ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.56.2011:88
č. j. 7 As 56 /2011 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Česká televize,
se sídlem Kavčí hory 1, Praha 4, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2010, č. j. 8 A 45/2010 – 49,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2010, č. j. 8 A 45/2010 – 49,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně Česká televize domáhá u Nejvyššího
správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 16. 12. 2010, č. j. 8 A 45/2010 – 49, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem ze dne
16. 12. 2010, č. j. 8 A 45/2010 – 49, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení
rozhodnutí žalované Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 1. 12. 2009,
sp.zn. 2008/788/vos/ČTV, kterým byla žalobkyni uložena pokuta 300.000 Kč za porušení
ust. §31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlaso vého a televizního vysílání
a o změně dalších zákonů ve znění účinném do 31. 12. 2009 (dále jen „zákon o vysílání“), kterého
se měla dopustit odvysíláním pořadu Události, resp. reportáže Sráž ka vlaků, dne 19. května 2008
v 19:00 hodin na programu ČT1, ve které byly prezentovány neaktuální a navíc i tři hodiny před
vysíláním vyvrácené informace o příčině srážky vlaků. Městský soud odmítl námitku, že závěry
žalované byly nepodložené a že vycháze la pouze z analýzy analytického odboru. Žalobkyně byla
před vydáním správního rozhodnutí upozorněna na porušení §31 odst. 3 zákona o vysílání.
Napadené rozhodnutí žalované bylo vydáno se zachováním objektivní tříleté promlčecí lhůty,
jakož subjektivní jednoroční promlčecí lhůty. Kromě toho žalobkyně uplatnila námitku promlčení
opožděně. Česká televize má vyšší odpovědnost k divákovi z titulu svého postavení
veřejnoprávního provozovatele celoplošného vysílání, a to zejména v oblasti zpravodajství
a publicistiky, neboť k tomu byla zřízena. Pokud chtěla objektivně a vyváženě informovat
o případu, bylo nezbytné řádně zjistit skutkový stav a zejména aktuální závěry drážních
inspektorů. Žalovaná se s námitkami žalobkyně vypořádala a městský soud se musel přiklonit
k závěru žalované, že předmětná reportáž neposkytla divákovi veškeré informace potřebné
k tomu, aby bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti. Žalovaná se vypořádala řádně se všemi
kritérii zákonem stanovenými pro uložení pokuty. Městský soud neshledal důvod pro zrušení
rozhodnutí žalované, a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřela o ustanovení §103 odst.
1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka namítla, že městský soud nesprávně posoudil otázku uplynutí jednoroční
prekluzivní lhůty, na kterou upozornila. Prekluzi zkoumá soud z úřední povinnosti a nemohlo se
proto jednat o opožděně uplatněnou námitku. Z rozsudku nevyplývá, že se soud otázkou
prekluze důkladně zabýval. Při vydávání rozhodnutí žalované nebyla lhůta podle ust. §61 odst. 1
zákona o vysílání dodržena. Počátek plynutí jednoroční subjektivní lhůty určuje den 29. 5. 2008,
kdy byl zpracován materiál analytického odboru. První rozhodnutí žalované ze dne 8. 4. 2009
o uložení pokuty bylo stěžovatelce doručeno dne 18. 5. 2009, žaloba proti tomuto rozhodnutí
byla podána u městského soudu dne 20. 7. 2009 a městský soud toto rozhodnutí zrušil
rozsudkem ze dne 21. 10. 2009, č. j. 9 Ca 212/2009 - 40. Od doručení prvního rozhodnutí
žalované do podání žaloby uplynula lhůta dvou měsíců, takže již při zrušení prvního rozhodnutí
nebyl pro žalovanou dán prostor k vydání nového rozhodnutí. Navíc, jestli rozsudek mě stského
soudu nabyl právní moci dne 23. 11. 2009 a žalovaná vydala nové rozhodnutí, které jí bylo
doručeno až dne 21. 12. 2009, uběhl další téměř měsíc. Nelze souhlasit s názorem soudu,
že stěžovatelka má vyšší odpovědnost k divákovi z titulu svého postavení veřejnoprávního
provozovatele celoplošného vysílání. Ustanovení §31 odst. 3 platí pro všechny provozovatele
vysílání stejně. Městský soud se také nevypořád al se žalobní námitkou odůvodnění výše pokuty,
nezabýval se posouzením její argumentace, když se omezil na konstatování, že žalovaná řádně
a přesvědčivě zdůvodnila výši pokuty. Žalovaná zcela opomenula kritérium sledovanosti
předmětného pořadu, nedostatečně odůvodnila kritérium závažnosti věci, překročila meze svého
správního uvážení, když přihlížela k plnění povinnosti stěžovatelky dle zákona č. 483/1991 Sb.
a nad rámec taxativně vymezených zákonných kritérií přihlédla také k tomu, že danou povinnost
porušila opakovaně. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek městského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila tak , že městský soud se námitkou možné
prekluze zabýval a vypořádal se s ní dostatečně. Běh subjektivní prekluzivní lhůty se přerušuje
nikoli dnem, kdy účastník proti rozhodnutí podá žalobu, nýbrž dnem, kdy je mu rozhodnutí
doručeno. Dnem doručení totiž počíná běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby. Opačný
výklad by znamenal, že žalovaná by měla pro vydání rozhodnutí nikoliv jeden rok ode dne, kdy se
dozvěděla o porušení povinnosti, ale de facto pouhých 10 měsíců. Takovým postupem by byli
znevýhodněni účastníci správního řízení, kteří by v dobré víře podali žalobu například již druhý
den po doručení rozhodnutí. Běh či stavění prekluzivní lhůty by neměly b ýt v libovůli účastníků
řízení. Městský soud dostatečně vyložil, že stěžovatelka má vyšší odpovědnost k divákovi,
nezpochybnil, že by provozovatelé komerčního vysílání nenesli v rámci dodržování ustanovení
§31 odst. 3 zákona o vysílání menší odpovědnost než provozovatel veřejnoprávního vysílání.
Kritérium sledovanost pro stanovení výše pokuty zákon o vysílání nez ná a je věcí správního
uvážení Rady, zda a případně jakým způsobem bude hodnotit sledovanost. Odůvodnění
správního rozhodnutí obsahuje úvahu, proč žalovaná považuje porušení povinnosti v tomto
konkrétním případě za více závažné. Žalovaná vůbec nepřihlížela k tomu, že stěžovatelka
povinnost porušila opakovaně a tuto skutečnost ani nehodnotila. Navrhla proto, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil a
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského
soudu je třeba zrušit, a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, kterou stěžovatelka v rámci kasačních námitek konkretizuje tak, že se městský soud
nezabýval důkladně otázkou prekluze a nevypořádal se řádně s námitkou ve vztahu k odůvodnění
výše pokuty.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, všechna zde citovaná
rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního
státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při
rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle
ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Ve svém nálezu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, Ústavní
soud například vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví,
z něhož nelze zjistit, jakým způsobem pos tupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným
požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních
práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena.“ Z odůvodnění
rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení
důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nejvyšší správní soud se také zabýval ve své dřívější judikatuře o tázkou
přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, (publikován pod č. 244/2004 Sb. NSS, všechna
zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), v němž
vyložil, že „[z]a nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat
zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo
rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají sprá vní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se
nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v
rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo
jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“ Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku ze
dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu
není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o
skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
V rozsudku ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75, Nejvyšší správní soud judikoval, že
„rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, pokud z něho jednoznačně nevyplývá,
podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby p osuzována
zákonnost napadeného správního rozhodnutí.“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, pak tento soud vyslovil právní názor, že „nezabýval-li se
krajský soud řádně uplatněným žalobním bodem a místo toho od kázal na odůvodnění rozhodnutí žalovaného
správního orgánu, které problematiku, na niž žalobní bod dopadal, vůbec neřešilo, nelze než soudní rozhodnutí
zrušit, neboť je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].“
Nejvyšší správní soud i s přihlédnutím ke svým dřívějším judikatorním závěrům
konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový
stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních a podstatných skutečnostech,
resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní
závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje zásadní argumentaci účastníků
řízení za lichou. Soud se tedy v odůvodnění svého rozsudku musí plně vypořádat se všemi
žalobními námitkami. To platí i pro námitky, které byly vzneseny po lhůtě pro podání žaloby, je-li
namítána skutečnost, k níž soud přihlíží z úřední povinnosti. Pokud žalobce soudu kdykoliv
v průběhu řízení předloží argumentaci týkající se takové otázky, musí se s ní soud ve svém
rozhodnutí řádně vypořádat. Povinnosti vypořádat se se všemi žalobními námitkami může být
správní soud zproštěn pouze v případě, že by to bylo vzhledem k výsledku řízení nadbytečné
(v tomto směru viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 19 . 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
Shora uvedeným požadavkům na soudní rozhodnutí přezkoumávaný rozsudek městského
soudu nevyhovuje. Městský soud v odůvodnění rozsudku v prvé řadě nevylíčil své úvahy, které jej
vedly k závěru, že rozhodnutí žalované bylo vydáno se zachováním subjektivní jednoroční
promlčecí lhůty. Dále se řádně nevypořádal se čtyřmi kon krétními žalobními námitkami
ve vztahu k odůvodnění výše pokuty.
Podle ust. §61 odst. 1 věty prvé zákona o vysílání „pokutu Rada uloží do jednoho roku ode dne,
kdy se dozvěděla o porušení povinnosti, nejdéle však do 2 let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo“
Nejvyšší správní soud předně podotýká, že objektivní i subjektivní lhůta stanovená v §61
odst. 1 větě první zákona o vysílání mají charakter lhůty prekluzivní (srov. např. rozsudk y
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 3 As 15/2009 - 64, a ze dne 5. 5. 2010,
č. j. 7 As 23/2010 - 73), nikoliv lhůty promlčecí, jak uvádí městský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku. Tato skutečnost má přitom zásadní vliv na povinnost soudu řádně se
vypořádat s argumentací, kterou stěžovatelka podpořila svou námitku uplynutí subjektivní
prekluzivní lhůty v posuzovaném případě. Stěžovatelka totiž tuto námitku uplatnila až po
uplynutí lhůty pro podání žaloby, což by obecně způsobovalo její nepřípustnost dle ust. §71
odst. 2, věty třetí s. ř. s. K prekluzi práva (v tomto případě oprávnění žalované uložit pokutu)
však správní soudy přihlížejí z úřední povinnosti (z již bohaté judikatury k této otázce viz např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, č. j. 1 Afs 145/2008 - 135, publikován
pod č. 1851/2009 Sb.NSS, a ze dne 5. 5. 2010, č. j. 7 As 23/2010 - 73; nebo nálezy Ústavního
soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, a ze dne 11 . 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09).
V takovém případě proto nehraje roli, že byla námitka prekluze oprávnění uložit pokutu
uplatněna až po uplynutí lhůty pro podání žaloby; správní soud je povinen ji věcně vypořádat
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, č. j. 1 Afs 145/2008 - 135,
publikován pod č. 1851/2009 Sb. NSS).
Městský soud se ve svém rozsudku k námitce uplynutí prekluzivní lhůty vyjádřil pouze
tak, že „bylo rozhodnutí Rady ze dne 1. 12. 2009 vydáno se zachováním objektivní tříleté promlčecí lhůty, jakož
subjektivní jednoroční promlčecí lhůty. Kromě toho žalobce uplatnil námitku promlčení opožděně až podáním ze
dne 12. 4. 2010.“ Městský soud tedy nepředestřel žádné úvahy, které jej vedly k vyslovenému
závěru o zachování lhůt dle ust. §61 odst. 1 věty třetí zákona o vysílání. Stěžovatelka přitom
v řízení o žalobě ve svém podání ze dne 12. 4. 2010 výslovně námitku prekluze vznesla,
podrobně vylíčila rozhodné okamžiky a úvahy, které ji vedou k závěru, že prekluzivní lhůta
před vydáním napadeného správního rozhodnutí uplynula. Městský soud však na argumentaci
stěžovatelky nijak nereagoval a neuvedl žádné důvody, o které opírá sv é konstatování,
že prekluzivní lhůta byla naopak zachována. Rozsudek městského soudu je proto v této části
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je stěžovatelkou namítána také ve vztahu k té
části odůvodnění rozsudku, v níž se městský soud vyjadřuje k žalobním námitkám stěžovatelky
ohledně odůvodnění výše pokuty. Stěžovatelka v žalobě uvedla čtyři konkrétní námitky ve vztahu
k odůvodnění výše pokuty, a tyto námitky zopakovala i v kasační stížnosti. Žalovaná podle
stěžovatelky zcela opomenula kritérium sledovanosti předmětného pořadu, nedostatečně
odůvodnila kritérium závažnosti věci, překročila meze svého správního uvážení, když přihlížela
k plnění povinnosti stěžovatelky dle zákona č. 483/1991 Sb. a nad rámec taxativně vymezených
zákonných kritérií přihlédla také k tomu, že stěžovatelka danou povinnost porušila opakovaně.
Městský soud se s těmito námitkami vypořádal následovně: „Žalovaná Rada se s námitkami, které
provozovatel televizního vysílání uplatnil v průběhu správního řízení podrobně a srozumitelně vypořádala. Městský
soud v Praze se ze shora uvedených důvodů musel přiklonit k závěrům žalované, že předmětná reportáž
neposkytla divákovi veškeré informace potřebné k tomu, bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti, a je proto
závažným porušením povinnosti poskytovat objektivní a vyvážené informace, že provozovatel neposkytl rozhodné a
úplné informace.“ V citovaném textu městský soud konkrétně nereaguje na uvedené námitky, nijak
se s nimi nevypořádává, a neuvádí, proč tyto námitky považuje za liché. I v této části je proto
rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Vzhledem k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku by bylo přinejmenším předčasné
vyjadřovat se k námitkám stěžovatelky ve vztahu k věci samé, a to zvláště za situace, kdy není
vyřešena otázka, zda bylo žalobou napadené rozhodnutí vydáno se zachováním prekluzivní lhůty
dle ust. §61 odst. 1 věty třetí zákona o vysílání. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku brání
Nejvyššímu správnímu soudu i v tom, aby otázku uplynutí prekluzivní lhůty v daném konkrétním
případě sám vyhodnotil. Závěr o uplynutí, či neuplynutí lhůty navíc bude muset být učiněn
až poté, co budou jednotlivé okamžiky rozhodné pro běh prekluzivní lhůty postaveny najisto.
Chronologický přehled podaný jedním z účastníků řízení není v tomto směru postačující
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2008, č. j. 8 Afs 162/2006 - 40). V otázce
běhu prekluzivní lhůty dle ust. §61 odst. 1 věty třetí zákona o vysílání lze městský soud odkázat
na některé závěry učiněné v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009,
č. j. 3 As 15/2009 - 64, a ze dne 5. 5. 2010, č. j. 7 As 23/2010 - 73.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů došel k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2010, č. j. 8 A 45/2010 – 49,
je opodstatněná, a proto napadené rozhodnutí podle ustanovení §110 odst. 1 věta prvá
před středníkem s. ř. s. zrušil, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude na městském soudu, aby se primárně zabýval otázkou, zda bylo
žalobou napadené rozhodnutí vydáno se zachováním subjektivní prekluzivní lhůty dle ust. §61
odst. 1 věty třetí zákona o vysílání, a v následném rozhodnutí své závěry řádně zdůvodnil
a vypořádal se se všemi námitkami stěžovatelky uvedenými v žalobě i v jejím podání ze dne
12. 4. 2010, nebude-li to vzhledem k výsledku řízení nadbytečné.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud
v Praze) vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soude m ve zrušovacím
rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu