ECLI:CZ:NSS:2011:7.APS.2.2011:53
sp. zn. 7 Aps 2/2011 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: L. K., zastoupen
JUDr. Tomášem Plavcem, advokátem se sídlem Rooseveltova 335, Chrudim 4, proti žalovanému:
Katastrální úřad pro Pardubický kraj, Katastrální pracoviště Chrudim, se sídlem
Novoměstská 172, Chrudim, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích ze dne 31. 1. 2011, č. j. 52 A 29/2010 – 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce L. K. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka
v Pardubicích, ze dne 31. 1. 2011, č. j. 52 A 29/2010 - 28, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích (dále také „krajský soud“),
napadeným usnesením ze dne 31. 1. 2011, č. j. 52 A 29/2010 - 28, odmítl žalobu, kterou
se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, spočívajícím v odmítání
provedení zápisu spoluvlastnického práva žalobce k pozemku parcelní číslo 3652 v k.ú. Hlinsko
v Čechách (dnes veden jako část pozemku parcelní číslo st. 368/1 v k.ú. Hlinsko v Čechách)
v katastru nemovitostí záznamem podle rozsudku Okresního soudu v Chrudimi ze dne
30. 3. 1993, č. j. 6 C 182/1992 - 24. Krajský soud při rozhodování vyšel z toho, že ze žaloby
i následné repliky je zřejmé, že žalobce brojí proti neprovedení záznamu jeho vlastnického práva
do katastru nemovitostí, tedy proti sdělení ze dne 5. 1. 2010, jenž mu bylo doručeno dne
12. 1. 2010 a které je právě tím zásahem, jež považuje za nezákonný. Jelikož byla žaloba podána
k poštovní přepravě dne 13. 5. 2010, je podána po dvouměsíční lhůtě stanovené v §84 odst. 1
větě první s. ř. s. Pro případ, že by žalobce chtěl namítat, že brojil proti sdělení ze dne 23. 3. 2010,
jímž mu bylo Katastrálním úřadem pro Pardubický kraj sděleno, že jeho podání bylo posouzeno
jako stížnost, a to jako stížnost nedůvodná, krajský soud uvedl, že toto sdělení nezpůsobilo přímý
zásah do práv žalobce. Krajský soud na závěr vyslovil přesvědčení, že jediným podkladem
pro zápis vlastnického práva žalobce je Dohoda o vydání věci č. 244/91 s tím, že pokud
k záznamu na základě této dohody nedojde, má žalobce otevřenu cestu pro určovací žalobu.
Krajský soud tedy žalobu odmítl jako opožděnou a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů, které lze podřadit pod ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že nelze uzavírat, že by již prvý přípis žalovaného o neprovedení
záznamu byl tím zásahem do jeho práv, který má soud přezkoumávat. Proti postupu správního
orgánu, který byl vyjádřen v tomto přípisu, brojil postupem ve správním řízení, a to podnětem
k provedení přezkumného řízení, a toto jeho podání bylo vyřízeno teprve přípisem žalovaného
ze dne 23. 3. 2010. Teprve tímto okamžikem vyčerpal prostředky, které mu pro ochranu jeho
práv dávalo právo správní, teprve tehdy měl a mohl se obrátit se žalobou na soud. Navíc postoj
žalovaného je zásahem trvajícím a bylo by absurdní ho nutit, aby podal nový návrh na zápis
vlastnictví a teprve po jeho novém zamítnutí se mohl obrátit na soud. Stěžovatel se tedy dostal
do bludného kruhu mezi rozhodnutími soudů a správních orgánů, kdy každý rozhoduje zcela
rozdílně, kritizuje činnost jiného státního orgánu a nakonec odmítá posoudit věc samou. V jejich
rozhodování převládá formalismus a stejným způsobem postupuje i soud v napadeném usnesení.
Stěžovatel se vyjádřil také k věci samé a v závěru navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadené usnesení krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že se s napadeným usnesením plně ztotožňuje,
a to i přesto, že je toho názoru, že v případě nové žádosti stěžovatele o zápis dohody o vydání
věci do katastru nemovitostí záznamem, následném zamítavém stanovisku katastrálního
pracoviště a vrácení této dohody stěžovateli by lhůta pro podání žaloby plynula znovu. K věci
samé žalovaný odkázal na své vyjádření k žalobě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Stěžovatel v řízení o žalobě brojil proti nezákonnému zásahu žalovaného, spočívajícím
v neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem v katastru nemovitostí. V kasační stížnosti
pak namítá, že krajský soud nesprávně posoudil včasnost žaloby. Subjektivní lhůta pro podání
žaloby se totiž podle něj odvíjí od vyřízení jeho podnětu k provedení přezkumného řízení,
neboť teprve tímto okamžikem vyčerpal prostředky, které mu pro ochranu jeho práv dávalo
právo správní.
Podle ust. §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho
důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Jak již Nejvyšší správní soud mnohokrát uvedl (srov. např. rozsudky ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 2 Afs 17/2003 – 54, ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 – 64, a ze dne 26. 7. 2007,
č. j. 2 Aps 2/2007 – 70, všechny dostupné na www.nssoud.cz), definici zásahu zákon neobsahuje
a zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice totiž není ani možná, protože pod pojem
zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými
zákony oprávněny. Tyto úkony nejsou pro svou neodkladnost uskutečňovány jinak obvyklým
procením postupem respektujícím všechna procesní pravidla správního řízení a zakončeným
vydáním správního rozhodnutí. Důvodem takových autoritativních úkonů je typicky neodkladná
potřeba ochrany života, zdraví, majetku a veřejného pořádku. Jde tedy o úkony neformální,
pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě),
bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací
úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné
pro osoby vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti
se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního
či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i
donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto
pod legislativní zkratku „zásah“). Z uvedeného je patrno, že procesní institut žaloby
proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán
jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní
dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější
a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási
procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom
smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník
řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor
pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah
je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou
zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární
možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba
proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními
prostředky ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.
Pokud jde konkrétně o neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem v katastru
nemovitostí podle ust. §7 a 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných
práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zápisech“), jeho povahou
se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č j. 7 Aps 3/2008 - 98 (publikováno pod č. 2206/2011 Sb. NSS). Dovodil přitom,
že na neprovedení záznamu nelze nahlížet jako na rozhodnutí podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s.,
a to ani v materiálním smyslu. Nepřichází přitom v úvahu ani ochrana žalobou proti nečinnosti
správního orgánu, neboť katastrální úřad nemá povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé ani
osvědčení. Zanesení či nezanesení údaje do jím vedené veřejnoprávní evidence má povahu
faktického úkonu. Neprovedení záznamu do katastru nemovitostí proto může být nezákonným
zásahem spočívajícím v prosté nezákonné nečinnosti (neprovedení záznamu) nebo v její
kombinaci s nezákonnou činností (vrácení listiny, která měla být podkladem provedení záznamu).
Správní orgán je za předpokladu, že jsou splněny zákonem předepsané podmínky pro provedení
záznamu, povinen tento faktický úkon provést. Neučiní-li tak, jak mu zákon ukládá, postupuje
protiprávně a zasahuje do sféry práv a povinností toho, kdo se záznamu domáhá, a případně
i dalších osob.
Stěžovatel tedy v nyní projednávané věci zvolil správný postup, když jednání žalovaného
vyhodnotil jako nezákonný zásah a podal žalobu podle ust. §82 a násl. s. ř. s. Nezákonným
zásahem zde však může být pouze samotné neprovedení záznamu v katastru nemovitostí
(případně ve spojení s vrácením listiny, která měla být podkladem provedení záznamu), nikoliv
následné sdělení žalovaného, jímž byl stěžovatel o tomto zásahu pouze vyrozuměn.
Stěžejní otázkou proto zůstává, zda byla žaloba podána včas.
Podle ust. §84 odst. 1 s. ř. s. žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se
žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku,
kdy k němu došlo. Podle odstavce druhého tohoto ustanovení zmeškání lhůty nelze prominout.
Podle ust. §85 s. ř. s. žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat
jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Mezi ustanoveními §84 a 85 s. ř. s. existuje provázanost. Zatímco první z nich stanoví
povinnost podat žalobu do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce o nezákonném zásahu dozvěděl,
druhé z nich mu ukládá před podáním žaloby využít jiné právní prostředky ochrany
nebo nápravy. Na první pohled tak může vzniknout konfliktní situace, kdy v důsledku splnění
povinnosti podle ust. §85 s. ř. s. nebude moci žalobce podat žalobu včas. Je však nutno
pamatovat na to, že ve většině případů povede využití jiných prostředků ochrany ve smyslu
ust. §85 s. ř. s. ke „zprocesnění“ postupu správního orgánu, které bude následně, nedojde-li
k nápravě, možno napadnout žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle ust. §65 a násl.
s. ř s. nebo žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle ust. §79 a násl. s. ř. s.
Pokud by ke „zprocesnění“ nedošlo, přichází v úvahu opět pouze žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu podle ust. §82 a násl. s. ř. s., nicméně v takovém
případě nelze žalobci odmítnout přístup k soudu z důvodu, že splnil povinnost podle
ust. §85 s. ř. s. a nemohl tak naplnit podmínku podání žaloby do dvou měsíců od okamžiku,
kdy se o zásahu dozvěděl. Takovou situací se zabýval Nejvyšší správní soud ve vztahu
k nezákonné daňové kontrole, přičemž dovodil, že před podáním žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem musí daňový subjekt podat námitky podle ust. §16 odst. 4 písm. d)
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, přičemž lhůta pro podání žaloby v důsledku
toho počíná běžet od okamžiku, kdy se dozvěděl o vyřízení námitek, popřípadě od marného
uplynutí třicetidenní lhůty pro vyřízení námitek (usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publikováno pod č. 735/2006 Sb.NSS).
Počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby dle ust. §84 odst. 1 s. ř. s. lze nicméně
vázat pouze na vyčerpání takových prostředků ochrany nebo nápravy, na které se vztahuje
ust. §85 s. ř. s. Toto ustanovení vychází z teze, že ochrana veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob poskytovaná správními soudy má subsidiární povahu ve vztahu k ochraně
poskytované správními orgány. Tam, kde se lze ochrany domoci v rámci systému veřejné správy,
je na tom, jehož práva byla ohrožena nebo porušena, aby nejprve využil této možnosti. Nicméně
musí se jednat o možnost reálnou a dostatečně efektivní. Zvláště v případě, že výsledkem podání
určitého prostředku ochrany nemá být rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., je důležité,
aby byla lhůta pro reakci správních orgánu na tento prostředek dostatečně krátká na to, aby jeho
využití neznamenalo pouze neúměrné prodlužování nezákonného zásahu bez reálné možnosti
nápravy touto cestou. Za dostatečně krátkou lze považovat právě třicetidenní lhůtu pro vyřízení
námitek podle ust. §16 odst. 4 písm. d) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, kterou
dovodil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném usnesení. Jestliže naopak určitý prostředek
ochrany nemá vést k vydání rozhodnutí podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. a správní orgán ani nemá
povinnost reagovat na něj v přiměřené a striktní (tj. předvídatelné) lhůtě, jejímž marným
uplynutím bez odezvy ze strany správních orgánů by bylo možno konstatovat vyčerpání tohoto
prostředku, nejedná se o prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu ust. §85 s. ř. s.
Před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze trvat na podání všech
možných podnětů, na základě nichž by teoreticky přicházelo v úvahu, že nakonec k nápravě
dojde. Jejich podání pak nemůže být relevantní ani pro posouzení běhu subjektivní lhůty
pro podání žaloby dle ust. §84 odst. 1 s. ř. s.
K existenci jiných prostředků ochrany proti neprovedení záznamu v katastru nemovitostí
Nejvyšší správní soud v již zmíněném usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98 (publikováno pod č. 2206/2011 Sb.NSS), výslovně uvedl následující:
„Soudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či ‚prostou‘ nečinností katastrálního úřadu formou zásahové
žaloby nebrání ani ustanovení §85 s. ř. s., podle něhož zásahová [ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo
nápravy domáhat jinými právními prostředky (…). Takové právní prostředky totiž ve věcech záznamu do
katastru neexistují. Zejména jím nemůže být žaloba o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, je-li na
tom naléhavý právní zájem, v řízení podle občanského soudního řádu [§80 písm. c) o. s. ř.].“ Nejvyšší správní
soud již tedy ve své rozhodovací činnosti obecně vyloučil, že by ve věcech záznamu do katastru
nemovitostí existoval jiný prostředek ochrany ve smyslu ust. §85 s. ř. s. Stěžovatel však v kasační
stížnosti namítá, že teprve po vyřízení jeho podnětu k provedení přezkumného řízení se mohl
obrátit se žalobou na soud. Nejvyšší správní soud se proto i přes výše uvedené podrobněji
zabýval povahou tohoto konkrétního podání stěžovatele, neboť v citovaném usnesení se k této
možnosti rozšířený senát výslovně nevyjádřil. Podání, na které stěžovatel odkazuje, bylo výslovně
označeno jako „Podnět k provedení přezkumného řízení“, stěžovatel v něm žádal o přezkoumání
sdělení žalovaného „v souladu s ustanovením §156 odst. 2 ve spojení s §94 a násl. správního
řádu“, přičemž žalovaný toto podání vyhodnotil jako stížnost podle ust. §175 odst. 1 správního
řádu. Nejvyšší správní soud se proto zabýval charakterem všech tří úkonů, které zde přicházejí
v úvahu: podnět k zahájení přezkumného řízení podle ust. §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), podnět ke zrušení sdělení
podle ust. §156 odst. 2 správního řádu a stížnost podle ust. §175 odst. 1 správního řádu.
Podle ust. §175 odst. 1 správního řádu „dotčené osoby mají právo obracet se na správní
orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního
orgánu, neposkytuje-li tento zákon jiný prostředek ochrany.“
Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 - 44
(dostupný na www.nssoud.cz), dovodil, že „se stížnost svou povahou a právní úpravou blíží spíše
dozorčímu prostředku, resp. je nástrojem, který k němu může vést. Ostatně tento závěr jenom potvrzuje dikce §
175 správního řádu. Stížnost má totiž podle něho být vyřízena do 60 dnů a byla-li shledána důvodnou, je správní
orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele, pokud o to požádal. O
prošetření vyřízení stížnosti lze požádat nadřízený správní orgán. Procesně se u stížnosti postupuje podle části
čtvrté správního řádu a výsledkem je sdělení (vyrozumění). Na vyřízení stížnosti tedy není právní nárok a samotné
její vyřízení ještě samo o sobě neznamená odstranění závadného stavu. Navíc o výsledku šetření a přijatých
opatření se stěžovatel vyrozumívá, jen pokud o to požádal. Takový postup proto neskýtá dostatečný prostor
k poskytnutí ochrany či nápravy před nezákonným zásahem. Jednalo by se totiž spíše o formální, než faktický
prostředek nápravy a ochrany. Z výše uvedených důvodů vyplývá v případě institutu stížnosti její nedostatečný
ochranný a nápravný účel, který má na mysli §85 s. ř. s. Považovat za těchto podmínek využití stížnosti
za nezbytnou podmínku přípustnosti žaloby podle §85 s. ř. s. by tak mohlo vést k nežádoucímu odepření soudní
ochrany a kontroly. Pominout pak nelze ani inkompatibilitu §175 správního řádu se soudním řádem správním,
zejména pak s jeho §84 odst. 1, který stanovuje subjektivní dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby. V komparaci
se lhůtou pro vyřízení stížnosti by totiž mohla nastat situace, že v důsledku podaní stížnosti, která navíc vlivem §
175 odst. 5 správního řádu nemusí být vyřízena ve lhůtě do 60 dnů, ale ve lhůtě delší, by došlo ke zmeškání
subjektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Ostatně
na to stěžovatel příhodně poukazuje. Počátek běhu lhůty pro podání žaloby by v takovém případě bylo třeba
konstruovat jinak (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j.
2 Afs 144/2004 - 110, publikované pod č. 735/2006 Sb. NSS). Tím by se ovšem celý předmět řízení
vzdaloval původnímu faktickému zásahu a přibližoval by se přezkumu vyřízení stížnosti. Z hlediska adresátů
právních norem by tedy vyžadování předchozího uplatnění stížnosti podle §175 správního řádu bylo velmi
komplikované, složité a nepřehledné. Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podání stížnosti podle §
175 správního řádu není podmínkou přípustnosti žaloby ve věci nezákonného zásahu.“ Výsledkem podání
stížnosti podle ust. §175 správního řádu tedy není rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
a na její vyřízení není právní nárok. Navíc správní orgán při jejím vyřízení může podle ust. §175
odst. 5 správního řádu překročit i stanovenou 60 denní lhůtu a nelze tak bez dalšího stanovit
okamžik, ke kterému by bylo možné považovat tento prostředek za vyčerpaný v případě,
že by správní orgán na stížnost nijak nereagoval. Jedná se tedy o odlišnou situaci, než v případě
podání námitek proti nezákonné daňové kontrole podle ust. §16 odst. 4 písm. d) zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publikované pod č. 735/2006 Sb. NSS).
Stížnost podle ust. §175 správního řádu není prostředkem ochrany nebo nápravy ve smyslu
ust. §85 s. ř. s., a její podání proto nemá vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby dle
ust. §84 odst. 1 s. ř. s.
Podle ust. §94 odst. 1 správního řádu „v přezkumném řízení správní orgány z moci
úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom,
že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Přezkumné řízení lze zahájit, i pokud je
rozhodnutí předběžně vykonatelné podle §74 a dosud nenabylo právní moci; pokud bylo
po zahájení takového přezkumného řízení podáno odvolání, postupuje se podle ustanovení hlavy
VIII této části. Účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není
návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného
řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.“
Již ze samotného textu citovaného ustanovení je patrné, že přezkumné řízení přichází
v úvahu pouze v případě, že má být přezkoumán soulad správního rozhodnutí s právními
předpisy. Nemůže být tudíž zahájeno v případech, kdy žádné takové rozhodnutí neexistuje
a nezákonnost je spatřována v jiném úkonu správního orgánu či jeho nečinnosti. Na zahájení
a provedení přezkumného řízení navíc nemají účastníci řízení nárok a přípis, jímž správní orgán
sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení není rozhodnutím ve smyslu
ust. 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008,
č. j. 9 As 25/2008 - 81, dostupný na www.nssoud.cz, a ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71,
publikován pod č. 1831/2009 Sb.NSS). Ze všech těchto důvodů nelze považovat podnět
k zahájení přezkumného řízení podle ust. §94 a násl. správního řádu za prostředek ochrany
nebo nápravy ve smyslu ust. §85 s. ř. s., který by měl vliv na běh subjektivní lhůty pro podání
žaloby dle ust. §84 odst. 1 s. ř. s.
Podle ust. §156 odst. 2 správního řádu „vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního
orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší
usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované
vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové
usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento
postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení.“
Předně je nutno poznamenat, že citované ustanovení směřuje k nápravě vyjádření,
osvědčení nebo sdělení, která jsou v rozporu s právními předpisy a která nelze opravit usnesením
podle ust. §156 odst. 1 správního řádu. Tento postup má obdobný charakter jako přezkumné
řízení a liší se od něj zejména tím, že dopadá na úkony správního orgánu, které nejsou
rozhodnutími. V projednávané věci nemůže být postup podle ust. §156 odst. 2 správního řádu
považován za prostředek ochrany zejména z toho důvodu, že mohl vést toliko ke zrušení sdělení
žalovaného, kterým byl stěžovatel informován o neprovedení záznamu do katastru nemovitostí.
Tvrzený nezákonný zásah však nemůže spočívat v samotném sdělení, nýbrž v nečinnosti
žalovaného (neprovedení záznamu), potažmo ve spojení s vrácením listiny, která měla být
podkladem pro provedení záznamu. Nezákonnost tohoto faktického úkonu nelze odstranit
postupem podle ust. §156 odst. 2 správního řádu, který umožňuje pouze odstranění
nezákonnosti vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Podnět ke zrušení sdělení podle ust. §156
odst. 2 správního řádu proto v daném případě nemůže být považován za prostředek ochrany
ve smyslu ust. §85 s. ř. s. Ani využití tohoto prostředku by tudíž nemohlo mít žádný vliv
na stanovení počátku dvouměsíční subjektivní lhůty pro podání předmětné žaloby.
Stěžovatel se o neprovedení záznamu v katastru nemovitostí prokazatelně podle obsahu
správního spisu dozvěděl dne 12. 1. 2010, kdy mu bylo doručeno sdělení žalovaného,
že provedení záznamu není možné. Jelikož jeho „Podnět k provedení přezkumného řízení“ nebyl
prostředkem ochrany nebo nápravy ve smyslu ust. §85 s. ř. s., subjektivní lhůta pro podání
žaloby počala běžet 12. 1. 2010 a uplynula dne 12. 3. 2010. Stěžovatel však žalobu adresovanou
krajskému soudu podal k poštovní přepravě až dne 13. 5. 2010, tedy opožděně. Krajský soud
proto nepochybil, když žalobu podle ust. §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítl.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud poznamenává, že mu nepřísluší
hodnotit dosavadní postup civilních soudů v řízeních týkajících se sporných nemovitostí
a už vůbec není povolán ke sjednocování judikatury civilních soudů (ve vztahu k posuzované věci
viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2006, sp.zn. 22 Cdo 1523/2006, a ze dne
29. 11. 2007, sp.zn. 22 Cdo 3163/2006, obě dostupná na www.nsoud.cz). Může se proto vyjádřit
pouze k možnostem dalšího postupu stěžovatele v jeho komplikované situaci v rámci správního
práva a správního soudnictví. V této rovině má Nejvyšší správní soud za to, že postupem
krajského soudu nebylo stěžovateli definitivně znemožněno bránit se proti postupu žalovaného,
který shledává nezákonným. V jeho specifické situaci přichází v úvahu opětovné podání návrhu
na provedení záznamu do katastru nemovitostí. Pokud žalovaný na svém stanovisku setrvá
a záznam neprovede, dopustí se opět zásahu ve smyslu ust. §82 s. ř. s. a stěžovateli poběží nová
lhůta pro podání žaloby dle ust. §84 odst. 1 s. ř. s. Jakkoliv stěžovatel namítá, že takovýto přístup
je formalistický a absurdní, stanovení lhůt pro podání žaloby není bezúčelné a zcela legitimně
(v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt) nutí účastníky, aby si svá práva chránili včas.
Plynutím času se totiž mění nejen skutkový stav, ale i možnosti jeho prokazování. Stanovením
lhůty pro podání žaloby je navíc sledována také ochrana právní jistoty osob, které mohou být
důsledky tvrzeného zásahu dotčeny. Ustanovení §84 s. ř. s. tedy sleduje legitimní cíl a požadavek
na jeho dodržování nelze považovat za přepjatý formalismus. Dvouměsíční lhůta přitom není
nikterak nepřiměřená. Nejvyšší správní soud navíc nemůže předjímat, že v daném případě
nedojde ke změně rozhodných skutkových okolností, stěžovatel nebo žalovaný přehodnotí svůj
postoj nebo předloží nové skutečnosti či argumenty ve prospěch či v neprospěch závěru,
že neprovedení záznamu v katastru nemovitostí je v daném případě v rozporu s právními
předpisy. Pokud následně skutečně dojde ve výsledku k opětovnému podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, nemusí být nutně předmětem řízení před správními soudy skutkově
i právně zcela totožný spor. Trvání na dodržení subjektivní lhůty pro podání žaloby
proto v daném případě a priori neznamená pouhé prodloužení nezákonného zásahu žalovaného,
a to přesto, že sám žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti prezentoval, že od svého
postoje neustoupí. Ustanovení §84 s. ř. s. nelze uzpůsobit pro účely této konkrétní věci,
a to toliko s odůvodněním, že se za okolností daného případu odmítnutí žaloby pro opožděnost
jeví prima facie jako zbytečné prodloužení sporu.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu