ECLI:CZ:NSS:2011:8.AO.5.2011:51
sp. zn. 8 Ao 5/2011 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci navrhovatele: Ing. Z. M.,
zastoupen JUDr. Václavem Junkem, advokátem se sídlem Tovární 14, České Budějovice, proti
odpůrci: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U zimního stadionu 1952/2, České
Budějovice, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – veřejné vyhlášky Krajského
úřadu Jihočeského kraje ze dne 7. 2. 2011, čj. KUJCK 35548/2010 OZZL/23/Ci, o Stanovení
rozsahu záplavového území, vymezení aktivní zóny záplavového území významného vodního
toku Vltava od VD Hněvkovice po most v Plané, Malše od soutoku s Vltavou po most v
Roudném a Mlýnské stoky v části týkající se významného vodního toku Malše pro obec České
Budějovice 6 a České Budějovice 7 a dále významného vodního toku Mlýnská stoka pro obec
České Budějovice 3 a České Budějovice 6,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – veřejné vyhlášky Krajského
úřadu Jihočeského kraje ze dne 7. 2. 2011, čj. KUJCK 35548/2010 OZZL/23/Ci
se z a m í tá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy
Navrhovatel se svým návrhem ze dne 11. 8. 2011 domáhal, aby Nejvyšší správní soud
zrušil veřejnou vyhlášku Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 7. 2. 2011,
čj. KUJCK 35548/2010 OZZL/23/Ci, o Stanovení rozsahu záplavového území, vymezení
aktivní zóny záplavového území významného vodního toku Vltava od VD Hněvkovice po most
v Plané, Malše od soutoku s Vltavou po most v Roudném a Mlýnské stoky, a to v části týkající
se významného vodního toku Malše pro obec České Budějovice 6 a České Budějovice 7 a dále
významného vodního toku Mlýnská stoka pro obec České Budějovice 3 a České Budějovice 6.
Tato vyhláška podle navrhovatele trpí věcnými i právními vadami, stejně jako řízení, které
předcházelo jejímu vydání.
Navrhovatel ve svém podání konstatoval, že je podílovým spoluvlastníkem nemovitostí
nacházejících se v území dotčeném stanovením záplavových území. Napadená vyhláška
nezahrnula některé nebezpečné oblasti, mezi nimi i oblast, v níž se nachází nemovitosti
navrhovatele, do aktivní zóny záplavového území. V konečných důsledcích tak tvoří předpoklad
pro umožnění zástavby na pozemcích parc. č. 2414/5, 2414/6, 2414/8 a 2414/10, jež se nalézají
v sousedství nemovitostí ve spoluvlastnictví navrhovatele. Případné stavební aktivity v dané
oblasti jsou způsobilé zhoršit odtokové poměry a zvyšují povodňová rizika, což ohrožuje
nemovitosti navrhovatele i výkon jeho vlastnických práv.
Odpůrce podle navrhovatele zcela pominul ustanovení §172 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, které umožňuje vlastníkům dotčených nemovitostí podat proti
vyhlášce písemné námitky ve lhůtě 30 dnů ode dne jejího zveřejnění. Odpůrce se řádně
nevypořádal se všemi uplatněnými námitkami a současně svévolně zkrátil lhůtu k projednání
námitek dotčených vlastníků. V rozporu s tímto ustanovením navrhovatele nepoučil o možnosti
podávat připomínky i po 22. 12. 2010. Tím znemožnil řádné a úplné vypořádání připomínek.
Navrhovatel dne 16. 2. 2011 doručil odpůrci písemnost označenou jako stížnost, nicméně z jejího
obsahu je patrné, že se jednalo i o písemné vyjádření k návrhu vyh lášky. Mimo jiné z ní plyne,
že dotčené osoby, mezi nimiž byl i navrhovatel, se dne 22. 12. 2010 chtěly při jednání písemně
vyjádřit do protokolu, avšak protokolace jim nebyla ze stra ny odpůrce umožněna. Odpůrce
se nevypořádal s připomínkami, jež odmítl písemně zaznamenat. Toto pochybení vyplývá
i ze záznamu občanů, který byl přiložen ke stížnosti ze dne 16. 2. 2011. Odpůrce se podle
navrhovatele vypořádal, a to ještě nedostatečně, pouze s písemnou připomínkou navrhovatele
ze dne 22. 12. 2010. Navrhovatel ovšem toto vypořádané vyjádření rozšířil přímo při jednání
konaném dne 22. 12. 2010. Jeho vyjádření bylo obsahově shodné s písemností ze dne 16. 2. 2011.
Navrhovatel dále zrekapituloval obsah svých ná mitek uplatněných v předmětné stížnosti
ze dne 16. 2. 2011. Namítl v ní, že dokument čj. KUJCK 35548/2010 OZZL/6/Ci není
v souladu s §18 správního řádu. Tento zápis nebyl dne 22. 12. 2010 k dispozici, proto
navrhovatel sám pořídil záznam, který podepsali přítomní občané z Javorové ulice. Z údajů
odpůrce nelze zjistit, co bylo projednáno a kdo z přítomných občanů vznesl další připomínky.
Nikdo z přítomných zástupců odpůrce, Povodí Vltavy ani zpracovatele dokumentace DHI a. s.
netvrdil, že promítnutá ukázka o proudění přes Javorovou ulici je pouze z nějaké pomůcky
pro jednání. Navrhovatel trvá na pořízení kopie této pomůcky. Jednání, kt eré proběhlo dne
22. 12. 2010, se netýkalo pouze projednávání záplavových území, ale i zmenšení aktivní zóny
záplavového území. Tato území jsou dokumentem čj. 2487 35548/2005 OZZL/Zah označena
tak, že nic nemění na tomto označení jako nebezpečné oblasti a ve stejném dokumentu jako
nebezpečná zóna. Takto označená území byla předmětem jednání zástupců kateder, výzkumných
ústavů i Povodí Vltavy proto, aby se zmenšilo riziko povodní a aby se nevhodnými stavebními
aktivitami nezvyšovaly následky povodní.
Zápis z jednání konaného dne 22. 12. 2010, který odpůrce vyhotovil až po 7. 2. 2011,
neodpovídal podle navrhovatele skutečnému průběhu jednání. Účastníkům byl k dispozici
až se značným zpožděním a především neobsahoval všechny připomínky účastníků
ani samotného navrhovatele, které měly být zaprotokolovány dle §37 odst. 4 správního řádu.
Neobsahoval ani zmínku o tom, že protokolace připomínek byla odmítnuta. Odpůrce tedy podle
navrhovatele nepostupoval v souladu s platnou právní úpravou jak po stránce věcné, tak i stránce
procesní.
Navrhovatel dále uvedl, že jako součást schválené Kon cepce protipovodňové ochrany
na území Jihočeského kraje z roku 2008 má být v předmětném úseku městské části Mladé v rámci
III. etapy protipovodňové ochrany na Malši vybudována protipovodňová hráz, která má chránit
území před zaplavením při průchodu stoleté povodňové v lny. Na konci Javorové ulice
se v souladu s územním plánem připravuje výstavba tří rodinných domů, a to na polním
pozemku, který je dosud přirozenou inundací řeky Malše. Snížený terén pole má být pro výstavbu
domů vyrovnán navážkou, která již byla z části realizována. Stavebník proto s výstavbou III.
etapy protipovodňových opatření vůbec nepočítá. Podle navrhovatele jsou tyto připravované
domy přímo ohroženy povodněmi. Výstavba na navážce je nevhodná a je zcela v rozporu
se základními zásadami protipovodňové prevence, kterými jsou zejména neza stavitelnost
záplavových území a zachování přirozených inundačních ploch v nezastavěném území. Nová
výstavba v Javorové ulici je situována v bezprostřední blízkosti aktivní zóny záplavového území.
Zvolený model 1D+ neumožňuje podle navrhovatele přesněji stanovit rozsah aktivní
zóny záplavového území a vyhodnotit tak vliv zamýšlených staveb na odtokové poměry v území,
zejména na vývoj rychlostí proudění. Příkladem takových nepřesností je to, že ve vyhlášení
záplavových území v roce 2005 byla aktivní zóna záplavového území v souladu s vyhláškou
č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území
přesně ohraničena záplavovou čárou Q
20
, která nezasahovala k Javorové ulici. V novém vyhlášení
aktivní zóny záplavového území zasahuje záplavová čára Q
20
až k Javorové ulici, avšak aktivní
zóna záplavového území nikoliv. V rozporu s uvedenou vyhláškou tedy nekopíruje záplavovou
čáru Q
20
.
Navrhovatel odpůrci dále vytkl, že řádně nezjistil skutkový stav a jím přijaté řešení není
v souladu s veřejným zájmem a neodpovídá ani okolnostem daného případu. Shrnul,
že v konečném důsledku tvoří předpoklad pro umožnění zástavby i v místech, kde to dříve
nebylo možné. To ohrožuje vlastníky a uživatele stávajících nemovitostí v dotčené lokalitě.
Odpůrce postupoval v rozporu s §2 odst. 4, §3 a §4 odst. 1, 2 a 4 správního řádu. Jednal také
v rozporu s §6 správního řádu, jelikož vyhotovení protokolu ze dne 22. 12. 2010 neúměrně
protahoval, pročež navrhovateli vznikly další náklady v souvislosti se psaním stížností.
II. Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve vyjádření k podanému návrhu předeslal, že Nejvyšší správní soud usnesením
ze dne 3. 5. 2011, čj. 8 Ao 2/2011 - 72, odmítl návrh navrhovatele na zrušení vymezené části
opatření obecné povahy, přičemž v tomto usnesení již byly řešeny body č. II. a IV. nyní
podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Od podání prvního návrhu nedošlo
ve vztahu k vlastnickému právu navrhovatele ke změně, která by spočívala v rozšíření vlastnictví
na takové pozemky nebo stavby, které by se nacházely v záplavovém území či přímo v aktivní
zóně záplavového území.
Odpůrce poukázal na právní úpravu procesu stanovení záplavového území podle §66
odst. 7 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní z ákon), ve znění
pozdějších předpisů. Navrhovatel namítal opomenutí §172 odst. 5 správního řádu, který se však
v případě záplavového území nepoužije. V tomto případě se použije jen §172 odst. 4 téhož
zákona. Odpůrce postupoval v souladu s vodním zákonem a správním řádem. Písemnost
navrhovatele označená jako „Stížnost k dokumentům čj. KUJCK 35548/2010 OZZL/14/Ci
ze dne 14. 2. 2011 a k dokumentu čj. 35548/2010 OZZL/6/Ci, který měl být sepsán dne
22. 12. 2010“, byla řešena jako stížnost a odpůrce se s ní řádn ě vypořádal. V procesu opatření
obecné povahy se přitom ve smyslu §174 odst. 1 správního řádu postupuje podle části druhé
správního řádu „pouze“ přiměřeně. Tvrzení, že správní orgán odmítl zaprotokolovat připomínky
vznesené na veřejném projednání dne 22. 12. 2010, je nepravdivé. Odpůrce nepovažuje diskuzi
mezi správním orgánem, zástupcem Povodí Vltavy, zástupcem zpracovatele dokumenta ce
a přítomnými účastníky veřejného projednání za podání připomínek. Všechny účastníky jednání
ze dne 22. 12. 2010 opakovaně seznámil s možností uplatnit připomínky písemně nebo
s možností je nadiktovat úřední osobě. Všichni účastníci jednání, kteří odevzdali písemné
připomínky, jsou označeni v dokumentu Zápis připomínek ze dne 22. 12. 2010, čj. KUJCK
35548/2010 OZZL/Ci. To, co navrhovatel nazývá záznamem z jednání, je podle odpůrce
nečitelný text, který nadto navrhovatel neuplatňoval jako svou připomínku. Odpůrce skutečně
sepsal zápis z předmětného jednání dne 22. 12. 2010 a nikoliv až po vydání opatření obecné
povahy, jak tvrdí navrhovatel. Odpůrce poukázal, že existenci tohoto zápisu lze doložit
prostřednictvím informačního systému ke dni 3. 1. 2011; tento dokument nebyl zaevidován dříve
z důvodu dovolené oprávněné úřední osoby. Odpůrce rovněž uvedl, že navrhovateli opakovaně
zdůraznil, že vznesené dotazy byly během ústního jednání zodpovězeny a vypořádání připomínek
ve smyslu §172 odst. 4 správního řádu bude obsaženo v odůvodnění opatření obecné povahy
a nikoliv v protokolu ve smyslu §18 téhož zákona.
Koncepci protipovodňové ochrany na území Jihočeského kraje neschvalují orgány
Jihočeského kraje, jak je nesprávně uvedeno v návrhu. Odpůrci je v současnosti známo jen jedno
stavební povolení na rodinný dům na konci Javorové ulice. Tato stavba je však situována mimo
aktivní zónu záplavového území a realizaci protipovodňové bariéry nebrání. Aktivní zóna
záplavového území stanovená opatřením ze dne 2. 2. 2005, čj. KUJCK 2487/32005 OZZL/Zah
se v lokalitě Javorové ulice neliší od průběhu současné aktivní zóny záplavového území. Změny
v této lokalitě se týkají pouze vymezení rozsahu záplavy Q
20
a Q
100
. Odpůrce má za to,
že navrhovatel svou argumentaci týkající se průběhu aktivní zóny záplavového území a Q
20
staví
na nepochopení
základních pojmů obsažených v §2 vyhlášky č. 236/2002 Sb. , neboť aktivní
zónu záplavového území ztotožňuje se záplavovou čárou. Jejich rozdíl byl však navrhovateli
v průběhu řízení vysvětlován.
Odpůrce konečně zdůraznil, že návrh na zrušení předmětného opatření obecné povahy je
nedůvodný a nelogický. Navrhovatel se nejprve zabývá údajným porušením svých procesních
práv a až v závěru návrhu, pouze v obecné rovině, konstatuje, že v konečných důsledcích
opatření obecné povahy umožňuje zástavbu v místech, kde to dříve nebylo možné. K tomu
odpůrce podotkl, že aktivní zóna záplavového území v předchozím záplavovém území
je prakticky totožná jako v současném opatření obecné povahy. Navrhovatel nemůže jednat
za ostatní uživatele. Pokud dojde ke zrušení napadeného opatření obecné povahy, nebude zde
možné aplikovat §67 odst. 1 a odst. 2 vodního zákona a zástavbě tak nebude možné bránit
vůbec, což je v rozporu s požadavky navrhovatele. De facto se staví proti svým vlastním zájmům.
Navrhovatel nepropojil jím tvrzené porušení procesních práv s následkem dotčení svých
hmotných (vlastnických) práv, od nichž odvíjí svou legitimaci. Opatření obecné povahy nijak více
ani nijak méně nezatěžuje pozemky a stavby ve spoluvlastnictví navrhovatele oproti stavu, který
byl založen stanovením záplavového území v roce 2005. Jeho nemovitosti se nenacházejí
v aktivní zóně záplavového území, ale
pouze v záplavě při Q
100
. V tomto směru odpůrce uzavřel,
že má za to, že navrhovatel požaduje, aby byla rozšířena aktivní zóna na pozemky jiných osob,
a nikoliv na pozemky v jeho vlastnictví.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou, zda jsou v daném případě splněny
podmínky řízení. Zaměřil se přitom na to, zda lze napadenou veřejnou vyhlášku přezkoumat
v režimu §101 a násl., zda v dané věci neexist uje překážka rei iudicatae, a především zda byl
navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení shora vymezené části opatření
obecné povahy.
Mezi účastníky řízení nebylo v dané věci sporu o tom, že byl splněn základní předpoklad
řízení, a sice že se skutečně jednalo o opatření obecné po vahy v režimu vodního zákona
ve spojení s §171 a násl. správního řádu. Vodní zákon v §66 odst. 7 vý slovně stanoví,
že záplavová území a jejich aktivní zóny se stanovují formou opatření obecné povahy.
Pro úplnost lze uvést, že opatřením obecné povahy podle §66 odst. 7 vodního zákona
jsou stanovována jednak záplavová území a jednak, v jejich rámci, aktivní zóny záplavových
území. Vodní zákon v §66 vymezuje záplavové území jako administrativně určené území, kter é
může být při výskytu přirozené povodně zaplaveno vodou. Toto území je ve smyslu §2 písm. b)
vyhlášky č. 236/2002 Sb., určeno jako území vymezené záplavovou čárou, což je křivka
odpovídající průsečnici hladiny vody se zemským povrchem při zaplavení území povodní.
Vyjadřuje tedy faktický stav hladiny vody při povodni. Aktivní zóna záplavového území se určuje
podle nebezpečnosti povodňových průtoků. Ve smyslu §2 písm. e) vyhlášky č. 236/2002 Sb.
se jí rozumí území v zastavěných územích obcí a v územích urč ených k zástavbě podle územních
plánů, jež při povodni odvádí rozhodující část celkového průtoku, a tak bezprostředně ohrožuje
život, zdraví a majetek lidí. Aktivní zóna záplavového území se vymezuje pro průtoky, které
se vyskytují při přirozené povodni s periodicitou 100 let (§4 odst. 3 vyhlášky č. 236/2002 Sb.).
Stanovení aktivní zóny je základním preventivním nástrojem namířeným na snížení povodňových
škod.
Samotné opatření obecné povahy určuje toliko rozsah aktivní zóny záplavového území.
Omezení, která jsou s tímto režimem území spojena, jsou stanovena přímo ve vodním zákoně,
konkrétně v §67 odst. 1 a odst. 2. Zásadním omezení spojeným s vymezením aktivní zóny
záplavového území je zákaz umísťovat, povolovat či provádět v ní stavby s výjimkou některých
vodních děl, nezbytných staveb dopravní a technické infrastruktury a konstrukcí chmelnic. Stavby
nacházející se v aktivní zóně záplavového území jsou nejenom samy přímo a nejvíce ohroženy
povodňovými průtoky, ale současně představují i nebezpečí pro ostatní části záplavového území
z důvodu změny průtokových poměrů v území.
I záplavové území vně aktivní zóny je územím, které je ohrožováno i zasahováno
povodněmi. Také zde mohou být při povodni ohroženy životy, zdraví a majetek lidí, nicméně
se tak děje v menší míře intenzity a stavby umístěné v tomto území nemají podstatný vliv
na odtokové poměry v území jako je tomu v případě staveb umístěných přímo v aktivní zóně
záplavového území. Vodní zákon proto pro záplavové území nacházející se mimo aktivní zónu
sám výslovně žádná omezení neukládá. Možnost omezení některých činností v této zbylé části
záplavového území je vyhrazena na základě §67 odst. 3 vodního zákona úpravě obsažené
v opatření obecné povahy. V nyní posuzované věci odpůrce této možnosti nevyužil,
tj. v napadené veřejné vyhlášce nestanovil omezující podmínky využití území, a napadeným
opatřením obecné povahy „toliko“ po teritoriální stránce vymezil záplavová území Q
5
, Q
20
a Q
100
a aktivní zónu záplavových území. Učinilo tak ale město České Budějovice v obecně závazné
vyhlášce č. 13/2005, kterou se mění vyhláška č. 4/2000, o závazných částech územního plánu
města České Budějovice, vydaná Radou města České Budějovice dne 17. 5. 2000 a ú činná od dne
15. 6. 2000, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlašuje závazná část změny č. 10 územního plánu
města České Budějovice, kterou se do územního plánu včleňují úpravy vodohospodářských
poměrů s přihlédnutím k důsledkům povodní ze srpna 2002. Obsah této vyhlášky ani samotný
územní plán města Českých Budějovic ovšem není předmětem nynějšího řízení.
Zdejšímu soudu je z jeho evidence známo, že se v dané věci jedná již o druhý návrh
navrhovatele na zrušení předmětné části veřejné vyhlášky stanovu jící rozsah záplavového území
a vymezující aktivní zónu záplavového území. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 3. 5. 2011,
čj. 8 Ao 2/2011 - 72, všechna rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz, odmítl
první návrh navrhovatele podle §37 odst. 5 písm. ve spojení s §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Učinil
tak z důvodu, že navrhovatel ani přes výzvu soudu nedoplnil své podání o tvrzení o své aktivní
procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Takové usnesení
o odmítnutí návrhu je toliko procesní povahy a je rozhodnutím, kterým se nerozhoduje o věci
samé. Nepředstavuje proto překážku věci pravomocně rozhodnuté (res iudicatae), pro kterou
by musel Nejvyšší správní soud návrh odmítnout na základě §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V případě, že za takové situace navrhovatel podá nový návrh na zrušení opatření obecné povahy,
který již bude vyhovovat všem zákonným požadavkům, Nejvyšší správní soud se jím bude
meritorně zabývat.
Jelikož se v dané věci jedná o druhý návrh téhož navrhovatele namířený proti téže části
opatření obecné povahy, musel se Nejvyšší správní soud zabývat obsahem obou návrhů
a zkoumat především to, zda v pořadí druhý návrh již obsahuje tvrzení, že navrhovateli v dané
věci svědčí podmínka aktivní procesní legitimace. Zdejší soud pak dospěl k závěru, že z druhého
návrhu (z bodů č. I a III.), a to oproti prvému návrhu, je již dostatečně seznatelné, na základě
čeho navrhovatel svou legitimaci odvozuje. Usuzuje tak zejména na základě toho, že se jeho
nemovitosti nacházejí v území, které je dotčeno napadeným opatřením obecné povahy. Současně
se nacházejí v sousedství konkretizovaných pozemků, jež podle navrhovatele měly být zařazeny
do aktivní zóny záplavového území, přesto na nich bude, a částečně již je, umožněna výstavba.
To podle názoru navrhovatele ohrožuje jeho vlastnictví, neboť tato zástavba negativně ovlivní
odtokové poměry v území.
Nejvyšší správní soud navrhovateli již v rámci řízení o jeho prvním návrhu sdělil,
že otázkou aktivní procesní legitimace se komplexním z působem zabýval rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, publ.
pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud přitom neshledal žádného důvodu, pro který
by se měl nyní od jeho závěrů odchýlit nebo, proč by je nebylo možno v posuzované věci
aplikovat. Rozšířený senát v předmětném usnesení provedl výklad §101a odst. 1 s. ř. s., podle
něhož je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen. Podle rozšířeného senátu musí
navrhovatel v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou
opatřením obecné povahy dotčena.
Předmětné usnesení rozšířeného senátu se vztahovalo k územním plánům coby
nejtypičtějšímu představiteli opatření obecné povahy. Podle Nejvyššího správního soudu
zde neexistuje důvod, proč by vyslovené závěry nebylo možno mutatis mutandis vztáhnout
i na řízení o návrhu na zrušení stanovení rozsahu záplavového území a vymezení aktivní zóny
záplavového území. Ve vztahu k nyní posuzované věci lze proto konstatovat, že za aktivně
procesně legitimovanou osobu lze označit takovou osobu, která má přímý a bezprostřední vztah
k nějaké části území, které je regulováno stanovením rozsahu zápla vového území a vymezením
aktivní zóny záplavového území. Tento vztah je založen zejména (spolu)vlastnickým či jiným
věcným právem ke stavbě či pozemku. Vlastnické či obdobné věcné právo ovšem není jediným
předpokladem pro věcný přezkum návrhu. Pro aktivní procesní legitimaci je dále třeba,
což je v nyní posuzované věci zásadní, aby navrhovatel srozumitelně, logicky konsekventně
a myslitelně tvrdil, že toto jeho právo bylo přijetím opatření obecné povahy přímo dotčeno
(zkráceno, omezeno), a to zejména co do svého rozsahu, obsahu či kvality.
Podle rozšířeného senátu je výjimečně představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla
dána i tehdy, „tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci
na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti
nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování
na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) přip ouští“. Typicky půjde podle
rozšířeného senátu o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem,
který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku
(exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho
majetku. Takové dotčení územním plánem přitom musí být z povahy věci myslitelné právě
s ohledem na jeho předmět, obsah a způsob regulace. I tyto závěry by bylo lze vztáhnout na akt
stanovení rozsahu záplavového území a vymezení aktivní zóny záplavového území.
Opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem,
ale s obecně – neurčitě – vymezeným okruhem adresátů. Z povahy věci plyne, že adresátem
napadeného opatření obecné povahy nemůže být „každý“. Proto soudní řád správní založil
požadavek tvrzení o „zkrácení na právech opatřením obecné povahy“ (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 - 116).
Zájem na protipovodňové ochraně území nacházejícího se v blízkosti vodních toků lze přirozeně
nepochybně shledat u značně širokého okruhu osob. Vždyť ochrana před povodněmi
je veřejným zájmem. Tento zájem však nelze ztotožňovat s požadovaným přímým dotčením
na subjektivních hmotných právech. Prvek aktivní procesní legitimace je významným nástrojem
subjektu, kterým může dojít ke zrušení opatření obecné povahy, jež zasahuje do práv
a povinností zpravidla značného množství osob, nejenom navrhovatele samotného. Soudní řád
správní a ani na něj navazující judikatura Nejvyššího správního soudu proto nesvěřuje tento
instrument každé osobě, byť by mohla mít na jeho využití zájem, ale toliko tomu, kdo prokáže,
že jemu, nikoliv jiným osobám, náleží subjektivní hmotná práva, která jsou opatřením obecné
povahy zasažena.
Nejvyšší správní soud podotýká, že na posouzení existence aktivní procesní legitimace
navrhovatele ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. nemá vliv skutečnost, že s ohledem na §115a
vodního zákona se v případě vydávání opatření obecné povahy podle §66 odst. 7 vodního
zákona nepoužije §172 odst. 5 správního řádu, upravujícího možnost podávání námitek, ale
toliko §172 odst. 4 správního řádu, umožňující podávání připomínek. Správní řád v §172 odst. 5
obecně poskytuje vlastníkům nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související
s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, širší
procesní obranu. Vodní zákon nicméně nepožaduje prokazování vlastnictví a ani zkoumání
povahy subjektu, který uplatňuje výhrady proti návrhu opatření obecné povahy. Ke všem
dotčeným subjektům přistupuje jako k osobám, jež podaly připomínky, s tím odpovídajícím
režimem posuzování výhrad ve smyslu §172 odst. 4 správního řádu. Aktivní legitimace k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je totiž soudním řádem správním
vymezena shodně pro všechny typy opatření obecné povahy.
Na tomto místě lze poukázat na to, že část nynějšího návrhu (body č. II. a IV) se shoduje
s prvním návrhem navrhovatele. V tomto směru byly výtky navrhovatele namířeny vůči
procesním pochybením odpůrce při přijímání napadené veřejné vyhlášky. Nejvyšší správní soud
již v usnesení čj. 8 Ao 2/2011-72 vyložil, že pro založení aktivní legitimace n epostačí tvrzení,
že navrhovatel byl zkrácen na svých procesních právech během řízení, které předcházelo vydání
opatření obecné povahy. Aktivní legitimace se totiž odvíjí od dotčení hmotných, a nikoliv
procesních, práv navrhovatele. Porušení procesních práv v rámci procesu tvorby opatření obecné
povahy může podle závěrů rozšířeného senátu sp. zn. 1 Ao 1/2009 úspěšně namítat jen ten,
je aktivně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s.
Nejvyšší správní soud po zvážení věci z různých hledisek dospěl k závěru, že navrhovatel
výše definované podmínky nesplňuje, proto mu nesvědčí aktivní procesní legitimace na zrušení
napadené části opatření obecné povahy, jímž byl stanoven rozsah záplavového území a vymezena
aktivní zóna záplavového území. Soud přitom vycházel především z obsahu samotného návrhu,
ale i z dalších podkladů založených v předloženém spise.
Z obsahu těchto podkladů plyne, že navrhovatel je podílovým spoluvlastníkem pozemků
parc. č. 2414/2 a 2414/3 v katastrálním území České Budějovice 6 a stavby č. p. 1398 nacházející
se na parcele č. 2414/3, n a Javorové ulici č. 9 v Českých Budějovicích. Tyto nemovitosti leží
v území regulovaném napadeným opatřením obecné povahy, neboť jsou zahrnuty do vymezené
oblasti s kulminačním průtokem Q
100
. Naopak nejsou zařazeny do vymezeného záplavového
území Q
5
,
Q
20
a ani do aktivní zóny záplavového území. Pro vznik aktivní legitimace však
nepostačí, že navrhovatel je vlastníkem nemovitostí nacháze jících se v záplavovém území
či naopak, že se jeho nemovitosti nenachází v aktivní zóně záplavového území. Nejvyšší správní
soud může toliko zopakovat, že v daném případě bylo tř eba, aby navrhovatel tvrdil,
že nezahrnutím svých pozemků do aktivní zóny záplavového území, potažmo do oblasti
s kulminačním průtokem Q
5
,
Q
20
, nebo naopak zahrnutím do záplavového území Q
100
, byl
konkrétním způsobem dotčen či zkrácen na svých konkrétních hmotných právech. Tak by tomu
mohlo být zejména v případě, kdy by nemovitosti navrhovatele byly zahrnuty do aktivní zóny
záplavového území a on by pro to byl omezen zákonem stanovenými omezeními, nebo pokud by
napadené opatření obecné povahy spojovalo se zařazením jeho pozemku do oblasti
s kulminačním průtokem Q
100
určitá omezení. Jak již bylo uvedeno výše, napadené opatření
obecné povahy vymezuje toliko po teritoriální stránce záplavové území Q
100
, nestanoví však
na tomto území, a tedy ani ve vztahu k nemovitostem navrhovatele, omezující podmínky. Proto
ze samotné skutečnosti, že nemovitosti navrhovatele jsou zahrnuty do záplavového území Q
100
nelze dovozovat přímé dotčení jeho práv. Stejně tak a ktivní procesní legitimaci nemůže
bez dalšího založit ani fakt, že nemovitosti navrhovatele se nacházejí v blízkosti pozemků
zařazených do aktivní zóny záplavového území.
Navrhovatel posuzovanému opatření obecné povahy vytkl, že nezahrnulo některé
nebezpečné oblasti, mezi nimi i nemovitosti v jeho vlastnictví, do aktivní zóny záplavového
území, což v konečném důsledku umožňuje zástavbu na pozemcích parc. č. 2414/5, 2414/6,
2414/8 (navrhovatel je mezujícím sousedem tohoto pozemku - pozn. NSS) a 2414/10 a bude mít
za následek zhoršení odtokových poměrů. Nejvyšší správní soud zde podotýká, že navrhovatel
v prvém návrhu, v jím předloženém nákresu označeném jako list VI a ručně zobrazeným
budoucím proudění vody, ručně označil pozemek parc. č. 2414/14, nacházející se ta ké v blízkosti
jeho nemovitostí. Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že navrhovatel brojí proti zastavění
pozemků parc. č. 2414/14, 2414/15 a 2414/16, přičemž v současnosti bylo vydáno stavební
povolení pouze ve vztahu k prvně uvedenému pozemku.
Pokud by navrhovatel skutečně vznesl požadavek na zahrnutí svých nemovitostí
do aktivní zóny záplavového území a nebylo mu vyhověno, jeho žádosti by bylo učiněno za dost
už tím, že by se sám zdržel činností, které jsou v aktivní zóně záplavových území omezeny,
potažmo zakázány na základě §67 odst. 1 a 2 vodního zákona. Nejvyšší správní soud se však
ztotožňuje s odpůrcem v tom, že jednotlivé námitky navrhovatele, resp. způsob jejich
koncipování, nesměřují k otázce stanovení režimu pozemků v jeho vlastnictví, nýbrž
k pozemkům ve vlastnictví jiných osob, a to nezávisle na tom, o které pozemky se konkrétně
jedná. U těchto pozemků, nacházejících se mimo jeho vlastnickou dispozici, navrhovatel
požaduje, aby byly zahrnuty do aktivní zóny záplavového území, v důsledku čehož b y nebylo
možné na nich umísťovat stavby. Zdejší soud však konstatuje, že přímé dotčení (vlastnických)
práv nemůže spočívat ani v požadavku navrhovatele, aby došlo k rozšíření aktivní zóny
záplavového území na nemovitosti, které jsou ve vlastnictví jiných o sob. Skutečnost, že pozemky
navrhovatele jsou pro svou blízkost k vodnímu toku ohrožovány, či byly v minulosti přímo
zasaženy, povodní, ještě neznamená povinnost odpůrce založit na blízkých pozemcích
nejpřísnější režim ochrany před povodněmi, a sice aktivn í zónu záplavového území. Ta může být
založena jen při splnění zákonných podmínek, jak bylo vymezeno výše.
Navrhovatel i v nynějším návrhu hovořil o ohrožení ostatních vlastníků v dotčené
lokalitě. Nejvyšší správní soud však konstatuje, a to shodně jako v rozhodnutí o prvním návrhu,
že návrh na zrušení opatření obecné povahy není soudním řádem správním koncipován jako actio
popularis, ale jako nástroj k ochraně vlastního subjektivního práva navrhovatele. Navrhovatel tedy
nemůže úspěšně namítat dotčení práv jiných vlastníků nemovitosti v území regulovaném
opatřením obecné povahy. Z téhož důvodu nemůže být úspěšná jeho argumentace, že domy
na sousedících pozemcích, nezahrnutých do aktivní zóny záplavového území, jsou ohroženy
povodněmi; případné riziko zaplavení těchto pozemků jde na vrub stavebníků.
V dané věci nelze odhlédnout ani od toho že samotným v ymezením záplavových území
a nezahrnutím určitého území do aktivní zóny záplavového území ještě nedochází k umožnění
výstavby. To se obecně děje až na základě územně plánovací dokumentace (územního plánu)
a následného územního a stavebního řízení týkajícího se konkrétní stavby, tedy v řízeních
konaných podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon). Tento zákon také zakotvuje patřičné instrumenty pro ochranu práv osob, u nichž dojde
k přímému dotčení jejich vlastnického nebo jiného věcného práva k sousedním stavbám anebo
sousedním pozemkům.
Nejvyšší správní soud závěrem poukazuje na částečně skutkově i právně podobný případ
řešený v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2010, čj. 3 Ao 1/2010 – 98, týkající
se návrhu na zrušení územního plánu města České Budějovice v lokalitě U Špačků v katastrálním
území České Budějovice 6. I v tomto případě se nemovitost navrhovatele nacházela
v záplavovém území Q
100
, avšak cca 2,5 km od území dotčeného napadenou změnou územního
plánu. Navrhovatel obdobně tvrdil, že změnou územního plánu může být na svých právech
přímo dotčen, neboť záměr výstavby v regulovaném území změní povodňo vé průtoky (jejich
směr a intenzitu) na řece Malši. Nejvyšší správní soud i v tomto případě dospěl k závěru,
že navrhovatel nesplnil podmínky aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, a to z důvodu, že nejenže není vlastníkem ne movitostí v regulovaném území, ale není ani
vlastníkem nemovitostí, které by s tímto územím sousedily. Podstatné je podle soudu rovněž to,
že samotná změna územního plánu na jeho právním postavení podle soudu nic nezměnila.
Nejvyšší správní soud tedy trvá na tom, že navrhovatel snad může být nezahrnutím
předmětným pozemků v cizím vlastnictví do aktivní zóny záplavového území dotčen na svých
(domnělých) zájmech, nemůže tím být však zkrácen na svých právech, způsobem potřebným
pro založení aktivní procesní legitimace dle §101a odst. 1 s. ř. s. Lze chápat pohnutky, které
vedou navrhovatele k jeho obraně proti vymezenému rozsahu záplavového území a aktivní zóny
záplavového území. Stejně tak lze rozumět i jeho snaze o zabezpečení co největších preventivních
opatření, a to se zřetelem k tomu, že nemovitosti navrhovatele jsou pro svou lokaci ohrožovány
případnými povodňovými situacemi. Tyto pohnutky a okolnosti ovšem nemohou být
dostatečným důvodem pro to, aby mohlo být rozhodnuto o zařazení pozemků ve vlastnictví
jiných osob do aktivní zóny záplavového území.
Zdejší soud je ovšem vázán obsahem podaného návrhu a chápáním aktivní procesní
legitimace, tak jak ji vymezil rozšířený senát v citovaném usnesení. S ohledem na shora řečené
proto musel uzavřít, že navrhovatel nesplnil podmínku aktivní legitimace k podání návrhu
na zrušení předmětné části opatření obecné povahy. Soud proto návrh na zrušení opatření
obecné povahy zamítl. Nejvyšší správní soud podotýká, že v dané věci nenastaly podmínky
pro odmítnutí návrhu usnesením podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Odmítnutí návrhu proto,
že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, je vyhrazeno pouze takovým případům,
ve kterých je nedostatek legitimace zjistitelný bez pochyb okamžitě, zp ravidla již z návrhu
samotného. V opačných případech, kdy v řízení vyjde najevo nedostatek aktivní legitimace, soud
rozhoduje o věci rozsudkem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
čj. 4 As 50/2004 - 59). Tak tomu bylo i v nyní posuzované věci.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101d odst. 5
s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. září 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu