ECLI:CZ:NSS:2011:8.APS.4.2011:52
sp. zn. 8 Aps 4/2011 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Herba Vitalis
s. r. o., se sídlem Žitná 45/1656, Praha 1, zastoupená Mgr. Petrem Břečkou, advokátem
v Jihlavě, Fritzova 2, proti žalovanému: Celní úřad Praha, Washingtonova 11, Praha 1, v řízení
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu,
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2011,
čj. 9 A 217/2010 - 31,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2011, čj. 9 A 217/2010 - 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně podala 22. 10. 2010 u Městského soudu v Praze žalobu podle §82 s. ř. s.,
ve které tvrdila, že byla podrobena třem nezákonným zásahům. První spočíval v nezákonném
zahájení a provedení kontroly podle §16 a 18 zákona č. 676/2004 Sb., o povinném značení lihu
a o změně zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o povinném značení lihu“). Žalobkyně dále namítala, že byla protiprávně donucena vydat
k zajištění a odběru vzorky podle §16 zákona o povinném značení lihu. Zajištění ethanolu
v nespotřebitelském balení bylo dle jejího tvrzení nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
Žalobkyně považovala za třetí nezákonný zásah zahájení řízení o správním deliktu. Navrhovala
proto, aby městský soud vyslovil, že zahájení a provedení kontroly a zajištění ethanolu podle
zákona o povinném značení lihu bylo nezákonné a žalovaný je povinen obnovit stav před
nezákonným zásahem. Dále žádala, aby městský soud přikázal žalovanému zastavit dle jejího
názoru nezákonně zahájené a vedené řízení o správním deliktu podle §19 zákona o povinném
značení lihu.
Městský soud žalobu usnesením ze dne 31. 3. 2011 pro opožděnost odmítl. Shledal,
že žalobkyně v žalobě výslovně uvedla, že za nezákonný zásah považuje kontrolu žalovaného
ze dne 27. 5. 2010 a dále zajištění ethanolu, ke kterému došlo stejného dne. Rozhodné
skutečnosti o prováděné kontrole a zajištění věci byly známy žalobkyni téhož dne, nejpozději však
2. 6. 2010, kdy bylo žalobkyni doručeno rozhodnutí o předběžném opatření ze dne 28. 5. 2010.
Protože žalobkyně podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem až 20. 10. 2010, tedy
po uplynutí dvouměsíční lhůty k podání žaloby podle §84 odst. 1 s. ř. s., soud žalobu
pro opožděnost odmítl.
Proti usnesení městského soudu brojila žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou
kasační stížností. Namítala, že městský soud v usnesení zcela pominul §85 s. ř. s., podle kterého
je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy
domáhat jinými právními prostředky. V daném případě musela stěžovatelka nejprve vyčerpat jiné
prostředky ochrany; podala proti nezákonnému rozhodnutí žalovaného o zajištění lihu a proti
nezákonnému postupu odvolání a námitky. Generální ředitelství cel jako odvolací
orgán rozhodlo o odvolání a námitkách stěžovatelky rozhodnutím ze dne 25. 8. 2010,
čj. 26566-2/2010-90000-302. Stěžovatelka podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
k poštovní přepravě 20. 10. 2010, tedy před uplynutím dvouměsíční lhůty podle §84 odst. 1 s. ř.
s. Stěžovatelka žádala, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na vyjádření k žalobě a namítal,
že se stěžovatelka mýlí v povaze žaloby podle §82 s. ř. s. a v povaze žalobní výluky podle §85
s. ř. s. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem není přípustná až po vyčerpání opravných
prostředků – jak se mylně domnívá stěžovatelka, ale není přípustná vůbec, protože soudní
ochrana je v tomto případě možná za podmínek podle §65 s. ř. s. Žalovaný proto navrhnul,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro její zjevnou nedůvodnost zamítl.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Podle §85 s. ř. s. je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010 - 44:
„Správní soudnictví a ochrana v něm uskutečňovaná je postavena na principu subsidiarity. To znamená,
že ochranu a provedení kontroly nejrůznějších výstupů veřejné správy by měla primárně zabezpečovat sama veřejná
správa. Teprve poté se lze obracet na soudy působící ve správním soudnictví. Princip subsidiarity nicméně vychází
z existence prostředků nápravy, resp. jejich právního zakotvení a možnosti je uplatnit“. Čtvrtý senát dále
uvedl, že „§5 s. ř. s. stanoví, že domáhat se ochrany práv ve správním soudnictví lze až po vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Zvolený pojem „řádné opravné prostředky“ je třeba vzhledem
k šíři správní činnosti, která je podrobena soudní kontrole, brát v širším významu“. Konkrétně čtvrtý senát
zdůraznil, že „je zřejmé, že §5 s. ř. s. je v tomto ohledu plně slučitelný s §68 písm. a) s. ř. s. uplatňovaným
v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Nicméně §85 s. ř. s. jako podmínku přípustnosti
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nevyžaduje předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků,
ale toliko nemožnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. V tomto případě je proto
třeba zkoumat, zda právní úprava v tom kterém případě prostředky ochrany před nezákonným zásahem připouští
či nikoliv“.
Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval otázkou, zda zákon č. 676/2004 Sb.,
o povinném značení lihu a o změně zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o povinném značení lihu“), upravuje prostředky ochrany,
kterými se mohla žalobkyně bránit proti prováděné kontrole podle §16 a násl. tohoto zákona.
Podle §18 odst. 7 písm. d) zákona o povinném značení lihu je osoba, u které je kontrola
prováděna, oprávněna podávat námitky proti postupu zaměstnance celního ředitelství a celního
úřadu. O těchto námitkách rozhoduje přímý nadřízený zaměstnance celního ředitelství nebo
celního úřadu, který provádí nebo provedl kontrolu. Proti rozhodnutí o námitkách se nelze
samostatně odvolat. Zákon o povinném značení lihu tak upravuje způsob, kterým se mohla
stěžovatelka bránit.
Městský soud však usoudil, že okamžikem rozhodným pro podání žaloby bylo zahájení
kontroly a zajištění věci. K této skutečnosti Nejvyšší správní soud poznamenává, že pokud
by byla stěžovatelka povinna již před uplatněním námitek podat žalobu proti nezákonnému
zásahu, byl by §18 odst. 7 písm. d) zákona o povinném značení lihu nadbytečným a v praxi
bez jakékoli použitelnosti. Je úkolem veřejné správy – v případě, že zákon možnost obrany
stanoví – pokusit se vyřešit sporné námitky, a teprve poté by měla nastupovat ochrana práv
prostřednictvím soudů. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je krajním řešením
v případě, že účastníkovi nezbývá jiná možnost obrany a nelze brojit žalobami proti rozhodnutí
správního orgánu či proti jeho nečinnosti.
V této souvislosti lze odkázat na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004 - 110, ve kterém se zabýval námitkami v průběhu
daňové kontroly podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
Nejvyšší správní soud si je vědom, že se daňový řád při kontrole podle §16 zákona
o povinném značení lihu nepoužije. K této otázce se vyjádřil Městský soud v Praze v rozsudku
ze dne 30. 11. 2007, čj. 11 Ca 178/2006 - 38: „Celním orgánům byla svěřena pravomoc nejen pro řízení
podle zákona č. 676/2004 Sb., o povinném značení lihu, ale v zákonem stanovených případech mají i postavení
daňových orgánů. Je třeba rozlišovat předmět řízení ve věci a postupovat podle právních předpisů vztahujících
se k tomuto předmětu řízení. Koná-li celní orgán podle citovaného zákona, musí postupovat podle něho, využívat
prostředky zde stanovené a aplikovat jako procesní předpis správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.). Koná-li jako
orgán daňový, může využívat prostředky stanovené daňovými zákony (například zákonem o spotřební dani)
a aplikovat jako procesní předpis zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Celní orgán může zjištění
získané v rámci jednoho řízení (například na základě kontroly podle §16 zákona č. 676/2004 Sb.,
o povinném značení lihu) využít jako podklad pro potřeby jiného řízení, ale musí přitom respektovat procesní
předpis, který se na toto jiné řízení vztahuje“.
Přes odlišnou povahu daňové kontroly podle §16 daňového řádu a kontroly podle §16
zákona o povinném značení lihu však lze z rozhodnutí rozšířeného senátu vyvozovat obdobné
procesní vyústění i pro nyní řešenou věc.
Podle §16 odst. 4 písm. d) daňového řádu je daňový subjekt, u kterého je prováděna
daňová kontrola, oprávněn podávat námitky proti postupu pracovníka správce daně. Ač se zákon
o správě daní a poplatků – jak bylo vysvětleno výše - v nyní řešené věci nepoužije, lze shledat
podobnost výše citovaného ustanovení s §18 odst. 7 písm. d) zákona o povinném značení lihu,
podle kterého je osoba, u které je kontrola prováděna, oprávněna podávat námitky proti postupu
zaměstnance celního ředitelství a celního úřadu.
Rozšířený senát v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2005 konkrétně vyslovil, že „žaloba podle §82
s. ř. s. je přípustná pouze poté, kdy žalobce bezvýsledně vyčerpal právní prostředek stanovený podle zákona k jeho
ochraně (§85 s. ř. s.). Tímto právním prostředkem jsou námitky podle §16 odst. 4 písm. d) daňového řádu.
Lhůta pro podání takové žaloby (§84 s. ř. s.) počíná běžet od okamžiku, kdy se daňový subjekt dozvěděl
o vyřízení námitek (§16 odst. 6 daňového řádu), popřípadě od okamžiku marného uplynutí lhůty pro vyřízení
námitek“.
V nyní řešeném případě proto neměl městský soud odvozovat počátek dvouměsíční lhůty
k podání žaloby od okamžiku zahájení kontroly podle §16 zákona o povinném značení lihu,
ale měl zjistit, zda stěžovatelka skutečně podala námitky podle §18 odst. 7 písm. d) a teprve poté
posuzovat včasnost či opožděnost žaloby.
Považuje-li stěžovatelka kontrolu podle §16 zákona o povinném značení lihu za zásah,
měla proti ní brojit prostředky podle tohoto zákona a teprve poté u soudu. Bude tedy
na městském soudu, aby zjistil, zda tak stěžovatelka učinila, a teprve poté rozhodne, zda žalobu
podala opožděně.
Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že stěžovatelka brojí jak proti kontrole podle
§16 zákona o povinném označování lihu samotné, tak proti zajištění věci, o kterém žalovaný
rozhodl a toto rozhodnutí následně přezkoumal odvolací orgán. Ohledně této otázky lze odkázat
na právní názor, který vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 8. 2005,
čj. 2 Aps 3/2004 - 42: „Z ustanovení §85 s. ř. s. plyne, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí
a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu má primát žaloba proti rozhodnutí a možnost úspěšně
podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá
v úvahu. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které řízení
bude žalobou iniciovat“. V souvislosti s touto námitkou proto bude městský soud v dalším řízení
zjišťovat přípustnost žaloby podle §85 s. ř. s.
Nad rámec Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelka v žalobě za nezákonný zásah
považovala také zahájení řízení o správním deliktu podle §19 zákona o povinném značení lihu
a brojila proti tomu. Městský soud se touto námitkou nijak nezabýval. V dalším řízení proto
posoudí přípustnost a včasnost také této části žaloby.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení městský soud zjistí, zda
stěžovatelka podala námitky v řízení podle §16 zákona o povinném označení lihu, a teprve poté
posoudí, zda byla žaloba podána včas a zda je i s ohledem na více tvrzených zásahů přípustná.
V novém rozhodnutí pak městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této
kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 2. září 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu