ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.25.2011:82
sp. zn. 7 As 25/2011 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. C. F.,
zastoupen JUDr. Petrem Balcarem, advokátem se sídlem Panská 6, Praha 1, proti žalovanému:
Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 7. 2010, č. j. 11 Ca
110/2009 – 41,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 7. 2010, č. j. 11 Ca 110/2009 – 41,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce Ing. C. F. domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 7.
2010, č. j. 11 Ca 110/2009 - 41, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem ze dne
14. 7. 2010, č. j. 11 Ca 110/2009 – 41, zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení
rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí
a zemědělství, ze dne 16. 2. 2009, č. j. 012298/2009/KÚSK/OŽP/2/Mi, kterým byl potvrzen
výrok II. rozhodnutí Městského úřadu Černošce, odboru životního prostředí, ze dne 5. 12. 2008,
č. j. ŽP/MEUC-064017/2008/L/Mi, a změněn výrok I. tohoto rozhodnutí tak, že žalobci byla
podle §55 odst. 1 písm. b) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých
zákonů (lesní zákon), ve znění ke dni rozhodování správního orgánu (dále jen „lesní zákon“)
uložena pokuta 20.000,- Kč. Městský soud při rozhodování vyšel z toho, že charakter stavby –
masivní železobetonová deska o ploše 68 m2 – nasvědčuje opatření z hlediska statiky nově
budovaného objektu zděné chaty. Takové opatření nemá charakter opatření k odvrácení
hrozícího nebezpečí a škody podle ust. §22 odst. 1 lesního zákona. Předmětem posouzení
deliktní odpovědnosti žalobce není původní stav lesního pozemku. Rozhodující je skutečnost,
že vybudováním stavby došlo k odnětí pozemku určeného k plnění funkce lesa v rozporu
s lesním zákonem. Neobstojí ani námitka, že správní úřad není oprávněn k vlastní interpretaci
důkazů, pokud se jedná o odborné znalecké posudky. Změna závazného stanoviska orgánu
ochrany přírody nemá sama o sobě žádný význam pro posouzení, zda byla naplněna skutková
podstata správního deliktu. Žalobce měl možnost seznámit se před vydáním rozhodnutí ve věci
s podklady, mohl navrhovat důkazy, přičemž změnu závazného stanoviska orgánu ochrany
přírody jako důkaz nenavrhoval. Znalecký posudek Ing. Jany Horové nebyl podkladem
pro rozhodnutí, žalobce jej předložil až k žalobě. Posudky předložené ve správním řízení
se netýkaly předmětu řízení, tj. správního deliktu. Městský soud neshledal důvod pro zrušení
rozhodnutí žalovaného, a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel s odkazem na ustanovení §55 odst. 1 písm. c) lesního zákona a §27 písm. a)
katastrálního zákona vyslovil závěr, že k poškození nebo neoprávněnému užívání pozemků musí
dojít ve značném rozsahu, o čemž v daném případě nelze hovořit (předmětná plocha tvoří
cca 0,5% pozemku parc. č. 376/36, k.ú. Masečín). V souladu s ust. §20 odst. 1 písm. b) lesního
zákona je v lesích mj. zakázáno stavět jiné objekty. Podle odst. 4 tohoto ustanovení však vlastník
lesa může povolit výjimku z tohoto zákazu (stěžovatel je vlastníkem lesa). Proto také jakožto
vlastník předmětného pozemku, jednal v intencích ust. §22 odst. 1 lesního zákona tak, aby
odvrátil hrozící nebezpečí a škodu a provedl nutná technická opatření, a to zcela v souladu
s příslušnými posudky a vyjádřeními, které dokládají ohrožení předmětného pozemku
a sousedních pozemků sesuvy půdy. Svým jednáním plnil i prevenční povinnosti podle ust. §415
a §417 odst. 1 občanského zákoníku, aby odvrátil hrozící škodu. Odvolacím správním orgánem
nebyly zohledněny předložené znalecké posudky (z oboru statiky a geologie) a vyjádření
odborného lesního hospodáře. Nebyl tudíž zjištěn stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné
pochybnosti. Protiprávní jednání vlastníka pozemku tak nebylo prokázáno. Žalovaný v průběhu
procesu nevzal v potaz reálný stav a genezi podmínek v předmětné lokalitě, kdy pozemek
po několik desetiletí již fakticky neplní funkci lesa. Argumentace městského soudu neobstojí,
neboť podle znaleckého posudku Ing. Jany Horové se v daném případě jedná o zabezpečení
pozemku. Uložení pokuty je nedůvodné, protože spočívá na nesprávném právním posouzení
věci. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského
soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný uvedl, že trvá na všech svých písemných vyjádřeních doručených k žalobě,
a navrhl zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu i řízení jemu
předcházející a sám dospěl k závěru, že je dán důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., spočívající v jiné vadě řízení před soudem, jež mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí. K tomuto zjištění byl Nejvyšší správní soud oprávněn podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
podle něhož kasační soud není vázán důvody kasační stížnosti mj. tehdy, bylo-li řízení
před krajským soudem zatíženo vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
Vadu řízení spatřuje Nejvyšší správní soud především ve skutečnosti, že městský soud
rozhodl ve věci samé bez nařízení jednání, aniž by pro to byly splněny zákonné podmínky
(stěžovatel v řízení o žalobě výslovně požadoval nařízení ústního jednání).
Podle ustanovení §51 odst. 1 s. ř. s. soud může rozhodnout o věci samé bez jednání,
jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen
také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas
s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.
Podle ustanovení §76 odst. 3 s. ř. s. nejsou-li důvody pro postup podle ustanovení
odstavců 1 a 2 (zrušení přezkoumávaného rozhodnutí bez jednání, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti) nebo podle §51 (souhlas s rozhodnutím bez jednání), nařídí předseda senátu,
resp. samosoudce, jednání.
Pravidlem je, že k projednání a rozhodnutí věci nařídí soud ústní jednání,
aby byla zachována zásada ústnosti a veřejnosti soudního jednání (srov. též čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, čl. 96 odst. 2 Ústavy). Výjimkou z této zásady je možnost soudu
projednat věc bez nařízení jednání, tato výjimka však musí být vykládána s ohledem na zájmy
účastníka řízení restriktivně, neboť je to účastník řízení, o jehož právech se rozhoduje,
a tento účastník také s řízením disponuje.
Základním vodítkem pro soud jsou tedy v tomto směru ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2 Ústavy, podle nichž má každý právo, aby jeho věc byla
projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem
provedeným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
Účastníkům řízení tudíž svědčí základní právo, dané jim Listinou základních práv a svobod
a Ústavou, kterým je právo se ve své věci takového řízení (jednání před soudem) osobně účastnit,
zpravidla bez ohledu na to, zda by jejich přítomnost měla vliv na výsledné rozhodnutí. Jestliže
proto soud neumožní účastníkům řízení účast u jednání, lze v jeho postupu spatřovat porušení
ústavního práva zaručeného Listinou základních práv a svobod a Ústavou (srov. např. nálezy
Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 560/03, a ze dne 19. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS
3114/07, oba dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 6. 2009, č. j. 9 Afs 92/2008 - 110, dostupný na www.nssoud.cz.).
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je charakteristická dispoziční zásada,
v níž se zrcadlí ústavně garantovaný princip autonomie vůle. Jsou to tedy především účastníci
řízení, kteří svými dispozičními úkony realizují zásadní vliv na průběh řízení před správním
soudem, jakož i na vymezení jeho předmětu. Touto úvahou se řídil i Ústavní soud ve svém nálezu
ze dne 22. 10. 2007, sp. zn. I. ÚS 819/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), ve kterém
konstatoval, že otázka, zda správní soud o žalobě rozhodne bez jednání anebo s jednáním
(§51 odst. 1 s. ř. s.), závisí na procesních stranách. Procesní situace a vyhlídky účastníka řízení
či možnosti jeho fyzické účasti u krajského soudu se pochopitelně mohou po dobu řízení výrazně
měnit, a proto také účastník, který původně netrval na nařízení jednání, na něm později
může mít výrazný zájem. Proto musí být nařízeno jednání i v případě, že by účastník řízení
původně (výslovně či mlčky) netrval na jednání a posléze by soudu sdělil (až do doby rozhodnutí
o žalobě), že žádá o nařízení jednání. Jedinými výjimkami jsou situace předvídané v ustanovení
§51 odst. 2 s. ř. s.
Otázkou nutnosti nařízení jednání v řízení před krajskými soudy se zabýval i Nejvyšší
správní soud, který rovněž dovodil, že účastníku nelze upřít právo na veřejné projednání věci
v jeho přítomnosti, včetně možnosti vyjádřit se k věci. Rozhodl-li proto krajský soud o věci
bez nařízení jednání, aniž byly splněny zákonné podmínky uvedené v §51 s. ř. s., došlo v řízení
k vadě, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a je proto důvodem
pro jeho zrušení podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 6 Azs 28/2003 - 59, publikovaný pod č. 482/2005
Sb.NSS). Výjimkou, kdy tato vada řízení nezakládá porušení ústavních práv žalobce a nezákonné
rozhodnutí ve věci samé, je situace, kdy by krajský soud rozhodoval již opakovaně,
po předchozím zrušení jeho rozsudku Nejvyšším správním soudem, a to v rámci závazného
právního názoru Nejvyššího správního soudu a bez možnosti jakéhokoliv vlastního uvážení
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 786/08, ze dne 24. 6. 2009,
sp. zn. I. ÚS 1632/08, a ze dne 23. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 1634/08, všechna dostupná
na http://nalus.usoud.cz; dále srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009,
č j. 5 Afs 112/2008 - 129, dostupný na www.nssoud.cz). O takový případ se však v projednávané
věci nejedná.
V dané věci městský soud přípisem ze dne 7. 9. 2009 upozornil stěžovatele na možnost
podat repliku na vyjádření žalovaného ve lhůtě 15 dnů a na možnost požádat v téže lhůtě,
aby bylo ve věci nařízeno jednání. Poučil jej zároveň o následcích nevyslovení nesouhlasu
s projednáním věci bez nařízení jednání podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. Na toto sdělení reagoval
stěžovatel nejdříve opakovaně žádostí o prodloužení lhůty a poté vyjádřením ke stanovisku
žalovaného ze dne 20. 10. 2009, v němž požádal, aby bylo ve věci nařízeno jednání. Jelikož lhůta
pro sdělení stěžovatele, že žádá nařízení ústního jednání, uplynula dne 28. 9. 2009 a stěžovatel
hned dne 29. 9. 2009 požádal o prodloužení lhůty, čímž zjevně projevil vůli vyjádřit se k otázce,
zda bude chtít realizovat své právo požadovat nařízení jednání, a nadto posléze výslovně požádal
o nařízení jednání, nemohl v dané věci o více než osm měsíců později městský soud vycházet
z domněnky souhlasu s rozhodnutím bez jednání podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. Je nutno navíc
zopakovat, že i v případě splnění podmínek pro uplatnění této domněnky v dřívější fázi řízení
musí soud na pozdější výslovnou žádost účastníka řízení jednání nařídit, nepostupuje-li podle ust.
§51 odst. 2 s. ř. s. (viz již citovaný nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 2007, sp. zn. I. ÚS
819/07, dostupný na http://nalus.usoud.cz).
Pokud tedy městský soud přes výše uvedené rozhodl ve věci samé bez nařízení jednání
s odůvodněním, že žádný z účastníků nepožádal výslovně o nařízení ústního jednání, čímž oba
účastníci vyjádřili souhlas s rozhodnutím bez nařízení jednání, zatížil svůj postup jinou vadou
řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (§103
odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
Městský soud však neměl o věci rozhodovat bez nařízení jednání i z dalšího důvodu.
Zákonem předepsanému postupu v úsilí o právo (zásada spravedlivého procesu), vyplývajícího
z Listiny základních práv a svobod (čl. 36 odst. 1) je nutno rozumět tak, že procesnímu právu
účastníka řízení vyjádřit se k provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod) a k věci samé a zejména označit (navrhnout) důkazy, jejichž provedení pro zjištění
(prokázání) svých tvrzení pokládá za potřebné, odpovídá i povinnost soudu nejen o vznesených
návrzích (včetně návrhů důkazních) rozhodnout, ale také, pokud jim nevyhoví, ve svém
rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů (zpravidla ve vztahu k hmotněprávním předpisům, které
aplikoval a právním závěrům, k nimž na skutkovém základě věci dospěl) navržené důkazy
neprovedl (§157 odst. 2 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s.). Jestliže tak soud neučiní, zatíží své
rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních principů, ale současně
postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými v čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94 a ze dne
8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 87/99, oba dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Podle ustanovení §51 odst. 1 s. ř. s. může krajský soud se souhlasem účastníků řízení
rozhodnout o věci samé bez nařízení jednání. Toto ustanovení tedy dává soudu možnost,
nikoliv však povinnost, rozhodnout bez nařízení jednání za splnění podmínky souhlasu účastníků
řízení s takovým postupem. Nelze však takto postupovat, pokud existuje skutečnost,
za níž je krajský soud povinen jednání nařídit. Takovou skutečností je i situace, kdy má krajský
soud provádět dokazování, tedy i výslechem svědka. V tomto případě zákon neponechává
na úvaze krajského soudu, zda jednání nařídí či nikoliv, nýbrž kogentně v ust. §77 odst. 1 s. ř. s.
stanoví povinnost jednání nařídit (arg. dokazování provádí soud při jednání).
Nejvyšší správní soud nemohl přehlédnout, že stěžovatel ve svém vyjádření ke stanovisku
žalovaného ze dne 20. 10. 2009 výslovně uvedl, že navrhuje provést důkaz výslechem svědka,
odborného lesního hospodáře Ing. J. Š.. Tento návrh stěžovatel nevzal později zpět a městský
soud nerozhodl, že takový důkaz neprovede (§52 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud měl za takové
situace v souladu s ustanovením §77 odst. 1 s. ř. s. nařídit jednání a rozhodnout o provedení či
neprovedení navržených důkazů. Tímto způsobem však nepostupoval a svým procesním
postupem, který je v rozporu i s citovanou judikaturou Ústavního soudu, vytvořil nezákonný stav.
Nerozhodl totiž, že nebude provádět dokazování výslechem navrženého svědka, ale ani
nezdůvodnil, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl. Přesto rozhodl bez jednání ve věci
samé. Městský soud proto i v tomto směru zatížil řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí (§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že řízení před městským soudem
bylo založeno na procesní vadě, která ve svém důsledku mohla vést k nezákonnému rozhodnutí
ve věci samé (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Městský soud totiž zvoleným procesním postupem
znemožnil stěžovateli být účasten při provedení navržených důkazů, předložit ke svým tvrzením
další relevantní důkazní prostředky nebo rozvést při jednání argumentaci k žalobním bodům
v dané věci. Tím městský soud ve svém důsledku zasáhl do ústavně zaručených práv účastníků
řízení garantovaných již uvedenými čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2
Ústavy.
Nejvyšší správní soud se v důsledku uvedené vady řízení nezabýval dalšími kasačními
námitkami stěžovatele, neboť by to za tohoto procesního stavu bylo nadbytečné (viz např. nálezy
Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. I. ÚS 18/04 a ze dne 26. 4. 2005,
sp. zn. I. ÚS 560/03, oba dostupné na http://nalus.usoud.cz) a navíc by sám zatížil své
rozhodnutí podstatnou vadou, která by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci
samé (vyjadřoval by se k námitkám, které v případě výslechu navrženého svědka a případně
i provedení dalšího dokazování mohou obsahově doznat podstatných změn nebo již nemusí
vůbec vyvstat, a předjímal by do jisté míry i rozhodnutí městského soudu).
Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem
s. ř. s.).
V tomto řízení bude na městském soudu, aby nařídil ústní jednání a vypořádal
se i s návrhem na provedení dokazování, jakož i se skutečností, že stěžovatel k žalobě přiložil
znalecký posudek Ing. Jany Horové ze dne 29. 11. 2008. Přestože nenavrhoval provedení důkazu
touto listinou, nelze odhlédnout od toho, že na tuto listinu odkazuje na podporu svých tvrzení.
S tímto postupem stěžovatele se nelze vyrovnat pouze tvrzením, že tento znalecký posudek nebyl
podkladem pro rozhodnutí ve správním řízení, pročež se správní orgán s jeho závěry nemohl
vypořádat. Stěžovatel totiž netvrdil, že se s touto listinou správní orgány nevypořádaly, nýbrž
namítal, že tvrzení žalovaného je nesprávné, „jak vyplývá ze znaleckého posudku“. Městský soud
proto bude muset vyjasnit a vyhodnotit, co bylo tímto postupem stěžovatele zamýšleno, a to
případně i za jeho součinnosti. V novém rozhodnutí pak městský soud posoudí důvodnost
podané žaloby a vypořádá se se všemi žalobními námitkami, a to včetně námitek, že stěžovatel
svým jednáním plnil prevenční povinnost podle ust. §415 a 417 odst. 1 občanského zákoníku,
aby odvrátil hrozící škodu, nebo že mohl na základě ust. §20 odst. 4 lesního zákona povolit
výjimku ze zákazu stanoveného v ust. §20 odst. 1 písm. b) lesního zákona.
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti bez jednání, protože mu takový postup
umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Podle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. je městský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu