ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.8.2010:94
sp. zn. 8 As 8/2010 - 94
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobkyně: B. S., zastoupené
JUDr. Jaroslavem Tomáškem, advokátem se sídlem sady 5. května 46, Plzeň, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
12. 4. 2007, čj. 1915/2007-14130, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2009, čj. 10 Ca 212/2007 - 62,
takto:
I. Soudnímu dvoru Evropské unie se p ř e d k l á d a j í tyto předběžné otázky:
1. Je možno pojem „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ v okamžiku převodu
zemědělského podniku dle čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999, o podpoře pro rozvoj
venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF)
a o změně a zrušení některých nařízení, vykládat jako „věk potřebný pro nárok
na starobní důchod“ u konkrétního žadatele podle vnitrostátní právní úpravy?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku, je v souladu s právem a obecnými
zásadami práva Evropské unie přípustné, aby „obvyklý věk pro odchod do důchodu“
v okamžiku převodu zemědělského podniku byl u jednotlivých žadatelů stanoven rozdílně
v závislosti na jejich pohlaví a počtu vychovaných dětí?
3. V případě záporné odpovědi na první otázku, jaká kritéria by měl národní soud vzít
v úvahu při výkladu pojmu „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ v okamžiku převodu
zemědělského podniku dle čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999, o podpoře pro rozvoj
venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF)
a o změně a zrušení některých nařízení?
II. Řízení se p ř e r u š u je na dobu do rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie
o předběžné otázce.
Odůvodnění:
I.
Skutkový základ,
řízení předcházející položení předběžných otázek,
argumenty účastníků
[1] Žalobkyně se narodila dne 24. 1. 1947 a vychovala 2 děti. Mimo jiné na základě jejího věku,
pohlaví a počtu vychovaných dětí jí podle §32 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, vznikl nárok na starobní důchod dne 24. 5. 2004.
- V případě, kdyby žalobkyně měla jedno dítě, nárok na starobní důchod by jí vznikl dne
24. 9. 2005.
- V případě, kdyby žalobkyně měla tři nebo čtyři děti, nárok na starobní důchod by jí vznikl
dne 24. 1. 2003.
- V případě, kdyby žalobkyně měla pět nebo více dětí, nárok na starobní důchod by jí vznikl
dne 24. 9. 2001.
- V případě, kdyby žalobkyně neměla žádné děti, nárok na starobní důchod by jí vznikl dne
24. 1. 2007.
- Muži narozenému ve stejný den jako žalobkyně by vznikl nárok na starobní důchod dne
24. 1. 2009.
[2] Žalobkyně je zemědělským podnikatelem. Dne 3. 10. 2006 žalobkyně požádala o zařazení
do programu Předčasné ukončení provozování zemědělské činnosti zemědělského podnikatele
(dále též „program“).
[3] Příslušný správní orgán (Státní zemědělský intervenční fond) zamítl žádost žalobkyně
(rozhodnutí ze dne 20. 12. 2006, čj. SZIF/2006/0484459), protože ke dni podání žádosti dosáhla
věku potřebného pro nárok na starobní důchod. Podle Státního zemědělského intervenčního
fondu je podmínkou pro zařazení do programu, že žadatel v den podání žádosti nedosahuje věku
potřebného pro nárok na starobní důchod [§3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 69/2005 Sb.,
o stanovení podmínek pro poskytování dotace v souvislosti s předčasným ukončením
provozování zemědělské činnosti podnikatele (dále též „nařízení vlády“)].
[4] Žalobkyně podala odvolání proti rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu.
Odvolací správní orgán (Ministerstvo zemědělství) zamítl toto odvolání (rozhodnutí ze dne
12. 4. 2007, čj. 1915/2007-14130).
[5] Žalobkyně napadla rozhodnutí Ministerstva zemědělství žalobou u Městského soudu
v Praze. Tvrdila, že §3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády je v rozporu s čl. 11 odst. 1 druhou
odrážkou nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. 5. 1999, o podpoře pro rozvoj venkova
z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (dále též „nařízení Rady (ES)
č. 1257/1999“). Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 totiž hovoří o „normálním důchodovém
věku“, ale nařízení vlády o „věku potřebném pro nárok na starobní důchod“. Žalobkyně
se domáhala výkladu pojmu „normální důchodový věk“ podle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999,
který by nevedl k diskriminaci jednotlivých žadatelů. Podle žalobkyně mají v důsledku české
právní úpravy ženy, které vychovaly více dětí, objektivně kratší lhůtu pro podání žádosti než ženy,
které vychovaly méně dětí, nebo než muži.
[6] Městský soud zrušil rozhodnutí Ministerstva zemědělství, kterému vrátil věc k dalšímu
řízení (rozsudek ze dne 30. 4. 2009, čj. 10 Ca 212/2007 - 62). Přitom uvedl, že jednou
z podmínek vzniku nároku na starobní důchod (podle zákona o důchodovém pojištění)
je dosažení alespoň věku potřebného pro vznik nároku (tzv. důchodový věk). Z historických
a sociálních důvodů se důchodový věk mužů a žen liší. U žen se tento věk dále liší podle počtu
vychovaných dětí. Městský soud však neshledal legitimní důvod pro takové rozlišování podle
věku (resp. pohlaví a počtu vychovaných dětí) v posuzované věci. Nařízení Rady (ES)
č. 1257/1999 hovoří o obvyklém věku pro odchod do důchodu. Městský soud odmítl výklad,
který by vedl k neodůvodněným rozdílům mezi mužem - zemědělcem a ženou - zemědělkyní.
Městský soud uzavřel, že horní věkovou hranici pro možnost zařazení do programu je třeba určit
jako obvyklý věk pro odchod do důchodu všem stejně.
[7] Ministerstvo zemědělství podalo kasační stížnost proti rozsudku městského soudu
k Nejvyššímu správnímu soudu. Tvrdilo, že Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 stanovuje přesně
pouze dolní hranici pro žadatele. Obvyklý věk pro odchod do důchodu je stanoven
v jednotlivých členských státech Evropské unie odlišně. Český právní řád nezná termín „obvyklý
věk pro odchod do důchodu“. Zákon o důchodovém pojištění užívá termín „věk potřebný
pro nárok na starobní důchod“. Termíny obvyklý věk pro odchod do důchodu dle nařízení Rady
a důchodový věk dle zákona o důchodovém pojištění mají podle Ministerstva zemědělství
obdobný význam. Pro přesné a objektivní stanovení obvyklého věku odchodu do důchodu
dle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 byl stanoven postup pro určení důchodového věku
dle §32 zákona o důchodovém pojištění. Ministerstvo také upozornilo, že stejný způsob určení
obvyklého věku pro odchod do důchodu byl stanoven v Programovém dokumentu Horizontální
plán rozvoje venkova pro období 2004 – 2006, konkrétně v části 3 – Popis opatření v bodě 3. 1.
2. 2. Vláda České republiky schválila tento horizontální plán usnesením č. 671 ze dne 9. 7. 2003.
Evropská komise schválila tento horizontální plán rozhodnutím č. 2004 CZ 06 G DO 001.
Městský soud podle Ministerstva zemědělství také neuvedl, podle jakých kritérií by měla být
objektivně stanovena hranice obvyklého věku pro odchod do důchodu.
II.
Podstata sporu
[8] V řízení je třeba zodpovědět otázku, zda žalobkyni (s ohledem na její věk) svědčil nárok
na zařazení do programu podpory předčasného ukončení zemědělské činnosti zemědělského
podnikatele a s tím související vyplácení příspěvků. Jádrem sporu se stal výklad pojmu unijního
práva „obvyklý věk odchodu do důchodu“ a výklad a aplikace související vnitrostátní (české)
legislativy, upravující věk odchodu do důchodu. S tím souvisí i otázka, zda unijní právo připouští,
aby při posuzování nároku na zařazení do předmětného programu byli rozlišováni
muži - zemědělci a ženy – zemědělkyně a dále aby bylo rozlišováno mezi
ženami - zemědělkyněmi, podle počtu vychovaných dětí.
[9] V důsledku způsobu určování důchodového věku v České republice docházelo k různému
časovému rozpětí, ve kterém mohly jednotlivé osoby - byť narozené ve stejný den – žádat
o zařazení do programu podpory předčasného odchodu do důchodu ze zemědělství. Obecně
přitom není věk odchodu do důchodu a způsob jeho stanovení v rámci Evropské unie
harmonizován.
[10] Nejvyšší správní soud si je pro své rozhodování vědom povahy nařízení jako pramene
unijního práva, který má obecnou povahu, je závazný v celém svém rozsahu a přímo použitelný
ve všech členských státech Evropské unie. Tento soud se proto ve svém dalším rozhodování
vypořádá s tím, že správní orgány obou stupňů při posuzování nároku žalobkyně na zařazení
do programu vycházely pouze z vnitrostátního nařízení vlády č. 69/2005 Sb. Nařízení vlády
v poznámce pod čarou č. 1 stanoví, že je vydáno k provedení a v mezích zákona č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství, ve znění zákona č. 85/2004 Sb., jehož obsah umožňuje provést úpravu
v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropských společenství nařízením vlády.
Podle předmětného nařízení vlády bylo v České republice možné podávat žádost o zařazení
do programu od 7. 3. 2005 (tj. ode dne nabytí účinnosti nařízení vlády) do 31. 12. 2006
(§3 odst. 2 nařízení vlády).
III.
Relevantní právní úprava Evropské unie a vnitrostátní právní úprava
[11] Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 v bodě 40 odůvodnění stanoví, že by měla být
podporována opatření k odstranění nerovností a k podpoře rovných příležitostí pro ženy a muže.
[12] Podle čl. 10 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 odstavce 1 přispívá podpora předčasného
odchodu do důchodu ze zemědělství k následujícím cílům: k poskytnutí příjmu starším
zemědělcům, kteří se rozhodnou, že ukončí zemědělskou činnost; k podpoře nahrazování těchto
starších zemědělců zemědělci schopnými případně posílit hospodářskou životaschopnost
zbývajících zemědělských podniků; k převedení zemědělské půdy na nezemědělské využití,
pokud nelze provádět zemědělskou činnost uspokojivým způsobem za podmínek hospodářské
životaschopnosti.
[13] Článek 11 odstavec 1 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 stanoví požadavky kladené
na převodce zemědělského podniku, který musí s konečnou platností ukončit veškerou obchodní
zemědělskou činnost; může však pokračovat v neobchodním zemědělství a nadále využívat
budovy; dále musí být starší 55 let, ale nedosáhnout obvyklého věku pro odchod do důchodu
v okamžiku převodu, před převodem musí vykonávat po dobu deseti let zemědělskou činnost.
[14] Článek 12 odstavec 2 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 určuje, že vyplácení podpory
při předčasném odchodu do důchodu nesmí překročit celkovou dobu 15 let u převodce a 10 let
u zemědělského pracovníka. Vyplácení nepokračuje po dosažení věku 75 let převodce
a obvyklého věku pro odchod do důchodu zemědělského pracovníka. Druhý pododstavec tohoto
usnesení stanoví, že pokud je převodci vyplácen členským státem starobní důchod, poskytuje
se podpora při předčasném odchodu do důchodu ve formě příplatku, který zohlední výši
starobního důchodu.
[15] V návaznosti na přímo použitelné nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 Česká republika vydala
dne 26. 1. 2005 nařízení vlády č. 69/2005 Sb., o stanovení podmínek pro poskytování dotace
v souvislosti s předčasným ukončením provozování zemědělské činnosti zemědělského
podnikatele. Předmětem nařízení vlády je ve smyslu §1 úprava poskytování dotací v rámci
programu podpory předčasného ukončení zemědělské činnosti zemědělského podnikatele.
[16] Podle §3 odst. 1 nařízení vlády může žádost o zařazení do programu podat fyzická osoba,
jestliže:
a) je zemědělským podnikatelem podle §2e zákona evidovaným podle §2f zákona nebo osobou,
která je držitelem osvědčení podle zvláštních právních předpisů,
b) ke dni podání žádosti o zařazení dosahuje věku alespoň 55 let a v den podání žádosti
o zařazení nedosahuje věku potřebného pro nárok na starobní důchod,
5)
c) po dobu alespoň 10 kalendářních let bezprostředně předcházejících roku, ve kterém podá
žádost o zařazení, provozoval zemědělskou výrobu podle §2e odst. 3 zákona, z toho nejméně
poslední 3 kalendářní roky vlastním jménem a na vlastní odpovědnost v převáděném
zemědělském podniku, který dosahuje výměry nejméně 5 ha zemědělské půdy, a
d) prokáže, že v každém ze 3 kalendářních let bezprostředně předcházejících kalendářnímu roku,
ve kterém podá žádost o zařazení, dosáhl podíl jeho příjmů ze zemědělské výroby
podle §2e odst. 3 zákona na celkových jeho příjmech z podnikání nejméně 50 %.
Poznámka pod čarou č. 5, obsažená v §3 odst. 1 písm. b), odkazuje na §29, 32, 74, 76 a 94
zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 134/1997 Sb., zákona
č. 289/1997 Sb., zákona č. 118/2000 Sb., zákona č. 188/2001 Sb. a zákona č. 425/2003 Sb.
[17] Podle §29 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění platném
do 31. 12. 2009, má pojištěnec nárok na starobní důchod, jestliže získal dobu pojištění nejméně
a) 25 let a dosáhl aspoň věku potřebného pro vznik nároku na starobní důchod, nebo b) 15 let
a dosáhl aspoň 65 let věku, pokud nesplnil podmínky podle písmene a).
[18] Podle §32 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění platném
do 31. 12. 2009:
(1) Důchodový věk činí
a) u mužů 60 let,
b) u žen
1. 53 let, pokud vychovaly alespoň pět dětí,
2. 54 let, pokud vychovaly tři nebo čtyři děti,
3. 55 let, pokud vychovaly dvě děti,
4. 56 let, pokud vychovaly jedno dítě, nebo
5. 57 let,
pokud pojištěnci dosáhli tohoto věku do 31. prosince 1995.
(2) U pojištěnců, kteří dosáhnou věkových hranic uvedených v odstavci 1 v období
od 1. ledna 1996 do 31. prosince 2012, se důchodový věk stanoví tak, že ke kalendářnímu měsíci,
ve kterém pojištěnec dosáhl této hranice, se přičítají u mužů dva kalendářní měsíce a u žen čtyři
kalendářní měsíce za každý i započatý kalendářní rok z doby po 31. prosinci 1995 do dne
dosažení věkových hranic uvedených v odstavci 1, a za důchodový věk se považuje věk dosažený
v takto určeném kalendářním měsíci v den, který se číslem shoduje se dnem narození pojištěnce;
neobsahuje-li takto určený měsíc takový den, považuje se za důchodový věk ten věk,
který je dosažen v posledním dni takto určeného kalendářního měsíce.
(3) Po 31. prosinci 2012 činí důchodový věk, pokud pojištěnci nedosáhli důchodového
věku podle odstavce 1 nebo 2,
a) u mužů 63 let,
b) u žen
1. 59 let, pokud vychovaly alespoň pět dětí,
2. 60 let, pokud vychovaly tři nebo čtyři děti,
3. 61 let, pokud vychovaly dvě děti,
4. 62 let, pokud vychovaly jedno dítě, nebo
5. 63 let.
(4) Podmínka výchovy dítěte pro nárok ženy na starobní důchod je splněna, jestliže žena
osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení zletilosti alespoň po dobu deseti roků.
Pokud se však žena ujala výchovy dítěte po dosažení osmého roku jeho věku, je podmínka
výchovy dítěte splněna, jestliže žena osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení
zletilosti aspoň po dobu pěti roků; to však neplatí, pokud žena před dosažením zletilosti dítěte
přestala o dítě pečovat.
IV.
Důvody pro položení předběžné otázky a stanovisko Nejvyššího správního soudu
[19] Nejvyšší správní soud musí při posouzení věci řešit otázky obsažené ve výroku tohoto
rozhodnutí. Otázky se dotýkají výkladu Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999.
První otázka
[20] Výklad pojmu „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ je nezbytný k tomu, aby Nejvyšší
správní soud mohl posoudit zákonnost postupu vnitrostátních správních orgánů. Soud musí
zejména hodnotit, zda postup správních orgánů neporušil nařízení Rady (ES) č. 1257/1999.
[21] Jedním z předpokladů pro zařazení do programu předčasného ukončení zemědělské
činnosti je splnění podmínky věku žadatele – převodce zemědělského podniku. Nařízení Rady
(ES) č. 1257/1999 stanoví podmínku věku převodce zemědělského podniku rozmezím tohoto
věku. Konkrétním věkem je určena pouze dolní hranice tohoto rozmezí: převodce zemědělského
podniku musí být starší 55 let. Horní věková hranice není nařízením Rady (ES) č. 1257/1999
vymezena konkrétně vyjádřeným věkem, ale termínem „obvyklý věk pro odchod do důchodu“
v okamžiku převodu (l'âge normal de la retraite, normal retirement age, das normale Ruhestandsalter).
[22] Pojem „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ v okamžiku převodu zemědělského podniku
dle čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 zjevně odkazuje na „obvyklý věk pro odchod
do důchodu“ v jednotlivých členských státech. Nejvyšší správní soud proto považuje za nutné
nejprve posoudit, zda je možné ztotožnit pojem „obvyklý věk odchodu do důchodu“
s okamžikem vzniku nároku na starobní důchod konkrétního žadatele o podporu. V takovém
případě by horní hranici dle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ve spojení s vnitrostátní právní
úpravou bylo třeba pojímat jako konkrétní hodnotu vždy v konkrétním případě, nikoliv
jako obecnou kategorii.
[23] Nejvyšší správní soud připomíná, že Evropská komise rozhodnutím
č. 2004 CZ 06G DO 001 ze dne 3. 9. 2004 schválila Horizontální plán rozvoje venkova
na období 2004 - 2006. Tento dokument v bodě 3.1.2.2., týkající se Opatření Předčasné ukončení
zemědělské činnosti, stanoví, že postupitel zemědělského podniku nesmí být mladší 55 let
a v roce převodu nesmí dosahovat zákonného důchodového věku dle zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, v platném znění. Kapitola 2.1.9., na kterou Horizontální plán
v této části odkazuje, obsahuje podmínky odchodu do starobního a předčasného starobního
důchodu. Stanoví, že důchodový věk se počínaje rokem 1996 každoročně zvyšuje postupně
o 2 měsíce u mužů a o 4 měsíce u žen tak, aby po 31. 12. 2006 činil 62 let u mužů a 57 až 61 let
v závislosti na počtu vychovaných dětí u žen. Dále uvádí, že v roce 1996 (první rok
účinnosti zákona o důchodovém pojištění) činil důchodový věk: a) u mužů – 60 let a 2 měsíce
b) u žen - 53 let a 4 měsíce, pokud vychovaly alespoň 5 dětí - 54 let a 4 měsíce, pokud vychovaly
3 nebo 4 děti - 55 let a 4 měsíce, pokud vychovaly 2 děti - 56 let a 4 m ěsíce, pokud vychovaly
1 dítě, nebo - 57 let a 4 m ěsíce, pokud nevychovaly žádné dítě. V této kapitole je tudíž
jednoznačně poukázáno na odlišné stanovení důchodového věku u mužů a u žen,
které vychovaly, nebo nevychovaly děti.
[24] Horizontální plán je pouze programový dokument pro poskytování podpory zemědělství
a venkovskému prostoru z prostředků Evropské unie. Pro žalobkyni z něj neplynou konkrétní
práva či povinnosti. Jedná se však o součást tzv. soft law a Nejvyšší správní soud nemůže
jeho existenci zcela přehlédnout.
[25] Cíle programu jsou vyjádřeny v čl. 10 odstavci 1 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999.
Pro zodpovězení první otázky je třeba vymezit i povahu a účel poskytované podpory z titulu
předčasného odchodu do důchodu. Podstatou podpory může být poskytnutí dávky obsahově
podobné dávce starobního důchodu nebo dokonce její náhrada. Může jí být i zachování
reprodukčních vlastností zemědělské jednotky. Daná dávka by pak v takovém případě sloužila
pouze jako motivační prostředek k předání zemědělského podniku, a to bez zásahu do práva
sociálního zabezpečení. Odpověď na tuto otázku umožní posoudit provázanost poskytování
podpory při zemědělských činnostech s poskytováním dávek starobního důchodu, náležícího
do systému sociálního zabezpečení.
[26] Při posuzování první otázky by mělo být váženo i to, zda může převodce zemědělského
podniku v okamžiku převodu současně pobírat dávky starobního důchodu. Nařízení Rady (ES)
č. 1257/1999 v čl. 12 rozlišuje ve vztahu k možnému souběhu poskytování dávky starobního
důchodu a podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu mezi převodcem (farmářem)
a zemědělským pracovníkem (pracovníkem na farmě). Čl. 12 odst. 2 druhý pododstavec
uvedeného nařízení stanoví, že v případě, kdy členský stát vyplácí postupiteli „normální“ starobní
důchod, bude podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu poskytována jako doplněk
a její výše bude brát ohled na částku vnitrostátního starobního důchodu. Podle Nejvyššího
správního soudu tak nelze jednoznačně vyloučit, aby osoba zařazená do programu předčasného
odchodu do důchodu v zemědělství již v okamžiku vzniku nároku na první dávku současně
pobírala dávku vnitrostátního starobního důchodu. Je zde tudíž možnost přiznání dotace
i pro jedince, který již získal starobní důchod od členského státu.
1
V případě, že už zemědělec
získal důchodový příjem od členského státu, podpora se stává penzijním doplatkem. Na jednu
stranu tyto úvahy podporují závěr, že podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu
nenahrazuje sociální zajištění jedince formou starobního důchodu. Na druhou stranu zůstává
otázkou, zda tento výklad není v rozporu s podstatou a cíli daného programu. Jinak řečeno,
zda smyslem dotačního programu není vyplnit mezidobí, kdy zemědělec již neprovozuje
ekonomickou činnost, ale stále nedosáhl na dávku starobního důchodu.
[27] Poskytování příspěvků spojených se zemědělskou činností tedy nemusí nutně přesahovat
do systému sociálního zabezpečení (do důchodového systému). Činnosti v zemědělství
a s tím související podpůrné programy jsou obecně založeny na jiném účelu nežli systémy
sociálního zabezpečení. To pak může mít vliv i na hledání možného řešení druhé předložené
otázky.
Druhá otázka
[28] Pokud Soudní dvůr vysloví, že „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ v okamžiku
převodu zemědělského podniku je možné interpretovat jako „věk potřebný pro nárok na starobní
důchod“ u konkrétního žadatele, vyvstává další otázka. Je v souladu s obecnými zásadami
unijního práva (pokud jde o princip rovnosti mezi muži a ženami navíc kodifikovanými
v článcích 8, 10, 19 a 157 Smlouvy o fungování Evropské unie, v článcích 20, 21 a 23 Listiny
základních práv Evropské unie, a konečně i v sekundární legislativě Evropské unie) přípustné,
aby byl „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ stanoven u jednotlivých žadatelů rozdílně
v závislosti na jejich pohlaví a na počtu vychovaných dětí? Důchodový věk je v českém právu
tradičně pro ženy a muže stanoven rozdílně. U žen je dále rozlišováno podle počtu vychovaných
dětí. Vznik nároku na řádný starobní důchod není v národním právním řádu založen na stanovení
1
Srov. Support for rural development within the framework of the European Agricultural Guidance and Guarantee
Fund (EAGGF). Dostupné z:
‹‹http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/l60026_en.htm ››
nějakého obecně platného věku, nýbrž se liší pro jednotlivé ročníky (postupně se zvyšuje),
pohlaví a u žen i podle počtu vychovaných dětí.
[29] Jak již bylo uvedeno výše, žalobkyně měla ve srovnání s mužem – zemědělcem
nebo ženou - zemědělkyní, která by nevychovala žádné děti, objektivně kratší lhůtu pro podání
žádosti o zemědělskou podporu. Pokud by žalobkyně neměla děti nebo byla
mužem - zemědělcem, daného programu by se mohla zúčastnit.
[30] Nejvyšší správní soud pro úplnost poukazuje i na judikaturu Ústavního soudu České
republiky a Evropského soudu pro lidská práva, vztahující se k odlišnému stanovení
důchodového věku pro muže a pro ženy v závislosti na počtu vychovaných dětí.
[31] Ústavní soud České republiky v plenárním nálezu ze dne 16. 10. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 53/04
(dostupný na http://nalus.usoud.cz), shledal rozdílný důchodový věk mužů a žen v závislosti
na počtu vychovaných dětí souladným s ústavním pořádkem České republiky. Ústavní soud vyšel
z toho, že zvýhodňující přístup vůči ženám-matkám byl založen na objektivních a rozumných
důvodech. Zohlednil přitom důvody historické (tehdejší názor spočíval v tom, že souběžné
zaměstnání a péče o dítě klade větší nároky na ženu než na muže) a sociologické (ve vztahu
k rozdílům v ekonomickém a profesním postavení mužů a žen). Ústavní soud rovněž přihlédl
k tomu, že podobná úprava není výjimkou ani v dalších zemích Evropské unie.
[32] Evropský soud pro lidská práva shledal relevantní zákonnou úpravu v České republice
souladnou s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (rozsudek ze dne
17. 2. 2011 ve věci Augustin Andrle proti České republice, stížnost č. 6268/08, dostupný
na http://echr.coe.int). Evropský soud pro lidská práva dospěl k závěru, že právní úprava
důchodového věku byla založena na kompenzaci za ztížené postavení žen ve společnosti
a sledovala legitimní cíl. Evropský soud pro lidská práva ve své argumentaci poukázal
i na probíhající důchodovou reformu v České republice.
[33] Prostředky zvýhodněného zacházení obecně nejsou v rozporu s právními principy rovnosti
a zákazu diskriminace, pokud jejich uplatnění směřuje k odstranění faktické nerovnosti
mezi nerovnými subjekty. Preferenční přístup musí být založen na objektivních, přiměřených
a rozumných důvodech. Mezi uvedeným cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) musí
existovat vztah přiměřenosti. Možnost poskytování výhod v oblasti důchodového pojištění
osobám, které vychovaly děti, např. snížením důchodového věku, je obecně akceptovatelná
a nadále přípustná. To plyne např. i z čl. 7 Směrnice Rady 79/7/EHS o postupném zavedení
zásad rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti sociálního zabezpečení. Tato směrnice
se však vztahuje k oblasti sociálního zabezpečení (k právní úpravě zajišťující ochranu pro případ
nemoci, invalidity, stáří, pracovních úrazů a nemocí z povolání a nezaměstnanosti),
nikoliv k zemědělské politice.
[34] Princip rovnosti v přístupu k právům (zde k příspěvku souvisejícímu s ukončením
zemědělské činnosti) není neměnnou kategorií. Podle Ústavního soudu a podle Evropského
soudu pro lidská práva je rozlišování jednotlivých kategorií osob při vzniku nároku na starobní
důchod opodstatněné v oblasti práva sociálního zabezpečení. Nejvyšší správní soud si ovšem
není jist, že t oto rozlišování je stejně opodstatněné v oblasti poskytování dotací pro výkon
zemědělských činností (resp. jejich ukončení z důvodu převodu zemědělského podniku). Obecně
není možnost odchodu do starobního důchodu v nižším věku u žen v návaznosti na počet
vychovaných dětí znevýhodňující, ale naopak zvýhodňující. V nyní posuzovaném případě
však nastala zcela opačná situace. Zvýhodnění z hlediska vzniku nároku na starobní důchod
se stalo zároveň znevýhodněním, spočívajícím v nemožnosti účasti na programu podpory
předčasného odchodu do důchodu v zemědělství. Pokud ovšem danou dávku nelze považovat
za náhradu důchodové dávky (tj. dávky sociálního zabezpečení), pak má Nejvyšší správní soud
pochybnosti o racionálních a opodstatněných důvodech pro rozlišování počtu vychovaných dětí
u žen – zemědělkyň.
[35] V této souvislosti bude třeba vyřešit, zda z hlediska přístupu do zemědělského dotačního
systému existují odůvodnitelné a racionální důvody pro rozlišování mezi mužem - zemědělcem
a ženou - zemědělkyní. Rovněž u těchto skupin je důchodový věk stanoven vnitrostátním právem
odlišně. Mužům – zemědělcům byla oproti ženám - zemědělkyním narozeným ve stejný den
poskytnuta delší lhůta pro podání žádosti o účast na programu.
[36] Nejvyšší správní soud si je vědom obsahu některých směrnic, vztahujících se k obecnému
principu rovného zacházení na základě pohlaví (např. směrnice Rady 79/7/EHS o postupném
zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti sociálního zabezpečení; směrnice
Rady 86/613/EHS o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže a ženy samostatně
výdělečně činné, včetně oblasti zemědělství, a o ochraně v mateřství, nahrazené směrnicí
2010/41/EU; směrnice Rady 86/613/EHS o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže
a ženy samostatně výdělečně činné, včetně oblasti zemědělství, a o ochraně v mateřství;
nebo směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/73/ES, kterou se mění směrnice Rady
76/207/EHS o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup
k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky, nahrazené
směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES o zavedení zásady rovných příležitostí
a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání). Tyto předpisy však podle
Nejvyššího správního soudu neposkytují jednoznačné vodítko pro rozhodnutí
nyní posuzovaného případu.
[37] Soudní dvůr Evropské unie se dosud nezabýval kapitolou IV. nařízení Rady (ES)
č. 1257/1999. Nevyslovil se ani ke konkrétní otázce rovného postavení mužů a žen
v zemědělství, a to zejména ve vztahu k vyplácení podpory předčasného odchodu do důchodu
ze zemědělství. Nejvyššímu správnímu soudu není známa ani judikatura jiných vnitrostátních
soudů, týkající se aplikace kapitoly IV. nařízení Rady (ES) č. 1257/1999.
[38] Nejvyšší správní soud si je vědom judikatury Soudního dvora Evropské unie, vztahující
se k právu na rovné zacházení a zákazu diskriminace z důvodu pohlaví či věku (např. ve vztahu
k odchodu do důchodu) – např. rozsudků ve věci Marshall v. Southhampton and South-West
Hampshire Area Health Authority (Teaching), ze dne 26. 2. 1986, C-152/84, ECR 1986, str. 723;
ve věci Vera Mia Beets-Proper v F. Van Lanschot Bankiers NV., ze dne 26. 2. 1986, C-262/84,
ECR 1986, str. 773;, nebo ve věci Mangold, ze dne 22. 11. 2005, C-144/04, ECR 2005,str. I-9981.
[39] Analogicky k vysloveným závěrům v posledně uvedeném rozhodnutí je pak podle
Nejvyššího správního soudu třeba zkoumat, zda v oblasti zemědělské politiky nedochází k méně
příznivému a nedůvodnému zacházení se ženou – zemědělkyní, která vychovala děti. Takový stav
by mohl být v rozporu se zásadami a cíli práva Evropské unie.
Třetí otázka
[40] Nejvyšší správní soud již uvedl, že pojem „obvyklý věk pro odchod do důchodu“
v okamžiku převodu zemědělského podniku dle čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 zjevně
navazuje na vnitrostátní právní úpravu. Současně ovšem Nejvyšší správní soud nepochybuje,
že se jedná o pojem unijního práva, k jehož výkladu je příslušný Soudní dvůr EU. Nejvyšší
správní soud předestřel výkladové obtíže spojené s výkladem tohoto pojmu. Vzhledem k těmto
výkladovým obtížím Nejvyšší správní soud považuje za potřebné, aby Soudní dvůr zejména
v případě záporné odpovědi na první otázku definoval kritéria, která by měl vnitrostátní soud vzít
v úvahu při výkladu pojmu „obvyklý věk pro odchod do důchodu“.
[41] Důvodová zpráva
2
k nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 pojem obvyklého odchodu
do důchodu nedefinuje.
[42] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že jednotlivé pojmy a instituty obsažené
v nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 mají být vykládány nezávisle na vnitrostátním právu,
a to s přihlédnutím k jednotlivým jazykovým verzím, cílům nařízení, jeho systematickému
uspořádání atd. (např. rozsudek ze dne 18. 10. 1990, Dzodzi v. Belgie, spojené věci C-297/88
a C-197/89, Recueil, s. I-3763, bod 37; rozsudek ze dne 17. 7. 1997, Giloy, C-130/95, Recueil,
s. I-4291, bod 28; nebo rozsudek ze dne 16. 3. 2006, Poseidon Chartering, C-3/04, Recueil.
s. I-2505, bod 15). Rovněž je třeba, aby v jednotlivých členských státech nevznikaly
neopodstatněné rozdíly při výkladu jednotlivých pojmů obsažených v nařízení.
[43] Nejvyšší správní soud nemůže předvídat odpověď Soudního dvora EU na první dvě
otázky. Je však možné, že podle Soudního dvora EU bude nutno vyložit pojem obvyklý věk
odchodu do důchodu jako jednu kategorii (danou pouze jedním věkem) pro všechny skupiny
dotčených osob, nezávisle na vnitrostátní úpravě věku odchodu do důchodu.
[44] Pokud má být pojem unijního práva „obvyklý věk odchodu do důchodu“ vykládán
jako jedna věková kategorie, je nezbytné určit kritéria, za jejichž pomoci má být takový jediný věk
určen. To platí tím spíše, pokud vnitrostátní právní úprava nezná pojem obvyklého věku
odchodu do důchodu a rozlišuje mezi různými osobami nejen podle pohlaví a počtu
vychovaných dětí, ale v důsledku probíhajících reforem se věk potřebný pro přiznání důchodu liší
i pro osoby narozené v různých ročnících (srov. odst. 18 /zejm. pododstavec 2/ tohoto
usnesení).
[45] Stanovení obecných kritérií pojmu unijního práva „obvyklý věk pro odchod do důchodu“
je nezbytné, aby Nejvyšší správní soud mohl tomuto pojmu přiřadit odpovídající význam
v návaznosti na úpravu věku pro odchod do důchodu v České republice. Bez vymezení takových
kritérií Nejvyšší správní soud může vycházet z řady možných řešení – bez nároku na úplnost
příkladů lze vycházet např. z:
- nejvyššího minimálního věku pro odchod do důchodu v rámci skupiny všech příslušníků
určitého státu bez ohledu na jejich pohlaví, datum narození a obdobné obecné faktory;
- nejvyššího minimálního věku pro odchod do důchodu v rámci skupiny všech mužů a skupiny
všech žen;
- prvního možného nominálního věku pro odchod do důchodu u všech příslušníků určitého
státu bez ohledu na jejich pohlaví, datum narození a obdobné obecné faktory (tzn. věk
pro odchod do důchodu v případě žen, které vychovaly 5 a více dětí);
- prvního možného nominálního věku mužů a prvního možného nominálního věku žen
pro odchod do důchodu bez ohledu na datum jejich narození;
- prvního možného okamžiku odchodu do „řádného“, nikoliv předčasného důchodu
navázaného na případ konkrétního žadatele;
- postupného důchodového věku, určeného v návaznosti na datum, kdy statisticky odcházejí
do starobního důchodu osoby narozené v určitý den;
- obvyklého věku určeného aritmeticky, kupř. na základě statistických údajů vztahujících
se k určitému období, a to při vědomí, že konkrétní žadatel o starobní důchod v takto určený
okamžik do důchodu skutečně neodchází;
2
Dostupná na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1998:0158:FIN:EN:PDF,
- mediánu obvyklého věku odchodu do důchodu u skupiny osob stejného pohlaví či data
narození, nebo obyvatelstva jako celku bez vázanosti na uvedené faktory.
[46] V případě negativní odpovědi na první otázku se proto jeví nezbytné, aby Soudní dvůr EU
definoval kritéria pro výklad pojmu „obvyklý věk pro odchod do důchodu“.
V.
Povinnost předložit věc Soudnímu dvoru Evropské unie
[47] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nemůže sám posoudit otázky uvedené ve výroku
tohoto usnesení. Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ani dosavadní judikatura Soudního dvora
Evropské unie neposkytují jednoznačnou odpověď na tyto otázky. Nejedná se tudíž o acte clair
ani o acte éclairé.
[48] Za daného stavu vznikla Nejvyššímu správnímu soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravným prostředkem podle vnitrostátního práva, povinnost obrátit se s otázkou výkladu práva
Evropské unie na Soudní dvůr (čl. 267 třetí pododstavec Smlouvy o fungování Evropské unie).
[49] Teprve po zodpovězení položených otázek bude možné, aby se Nejvyšší správní soud
vyslovil k oprávněnosti nároku žalobkyně na zařazení do programu podpory předčasného
ukončení zemědělské činnosti zemědělského podnikatele.
VI.
Přerušení řízení před Nejvyšším správním soudem
[50] Jelikož Nejvyšší správní soud rozhodl o předložení předběžných otázek Soudnímu dvoru
Evropské unie, přerušil řízení o kasační stížnosti podle §48 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (s. ř. s.). Poté, co Soudní dvůr o předložených otázkách rozhodne,
předseda senátu i bez návrhu usnesením vysloví, že se v řízení pokračuje (§48 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. dubna 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu