ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.6.2011:108
sp. zn. 8 As 6/2011 - 108
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně nezl. M. N., zastoupené
Mgr. Jiřím Švejnohou, advokátem se sídlem Vinohradská 126, Praha 3, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 28. 8. 2008, čj. MHMP483974/2008, o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2010, čj. 10 Ca 279/2008 - 78,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí žalovaného
1. Žalovaný rozhodnutím ze 28. 8. 2008, čj. MHMP483974/2008, zamítl odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí ředitelky Mateřské školy Montessori v Praze 12 ze dne 14. 7. 2008, čj. 95/2008.
Tímto rozhodnutím nebyla žalobkyně přijata do mateřské školy podle §165 odst. 2 písm. b)
zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“).
II. Řízení před městským soudem
2. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 23. 3. 2010, čj. 10 Ca 279/2008 - 78, zamítl.
3. Městský soud zdůraznil, že s odkazem na §69 s. ř. s. jako s žalovaným jednal pouze
s Magistrátem hlavního města Prahy a nikoli též s mateřskou školou. Za nesporné v dané věci
považoval, že se nezletilá žalobkyně nepodrobila očkování proti spalničkám, zarděnkám
a příušnicím; sporné mezi účastníky řízení zůstalo, zda tato skutečnost mohla být zákonným
důvodem pro nepřijetí žalobkyně do mateřské školy.
4. K námitce, že stanovení rozsahu a termínů povinných očkování vyhláškou je v rozporu
s čl. 26 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, publ. pod č. 96/2001 Sb.m.s.
(dále jen „Úmluva“), městský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 2. 2006, čj. 5 As 17/2006 - 66, č. 969/2006 Sb. NSS, s tím, že nevidí důvod,
proč se od těchto závěrů v tomto případě odchýlit. Uvedl, že omezení výkonu práv podle čl. 5 a 6
Úmluvy připouští čl. 26 bod 1 Úmluvy. V daném případě se tak stalo zákonem,
v němž je stanovena povinnost podrobit se stanovenému druhu pravidelného očkování. Příslušný
prováděcí předpis pak upravuje členění očkování, mj. i druhy pravidelného očkování a podmínky
jeho provedení. Městský soud se s žalobkyní namítaným porušením zásady subdelegace k tvorbě
práva neztotožnil. Doplnil, že porušení tohoto principu nebylo shledáno ani Nejvyšším správním
soudem v uvedeném rozsudku.
5. Při přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání je dle městského soudu třeba dodržet
podmínky stanovené zvláštním předpisem, tedy i §50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 258/2000 Sb.“),
podle něhož jesle nebo předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo
stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže
očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci. Stanoví-li §46 odst. 1 v ěty prvé zákona
č. 258/2000 Sb. povinnost všem adresátům této právní normy podrobit se, v případech
a termínech upravených v prováděcím právním předpisu, stanovenému druhu pravidelného
očkování, přičemž odpovědnost za splnění této povinnosti osobou, která nedovršila patnáctý rok
svého věku, nese dle §46 odst. 4 téhož zákona její zákonný zástupce, jde o obecně stanovenou
povinnost vůči všem adresátům (omezení jejich práva, aby zákrok byl činěn jen s jejich souhlasem
v uvedeném smyslu) bez ohledu na jejich případné další aktivity, činnosti či účasti ve zvláštních
případech.
6. K tvrzení žalobkyně, že prováděcí vyhláška v daném případě nestanoví časové období,
ve kterém musí být dítě očkováno proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím, a že tudíž
neuplynulo období, kdy byla povinna se očkování podrobit, městský soud konstatoval, že zákon
zavazuje orgán státu k tomu, aby do předškolního zařízení bylo přijato pouze dítě,
které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním. V návaznosti na rekapitulaci obsahu
vyhlášky č. 439/2000 Sb., platné v době původního řízení, resp. nyní platné vyhlášky
č. 537/2006 Sb., městský soud přisvědčil žalobkyni potud, že prováděcí vyhláška bez zřejmého
důvodu výslovně nestanoví, kdy nejpozději se musí osoba uvedenému typu očkování podrobit.
Lze však dle něho se zřetelem k účelu zákonem založené povinnosti podrobit se pravidelnému
očkování, jehož smyslem je dosažení kolektivní imunity v populaci, dovodit, že je aplikace tohoto
typu očkování žádoucí po prvním dnu 15. měsíce života dítěte, tedy v dětském věku,
neboť čím později je očkování provedeno, tím větší je možnost nákazy a šíření nemoci.
7. V daném případě však dle městského soudu byla spornou otázka, zda mohla být
žalobkyně podle §50 č. 258/2000 Sb. přijata do mateřské školy, ač se pravidelnému očkování
nepodrobila. Stanoví-li dané ustanovení výslovně, že do předškolního zařízení může být přijato
pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, akcentuje tak vyšší důraz
na prevenci šíření infekčních nemocí u dětí v kolektivních zařízeních předškolního typu,
neboť je zde vyšší riziko infekce. Městský soud zdůraznil, že je na vůli zákonných zástupců,
zda dítě do takového zařízení přihlásí či nikoli. Předpokládá se ovšem, že se přihlašované dítě
podrobí zákonem stanoveným podmínkám pro přijetí, tedy i stanovenému pravidelnému
očkování před nástupem do zařízení, ač obecně by této povinnosti, založené na bázi
tzv. kolektivní imunity, mohlo dostát později. Požadavek daný citovaným ustanovením sleduje
nejen ochranu veřejného zdraví (jako obecný princip zákona) ale i ochranu práv a svobod jiných.
Jde o kolektivní prevenci a ochranu v užším smyslu. Takový požadavek je dle městského soudu
legitimní.
8. Důvody pro odmítnutí podrobit se očkování uváděné v žalobě městský soud nepovažoval
za relevantní s tím, že subjektivní postoje zákonných zástupců konkrétního dítěte nemohou být
v jednotlivých případech zohledněny orgánem rozhodujícím o přijetí dítěte,
neboť ten je zákonem vázán. Proto absence vypořádání se s důvody pro odmítnutí podrobit
se očkování uvedenými v odvolání v napadeném rozhodnutí nepředstavovala dle městského
soudu vadu, která by vedla ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí.
9. Městský soud nepřisvědčil tvrzení, že žalobkyně nepředstavuje žádné reálné nebezpečí
pro ostatní očkované děti v předškolním zařízení, neboť i kdyby se snad některým
z předmětných onemocnění nakazila (což není pravděpodobné pro jejich malý výskyt), nemůže
ostatní proočkované děti nakazit. Uvedl, že tvrzený stav jednak vychází z toho, že ostatní děti
byly očkovány, tedy se podrobily požadavku zákona, přičemž žalobkyně pak za tohoto stavu
vlastně těží z jejich získané imunity včetně toho, že riziko vedlejších účinků žalobou tvrzené
tyto očkované děti podstoupily, nárokuje si tak výsadnější postavení a využívá pozitivního
důsledku jednání druhých. Konstatoval, že reálné nebezpečí pak může hrozit především
těm dětem v kolektivu, které se nemohly očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.
Nesouhlasil ani s tím, že uvedená onemocnění pro svůj nízký výskyt, menší nebezpečnost a vyšší
výskyt vedlejších účinků při očkování proti nim nelze považovat za takové ohrožení veřejného
zdraví, aby bylo adekvátní omezovat práva jedince na souhlas s lékařským zákrokem. Tato úvaha
dle městského soudu opomíjí fakt, že nízký výskyt těchto onemocnění byl dosažen právě díky
systematickému pravidelnému očkování většiny populace již v dětském věku za účelem dosažení
tzv. kolektivní imunity, resp. právě tím, že odepření očkování bylo ojedinělým jevem.
Dle městského soudu je pak zcela v zájmu veřejného zdraví, aby byl dosažený stav zachován;
k tomu ostatně směřují i např. rozhodnutí Komise o přenosných nemocech, které musí být
podchyceny včetně zřízení sítě epidemiologického dozoru a kontroly přenosných nemocí
(rozhodnutí č. 2000/96/ES a č. 2119/98/ES), dle nichž patří mezi sledované nemoci i spalničky,
zarděnky a příušnice.
10. Namítala-li žalobkyně, že napadené rozhodnutí nešetří její práva nabytá v dobré víře,
znamená výrazný zásah do jejího života a zasahuje do jejího práva na vzdělání garantovaného
v čl. 33 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a v čl. 28 Úmluvy o právech dítěte,
městský soud nezpochybnil, že sama nezletilá žalobkyně nabyla práva v dobré víře, výkon práva
pokračovat v docházce do mateřské školy však musí dle městského soudu ustoupit,
neboť ohrožuje právo na ochranu zdraví jiných. Zásah do práva žalobkyně je důsledkem
nerespektování podmínek přijetí, nepodrobení se pravidelnému očkování (a to ani poté, kdy byla
tato překážka zjištěna). Při střetu práva žalobkyně na vzdělání s garantovaným právem
na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny) musí právo jedince ustoupit vyššímu zájmu celku, když nadto
realizace tohoto práva jedince byla znemožněna jím samým (resp. postojem jeho zákonných
zástupců) tím, že nepřistoupil na podmínky, stanovené pro všechny stejně.
III. Kasační stížnost
11. Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky městským soudem v předcházejícím řízení, a z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. pro nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu.
12. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka v tom, že se městský
soud podle ní na straně 7 v odstavci 2 rozsudku zcela nedostatečně vypořádal s námitkou brojící
proti porušení principu subdelegace k tvorbě práva, uvedenou v bodě III. žaloby. Právní otázku
zákonnosti vyhlášky č. 537/2006 Sb. posoudil městský soud dle stěžovatelky nesprávně.
13. Stěžovatelka doplnila, že městský soud při hodnocení míry ohrožení veřejného zdraví,
která dle čl. 26 odst. 1 Úmluvy opodstatňuje aplikaci očkování proti vůli jedince, dovodil, že nízký
výskyt těchto onemocnění byl dosažen právě díky systematickému pravidelnému očkování
většiny populace již v dětském věku za účelem dosažení tzv. kolektivní imunity, resp. právě tím,
že odepření očkování bylo ojedinělým jevem. Z odůvodnění rozsudku však dle stěžovatelky
nevyplývá, na základě jakých podkladů, listinných či jiných důkazů městský soud k těmto
závěrům dospěl. Městský soud v tomto směru argumentoval v oblasti nikoliv právní, ale v oblasti
odborné, která náleží soudním znalcům. Jednoznačný závěr není jakkoli podložený a vzbuzuje
pochybnosti již proto, že na tuto otázku ani v řadách odborníků zatím nebyla nalezena jasná
odpověď. Výskyt onemocnění je dle stěžovatelky zcela určitě ovlivněn změnou životní úrovně
populace, zejm. zvýšením úrovně hygieny, migrací obyvatelstva a řadou dalších okolností.
Účinnost očkovacích dávek aplikovaných v minulosti je navíc sporná. I z těchto důvodů
považovala stěžovatelka napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Přitom právě určení,
zda zde existuje potřeba ochrany veřejného zdraví, je pro opodstatněnost zásahu do práv jedince
chráněných Úmluvou rozhodující.
14. V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že se zcela ztotožňuje s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010 - 92, jehož závěry lze na její
případ částečně aplikovat. Je-li vyhláška č. 537/2006 Sb. shledána v rozporu s ústavním
pořádkem, není platně právním předpisem stanoven rozsah pravidelných očkování, kterému
by se podle §50 zákona č. 258/2000 Sb. mělo podrobit dítě přijímané do jeslí nebo předškolního
zařízení. Pro nesplnění neurčitého příkazu tak ani nebylo možné stěžovatelku vyloučit. Rozsudek
městského soudu je dle stěžovatelky z důvodu nesprávného posouzení právní otázky
aplikovatelnosti vyhlášky č. 537/2006 Sb. nezákonný.
IV. Vyjádření ke kasační stížnosti
15. Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
V. Sporná otázka
16. Pro posouzení věci je podstatné zodpovědět mj. otázku, zda byla vyhláška č. 439/2000 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, resp. ji nahrazující vyhláška č. 537/2006 Sb.,
o očkování proti infekčním nemocem, vydána v zákonných mezích, resp. zda nezasahuje do věcí
vyhrazených zákonu.
17. Nejvyšší správní soud se uvedenou otázkou opakovaně zabýval a její řešení není
v judikatuře tohoto soudu jednotné.
18. V rozsudku ze dne 28. 2. 2006, čj. 5 As 17/2005 - 66 (č. 969/2006 Sb. NSS), soud vyšel
z názoru o zákonnosti vyhlášky č. 439/2000 Sb., o očkování proti infekčním nemocem.
Tento závěr se neopírá o výslovnou argumentaci soudu, z kontextu rozhodnutí je však
bez jakýchkoliv pochybností zřejmé, že soud tento názor zaujal implicitně. Uvedenou otázku
totiž pro své rozhodnutí nezbytně nutně musel řešit.
19. Rozsudek č. 969/2006 Sb. NSS byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2011,
sp. zn. III. ÚS 449/06. Ústavní soud však nezpochybnil ústavnost povinnosti podrobit
se určitému druhu očkování, upravené v zákonné i podzákonné rovině (srov. zejm. část IV/a
nálezu, příp. shodně odst. 4, 5 odlišného stanoviska soudce Jana Musila). Závěr týkající
se povinnosti podrobit se určitému druhu očkování byl vysloven pouze obiter dictum a Ústavní
soud v jiné části odůvodnění uvedl, že vyhláška nebyla mj. správními soudy aplikována
(srov. zejm. část III nálezu). Aniž by chtěl předkládající osmý senát zpochybnit závěr Ústavního
soudu o neaplikaci vyhlášky pátým senátem, nepochybuje o tom, že se pátý senát musel
zákonností vyhlášky zabývat a že tato otázka byla podstatná pro jeho rozhodnutí, byť její vyřešení
nemuselo vést k přímé aplikaci vyhlášky. Lze přitom uzavřít, že ani zrušující nález Ústavního
soudu nevedl ke zpochybnění implicitního závěru pátého senátu o zákonnosti vyhlášky
č. 439/2000 Sb. Nosným důvodem nálezu, který byl také pouze v této části zpochybněn odlišným
stanoviskem, pak byla pouze shledaná možnost porušení práva stěžovatele svobodně projevovat
své náboženství nebo víru (čl. 16 Listiny základních práv a svobod).
20. V rozsudku ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010 - 92 (www.nssoud.cz), Nejvyšší správní
soud dovodil, že vyhláška č. 439/2000 Sb. vybočuje ze zákonných mezí, resp. zasahuje do věcí
vyhrazených zákonu, neboť mj. v důsledku zcela obecné formulace §46 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb. vyhláška stanoví primární práva a povinnosti. Podpůrně soud poukázal
i na skutečnost, která se jeví s ohledem na argumentaci účastníků relevantní i v nyní posuzované
věci, totiž, že vyhláška neurčuje, do kdy je nutno podrobit se povinnému očkování.
21. Předkládající osmý senát především konstatuje, že pro rozhodnutí v nyní posuzované věci
je nutné vyřešit, zda byla vyhláška č. 439/2000 Sb. (účinná v době původního řízení o přijetí
stěžovatelky do mateřské školy), resp. vyhláška č. 537/2006 Sb. (účinná v době obnoveného
řízení o přijetí stěžovatelky do mateřské školy), vydána v zákonných mezích, resp. zda neukládá
sama o sobě povinnosti nad rámec zákona.
22. V této souvislosti osmý senát podotýká, že byť pátý a třetí senát rozhodovaly především
ve vztahu k vyhlášce č. 439/2000 Sb. (třetí senát nejprve jen mimochodem zmínil, že již byla
nahrazena vyhláškou č. 537/2006 Sb., na čísle listu 8 rozsudku však nepochybně dochází
k závěru, že i vyhláška č. 537/2006 Sb., zasahuje do věcí vyhrazených zákonu a je v rozporu
s ústavním pořádkem), nejedná se o odlišnost, která by osmému senátu umožnila nerespektovat
dříve vyslovený právní názor třetího senátu. Vedle použití vyhlášky č. 439/2000 Sb. v původním
řízení stěžovatelky a vedle zřejmých odkazů třetího senátu na obě vyhlášky osmý senát poukazuje
i na zřejmou podobnost obou podzákonných předpisů. Ta by učinila případné odlišení této věci
od věcí posuzovaných pátým a třetím senátem dosti umělým a rozhodnutí věci osmým senátem
bez dalšího by mohlo být považováno za pokus vyhnout se rozhodovací pravomoci rozšířeného
senátu.
23. Bez významu není ani skutečnost, že v případech rozhodnutých pátým a třetím senátem
a ve věci rozhodované předkládajícím senátem je podstatný nejen obsah podzákonného předpisu,
ale také obsah zmocňovacího ustanovení, tj. zejm. §46 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.
Toto ustanovení se přitom ve vztahu ke všem třem věcem prakticky shoduje.
24. Dále předkládající osmý senát vychází z předpokladu, že byť byl názor pátého senátu
implicitní, jednalo se o otázku, kterou tento senát musel pro své rozhodnutí vyřešit, a o rozporu
mezi právními názory pátého a třetího senátu nelze pochybovat.
25. Osmý senát vážil také význam skutečnosti, že pátý a třetí senát rozhodovaly, na rozdíl
od věci posuzované předkládajícím senátem, ve věci týkající se správního trestání. To se výrazně
projevilo mj. v argumentaci třetího senátu při shledaném překročení zákonných mezí vyhláškou.
Předkládající senát však uzavřel, že jej rozdíl v projednávaných věcech neopravňuje k rozhodnutí
věci, aniž by se obrátil na rozšířený senát. Jistě platí, že zejména v oblasti správního trestání
je nutné trvat na dodržení zásady nullum crimen sine lege, tedy že konkrétní skutková podstata
trestaného jednání musí mít oporu v zákonu, nikoliv v podzákonném právním přepisu. To ovšem
nezeslabuje ústavní imperativ, podle kterého lze ukládat povinnosti pouze na základě zákona
a v jeho mezích. Jen obtížně si pak lze představit, že by předmětná vyhláška nebyla shledána
vyhovující z hlediska správního trestání, ale obstála by v nyní posuzované věci, kdy výsledkem
nerespektování předmětné povinnosti nebyl stricto sensu správní trest. I zde platí, že by rozhodnutí
věci osmým senátem bez dalšího mohlo být považováno za popření rozhodovací pravomoci
rozšířeného senátu.
26. Osmý senát by se tak octl v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu
při volbě kteréhokoliv řešení. Věc proto v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému
senátu. Předmětem posouzení rozšířeného senátu by měla být zejména otázka, zda povinnost
podrobit se pravidelnému očkování, upravená zákonem č. 258/2000 Sb. (zejm. §46) a navazující
podzákonnou normou (vyhláškou č. 439/2000 Sb., resp. č. 537/2006 Sb.) obstojí ve světle
ústavního požadavku, podle nějž lze ukládat povinnosti pouze na základě zákona a jen v jeho
mezích (čl. 2 odst. 4 Ústavy, resp. čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
27. Osmý senát Nejvyššího správního soudu se při předběžné poradě senátu přiklonil
k názoru, že povinnost podrobit se pravidelnému očkování, založená zákonem č. 25/2000 Sb.
a dále upřesněná vyhláškou č. 439/2000 Sb., resp. vyhláškou č. 537/2006 Sb., nevybočuje
z ústavního požadavku, podle nějž lze ukládat povinnosti pouze na základě zákona a jen v jeho
mezích.
28. Ústavní soud spojuje odvozenou normotvorbu s dodržením několika zásad.
Těmi jsou 1) vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, 2) pravomoc oprávněného
subjektu a 3) nezasahování do věcí vyhrazených zákonu, resp. zákaz stanovovat primární práva
a povinnosti podzákonným předpisem (srov. i třetím senátem citovaný nález ze dne 14. 2. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 45/2000).
29. Předkládající senát při předběžné poradě dospěl shodně se třetím senátem k závěru,
že vyhláška č. 439/2000 Sb., resp. vyhláška č. 537/2006 Sb. byly vydány k tomu oprávněným
subjektem a že z §46 zákona č. 258/2000 Sb. jednoznačně vyplývá záměr zákonodárce upravit
předmětnou problematiku nad zákonný standard, resp. podzákonným předpisem. Další úvahy
se tak soustředí na otázku, zda podzákonná úprava nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu,
tedy zda nestanoví primární práva a povinnosti.
30. Zde třetí senát dovodil, že zákon vytvořil Ministerstvu zdravotnictví neomezený prostor
pro úvahu, které druhy vakcinace zařadí mezi tzv. „pravidelné“, na něž se bude vztahovat
zákonná povinnost „podrobit se očkování“. Formulaci §46 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.
pak třetí senát shledal „naprosto obecnou“.
31. Předkládající senát především připomíná, že ústavní imperativ stanovování povinností
pouze na základě zákona neznamená stanovování povinností pouze zákonem. V takovém případě
by totiž odvozená normotvorba, připuštěná např. i články 78 resp. 79 odst. 3 Ústavy, prakticky
pozbyla svého smyslu (srov. také nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl ÚS 5/01).
Právě proto však vyvstává otázka, co lze rozumět stanovením primární povinnosti, vyhrazené
pouze zákonu, a jaký je prostor pro stanovení odvozené povinnosti, jež může vyplývat
i z prováděcího právního předpisu. V této úvaze je třeba věnovat pozornost nejprve
zmocňovacímu ustanovení a až poté prováděcímu předpisu.
32. Zmocňovací ustanovení musí v oblastech, na něž se vztahuje výhrada zákona
(tedy typicky stanovování povinnosti), upravovat předmětné vztahy alespoň rámcově,
resp. v základních rysech (srov. např. Z. Šín, Tvorba práva – Pravidla, metodika, technika,
C. H. BECK, Praha, 2003, str. 75 a násl.; nebo J. Kněžínek, P. Mlsna, J. Vedral, Příprava návrhů
právních předpisů – Praktická pomůcka pro legislativce, Úřad vlády ČR, Praha, 2010,
str. 84 a násl.; příp. čl. 49 Legislativních pravidel vlády, schválených usnesením vlády ze dne
19. 3. 1998, č. 188, ve znění pozdějších změn /www.vlada.cz/). Potud by mělo upravit
mj. podmínky výkonu veřejné moci a obsah skutkových podstat přestupků a jiných správních
deliktů. Prováděcí právní předpisy pak nemohou mj. obsahovat právní úpravu, která zákon
neprovádí, ale doplňuje, tj. např. stanoví výjimky ze zákonných ustanovení, aniž by je alespoň
rámcově upravoval zákon, a povinnosti, které prováděný zákon vůbec nepředpokládá.
33. Předkládající senát je přesvědčen, že nelze naformulovat obecná a za všech okolností
platná kritéria, s jejichž pomocí by bylo možné vždy a bez jakýchkoliv pochybností stanovit,
zda prováděcí předpis nestanoví primární práva a povinnosti. V každém jednotlivém případě
je tedy nutné vážit rozložení povinností mezi zmocňovacím ustanovením a prováděcím
předpisem, přičemž míra obecnosti zmocňovacího ustanovení, která ještě obstojí, se může
v různých případech lišit. Pouze pro úplnost předkládající senát připomíná, že s ohledem
na článek 95 Ústavy obecný soud nemůže sám řešit případné deficity zákonného zmocňovacího
ustanovení - na rozdíl od nedostatků podzákonné úpravy.
34. Podle §46 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. mají vymezené skupiny fyzických osob
povinnost „podrobit se, v prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech, stanovenému druhu
pravidelného očkování“. Ustanovení §46 odst. 6 zákona č. 258/2000 Sb. ponechává úpravu členění
očkování – tedy i vymezení pravidelného očkování, rovněž prováděcímu právnímu předpisu.
První citované ustanovení tak stanoví pouze obecnou povinnost podrobit se očkování.
I ve spojení s druhým zmíněným ustanovením je ponecháno prováděcímu předpisu vymezit druh
očkování, resp. nemoci, proti nimž je očkování prováděno, stejně jako termíny a případy
očkování. Systematickým výkladem lze však ještě ze zákona č. 258/2000 Sb. dovodit,
že povinnost podrobit se očkování se vztahuje pouze na očkování proti infekčním nemocem
(srov. zejm. název i obsah hlavy III. zákona č. 258/2000 Sb.).
35. Předkládající senát dospěl k závěru, že zákonná povinnost podrobit se očkování
proti infekčním nemocem i přes míru své obecnosti ve světle ústavních požadavků kladených
na zákonné zmocnění ještě obstojí. Prováděcí předpis (vyhláška č. 439/2000 Sb., resp. vyhláška
č. 537/2006 Sb.) totiž v souladu se zmocněním pouze upřesnil, proti kterým z infekčních nemocí
se očkuje a popsal provedení takového očkování.
36. Na rozdíl od třetího senátu přitom předkládající senát dospěl k závěru, že lze poukázat
i na paralelu s legislativně technickým řešením trestněprávní odpovědnosti za šíření nakažlivé
nemoci. Třetí senát uvedl, že trestněprávní úprava stanoví veškeré znaky reprobovaného jednání
zákonem a podzákonný předpis obsahuje pouze výčet onemocnění. Zmocňovací ustanovení
§46 zákona č. 258/2000 Sb. však rovněž stanoví jednoznačně definovanou povinnost podrobit
se pravidelnému očkování proti infekčním nemocem. Lze jistě argumentovat tak, že prováděcí
předpis poté definuje pravidelné očkování – ve skutečnosti se však stejně jako v trestněprávní
úpravě jedná především o výčet nemocí, proti nimž je očkováno a „mezistupeň“ definice
pravidelného očkování nemá na rozložení povinností vyplývajících ze zákona a z vyhlášky
prakticky žádný vliv. Upravuje-li pak prováděcí předpis podrobněji podmínky provedení
očkování, nejedná se podle předkládajícího senátu o odlišnost, která by měla vést k jinému závěru
než u trestněprávní úpravy.
37. V této souvislosti si je předkládající senát vědom rozdílu mezi jím posuzovanou věcí
a případy řešenými pátým a třetím senátem. Tento rozdíl spočívá v důsledku odmítnutí očkování
pro žalobce. Ve věcech řešených dříve Nejvyšším správním soudem odmítnutí očkování vyústilo
v přímou sankci v rámci správního trestání. Ve věci nyní řešené předkládajícím senátem
se nejednalo o případ přímé sankce v podobě správního trestu, ale o nemožnost účastnit
se veřejné aktivity, kterou právní úprava podmiňuje mj. absolvováním očkování. Jakkoliv
tato skutečnost není podstatná pro rozhodnutí rozšířeného senátu o odlišných právních
názorech, předkládající senát ji pro úplnost stručně zmiňuje.
38. V jím posuzované věci je totiž relevantní i ustanovení §50 zákona č. 258/2000 Sb., podle
nějž „Jesle nebo předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným
očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou
kontraindikaci.“. To má pak vliv i na argument týkající se třetím senátem shledaného nedostatku
lhůty, do kdy je nutno podrobit se povinnému očkování. Ve věci posuzované předkládajícím
senátem lze totiž (na rozdíl od věci třetího senátu) systematickým výkladem bezpochyby dovodit,
že očkování je nutno podrobit se nejpozději v okamžiku, kdy má být dítě přijato do zařízení
vymezeného v citovaném ustanovení.
39. V této souvislosti předkládající senát ve své úvaze vážil i smysl právní úpravy.
Tím je předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění. Účelem očkování přitom není pouze
ochrana konkrétního očkovaného jednotlivce, ale také ochrana veřejného zdraví. Vyjdeme-li
z premisy, že očkování má být v důsledku vytvoření kolektivní imunity účinné jako prostředek
kolektivní ochrany společnosti před nákazou, je zřejmé, že má chránit i jednotlivce, kteří nemohli
podstoupit očkování z objektivních důvodů (např. pro trvalou kontraindikaci). Ochranou
veřejného zdraví a uložením očkovací povinnosti tedy společnost chrání i ty,
kteří se z objektivních důvodů nemohou chránit individuálně. Jedná se o vyjádření sociální
solidarity, která je nezbytným prvkem fungování moderní společnosti. Zde pak může být
legitimní i vyloučení jednotlivce, který odmítá projevit svou solidaritu ve veřejném prostoru,
z některých aktivit týkajících se tohoto prostoru – tedy např. dítěte, které neprodělalo povinná
očkování, z návštěvy jeslí nebo předškolního zařízení.
40. Předkládající senát nepovažoval za nutné zohlednit ve své argumentaci rozšířenému
senátu otázky související s věcným posouzením vhodnosti či nutnosti očkování a zejm. jeho
rozsahu. Jistě by bylo možné nalézt argumenty svědčící ve prospěch očkování či jeho určitého
rozsahu, stejně jako argumenty proti němu. Předkládající senát však uzavřel, že stanovit právní
úpravou rozsah povinného očkování je především odbornou a politickou otázkou. Soud
tedy obecně musí projevit vyšší míru zdrženlivosti při posuzování toho, zda je zařazení očkování
proti některému druhu nemoci vhodné či ne. Zásah soudu (podle okolností obecného
nebo Ústavního) nepřichází v úvahu v případě shledané nevhodnosti určité úpravy, ale teprve
v případě, kdy právní úprava zjevně vybočí z mezí, jež vážou zákonodárce, tj. zejm. pokud
zasáhne do práv chráněných ústavním pořádkem.
41. V této souvislosti je na místě uvést pouze tolik, že garance jednotlivých základních práv
(např. práva na soukromí a v jeho rámci práva na autonomní rozhodování) obvykle připouští
jejich možné omezení (s podmínkou omezení na základě zákona, a typicky např. ve prospěch
veřejného zdraví) a je i předmětem jejich vzájemného vyvažování. Jen namátkou tak lze uvést
ve vztahu k čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, nejen znění výjimek v rámci těchto článků,
ale i čl. 31 Listiny, příp. ve vztahu k článkům 5, resp. 6 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně
(č. 96/2001 Sb.m.s.) článek 26 téže Úmluvy. Předkládající senát je však přesvědčen, že relevantní
právní úprava, která má být předmětem posuzování v této věci a tedy i rozšířeného senátu,
nevybočuje z imperativu ochrany základních lidských práv způsobem, který by si žádal zásahu
soudu.
42. Očkovací povinnost tedy může představovat i v moderní demokratické
společnosti nezbytné opatření pro ochranu veřejného zdraví. Jako příklad lze uvést
spalničky, kdy stěžovatelka odmítla očkování proti zarděnkám, příušnicím a právě
spalničkám. Jedná se o chorobu, která může vést k úmrtí nakažených dětí, a jejíž
výskyt s nejtěžšími následky lze nalézt i v současné Evropě
(srov. http://www.cdc.gov/mmwr/preview/mmwrhtml/mm4914a2.htm, nebo
http://news.bbc.co.uk/2/hi/health/769381.stm). Pro úplnost předkládající senát podotýká,
že odkazované příklady slouží pouze obecné ilustraci závažnosti daného infekčního onemocnění.
Předkládající senát se v dosavadní fázi řízení nezabýval otázkou, zda v konkrétním případě
stěžovatelky představovala povinnost podrobit se očkování mj. proti spalničkám opatření
nezbytné v demokratické společnosti k ochraně veřejného zdraví. Z uvedeného důvodu
předkládající senát zatím ani neprovedl důkaz obsahem uvedených webových stránek.
43. Rozšířenému senátu pak předkládající senát ze shora vyložených důvodů navrhuje,
aby se za existujícího rozporu v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu přiklonil
k (třebas implicitnímu) názoru pátého senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Miluše Došková, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Jaroslav Vlašín,
JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jakub Camrda a JUDr. Marie Turková. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se mohou vyjádřit k tomuto usnesení ve lhůtě jednoho týdne
od jeho doručení.
V Brně 29. června 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu