko ministerstva, zda vycestování
cizince je možné (§179); to neplatí, rozhoduje-li policie o správním vyhoštění při vycestování
cizince na hraničním přechodu a cizinec výslovně uvede, že jeho vycestování je možné.
Odkaz u „závazného stanoviska“ směřuje na §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu. Podle tohoto ustanovení je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě
zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného
stanoviska jsou dotčenými orgány. Správní orgán usnesením přeruší řízení, jestliže se dozvěděl,
že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. Jestliže bylo v průběhu řízení
o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán
další dokazování a žádost zamítne. Jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska,
vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu
orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením
účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je
příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle §88 odst. 1 neběží. Nezákonné závazné
stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní
orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední
činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu
orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí. Zrušení nebo změna
závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno,
již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení.
Jak již upozornil žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, byla otázka přezkumu
závazných stanovisek podle §149 správního řádu předmětem posouzení rozšířeným senátem.
Ten ve svém rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, dospěl k závěru, že „[z]ávazná
stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu
ani §65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti“.
Soudní přezkum jejich obsahu je tak „v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn
až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s“.
Rozšířený senát vyšel ze své dřívější judikatury a posoudil, zda jsou v případě závazného
stanoviska splněny základní materiální znaky rozhodnutí, tj. definice předmětu řízení a vymezení
subjektivních práv, která by byla takovým rozhodnutím dotčena. Ani jedno z uvedených hledisek
neshledal v případě závazného stanoviska podle §149 správního řádu naplněným.
Rozšířený senát nezpochybnil, že jistě existují závazná stanoviska, která mají objektivně
vymezený samostatný předmět řízení, závazné stanovisko podle §149 správního řádu ovšem
takovým stanoviskem není. Jedná se pouze o podklad pro konečné rozhodnutí. V případě
závazného stanoviska vydávaného podle §149 správního řádu nelze podle rozšířeného senátu
pomíjet skutečnost, že „pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné
závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně
reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle“. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní
orgán „fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat“.
Dále rozšířený senát konstatoval (ve vztahu k závaznému stanovisku podle §12 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, o které v dané věci šlo), že „tato závazná stanoviska nejsou
vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS č. j. 9 As 21/2009 - 150 ze dne
22. 10. 2009)“. Také „nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání
závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby
je závazné stanovisko vydáváno“.
Rozšířený senát proto uzavřel, že „závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu
z roku 2004 nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení“. Jedná se o „podkladové úkony,
které se vždy vydávají v rámci jiného ,hlavního’ řízení“.
Také pokud jde o druhý materiální znak správního rozhodnutí, tj. dotčení subjektivních
práv účastníků řízení, dospěl rozšířený senát k negativnímu závěru.
V porovnání se závaznými stanovisky vydanými dle §67 správního řádu, která naplňují
definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, v případě závazných stanovisek
vydaných dle §149 správního řádu je objektivně vymezený předmět řízení, v rámci
kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. „Toto vyplývá i z toho, že pro vydání konečného
rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko
pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit
práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným.“
Skutečnost, že dle §149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se pak podle rozšířeného senátu týká
„samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí“. „Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností
vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko
zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v §149 odst. 3
správního řádu … je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení,
pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004
reflektuje i v ostatních řízeních (§51 odst. 3).“
Rozšířený senát tedy uzavřel, že závazné stanovisko vydané dle §149 správního řádu
není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Vzhledem k tomu,
že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana
před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného
rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s.
Při úvaze, o jaký typ závazného stanoviska se jedná v projednávaném případě, vyšel
Nejvyšší správní soud jednak z právní úpravy, jednak ze samotného charakteru stanoviska
Oddělení azylové a migrační politiky MV ČR v řízení o správním vyhoštění.
Předně je třeba zdůraznit, že samotný cizinecký zákon ve svém §120a odst. 1 u slovního
spojení „závazné stanovisko“ výslovně odkazuje na §149 správního řádu, čímž zcela jasně
a jednoznačně určuje režim jeho vydávání. Podřazení předmětného stanoviska ustanovení §149
správního řádu však podle Nejvyššího správního soudu vyplývá také z jeho materiální povahy.
Ono „jiné hlavní řízení“, v jehož rámci je závazné stanovisko žalovaného vydáváno, je řízení
o správním vyhoštění. Teprve rozhodnutím v tomto řízení může být cizinec dotčen
ve svých subjektivních právech; závazné stanovisko Oddělení azylové a migrační politiky
MV ČR je pouze jedním z podkladů, které si musí správní orgán pro své rozhodnutí opatřit.
O vydání závazného stanoviska k možnosti vycestování cizince se nevede samostatné
správní řízení, stanovisko není vydáváno na žádost účastníka řízení a cizinec není
ani jeho přímým adresátem. Neexistuje zde samostatný předmět řízení v podobě práv
a povinností, které by byly stanoviskem zakládány, měněny či rušeny (tj. o kterých by bylo
stanoviskem „rozhodováno“) a samotné závazné stanovisko tedy ještě žádným způsobem
neingeruje do cizincových subjektivních práv. Způsobilým zasáhnout do práv účastníka řízení
je teprve případné rozhodnutí o správním vyhoštění.
Jak vyplývá z výše uvedeného, veškeré teze vyslovené rozšířeným senátem ve věci
sp. zn. 2 As 75/2009 jsou plně aplikovatelné i na projednávanou věc, a důvody kasační stížnosti
tudíž nejsou opodstatněné. Usnesení Městského soudu v Praze tedy netrpí tvrzenou vadou
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl v řízení před Nejvyšším
správním soudem plný úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující
rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal
(§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu