ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.22.2011:85
sp. zn. 7 As 22/2011 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobců: a) J. S. b) D. S.,
oba zastoupeni JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové,
proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5,
v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010,
č. j. 8 Ca 334/2008 – 42,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, č. j. 8 Ca 334/2008 – 42,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, č. j. 8 Ca 334/2008 – 42, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobci (dále jen „stěžovatelé“) proti rozhodnutí Krajského
úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 19 . 6. 2008,
č. j. SZ 77986/2008/KUSK ÚSŘ/Cha, kterým bylo zamítnuto jejich odvolání proti rozhodnutí
Městského úřadu Dolní Bousov (dále jen „stavební úřad“) ze dne 15. 1. 2008, č. j. Výst. 436/05,
jímž bylo obci Domousnice vydáno územní rozhodnutí o dělení pozemku p. č. 377 – ostatní
plocha v obci a k. ú. Skyšice. V odůvodnění tohoto rozsudku městský soud uvedl, že námitka
stěžovatelů, že v záhlaví napadeného rozhodnutí chybí obligatorní údaj, a to datum narození
stěžovatele a), je nepatřičná, protože zákon č. 71/1967 Sb., ve znění p ozdějších předpisů, (dále
jen „správní řád“), podle něhož bylo správní řízení zahájené dne 9. 9. 2005 vedeno, ani zákon
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „nový správní řád“) takový ú daj
za obligatorní ve správním rozhodnutí nepožadují. Rovněž námitku opomenutí informování
o ústním jednání označil krajský soud za nepatřičnou, neboť stavební úřad stěžovatele vyrozuměl
oznámením ze dne 16. 9. 2005, č. j. Výst. 1-436/05, že je nařízeno ústní jednání spojené
s místním šetřením na den 4. 10. 2005 v 10:30 h se schůzkou pozvaných na pozemku p. č. 377
v obci Skyšice. Oběma stěžovatelům bylo toto oznámení doručeno do vlastních rukou
dne 20. 9. 2005. Byli tedy řádně a včas vyrozuměni o konání ústního jednání i místního šetření.
Z místního šetření byl stavebním úřadem vyhotoven ručně psaný protokol, jenž podepsal vedoucí
stavebního úřadu a zástupkyně jediného z účastníků řízení s tím, že protokol odka zuje
na presenční listinu. Ručně psaný protokol má sice některé formální nedostatky, ale nejedná
se o takovou procesní vadu, která by mohla způsobit nezákonnost rozhodnutí. Podle stěžovateli
podepsaného protokolu z opakovaného ústního jednání spojeného s místním šetřením
ze dne 9. 10. 2007 je nesporné, že jejich původní námitky v průběhu správního řízen í byly odlišné
od námitek později uváděných. Podle protokolace stěžovatel a) dne 9. 10. 2007 nevznášel
námitku z hlediska dopravy (otázka bezpečnosti vyjíždění), jak se tvrdí v žalobě, a proto krajský
soud tuto námitku odmítl, když byla vznesena až v odvolání. Ze správního spisu vyplývá,
že stěžovatelům bylo v průběhu správního řízení umožněno, aby uvedli své námitky,
o kterých stavební úřad rozhodl v rozhodnutí ze dne 15. 1. 2008, č. j. Výst.436/05. Stavební úřad
dostatečně a řádně seznámil účastníky se zá měrem obce Domousnice a vyhověl námitce přístupu
na pozemek stěžovatelů. Odvolací námitka týkající se přístupu z komunikace byla krajským
úřadem, jakož i stavebním úřadem vypořádána v podmínkách pod bodem č. 1 územního
rozhodnutí, z níž vyplývá, že přístup z místní komunikace p. č. 377 na pozemek p. č. 83/1
v k. ú. Skyšice musí být zachován. K nesrovnalosti hranic pozemků krajský soud poukázal na jiné
řízení, na provedení opravy chybného údaje katastru nemovitostí, když nebyly respektovány údaje
měření z roku 1940, provedené Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, Katastrální pracoviště
Mladá Boleslav. V tomto oznámení o opravě chybného údaje v katastru nemovitostí byla
stěžovatelka b) upozorněna na skutečnost, že pokud s opravou nesouhlasí, což musí oznámit
katastrálnímu úřadu do 30 dnů od doručení oznámení o opravě, zahájí katastrální úřad ve věci
správní řízení a vydá rozhodnutí. Protože se tak zřejmě nestalo, je pravoplatný zákres hranic
pozemků tak, jak byl opraven podle citovaného oznámení o opravě ze dne 22. 9. 2005.
Proti tomuto rozsudku podali stěžovatelé v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř . s. V kasační stížnosti namítali, že napadený
rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, protože městský soud se nevypořádal
řádně se všemi žalobními body, aniž by dostatečně zdůvodnil, na základě jakého ustanovení
s. ř. s., příp. jiného právního předpisu, se těmito námitkami není oprávněn zabývat. Takto odmítl
námitku týkající se dopravy (otázka bezpečnosti vjíždění), neboť údajně byla vznesena
až v odvolacím řízení. Tento právní názor městského soudu postrádá oporu v právním řádu
České republiky. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že ve svých žalobních námitkách nejsou omezeni
pouze námitkami vzneseným v řízení před správním orgánem I. stupně, nýbrž pouze námitkami
uplatněnými ve lhůtě pro podání žaloby. Přijetí opačného právního názoru by v konečném
důsledku, bez dostatečné opory v zákoně, v nepřiměřeném rozsahu krátilo subjektivní právo
účastníků správního řízení domáhat se soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné moci,
které je chráněno mimo jiné čl. 36 odst. 2 Listiny zá kladních práv a svobod. V této souvislosti
stěžovatelé poukázali na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššíh o správního soudu
ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62. Podstata námitek stěžovatelů od počátku územního
řízení spočívá v tom, že realizací záměru obce Domousnice by došlo k takovému zmenšení
pozemku dnes sloužícího jako vjezd na pozemky stěžovatelů, že by byl fakticky znemožněn
průjezd rozměrnějších vozidel na jejich pozemky. Stavební úřad námitku pojal do výrokové části
rozhodnutí jako podmínku, nicméně ani toto řešení nepovažují st ěžovatelé za postačující,
neboť šíře pozemku, který bude i v budoucnu sloužit jako pozemní komunikace, neumožní
průjezd rozměrnějších vozidel, a to včetně osobních vozidel s přívěsem. Krajský úřad ve svém
rozhodnutí i přesto konstatuje, že námitka stěžovatelů byla zakomponovanou podmínkou
ošetřena. Krajský úřad, a také městský soud, tak uplatněné námitky interpretoval zužujícím
způsobem, když je v podstatě redukoval na požadavek zajistit možnost průjezdu na pozemek
stěžovatelů, aniž by bylo posuzováno, jaká vozidla a jakým způsobem musí mít možnost přístupu
na tyto pozemky. Navazující námitku týkající se bezpečnosti vj ezdu vozidel pak krajský úřad
i městský soud považovaly za zcela novou námitku, a proto se jí nezabýval y. Uvedený postup
stěžovatelé považují za nepřiměřeně formalistický výklad jejich procesních úkonů, který odporuje
základním zásadám činnosti správních orgánů. V řízení před správním orgánem došlo k porušení
ust. §4 odst. 4 nový správní řád, podle něhož je správní orgán povinen umožnit dotčeným
osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Z citovaného ustanovení vyplývá povinnost
správního orgánu interpretovat námitky stěžovatelů v souladu s jejich účelem a smyslem,
resp. v souladu s jejich oprávněnými zájmy. Tímto zájmem je především zájem stěžovatelů udržet
i do budoucna přístup ke svým hospodářským pozemkům sousedícím s děleným pozemkem,
a to nejen pro pěší, ale i pro motorová vozidla, která takto zúženým prostorem nebudou moci
bezpečně projet. Podle ust. §37 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen „stavební zákon“) je stavební úřad povinen posoudit návrh mimo jiné z hlediska jeho
důsledků pro řešené území. Návrh přitom má být přezkoumán jak ve vztahu k námitkám
účastníků řízení, tak veřejným zájmům. Otázku dopravní obslužnosti je stavební úřad povinen
řešit z úřední povinnosti, aniž by byl vázán námitkami účastníků řízení. Jestliže tedy stěžovatelé
namítali, že realizací záměru rozdělit předmětný pozemek dojde ke zhorš ení, či dokonce
znemožnění, dopravní obslužnosti jejich pozemku, bylo povinností stavebního úřadu opatřit
si dostatečné podklady k posouzení této otázky a následně v odůvodnění svého rozhodnutí
zhodnotit, zda průjezd bude zachován v potřebném rozsahu. Tomuto úkolu správní orgány
ani městský soud nedostály, když se místo toho soustředily na otázku, zda příslušná námitka byla
uplatněna včas. Stěžovatelé se také neztotožnili s názorem městského soudu, že procesní vady,
jimiž je správní řízení zatíženo, zejména náležitosti ručně psaného protokolu o místním šetření,
nejsou natolik závažné, aby musely vést ke zrušení správních rozhodnutí. Závěr městského
soudu, že byli informováni nejen o místním šetření, ale i o ústním jednání na Obecním úřadu
Domousnice, je v rozporu se spisy. Jak vyplývá i ze soudního spisu, stěžovatelé byli předvoláni
k šetření se schůzkou na místě samém. Jednání na Obecním úřadu Domousnice se však
neúčastnili, neboť o něm nevěděli. Tím došlo k závažnému porušení jejich procesních práv,
neboť ti v důležité části územního řízení nemohli řádně uplatňovat svá účastenská práva.
Proto stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený ro zsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili
stěžovatelé v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal va dy uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatelé v kasační stížnosti především namítali částečnou nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku, protože městský soud se odmítl zabývat jejich námitkou týkající
se dopravy (otázka bezpečnosti vjíždění) s odůvodněním, že tato byla vznesena až v podaném
odvolání.
V souvislosti s touto stížní námitkou je především třeba poukázat na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, kterým bylo
rozhodnuto: „II. Žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje
napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich
neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení §5 s. ř. s. na rozsah přezkumné
činnosti soudu nedopadá.“
Je-li nepřípustné odmítnout přezkum napadeného správního rozhodnutí v rozsahu
žalobního bodu, který nemá svůj odraz v odvolacích námitkách, je tím spíše nepřípustné odmítat
přezkoumat napadené správní rozhodnutí s argumentací, že žalobní námitka byla uplatněna
v průběhu správního řízení až v odvolání a nikoliv v průběhu předcházejícího správního řízení.
Proto je stížní námitka nepřezkoumatelnosti této části napadeného rozsudku důvodná.
V další stížní námitce vytýkali stěžovatelé městskému soudu, že stejně jako krajský úřad
jimi ve správním řízení uplatněné námitky interpretoval zužujícím způsobem, když je redukoval
na požadavek zajistit možnost průjezdu na pozemek p. č. 83/1 a neposuzoval jaká vozidla
a jakým způsobem musí mít možnost přístupu na tento pozemek.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že obec Domousnice je vlastníkem pozemku p. č. 377
v k. ú. Skyšice. Protože se rozhodla prodat část tohoto pozemku, podáním ze dne 8. 8. 2005
požádala stavební úřad o udělení souhlasu s realizací geometrického plánu č. 88-78/2005
ze dne 18. 5. 2005 zhotoveného pro potřebu prodeje pozemku p. č. 377/2 o výměře 39 m2,
který vznikl oddělením od pozemku p. č. 377. Následně dopisem ze dne 5. 9. 2005 sdělila obec
Domousnice, že s ohledem na námitku stěžovatele a) žádá o vypsání územního řízení
nebo jednání, které je v tomto případě nutné. Poté oznámením ze dne 16. 9. 2005 sdělil stavební
úřad, že podáním obce Domousnice doručeným dne 9. 9. 2005 bylo zahájeno územní řízení
a současně bylo nařízeno ústní jednání spojené s místním šetřením na pozemku p. č. 377
na 4. 10. 2005. Následně dne 21. 2. 2006 požádal L. H. o udělení souhlasu k odprodeji obecního
pozemku p. č. 377/3 s tím, že stávající geometrický plán byl upraven podle poznatků zjištěných
při místním šetření v r. 2005. Aniž by bylo zahájené územní řízení jakkoliv ukončeno, vydal
stavební úřad dne 20. 3. 2006 pod č. j. Výst. 1-43/2006 souhlas s dělením pozemku p. č. 377
podle geometrického plánu č. 90-26/2006, podle kterého se předmětný pozemek o výměře 5066
m2 rozděluje na pozemek p. č. 377/1 o výměře 5006 m2 a p. č. 377/3 o výměře 60 m2. Z
podnětu Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 6. 2006 pak stavební úřad
dne 2. 11. 2006 vydal rozhodnutí č. j. Výst. 1-187/2006, kterým podle ust. §127 zákona
č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zrušil opatření ze dne 20. 3. 2006 vydané
pod č. j. Výst. 1-43/2006. Následně stavební úřad nařídil opět ústní jednání spojené s místním
šetřením na pozemku p. č. 377 na 9. 10. 2007 a dne 15. 1. 2008 vydal územní rozhodnutí
č. j. Výst.436/05 o dělení pozemku p. č. 377, v němž jsou stanoveny tři podmínky: 1. dělení bude
provedeno tak, aby byl zachován přístup z místní komunikace p. č. 377 na pozemek p. č. 83/1
prodloužením hranice mezi pozemky st. 46 a p. č. 83/1 tak, jak je uvedeno v příloze rozhodnutí,
která je jeho součástí; 2. dělením vznikne pozemek p. č. 377/3 a další nově označený pozemek
navazující na 83/1; 3. po úpravě GP č. 90- 26/2006 bude jedno jeho vyhotovení předloženo
stavebnímu úřadu.
Podle ust. §32 odst. 1 písm. e) stavebního zákona lze umísťovat stavby, měnit využití
území a chránit důležité zájmy v území jen na základě územního rozhodnutí, kterým je
rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků.
Podle ust. §35 odst. 1 věta prvá a druhá stavebního záko na se územní řízení zahajuje
na písemný návrh účastníka, z podnětu stavebního úřadu nebo jiného orgánu státní správy.
Návrh se doloží dokumentací stanovenou prováděcími předpisy k tomuto zákonu, popřípadě
doklady stanovenými zvláštními předpisy.
Podle ust. §3 odst. 7 vyhl. č. 132/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„prováděcí vyhláška“) obsahuje návrh na dělení nebo scelování pozemků kromě náležitostí
podle odstavců 1 a 3 vyznačení navrhovaných změn hranic pozemků a přístupu na pozemky
v situačním nákresu [odst. 3 písm. a)].
Podle ust. §8 prováděcí vyhlášky obsahuje rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků
a) označení (název) a adresu (sídlo) navrhovatele, b) vymezení území, popřípadě pozemků podle
katastru nemovitostí, kde má ke změnám dojít, c) podmínky pro dělení nebo scelování p ozemků.
Po právní moci rozhodnutí stavební úřad předá navrhovateli ověřený situační výkres.
Městský soud se s žalobní námitkou, v níž bylo vytýkáno správním orgánům
hmotněprávní pochybení spočívající v tom, že technickým rozdělením pozemku p. č. 377 bude
zcela znehodnocen jejich pozemek p. č. 83/1, vypořádal velmi zjednodušeně tak, že stěžovatelům
bylo umožněno uvést jejich námitky a námitka týkající se přístupu na jejich pozemek byla
vypořádána v podmínkách pod bodem č. 1 územního rozhodnutí.
Tento závěr je však zcela nepřezkoumatelný, zejména když územní řízení od samého
počátku vykazuje celou řadu vad, které je třeba posoudit a vyhodnotit, zda a příp . jaký vliv měly
na zákonnost napadeného rozhodnutí. Územní řízení bylo zahájeno na návrh obce Domousnice,
která se domáhala vydání rozhodnutí o dělení pozemku p. č. 377 v k. ú. Skyšice na základě
geometrického plánu č. 88-78/2005 ze dne 18. 5. 2005. Poté byl stavebnímu úřadu předložen
jedním z účastníků řízení geometrický plán č. 90 -26/2006 ze dne 23. 1. 2006, na základě něhož
vydal stavební úřad souhlas s dělením předmětného pozemku. Tento souhlas byl následně zrušen
a v územním řízení bylo pokračováno. Městský soud, a ani krajský úřad, se však tímto procesním
postupem vůbec nezabývaly a neposoudily, zda návrh obce Domousnice na zahájení územního
řízení měl náležitosti ve smyslu ust. §3 odst. 1, 3 a 7 prováděcí vyhlášky, zda napadené správní
rozhodnutí o dělení pozemku bylo vydáno v souladu s ust. §8 prováděcí vyhlášky,
zda geometrický plán č. 90-26/2006 může plnit funkci situačního plánu. Pokud by byl učiněn
závěr, že geometrický plán může plnit funkci situačního plánu, vyvstává otázka, zda stavební úřad
může stanovením podmínek v územní rozhodnutí měnit či modifikovat dělení pozemku
uvedeném v geometrickém plánu. Navíc z rozhodnutí stavebního úřadu o dělení pozemku
p. č. 377 není zřejmé co je vlastně jeho přílohou, zda je to geometrický plán č. 90 -26/2006
a v jaké podobě, zda v té, v jaké byl schválen Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj
nebo upravený (s největší pravděpodobností) stavebním úřadem. Zcela nejasná je zejména
podmínka č. 3 územního rozhodnutí, protože není zřejmé, jaké důsledky může mít upravený
stávající geometrický plán poté, kdy územní rozhodnutí nabude právní moci. Chtěl-li stavební
úřad řešit námitku stěžovatelů týkající přístupu na jejich pozemek p. č. 83/1 po rozdělení
pozemku p. č. 377 tak, jak je naznačeno v podmínkách č. 1 až 3 územního rozhodnutí,
tj. vytvořením nikoliv dvou, ale tří pozemků z pozemku p. č. 377, je třeba posoudit, zda postup,
který zvolil je v souladu se zákonem.
Změny obsažené v geometrickém plánu lze realizovat, tj. zapsat do katastru nemovitostí,
jedině s vkladovou listinou (např. kupní, darovací či směnná smlouva). Sám o sobě,
a ani ve spojení s územním rozhodnutím, nemůže vyvolat žádnou změnu v katastru nemovitosti.
Vydaný souhlas s dělením (zde územním rozhodnutím) je jedním z předpokladů pro povolení
vkladu do katastru nemovitostí. Jinak platí ust. §5 odst. 1 písm . f) zákona č. 265/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů. Z výše uvedených důvodů je závěr vyslovený městským soudem,
že námitka týkající se přístupu na pozemek stěžovatelů byla vypořádána pod bodem č. 1,
nepřezkoumatelný. Proto není možné zabývat se otázkou, jakými vozidly budou moci stěžovatelé
jezdit po rozdělení pozemku p. č. 377 na svůj pozemek, když není vůbec zřejmé, jakým
způsobem bude předmětný pozemek rozdělen.
V poslední stížní námitce stěžovatelé vyjádřili výhradu vůči názoru městského soudu
ohledně závažnosti procesních vad, přičemž jeho závěr, že byli informováni nejen o místním
šetření, ale i o ústním jednání na Obecním úřadu Domo usnice, které se mělo konat
dne 4. 10. 2005 na obecním úřadě, je podle jejich názoru v rozporu se spisy. S touto stížní
námitkou se městský soud vypořádal zcela nepřezkoumatelným způsobem, když uvedl, že ručně
psaný protokol má sice některé formální nedostatky, ale přitom neuvedl, o které se konkrétně
jedná, a rovněž ponechal bez povšimnutí tvrzení stěžovatelů, že dne 4. 10. 2005 se konalo jednak
ústní jednání na místě samém za jejich účasti a také bez jejich účasti na obecním úřadě,
což dovozují z prezenční listiny.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu