ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.2.2011:52
sp. zn. 7 As 2/2011 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Ateliér
pro životní prostředí, o. s., se sídlem Ve Svahu 531/1, Praha 4, zastoupen JUDr. Petrem
Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967/B, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo dopravy, se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 12, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2010, č. j. 10 Ca 319/2007 – 42,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2010, č. j. 10 Ca 319/2007 – 42,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2010, č. j. 10 Ca 319/2007 – 42, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ministerstva dopravy
(dále jen „ministerstvo“) ze dne 4. 9. 2007, č. j. 626/2007-120-STSP/2, kterým bylo potvrzeno
usnesení Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy ze dne 15. 5. 2007,
č. j. MHMP-161436/2007/DOP-01/Je, o nepřiznání statutu účastníka řízení o vydání stavebního
povolení na stavbu Městský okruh v úseku Myslbekova – Pelc – Tyrolka, stavba č. 9515
Myslbekova – Prašný most, stěžovateli, a to s poukazem na absenci dotčených zájmů ochrany
přírody a krajiny ve smyslu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Městský soud v odůvodnění
rozsudku uvedl, že se neztotožňuje se stěžovatelem v tom, že by stanovisko odboru ochrany
prostředí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 26. 7. 2006 v části seznatelného závěru
k otázce vlivu stavby na krajinný ráz podle §12 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo formálně
či věcně vadné. Jasně z něj vyplývá, že povolením stavby nemůže být snížen či změněn krajinný
ráz, neboť se jedná o stavbu v silně antropizovaném městském prostředí v místě frekventované
křižovatky včetně železničního přejezdu. Podle názoru městského soudu jde v předmětné věci
výlučně o posouzení otázky, zda stěžovatel, kterým je občanské sdružení, jehož předmětem
činnosti je ochrana životního prostředí, má právo účastnit se řízení o vydání stavebního povolení
jako účastník. Ministerstvo postupovalo zcela v souladu se zákonem, pokud stěžovateli
nepřiznalo právo účasti ve stavebním řízení, neboť ust. §109 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) jako zvláštní ustanovení k obecné úpravě
v zákoně č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen “ správní řád“) skutečně
omezuje okruh účastníků stavebního řízení tak, že taxativně stanoví jejich okruh s vyloučením
účastníků typu stěžovatele. Zákonodárce tedy občanská sdružení do okruhu možných účastníků
stavebního řízení nezahrnul, což je z ustanovení §109 odst. 1 stavebního zákona zcela zjevné.
Pokud stěžovatel své právo účasti v řízení o vydání stavebního povolení odvozuje od speciality
zákona o ochraně přírody a krajiny ke stavebnímu zákonu a argumentačně dovozuje, že i v e
stavebním řízení nelze abstrahovat od požadavku na účast veřejnosti, neboť i v něm jde o
ochranu zájmů, které spadají do úpravy zákona o ochraně přírody a krajiny, nelze se s ním
ztotožnit. Účast stěžovatele je zajištěna v řízeních vedených podle zákona o ochraně přírody
a krajiny a nelze ji rozšiřovat i na účast ve stavebním řízení, neboť pro to není žádná zákonná
opora. Ustanovení §90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny jasně vymezovalo úpravu
tohoto zákona a předpisů vydaných k jeho provedení jako zvláštní předpisy ve vztahu
k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného
bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Závěru, že by stěžovatel
měl být účastníkem stavebního řízení, by bylo možno přisv ědčit pouze v případě, pokud
by vyloučením účasti občanských sdružení došlo k zásahu do ústavně garantovaných práv,
jež občanským sdružením tohoto typu náleží. Pokud jde o řízení, jehož předmětem je povolování
staveb, nelze opodstatněnost účasti veřejnosti z důvodu řešení otázek ochrany životního
prostředí z platné právní úpravy dovodit, neboť se nejedná o řízení, jehož předmětem jsou
otázky týkající se přímo životního prostředí, ochrany přírody či krajiny apod. Zákon však tento
typ řízení a jeho předmět vymezil jako řešení povolování staveb a jejich změn, terénních úprav
a zařízení, užívání a odstraňování staveb, dohled a zvláštní pravomoci stavebních úřadů apod.,
přičemž předmětem těchto řízení již není řešení otázek typu vlivu staveb na životní prostředí,
neboť tyto se řeší v předcházejících řízeních. Městský soud odkázal na usnesení Ústavního
soudu ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 114/05, v němž byla posuzována otázka účasti veřejnosti
v kolaudačním řízení a vyjádřil názor, že zákonodárce neshledal legitimní důvod pro účast
občanských sdružení ve stavebním řízení, což jasně vyjádřil rozdílnou úpravou okruhu účastníků
územního řízení v §85 stavebního zákona a stavebního řízení v §109 stavebního zákona.
Na druhou stranu nelze podle městského soudu veřejnost ze stavebního řízení zcela vyloučit,
neboť právo na informace a právo na dohled a kontrolu provádění staveb je nutno za všech
okolností plně zachovat. Toho lze však docílit i bez přímé účasti občanských sdružení v tomto
řízení v procesní pozici účastníka. Stěžovatel má právo účastnit se řízení stavebnímu řízení
předcházejících, čímž lze považovat jeho právo za dostatečné, přičemž v rámci přezkumu této
otázky jsou zachovány i kautely, jež jsou ustaveny pro účast v užším vymezení a pro účastenství
stěžovatele v těch řízeních, která lze považovat pro jeho činnost za potřebná a žádoucí
pro realizaci ústavních práv, jež má stěžovatel jako zástupce ve řejnosti v předmětu své činnosti.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod podle ust. §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle jeho názoru se městský soud dopustil hrubé desinterpretace zákona,
a to ve vztahu k ustanovení §109 stavebního zákona a §70 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Podstatou je nepřiznání postavení účastníka řízení, ačkoli povolovanou stavbou bylo zasaženo
do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny, a to především masovým kácením
mimolesních dřevin, jež jsou pod jeho ochranou, ale také v jiných ohledech. Měl být pečlivě
posouzen krajinný ráz, protože jde o mohutný zásah do urbanizované krajiny, jež má rovněž svůj
dochovaný ráz, který je předmětem ochrany. Ustanovení §12 odst. 4 zákona o ochraně přírody
a krajiny se na předmětnou stavbu nevztahuje, když nebylo prokázáno, že zde bylo územním
nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání, a ani nebylo prokázáno,
že podmínky ochrany krajinného rázu byly dohodnuty s orgánem ochrany přírody. Tyto
skutečnosti se stavebník ani stavební úřad nepokusili ve správ ním řízení prokázat. Stěžovatel
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 – 91, v
němž je obsažena opačná argumentace, než kterou použil městský soud, kterou si stěžovatel plně
osvojuje. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, že dne 14. 2. 2007 podal Magistrát hlavního města
Prahy, odbor městského investora žádost o vydání stavebního povolení na stavbu Městský okruh
v úseku Myslbekova – Pelc – Tyrolka, stavba č. 9515 Myslbekova – Prašný most. Cílem stavby
je podle obsahu této žádosti převzít svou kapacitou a atraktivitou většinu dopravních vztahů
směřujících přes centrum města a rozvést je po obvodu k jednotlivým cílům, a tím umožnit
co největší plynulost dopravy. Bezkonfliktním ukrytím městského okruhu pod povrch s výjimkou
navazujících křižovatek lze dosáhnout výrazného ekologického efektu. Stavba se nedotýká lesních
pozemků. Součástí budování díla je kácení dřevin s tím, že stavebník předpokládá povolení
ke kácení dřevin dodat do ústního jednání stavebního řízení. Předmětem stavebního díla jsou
práce týkající se vodohospodářských zařízení, které budou řešeny samostatným vodoprávním
řízením. Stavba nezasahuje do vodního toku a záplavového pásma. Dne 12. 4. 2007 oznámil
stěžovatel svoji účast ve stavebním řízení a žádal, aby s ním bylo jednáno jako s účastníkem.
Současně upozornil na to, že zákon o ochraně přírody a krajiny je zvláštním právním předpisem
ve vztahu k předpisům o územním plánování a stavebním řádu, což platí plně i pro stavební
zákon. Dále uvedl, že zájmy ochrany přírody a krajiny jsou předmětnou stavbou dotčeny,
což si ověřil v územním řízení. Svoji účast ve stavebním řízení odvozuje z ustanovení §70 zákona
o ochraně přírody, který se vztahuje na specificky vymezený okruh správních řízení, při nichž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Pro takto
definovaná řízení pak výše uvedené ustanovení doplňuje okruh účastníků, který je vymezen
obecnou normou, o občanská sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny. Již před podáním žádosti o vydání stavebního povolení byla k předmětné stavbě vydána
stanoviska dotčených orgánů. Z hlediska zájmů ochrany přírody a krajiny uvedl Magistrát
hlavního města Prahy, odbor ochrany prostředí ve stanovisku ze dne 26. 7. 2006, že povolením
stavby nemůže být snížen či změněn krajinný ráz, protože se jedná o stavbu v silně
antropizovaném městském prostředí v místě stávající frekventované křižovatky komunikací
včetně železničního přejezdu. Součástí stavby je realizace podzemních garáží. Celá stavba
s výjimkou křižovatky je řešena v hloubených a ražených tunelech. Proto nebude vydáno správní
rozhodnutí podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Úřadu m ěstské části Praha 6,
odbor péče o prostředí ve stanovisku ze dne 26. 8. 2005 uvedl, že stavba bude vyžadovat kácení
dřevin. O kácení dřevin bude rozhodnuto samostatným správním rozhodnutím.
Podle ust. §70 odst. 1 až 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se ochrana přírody podle
tohoto zákona uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení
a dobrovolných sborů či aktivů. Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož
hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno, pokud má právní
subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno
o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny
zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden
rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.
Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit
se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu
státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení.
K povaze úpravy účastenství v ust. §70 zákona o ochrany přírody a krajiny se Nejvyšší
soud již vyjádřil např. v rozsudku ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 - 118, publ.
pod č. 825/2006 Sb. NSS, a dostupný na www.nssoud.cz, ve kterém uvedl, že „účast občanských
sdružení podle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala
na jakoukoliv složku životního prostředí, nýbrž toliko na složky životního prostředí chráněné zákonem o ochraně
přírody a krajiny“. Ve správních řízeních veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny zároveň
determinuje obsah námitek a také rozsah, v jakém se správní orgány těmito námitkami musí
věcně zabývat. Zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce a to, zda
argumentace ekologického občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným
zákonem, je třeba vykládat extenzivně. Z toho, že sdružení, jehož hlavním posláním je podle
stanov ochrana přírody a krajiny, je oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit,
že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející.
Takové občanské sdružení by se totiž dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele
nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což
podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských
sdružení ve správních řízeních (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010,
č. j. 7 As 2/2009 - 80, www.nssoud.cz). Je-li občanské sdružení odvozující své účastenství
ve správním řízení z ust. §70 zákona o ochraně přírody a krajiny žalobcem, musí tvrdit zkrácení
na svých procesních právech v předchozím správním řízení a toto tvrzené zkrácení musí
být zároveň takového charakteru, že v jeho důsledku mohlo dojít k vydání nezákonného
rozhodnutí. Občanské sdružení tedy není legitimováno k uplatnění jakýchkoliv žalobních
námitek, ale pouze námitek relevantních z hlediska zájmů hájených daným občanským sdružením
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009, č. j. 1 As 40/2009 - 251).
Pokud jde o otázku účastenství stěžovatele ve stavebním řízení, okruh účastníků řízení
je definován v §109 stavebního zákona taxativně. Podle odst. 1 tohoto ustanovení je účastníkem
stavebního řízení a) stavebník, b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna či udržovací
práce, není-li stavebníkem, nejde-li o případ uvedený v písm. g), c) vlastník pozemku, na kterém
má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, d) vlastník stavby na pozemku, na kterém
má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající
věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva navrhovanou stavbou přímo dotčena, e) vlastník
sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou
stavbou přímo dotčeno, f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému
břemenu, může-li být toto právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno, g) společenství vlastníků
jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo
společných částí domu anebo pozemku; v případě, že společenství vlastníků jednotek podle
zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl
na společných částech domu činí více než jednu polovinu. Podle odst. 2 citovaného ustanovení
nejsou účastníky stavebního řízení nájemci bytů, nebytových prostor nebo pozemků.
Na rozdíl od vymezení účastníků územního řízení není v ustanovení 109 stavebního
zákona výslovně uvedeno, že mezi účastníky je nutno řadit i takové osoby, jimž je účastenství
ve stavebním řízení přiznáno podle zvláštních zákonů. Z toho městský soud dovodil,
že účastenství jiných osob než takových, které jsou v §109 odst. 1 s tavebního zákona uvedeny,
je vyloučeno. Otázkou, zda při absenci výslovného odkazu na osoby, jimž je účastenství
ve stavebním řízení přiznáno podle zvláštních zákonů, může zvláštní zákon založit účast enství
osob neuvedených v §109 odst. 1 stavebního zákona i nevýslovně, se zabýval Nejvyšší správní
soud v rozsudku, jehož argumentaci si stěžovatel osvojil, ze dne 27. 5. 2010,
č. j. 5 As 41/2009 - 91, publ. pod. č. 2127/2010 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz. V tomto
rozsudku bylo vysloveno, že: „Zákonné ustanovení, které doplňuje okruh účastníků řízení o osoby, jimž
takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž ničím jiným než explicitním odkazem na zvláštní právní
úpravu, již je však třeba v každém případě použít před právní úpravou obecnou. Zákonodárce může takový
odkaz do zákonné definice okruhu účastníků řízení zařadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúplněji
a nejpřesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absen ce výslovného odkazu
však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma , která má užší vymezení,
ať už věcné či osobní, bude muset být podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována před úpravou
obecnou, tzn. že ji buď zcela nahradí nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje.“ Dále v citovaném
rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil právní názor, že §70 zákona o ochraně přírody a krajiny
obsahuje zvláštní úpravu účastenství pro zde vymezená správní řízení. Pro posouz ení,
zda se jedná o řízení, na které předmětná úprava dopadá, stanovil kritériem pouze skutečnost,
zda v takovém řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto
zákonem, a neshledal důvod, pro který by bylo možné z okruhu správních řízení, na něž se
vztahuje zvláštní úprava účastenství podle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny, vyloučit
veškerá stavební řízení jako celek. Naopak vyslovil přesvědčení, že §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona, pokud při nich mohou
být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „dle právního stavu
rozhodného pro posouzení věci zákon o ochraně přírody a krajiny samotný svou povahu zákona zvláštního vůči
zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné vypuštění §90 odst. 4 ze zákona o ochraně přírody
a krajiny provedené s účinností od 1. 12. 2009 zákonem č. 349/2009 Sb. vš ak nemůže nic změnit na tom,
že §70 zákona o ochraně přírody a krajiny zůstává zvláštním ustan ovením ve vztahu k §109 stavebního
zákona.“ Právní stav rozhodný pro posouzení citované věci je přitom shodný s právním stavem
rozhodným pro posouzení dané věci stěžovatele.
V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111, www.nssoud.cz, Nejvyšší správní
soud doplnil, že „…nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkráceném stavebním řízení
s odkazem na taxativní výčet účastníků stavebního řízení v ust. §109 stavebního zákona, jak to v nyní
projednávané věci učinil městský soud, ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat generali, kdy ust.
§70 zákona o ochraně přírody a krajiny představuje ve vztahu k ust. §109 stavebního zákona zvláštní právní
úpravu účastenství ve stavebním řízení. V návaznosti na shora uvedené je potom třeba zkoumat, zda mohou
být v takovém řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a zda jsou v daném případě splněny další
požadavky stanovené ust. §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Uvedený závěr přitom není
v rozporu s názorem, který vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 7. 8. 2007,
sp. zn. II. ÚS 114/05, na které odkazuje městský soud, ve vztahu k tehdy platné právní úpravě
stavebního řízení: „Stavební zákon obsahoval v ustanovení §59 obecnou úpravu účastníků stavebního ří zení,
ve které se výslovně uvádělo, že účastníky stavebního řízení jsou kromě osob výslovně uvedených, též další osoby
o nichž to stanoví zákon. V původním textu zákona toto vymezení účastenství ve stavebním řízení nebylo
a dostalo se tam až po přijetí zákona o ochraně přírody a krajiny na základě zák. č. 83/1998 Sb., kterým
se novelizoval stávající stavební zákon č. 50/1976 Sb., a to s odůvodněním, že se okruh účastníků stavebního
řízení tímto ustanovením rozšiřuje o občanská sdružení, uvedená v zákoně o oc hraně přírody a krajiny.
Jen ve vztahu k obecnému vymezení účastenství ve stavebním řízení lze pr oto považovat úpravu v zákoně
o ochraně přírody a krajiny za speciální a nepochybně tomu tak bylo i před uvedenou novelou, která jen odstranila
pochybnosti v tomto směru.“
Pro úplnost je třeba uvést, že k pozitivním podmínkám aplikace §70 zákona o ochraně
přírody a krajiny, tedy existenci takového řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany
přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, a zároveň existenci a aktivitě občanského sdružení,
jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny za splnění dalších náležitostí,
se přidává podmínka negativní, nevyloučení §70 zákona o ochraně přírody a krajiny úpravou
účastenství ve zvláštním právním předpisu. Tak je tomu v případě §14 odst. 1 zákona
č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon)
a o změně a doplnění některých zákonů, jak Nejvyšší správní soud dovodil v e svém usnesení
ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 - 54, publ. pod č. 162/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz:
„…zákon o ochraně přírody a krajiny je zvláštním zákonem, který při splnění podmínek v §70 přiznává
postavení účastníka občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle §14 odst. 2 správního
řádu, (zvláštní předpis jim takové postavení přiznává). Toto postavení jim však přísluší (za podmínek §70 cit.
zákona) toliko ve správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpi sem stanoven vůbec, a platí
tam §14 odst. 1 správního řádu anebo je vymezen speciálně oproti §14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení
jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a a
contrario tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl, jak to činí ustanovení §14 odst. 1 atomového
zákona.“ Tato úprava je přitom podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007,
č. j. 2 As 12/2006 – 111, www.nssoud.cz, v souladu s mezinárodněprávními závazky České
republiky, jmenovitě s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ze dne 25. 6. 1998, publ.
pod č. 124/2004 Sb.m.s. (Aarhuská úmluva). Pouze právní normy konstruované jako
restriktivní, výslovně uzavřené dopadu jiných norem stejné síly a speciality, tedy vylučují užití
zvláštních norem zákona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení §109 stavebního zákona
takovou povahu nemá.
Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňuje se závěrem městského soudu, že účastenství
stěžovatele nemohlo být založeno ustanovením §70 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Rozhodnou právní otázku proto městský soud neposoudil správně.
V dalším řízení se bude městský soud zabývat dalšími otázkami rozhodnými
pro posouzení, zda stěžovatel měl být účastníkem předmětného s tavebního řízení. Zejména bude
třeba posoudit, zda v tomto řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné
podle zákona o ochraně přírody a krajiny (§70 odst. 2 věta první in fine). Bude tedy na městském
soudu, aby posoudil možnost dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny, zejména ve dvou
oblastech, jež zmiňuje stěžovatel v žalobních námitkách.
Tou první oblastí je možný zásah do krajinného rázu. V této souvislosti je třeba posoudit,
zda v daném případě pojmově (materiálně) může vzhledem k povaze, rozsahu a očekávaným
vlivům povolované stavby na své okolí jít o zásah do kraj inného rázu. V tomto ohledu
lze poukázat zejména na rozlišovací kritéria formulovaná v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 12 2006, č. j. 6 A 83/2002 – 65, www.nssoud.cz. Zohlednit bude třeba i názor
vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2008, č. j. 2 As 49/2007 - 191,
www.nssoud.cz, v němž se uvádí: „Nově plánovaná stavba nemusí být zásahem do krajinného rázu v silně
zastavěném území bez přírodních prvků, zvláště nevybočuje-li svými rozměry či charakterem z poměrů
již existující zástavby. Na druhé straně však mů že znamenat zcela zásadní zásah do krajinného rázu, je -li
budována na zdaleka viditelných místech, zahušťuje -li dosavadní relativně řídkou zástavbu či má-li být začleněna
do území, v němž jsou významnou měrou zastoupeny přírodní prvky jako les, výrazné nez astavěné svahy, vodní
toky apod.“ Dospěje-li městský soud k závěru, že pojmově (materiálně) o zásah do krajinného rázu
jde, bude na něm, aby na základě skutkových zjištění vyhodnotil, zda na posuzování zásahu
zamýšlené stavby do krajinného rázu dopadá výluka zakotvená v nynějším (od 1. 1. 2007
účinném) znění §12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, který stanoví, že krajinný
ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách, pro které je územním plánem
nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany
krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody. Co je zastavěným územím, resp.
zastavitelnou plochou, definuje ustanovení §2 odst. 1 písm. d), resp. f) stavebního zákona.
Druhou oblastí, kde připadá v úvahu dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny podle
zákona o ochraně přírody a krajiny, je ochrana dřevin. V dané věci je podle obsahu rozhodnutí
správních orgánů zřejmé, že k realizaci stavby je nutné pokácení dřevin rostoucích mimo les,
přičemž nelze vyloučit, s ohledem na rozsah kácení, že bude nezbytné povolení ke kácení dřevin
podle §8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Zájem na ochraně dřevin je jedním ze zájmů
ochrany přírody a krajiny chráněných podle zákona o ochraně přírody a krajiny (§7 a §8).
Okolnost, že při realizaci stavby připadá v úvahu kácení dřevin, již sama o sobě zakládá možnost
účastenství občanských sdružení podle §70 odst. 2 citovaného zákona na řízení o povolení
stavby, neboť kácením dřevin nepochybně může být dotčen zájem n a jejich ochraně. Skutečnost,
že o povolení ke kácení dřevin rozhoduje orgán ochrany přírody a krajiny v samostatném řízení,
ještě neznamená, že zájmy ochrany přírody a krajiny spočívající v zájmu na ochraně dřevin
rostoucích mimo les před poškozením nebo ničením nemohou být dotčeny ve stavebním řízení.
Již v tomto řízení se totiž v podstatné míře předurčí případný budoucí osud dřevin, neboť se určí
(s ohledem zejména na technické, funkční a případně i estetické či architektonické požadavky
na řádné provedení stavby), v jakém rozsahu a na jakých konkrétních místech bude třeba
k realizaci stavby pokácet určité dřeviny. K tomu, aby zájmy na ochraně dřevin byly patřičně
chráněny, je na místě, aby v jejich prospěch vystupovala dotčená veřejnost reprezentovaná
občanským sdružením podle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Potvrdí-li se tedy,
že v daném stavebním řízení skutečně přichází v úvahu kácení dřevin, přičemž je na městském
soudu, aby se touto skutečností v řízení o žalobě zabýval, nelze stěžovatele v yloučit z účastenství
ve stavebním řízení.
K roli občanských sdružení podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
Nejvyšší správní soud podotýká, že smyslem a účelem jejich účasti ve stavebních řízení není
blokace, zdržování a protahování reali zace stavebního záměru procesními obstrukcemi, nýbrž
to, aby kvalifikovaně, tj. odbornými argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu
apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných
zájmů a zájmů soukromých. Tuto roli má plnit i stěžovatel v případě svého účastenství
ve stavebním řízení. Bude na příslušném stavebním úřadu, aby konkurující si zájmy zhodnotil,
zvážil význam každého z nich a na lezl optimální řešení. To mimo jiné znamená, že převáží-li jiné
důležité veřejné nebo soukromé zájmy, např. veřejný zájem na zajištění bezpečnosti a plynulého
provozu na budované komunikaci či soukromý zájem vlastníka na to, aby svůj pozemek využil
zásadně podle svých úvah a potřeb (drží-li se v mezích ústavně k onformní, tedy zejména
zákonem stanovené a proporcionální veřejnoprávní regulace), budou tomu muset, a to třeba
i ve velmi rozsáhlé míře, ustoupit i dotčené zájmy na ochraně dřevin. Je na správních orgánech,
aby v odůvodnění svých rozhodnutí přezkoumatelným způsobem vyjádřily, které konkurující
zájmy braly v úvahu, jakou jim přisuzovaly důležitost a jakým způsobem nalezly v uvedené
konkurenci zájmů optimální řešení. V rámci toho se musí vypořádat i s věcnými argumenty
uplatněnými občanským sdružením, je-li účastníkem řízení, pohybují-li se v mezích, v jakých
je toto sdružení oprávněno být jakýmsi „advokátem“ veřejného zájmu na ochraně přírody
a krajiny, jak to již vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 2. 2010,
č. j. 7 As 2/2009 - 80, publ. pod č. 2061/2010 sb. NSS a na www.nssoud.cz, „[s] námitkami
občanského sdružení, které své postavení účastníka správního řízení odvozuje z §70 odst. 3 o ochraně přírody
a krajiny, je správní orgán povinen se věcně vypořád at pouze v případě, že se týkají zájmů, které občanské
sdružení ve správním řízení hájí, tj. pokud souvisejí s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezena citovaným
zákonem (srovnej zejména §1 až §3 citovaného zákona). V opačném případě postačí, poku d správní orgán
přezkoumatelným způsobem zdůvodní, proč se námitky uplatněné občanským sdružením těchto zájmů netýkají.“
V případě, že ve stavebním řízení byla stavba pov olena tak, že z podmínek
pro ni stanovených vyplývá nezbytnost kácet dřeviny v určitém rozsahu, bude to zpravidla
signálem pro orgán ochrany přírody a krajiny, že je dán závažný důvod ve smyslu §8 odst. 1 věty
druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, jakkoli řízení podle tohoto ustanovení je procesně
nezávislé na řízení stavebním. Bude tomu tak proto, že orgán ochrany přírody a krajiny se může
v takovém případě zpravidla důvodně domnívat, že stavební úřad při rozhodování zvážil všechny
konkurující si zájmy a zvolil nejvhodnější řešení. Nepovolit kácení by pak v případě
stavebněprávně povolené stavby bylo na místě zpravidla pouze v případě, kdy by zájem
na zachování dřevin byl s ohledem na jejich funkční a estetický význam natolik mimořádně
intenzívní, že by převážil i nad právem stavebníka užít pozemku, k němuž má vlastnické nebo
jiné od něho odvozené právo opravňující jej v rovině soukromého práva stavět nebo
nad veřejným zájmem, jejž má zamýšlená stavba naplnit, jde-li o stavbu takového charakteru
(např. většina staveb dopravní infrastruktury či některé nemocnice, sportoviště nebo školy) .
Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, napadený
rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu