ECLI:CZ:NSS:2011:7.APS.3.2011:36
sp. zn. 7 Aps 3/2011 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: G. K.,
zastoupena Mgr. Jiřím Ostrýtem, advokátem se sídlem Polská 15, Praha 2, proti žalovanému:
Policie ČR, Odbor služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2010, č. j. 44 A
60/2010 – 9,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Praze usnesením ze dne 23. 7. 2010, č. j. 44 A 60/2010 – 9, postoupil
žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“), kterou se domáhala, aby soud zakázal
Policii ČR, oblastnímu ředitelství služby cizinecké policie Praha (dále jen „Policie ČR“)
pokračovat v porušování práva stěžovatelky učinit prohlášení o mezinárodní ochraně a aby Policii
ČR přikázal umožnit stěžovatelce učinit v zařízení pro zajištění cizinců prohlášení o mezinárodní
ochraně. Krajský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že není k projednání věci příslušný.
Stěžovatelka jeho místní příslušnost odvozovala od toho, že Policie ČR, oblastní ředitelství služby
cizinecké policie Praha působí v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá - Jezová a je tak samostatný m
správním orgánem, přičemž se dovolávala ust. §3 písm. a) bod 4 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o azylu“). Podle krajského soudu je na základě citovaného ustanovení cizinec
oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, a to na hraničním přechodu, v přijímacím
středisku, na inspektorátu cizinecké policie nebo v zařízení pro zajištění cizinců. Podstatné však
je, že prohlášení o mezinárodní ochraně se činí vůči Policii Čes ké republiky. To, kde konkrétně
policisté jako výkonná složka působí, je pro určení místní příslušnosti soudu nevýznamné.
Při stanovení místní příslušnosti soudu k řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu je podle
krajského soudu třeba vycházet z toho, že přijímání prohlášení o mezinárodní ochraně
je v kompetenci služby cizinecké policie, zde konkrétně oblastního ředitelství Praha, jejíž sídlo
je v Praze. Vzhledem k tomu, že žaloba brojí proti zásahu správního o rgánu, který má sídlo
na území hlavního města Prahy, tedy v obvodu Městského sou du v Praze, není Krajský soud
v Praze k projednání věci místně příslušný.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítala,
že její žaloba směřovala proti zásahu Policie ČR, O blastního ředitelství služby cizinecké policie
Praha, Zařízení pro zajištění cizinců Bělá – Jezová se sídlem Bělá pod Bezdězem. Tuto entitu
rovněž řádně označila jako žalovaného. Uvedená entita je samostatným správním orgánem
s působností podle zákona o azylu, neboť cizinec je oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní
ochraně v zařízení pro zajištění cizinců (§3a písm. a) bod 4 zákona o azylu). Tento správní orgán
je také jako samostatný veden na internetových stránkách Policie ČR, pod rubrikou „K ontakty
na jednotlivá oddělení“, na něž stěžovatelka odkázala. Pod tato oddělení Policie ČR zařazuje
Inspektoráty cizinecké policie, Odbor specializovaných činností, a právě žalovaného. Těmto
jednotlivým oddělením je přiřazena samostatná pravomoc a působnost a tato rozhodují
o právech a povinnostech cizinců. Jestliže jsou z hlediska organizace Služby cizinecké policie
„jednotlivá oddělení“ jako Inspektoráty cizinecké policie a Odbory specializovaných činností
chápány jako samostatné správní orgány rozhodující o právech a povinnostech osob, je tímto
samostatným správním orgánem i žalovaný, a to se sídlem v Bělé pod Bezdězem, nikoliv
na území hlavního města Prahy. A právě Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie
Praha, Zařízení pro zajištění cizinců se sídlem v Bělé pod Bezdězem jako žalovaný správní orgán
učinil zásah, který je předmětem žaloby. Stěžovatelka dále namítala nepřezkoumatelnost
napadeného usnesení, neboť se v něm krajský soud nijak nevypořádal s označením žalovaného.
V žalobě stěžovatelka uvedla zcela jiný správní orgán jako žalovaného, než kterého označil
krajský soud v napadeném rozhodnutí. Změnu přitom krajský soud nijak nezdůvodnil. Pokud
krajskému soudu nebylo zřejmé, proti komu žaloba směřuje (§35 odst. 3 s. ř. s.), měl stěžovatelku
v souladu s §37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat k opravě či odstranění vady podání a stanovit k tomu lhůtu.
Otázka označení žalovaného však byla podle stěžovatelky nepochybnou.
Stěžovatelka dále odkázala na žalobní body a navrhla, aby Nejvyšší správní soud
ve smyslu ust. §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. a s čl. 95 odst. 2 Ústavy
přerušil řízení a předložil věc Ústavnímu soudu, neboť lze důvo dně pochybovat o souladu
ust. §3a písm. a) bodu 4. část věty za čárkou zákona o azylu s ústavním pořádkem. Stěžovatelka
v této souvislosti poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009,
č. j. 1 Aps 5/2009 - 68, dostupný na www.nssoud.cz. Vzhledem k uvedenému navrhla,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasa ční stížnosti napadené usnesení
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelk a
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné poukázat na to, že kasační stížnost
proti usnesení krajského soudu o postoupení věci Městskému soudu v Praze obsahuje i odkaz
na žalobní body a námitky týkající se věci samé, včetně návrhu na přerušení řízení a předložení
věci Ústavnímu soudu. Posouzení právní úpravy readmisního řízení ve vztahu k právní úpravě
obsažené v zákoně o azylu (ust. §129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a §3a písm. a) bodu 4. zákona o azylu) však přesahuje předmět řízení o této kasační
stížnosti, jímž je otázka místní příslušnosti soudu k meritornímu projednání žaloby stěžovatelky.
Věc samotná a v rámci ní ani otázka ústavnosti aplikovaných ustanovení zákona o pobytu cizinců
však zatím vůbec nebyla předmětem posuzování krajským soudem, neboť ten se zabýval výlučně
procesní otázkou místní příslušnosti. Proto se Nejvyšší správní soud k této otázce v tomto řízení
nemohl jakkoli věcně vyslovit.
Podle ust. §7 odst. 2 s. ř. s. je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo
správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni nebo jinak zasáhl do práv
toho, kdo se u soudu domáhá ochrany, pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak.
Výjimka ze stanoveného pravidla je obsažena v ust. §7 odst. 3, 4 a 5 s. ř. s. např. pro věci
důchodového pojištění, úrazového pojištění, důchodového zabezpečení, či ve věcech
nemocenského pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti. Pro řízení o žalobě podle ust. §82 a násl. s. ř. s. není stanovena odchylná úprava
oproti obecnému určení místní příslušnosti podle §7 odst. 2 s. ř. s. K řízení je tedy místně
příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který zasáhl do práv toho, kdo se u
soudu domáhá ochrany.
Podle ust. §83 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl
zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního
sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového
sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen,
a u obecní policie obec.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 28. 8. 2008, č. j. 2 Aps 4/2008 - 138,
www.nssoud.cz, uvedl, že „je zřejmé, že žalovaného v daném řízení u rčuje žalobce v žalobě, avšak nikoli
vždy tak, že určitý správní orgán jako žalovaného výslovně označí, nýbrž i tak, že popíše zásah, který považuje
za nezákonný, a uvede, který ozbrojený sbor jej provedl; u ozbrojeného sboru, který není správním orgánem,
je totiž postavení žalovaného dáno zákonem. Jistě nelze spravedlivě požadovat po žalobci, proti němuž
byl proveden zásah, jím považovaný za nezákonný, aby sám pátral po tom, kdo je řídícím správním orgánem
ozbrojeného sboru; že se jedná o otázku právně složitou, je zř ejmé i z tohoto případu, kde se dokonce řídících
orgánů střetává více.“
V dané věci stěžovatelka označila jako žalovaného Policii ČR, Oblastní ředitelství služby
cizinecké policie Praha, Zařízení pro zajištění cizinců Bě lá Jezová s tím, že se jedná o samostatný
správní orgán, který jí protiústavně neumožnil učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, jelikož
byla zajištěna podle ust. §129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 17. 9. 2010, č. j. Nad 44/2010 - 38,
www.nssoud.cz, ve skutkově i právně obdobné věci dospěl k závěru, že v daném případě
je nutno Policii ČR vnímat v postavení správního orgánu, nikoliv jako jednotný ozbrojený
bezpečnostní sbor ve smyslu ust. §1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, a dále
uvedl, že „Odmítnutím přijetí prohlášení žalobce o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu vystupovala vůči
žalobci organizační složka policie, která ve vymezeném rozsahu vykonávala pra vomoc na úseku státní správy
ve věcech mezinárodní ochrany [§1 písm. d) zákona o azylu] i ve věci pobytu cizinců na území ČR (§1 odst. 1
zákona o pobytu cizinců). Označení žalovaného jakožto správního orgánu tedy zcela leželo na žalobci, který
je procesně odpovědný za své žalobní tvrzení. Skutečnost, že Policie ČR (potažmo její organizační součást)
zde nevystupovala v postavení ozbrojeného, bezpečnostního či obdobného sboru, není sporná; v takovém případě
může být pasivně legitimován jen a pouze správní orgán (§83 s. ř. s.). Žalobce označil jako žalovaného Policii
ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha, Zařízení pro zajištění cizinců Bělá - Jezová. Pro určení
místní příslušnosti je nutno posoudit, zda může být samotné zařízení pro zajištění cizinců považováno za správní
orgán, ve smyslu legislativní zkratky [§4 odst. 1 písm. s) s. ř. s.]. Postavení zařízení pro zajištění cizinců
je upraveno v ustanovení §130 a násl. zákona o pobytu cizinců. Z těcht o ustanovení zákona vyplývá,
že předmětné zařízení provozuje Ministerstvo vnitra, prostřednictvím jím zřízené organizační složky státu,
označované jako provozovatel; policie vykonává v zařízení pouze jisté, konkrétně st anovené, pravomoci, nicméně
není orgánem, který by zařízení provozoval. I z povahy žalované věci je zřejmé, že zařízení pro zajištění cizinců
nelze označit za žalovaného, který by vůči žalobci učinil jím tvrzený nezákonný zásah, spočívající v odepření
práva na učinění prohlášení o mezinárodní ochraně. Ve smyslu ustanovení §3a písm. a) bodu 4. zákona
o azylu, je zařízení pro zajištění cizinců pouze místem, ve kterém je realizována de tence zajištěných cizinců
a kde (mimo jiné) lze vůči Policii jakožto správnímu orgánu učinit prohlášení o mezinárodní ochraně. Zařízení
pro zajištění cizinců je tedy entita, která není nadána veřejnoprávní subjektivitou a je odlišná od Policie ČR. Ta
má pouze v místě Zařízení pro zajištění cizinců své pracoviště, určené pro výkon jejích pravomocí. V rámci
označení žalovaného tedy Zařízení pro zajištění cizinců neobstojí. Žalobce nicméně jakožto žalovaného obecně
uvedl taktéž Policii ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha a z tohoto údaje je nutno ve prospěch
meritorního projednání žaloby vycházet. Policie ČR, Oblastní ředitelství sl užby cizinecké policie Praha
je správním orgánem, který působí i v místě Zařízení pro zajištění cizinců Bělá - Jezová. Ostatně postavení
Oblastního ředitelství služby cizinecké policie jakožto správního orgánu lze vysledovat z dikce ustanovení
§161 zákona o pobytu cizinců, které vymezuje policejní orgány vystupující v postavení správního orgánu; zařízení
pro zajištění cizinců zde není uvedeno. Z toho vyplývá, že pozici samostatného správ ního orgánu v rámci policejní
hierarchie nepožívá. Ze žalobního tvrzení tedy jednoznačně vyplývá, že žalobce žaluje sp rávní orgán, kterým
je Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha. Podle sídla tohoto orgánu je tedy nutné
odvozovat místní příslušnost soudu k projednání a rozhodnutí věci.“
Nejvyšší správní soud ve věci stěžovatelky nenalezl důvod, proč by se měl od hodnocení
věci obsaženého v citovaném usnesení odchýlit, neboť ze žalobního tvrzení vyplývá, že v době
podání žaloby byla žalovaným Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha
(od 1. 1. 2011 Policie ČR, Odbor cizinecké policie s ohledem na novelizaci §164 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
provedenou zákonem č. 427/2010 Sb.) a stěžovatelkou tvrzené sídlo správního orgánu je pouze
jeho pracovištěm. Krajský soud tak nebyl povinen vyzvat stěžovatelku ve smyslu ust. §37 odst. 5
s. ř. s. k odstranění vady podání a poučit ji o správném označení účastn íků řízení (viz nález
Ústavního soudu ze dne 15. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 670/2000, publ. pod č. 120/2001 ve sv. č. 23
Sb. ÚS na str. 177) a svým postupem nijak neomezil stěžovatelku v přístupu k soudní ochraně.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 10. 2010, č. j. 6 Aps 6/2010 – 45, dostupný na www.nssoud.cz, který se zabýval
otázkou místní příslušnosti v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, a nikoli v řízení
žalobě podle ust. §82 a násl. s. ř. s. Dále je podstatné, že v něm nebyl vysloven žádný právní
názor na povahu a roli Policie ČR při přijímání prohlášení cizince o úmyslu požádat o udělení
mezinárodní ochrany.
V případě stěžovatelky je tedy místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má sídlo
Policie ČR, Odbor cizinecké policie. Protože sídlo tohoto správního orgánu je v Praze 3, tedy
v obvodu Městského soudu v Praze, krajský soud nepochybil, pokud věc postoupil Městskému
soud v Praze.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 1
s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla be z jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které dů vodně vynaložil proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal,
protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a Polici ČR žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu