ECLI:CZ:NSS:2011:9.AO.1.2011:96
sp. zn. 9 Ao 1/2011 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
navrhovatele: Ing. M. T., zastoupený Mgr. Ing. Ivo Halou, advokátem se sídlem
Anglická 140/20, Praha 2, proti odpůrci: Město Rokytnice nad Jizerou, se sídlem Horní
Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zastoupené JUDr. Zdeňkem Kramperou,
advokátem se sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, ve věci návrhu na zrušení opatření
obecné povahy - dodatku č. 1 k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou
schváleného usnesením zastupitelstva města Rokytnice nad Jizerou č. 748 dne 23. 6. 2010,
v části týkající se lokalit č. 538 a č. 565 na pozemku p. č. 2048/3 v katastrálním území
Horní Rokytnice nad Jizerou,
takto:
I. Opatření obecné povahy – dodatek č. 1 k Územnímu plánu města Rokytnice nad
Jizerou, schválený usnesením zastupitelstva města Rokytnice nad Jizerou č. 748
dne 23. 6. 2010, se zrušuje v části týkající lokalit označených č. 538
a č. 565 na pozemku p. č. 2048/3 v katastrálním území Horní Rokytnice
nad Jizerou dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Návrh na vydání závazného posouzení otázky obnovy původní územně plánovací
dokumentace v důsledku zrušení nového územního plánu se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Obsah návrhu
Navrhovatel podává dle §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), návrh na zrušení části dodatku č. 1 k územnímu plánu
města Rokytnice nad Jizerou (dále jen ÚPRJ) schválený dne 23. 6. 2010 zastupitelstvem
města Rokytnice nad Jizerou, a to v rozsahu týkajícím se lokalit označených v tomto
územním plánu č. 538 a č. 565 na pozemku p. č. 2048/3 v k. ú. Horní Rokytnice
nad Jizerou.
Navrhovatel je vlastníkem pozemku p. č. 2048/3 v k. ú. Horní Rokytnice
nad Jizerou, obec Rokytnice nad Jizerou (dále jen „pozemek“). Tento pozemek je v ÚPRJ
veden jako lokalita č. 538 a č. 565. Dodatkem č. 1 k ÚPRJ došlo ke změně funkčního
využití lokality č. 538 ze zastavitelné plochy na plochu nezastavitelnou. Tím došlo
k významnému zásahu do práv navrhovatele, neboť je omezen v dalším nakládání
s pozemkem a v peněžním vyjádření byla snížena jeho hodnota. Ke změně funkčního
využití lokality navrhovatele došlo již přijetím územního plánu Rokytnice nad Jizerou
schváleného usnesením zastupitelstva dne 24. 9. 2008, tento plán byl však v části týkající
se lokalit navrhovatele č. 538 a č. 565 zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2009, č. j. 6 Ao 1/2009 - 98. Odpůrce po zrušení části územního plánu
pořídil a přijal jeho dodatek, který je nyní předmětem tohoto řízení.
Navrhovatel se domnívá, že při přijetí Dodatku k ÚPRJ odpůrce nepostupoval
v souladu se závěry vyslovenými ve zrušovacím rozsudku Nejvyššího správního soudu
a se zákonem. Dle navrhovatele se opět nikdo nezabýval věcnou podstatou jeho námitek
směřujících proti obsahu stanovisek dotčených orgánů, tj. Správy KRNAP a Krajského
úřadu Libereckého kraje, na základě kterých se využití jeho pozemku změnilo
ze zastavitelné plochy na nezastavitelnou. Navrhovateli stále nejsou známy důvody pro
změnu využití jeho pozemku. Dle navrhovatele pořizovatel územního plánu nepostupoval
správně při svolání veřejného znovuprojednání návrhu. Vlastníci pozemků nemohli
reagovat věcně na závěry učiněné dotčenými orgány státní správy, neboť neznali důvody
pro jejich závěry. Bylo namístě znovu projednat návrh územního plánu podle §50 odst. 2
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
v platném znění (dále jen „stavební zákon“), a poskytnout dotčeným orgánům příležitost,
aby lépe zdůvodnily svá stanoviska, na základě kterých došlo ke změnám zasahujícím
do práv vlastníků dotčených pozemků.
Veřejné projednání bylo zahájeno v 9 hodin. V rámci projednání byly dotčené
osoby seznámeny s obsáhlými připomínkami a námitkami formou jejich přečtení.
Navrhovatel doplnil své námitky podáním ze dne 8. 3. 2010, o rozsahu 6 stránek textu,
obdobně rozsáhlé byly i námitky dalších subjektů. Po přečtení námitek bylo veřejné
jednání přerušeno na 30 minut, aby se dotčené orgány mohly blíže seznámit
s uplatněnými námitkami a sdělit k nim svá stanoviska. Navrhovatel se domnívá, že doba
30 minut je zcela nedostatečná k tomu, aby se dotčené orgány s obsahem námitek řádně
seznámily. Zástupci Správy KRNAP k uplatněným námitkám na veřejném projednání
předložili již předem připravené písemné stanovisko, ve kterém však nemohli reagovat
na námitky uplatněné při jednání. Námitky navrhovatele upozorňují na rozpor mezi jejich
stanoviskem a předchozími rozhodnutími, k čemuž tento orgán neuvedl žádné vyjádření.
Právě tak se orgán ochrany zemědělského půdního fondu ke konkrétní námitce rozporu
předchozího posouzení věci a stanoviska k územnímu plánu nevyjádřil, pouze zopakoval
obecné odůvodnění bez jakékoliv informační hodnoty pro navrhovatele. Navrhovatel
zdůrazňuje, že stále nezná relevantní důvody pro změnu ve způsobu využití jeho
pozemku navrhovanou dodatkem k ÚPRJ.
V odůvodnění napadeného opatření obecné povahy je dle navrhovatele zmíněn
veřejný zájem, nejsou tu však uvedeny konkrétní důvody pro upřednostnění veřejného
zájmu před zájmy navrhovatele.
Odpůrce i Správa KRNAP jakožto dotčený orgán byli obeznámeni s nezávislým
odborným posudkem Doc. Ing. Arch. I. V., který na své náklady nechal zpracovat
navrhovatel. Závěry Správy KRNAP i odpůrce jsou s tímto posudkem v rozporu.
Navrhovatel dále namítá, že pořizovatel územního plánu a dotčené orgány státní
správy v průběhu procesu územního plánování nedostatečně zkoumaly zejména
následující skutečnosti: intenzitu zájmu na využití konkrétní plochy způsobem, který
stanoví napadené opatření obecné povahy; je-li zvolené využití plochy schopno naplnit
sledovaný zájem; odpovídá-li intenzita omezení práva vlastníka pozemku intenzitě
sledovaného zájmu; není-li možné sledovaného účelu dosáhnout šetrnějším
či přiměřenějším způsobem.
Pozemek navrhovatele byl mezi nezastavěné plochy v územním plánu, nyní
v dodatku č. 1, zařazen na základě stanoviska Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne
10. 8. 2006 a Správy KRNAP. Dle názoru navrhovatele musí tato stanoviska obsahovat
vyčerpávající odůvodnění a domnívá se, že tomu tak v daném případě není. Bez tohoto
hodnocení nelze učinit závěr o přiměřenosti zásahu do majetkových práv vlastníků
dotčených pozemků.
Navrhovatel podává výčet jednotlivých zájmů, které by dle dotčených orgánů byly
dotčeny v případě určení jeho pozemku jako zastavitelné plochy, a dokládá, že tyto zájmy
ve skutečnosti nemusí být ohroženy. Argumenty Správy KRNAP vztahující se k ochraně
krajinného rázu byly s úspěchem vyvráceny v nezávislém posudku. Postup Správy
KRNAP, která své stanovisko odůvodnila výskytem chráněných druhů rostlin,
je v rozporu s výsledkem místního šetření provedeného na pozemku navrhovatele dne
25. 6. 2008, na kterém bylo dohodnuto řešení pro přesazení chráněných druhů rostlin
vyskytujících se na pozemku. Požadavek Krajského úřadu Libereckého kraje za účelem
ochrany zemědělského půdního fondu je v rozporu se závazným stanoviskem Městského
úřadu v Jilemnici, odboru životního prostředí, sp. zn. MUJI 2427/2007/ŽP-ZPF, ze dne
18. 5. 2007. Tímto stanoviskem byl navrhovateli udělen souhlas s trvalým odnětím
zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu ve prospěch výstavby 4 rodinných
domů na předmětném pozemku.
Navrhovatel v podání ze dne 18. 3. 2011 uvedl, že ve svém návrhu formuloval
námitky především ve vztahu k lokalitě č. 538 proto, že v rozhodnutí o námitkách a jejich
odůvodnění námitky týkající se lokality č. 565 nebyly vůbec vypořádány. V tom
navrhovatel spatřuje zásadní procesní pochybení. Navrhovatel podal své námitky proti
novému využití lokality č. 565 v podání ze dne 18. 3. 2008, na nich setrvává. Ze strany
odpůrce nedošlo ke změně v posouzení této lokality ani v odůvodnění navrhovaných
změn. Navrhovatel shrnuje, že na jeho pozemku tvoří lokalitu č. 565 příjezdová
komunikace, kterou vybudoval vlastními prostředky, domnívá se, že má být změněna
na veřejnou komunikaci nikoliv z důvodu veřejného zájmu, jak deklaruje odpůrce,
ale ve prospěch soukromých vlastníků přilehlých pozemků - lokalit č. 523 a č. 526.
Sledovaného účelu lze dosáhnout i jiným způsobem, z ejména využitím pozemku č. 526,
současně s dalšími původně plánovanými komunikacemi, které by pomohly rozptýlit
dopravu v dané lokalitě. Navrhovaným řešením dojde k neúměrnému zatížení lokality
č. 565 na úkor navrhovatele. Ve vztahu k této lokalitě nedošlo k vypořádání námitek
navrhovatele, odpůrce neodstranil protiprávní postup, který mu byl vytknut již
v předchozím zrušovacím rozhodnutí č. j. 6 Ao 1/2009 - 98.
Ze všech uvedených důvodů považuje navrhovatel napadené opatření obecné
povahy za nezákonné a navrhuje jeho zrušení v části týkající se lokalit č. 538 a č. 565.
Navrhovatel dále vznesl žádost o závazné posouzení právní otázky. Vzhledem
ke zrušení části původního územního plánu rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2009, č. j. 6 Ao 1/2009 - 98, není v současné době pro pozemek
navrhovatele žádný platný územní plán. Dle názoru navrhovatele byla zrušením ÚPRJ
v rozsahu zrušení obnovena platnost dosavadního územního plánu. Navrhovatel výslovně
uvádí, že si je vědom, že Nejvyšší správní soud nemůže svým rozhodnutím autoritativně
obnovit původní plánovací dokumentaci, žádá však o vyslovení právního názoru
na uvedenou otázku. Domnívá se, že je namístě, aby Nejvyšší správní soud tuto otázku
závazně posoudil, a žádá o toto posouzení rozšířený s enát. Uvádí též výslovně, že se jedná
o otázku, která je sporná v navazujících řízeních, žádá o její odborné posouzení.
II. Stanovisko odpůrce
Odpůrce považuje návrh za neoprávněný. Stanoviska dotčených orgánů,
která navrhovatel označuje za nezákonná, byla dle odpůrce vydána v rámci pravomoci
dotčených orgánů a jsou dostatečně zřetelná a odůvodněná.
K námitce, že stanoviska dotčených orgánů jsou v rozporu se stanovisky vydanými
stejnými orgány v jiném (územním) řízení, odpůrce uvádí, že nelze srovnávat rozhodnutí
či závazné stanovisko vydané pro účely územního řízení a územního plánování.
V územním řízení musí dotčený orgán vycházet z platného územního plánu a své
rozhodnutí podřídit tomuto stavu, tento platný územní plán nemůže dotčený orgán
popřít, i pokud by s ním nesouhlasil. Naopak, pokud se vyjadřuje k podobě nového
územního plánu, je v jiné pozici a může se vyjádřit s ohledem na zájmy, které je dle
zákona povinen chránit.
K nezávislému posudku odpůrce podotýká, že se nejedná o takový procesní
nástroj, který by dle platného práva zpochybnil zákonnost stanoviska dotčeného orgánu.
Dle názoru odpůrce tedy není důvodná námitka, že odlišnost jiných dokumentů zakládá
nezákonnost a věcnou nesprávnost stanovisek dotčených orgánů.
Ohledně obsahu odůvodnění stanovisek dotčených orgánů odpůrce konstatuje,
že dotčený orgán při zpracování svého stanoviska není seznámen s právy a chráněnými
zájmy, do kterých může být zasaženo. V procesní fázi zpracování stanovisek dotčených
orgánů mu nejsou obsahy námitek a připomínek známy, nemůže tedy posuzovat
přiměřenost a subsidiaritu. Proces posouzení přiměřenosti a zajištění subsidiarity zásahu
je vyhrazen procesu, který následuje po vznesení a projednání námitky. Faktický konflikt
zájmů je možné řešit cestou revize sta noviska dotčeného orgánu, pokud se navrhovateli
podaří tento orgán na veřejném projednání přesvědčit. To se v dané věci nestalo.
Případné posouzení zásahu do zájmů dotčených osob provede pořizovatel územního
plánu a zastupitelstvo v konečné fázi rozhodování o námitkách. Jak je uvedeno níže,
pořizovatel i zastupitelstvo tuto úvahu provedli a řádně odůvodnili.
Ohledně časového prostoru dotčených orgánů k seznámení se s námitkami
uplatněnými při veřejném jednání dne 9. 3. 2010 odpůrce uvádí, že námitky a při pomínky,
které mu byly známy před veřejným projednáním, poskytl dotčeným orgánům předem.
Na samotném jednání byly některé námitky doplněny, dotčené orgány požádaly
o přestávku v trvání 30 minut, aby mohly námitky a připomínky dále zvážit a zhodnotit.
Dle odpůrce byla procesní práva navrhovatele ošetřena v největší možné míře. Odpůrce
okazuje na rozhodnutí zastupitelstva o námitce, která je součástí spisové dokumentace.
Dotčené orgány vyhodnotily námitky při plném vědomí, do jaké míry zasahují jejich
stanoviska do práv jiných subjektů. Přestože výsledek hodnocení není pro navrhovatele
příznivý, byl výsledkem řádného procesního postupu.
Dle odpůrce je rozhodnutí o námitkách řádně odůvodněno. Obsahuje označení
konkrétního stanoviska dotčeného orgánu, rekapituluje jeho důvody, popisuje proces
konfrontace tohoto stanoviska s námitkou. Jsou zde popsány důvody, které vedly
pořizovatele a zastupitelstvo k formulaci konečné podoby územního plánu. Ochrana
veřejného zájmu (ochrana podoby krajiny, ochrana vzácných druhů květin atd.)
je porovnána se zákonným zájmem navrhovatele, výsledek porovnání je vyjádřen
v nevyhovění jeho námitce. Z odůvodnění je zcela zřejmé, proč nebylo námitce
vyhověno, jaký zájem byl upřednostněn a jakým způsobem byl zvážen konflikt
protichůdných zájmů.
Rozhodnutím o jiném funkčním využití pozemku navrhovatele se nezměnilo
vlastnické právo navrhovatele, ale pouze veřejnoprávní omezení stavební činnosti.
Odpůrce nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že obsahem vlastnického práva je i právo
vlastnictví neomezeně užívat. Dle názoru odpůrce tento závěr v případě stavební činnosti
neplatí. V případě střetu vlastnického práva s jinými právy je třeba rozhodovat o tom,
které právo převáží nad jinými, vlastnické právo nemá absolutní přednost vždy za každé
situace nad právy jinými. Určení využití plochy územním plánem je rozhodnutím
ve prospěch veřejného zájmu práv jiných osob na úkor vlastnického práva.
I po procesní stránce bylo o právu navrhovatele rozhodnuto řádně. Nelze zajistit,
aby všichni vlastníci pozemků nesli všechna omezení rovným dílem. Odpůrce zdůrazňuje,
že podle nového územního plánu má předmětný pozemek navrhovatele zůstat ve stavu,
v němž je v současné době, kdy se na něm nachází louka. Navrhovatel začal činit úkony
směřující k možnosti zastavění svého pozemku až v době přípravy nového územního
plánu.
K návrhu na posouzení otázky, zda po zrušení územního plánu „ožívá“ územní
plán předchozí, odpůrce konstatuje, že se jedná o věc již posouzenou Nejvyšším správním
soudem.
III. Obsah spisové dokumentace
a) řízení předcházející vydání napadeného opatření obecné povahy
Nejvyšší správní soud si v rámci přípravy řízení vyžádal od odpůrce předložení
veškeré spisové dokumentace, která byla podkladem pro vydání napadeného opatření
obecné povahy. Z těchto dokumentů považuje pro účely odůvodnění tohoto rozsudku
konstatovat následující:
V řízení předcházejícím přijetí nového ÚPRJ v roce 2008 byla Krajským úřadem
Libereckého kraje a Správou KRNAP jakožto dotčenými orgány podána stanoviska
v souvislosti s lokalitami č. 538 a č. 565. Krajský úřad Libereckého kraje ve svém
stanovisku ze dne 10. 8. 2006 ke konceptu ÚPRJ pod bodem B1 písm. a) požadoval,
aby před zpracováním další etapy územního plánu obce byl ve smyslu §4 zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně
zemědělského půdního fondu“) minimalizován rozsah záboru ploch v celkem
91 lokalitách, mezi kterými je uvedena i plocha 538 a 565. Dle stanoviska Správy KRNAP
ke konceptu ÚPRJ ze dne 10. 8. 2006, bodu 4, k UO 5 – Zimní strana (str. 5): k lokalitám
č. 510 – 533 a 538, měl být zredukován zábor ploch na 25 – 30 % návrhu, vypuštěny měly
být zejména svažitější a vlhčí pozemky z důvodu ochrany přírody (například roztroušený
výskyt zvláště chráněných druhů na lok. č. 523, 538, 527) a krajinného rázu.
Zejména s odkazem na tato stanoviska nebylo vyhověno námitkám navrhovatele,
který nesouhlasil se změnou funkčního využití lokality č. 538 a č. 565. Navrhovatel napadl
nově vydaný ÚPRJ návrhem dle §101a a násl. s. ř. s. a žádal zrušení v části týkající
se uvedených lokalit. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2009,
č. j. 6 Ao 1/2009 - 98, bylo jeho návrhu vyhověno a ÚPRJ byl v citovaných částech
zrušen.
Dne 19. 1. 2010 bylo pořizovatelem oznámeno znovuprojednání části návrhu
ÚPRJ, veřejné jednání bylo nařízeno na 9. 3. 2010. K tomuto jednání podal navrhovatel
námitky podáním ze dne 8. 3. 2010, ve kterém odkázal na obsah svých námitek podaných
při projednávání návrhu ÚPRJ a dále je konkretizoval. Námitky se v podstatě shodují
s výše konstatovanými námitkami uplatněnými v projednávané věci, navrhovatel zejména
poukazuje na nedostatečný obsah odůvodnění stanovisek dotčených orgánů, neuvedení
konkrétních důvodů pro vynětí jeho pozemku ze zasta vitelných ploch.
Při veřejném jednání dne 9. 3. 2010 byly za účasti zástupců dotčených orgánů
předneseny námitky podané proti návrhu dodatku ÚPRJ, bylo konstatováno, že většina
námitek byla podána již před jednáním v písemné podobě a dotčeným orgánům byly
předloženy. Orgán ochrany zemědělského půdního fondu po seznámení se s námitkami
pouze obecně konstatoval setrvání na svém původním stanovisku s odkazem na §4
zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Správa KRNAP vypracovala k podaným
připomínkám písemné stanovisko, ohledně lokality č. 538 též nezměnila svůj závěr.
K důvodům tohoto závěru odkázala na zjištění učiněné při terénní pochůzce provedené
na jaře 2005, kdy byl na této ploše zjištěn výskyt zvláště chráněného druhu dle vyhlášky
395/1992 Sb. v kategorii ohrožení bledule jarní, a to při JZ a jižním okraji pozemku,
v roce 2006 a 2007 již pouze při západním okraji pozemku. V červnu 2008 byl ve střední
části pozemku zjištěn výskyt vemeníku dvoulistého – zvláště chráněného taxonu, v počtu
min. 10 ks. I další vlastní porost má význam pro celkovou biodiversitu území, byť nepatří
přímo do chráněných kategorií. Jedná se tedy o významnou nezastavěnou volnou lokalitu,
která je důležitým skladebným prvkem mozaikovitě utvářeného urgánního prostoru.
Hodnocení SEA hodnotí vliv na Naturu 2000 jako mírný, na krajinný ráz vzhledem
k velikosti plochy velmi silný. Doporučuje ponechat stávající funkci, což znamená stav
porostu, jaký byl zkoumán v době zpracovávání hodnocení vlivů – tedy luční porost.
Po veřejném znovuprojednání návrhu byl vypracován návrh na schválení opatření
obecné povahy k dodatku č. 1 k ÚPRJ, včetně návrhu rozhodnutí o námitkách, který byl
schválen 23. 6. 2010 usnesením č. 784 z veřejného zasedání zastupitelstva města
Rokytnice nad Jizerou.
b) obsah napadeného opatření obecné povahy
Výrokem je doplněna grafická část o zákresy pozemků. Dále se mění textová část
odůvodnění, konkrétně část h) rozhodnutí o námitkách. Námitka navrhovatele vztahující
se k lokalitě č. 538 je vypořádána ad 3a). Je konstatováno, že se této námitce nevyhovuje,
„protože rozsah zastavitelných ploch v předmětné lokalitě vychází ze stanovisek dotčených orgánů,
která jsou pro pořizovatele závazná“.
Dále odůvodnění odkazuje na stanovisko Krajského úřadu Libereckého kraje,
odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 10. 8. 2006, který ohledně lokality č. 538
vydal nesouhlas s rozvojem obce v této lokalitě z důvodu umístění, rozlohy a rozporu
s §4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Při dohadovacím řízení konaném
dne 14. 9. 2006 dotčený orgán toto stanovisko potvrdil.
Dle stanoviska Správy KRNAP ze dne 10. 8. 2006 ke konceptu ÚPRJ byla lokalita
č. 538 zařazena do skupiny lokalit, které tento dotčený orgán požadoval redukovat
(vypustit z návrhových ploch) na cca 25 – 30 % navrženého záboru z důvodu ochrany
přírody a krajinného rázu. Při dohadovacím řízení konaném dne 26. 9. 2006 bylo
dohodnuto vypuštění lokality č. 538 z dalšího projednávání, z výše uvedených důvodů
(tj. ochrana přírody a krajinného rázu).
Pořizovatel vypracoval v souladu s §21 odst. 5 stavebního zákona na základě
výsledku projednání konceptu řešení, souborné stanovisko s pokyny pro dokončení
návrhu. Toto souborné stanovisko projednal dle §21 odst. 5 stavebního zákona,
s Krajským úřadem Libereckého kraje byla uzavřena dohoda dne 22. 11. 2006
a se Správou KRNAP dne 29. 11. 2006. Pořizovatel byl vázán stanovisky dotčených
orgánů, po věcné stránce tedy odkazuje na jejich obsah, který je v předchozích odstavcích
rekapitulován.
Dalším podpůrným důvodem pro vyřazení plochy č. 538 z projednávání ÚPRJ
byly závěry dokumentace SEA ze dne 23. 3. 2009. Pořizovatel rekapituloval obsah
posouzení vlivů na životní prostředí, včetně závěru, dle něhož by obsazením této plochy
došlo k silnému až velmi silnému snížení přírodní a estetické hodnoty krajinného rázu,
ke změně vztahů a ovlivnění měřítka místa. Bylo doporučeno ponechat lokalitě stávající
funkci, tj. trvalý travní porost. Pořizovatel k námitce navrhovatele uvádí, že slovní spojení
použité v dokumentaci SEA „ponechat stávající funkci“ ve vztahu k využití lokality
znamená zachovat zjištěný faktický stávající stav pozemku.
Dotčené orgány byly seznámeny s obsahem námitek navrhovatele, vzaly jejich
postoje v úvahu, avšak setrvaly na svých stanoviscích. Odpůrce dále konstatoval,
že dle jeho názoru je přípustné, aby v novém územním plánu byly původně zastavitelné
pozemky vymezeny jako nezastavitelné a naopak, některé, dříve nezastavitelné, určit
jako zastavitelné. Tento postup však musí být věcně odůvodně n urbanistickou potřebou
nebo veřejným zájmem vyjádřeným stanoviskem, jako tomu bylo v tomto případě.
Pořizovatel ÚPRJ posoudil zásah do subjektivních práv navrhovatele a dospěl k závěru,
že přijetím územního plánu nedošlo k nepřiměřenému zásahu do jeho subjektivních práv.
Chráněné hodnoty, jejichž ochranu požadují stanoviska dotčených orgánů, tedy ochrana
životního prostředí a krajinného rázu, jsou natolik významnými hodnotami obecného
celospolečenského významu, že jejich ochrana je dostatečným důvodem k omezení
teoretické možnosti výstavby na předmětných pozemcích. Ochrany zmíněných hodnot
není možno dosáhnout jinak, volba konkrétních pozemků je nezávislá na osobě jejich
majitele, nýbrž je dána povahou těchto pozemků.
K námitkám porušení procesu odpůrce uvedl, že všem účastníkům bylo umožněno
se k věci vyjádřit, což také učinili. Při pořizování nové územně plánovací dokumentace
jsou nově zohledňovány hodnoty ochrany přírody a krajiny a moderní principy územního
plánování, přitom dochází vždy k omezení některých dosavadních hypotetických
možností stavět. Pokud by toto nebylo možné, nebyl by možný vznik nového územního
plánu.
Vydávaným opatřením obecné povahy nebyla dotčena práva navrhovatele stavět,
nebo ta mohou být založena pouze pravomocným územním rozhodnutím
nebo stavebním povolením.
Dle čl. 11 odst. 3 LZPS vlastnictví zavazuje, nesmí být zneužito na újmu práv
druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Odpůrce uvádí,
že jednotlivé nemovitosti společně vytváří životní prostor pro celou společnost
a tak je jejich způsob využívání výrazně regulován orgány veřejné moci. Právo zastavět
svůj pozemek je proto třeba odlišit od práva pozemek vlastnit. Pro územní plánování
je střet soukromých zájmů s veřejnými typický. V daném případě proběhl proces
projednání územního plánu v souladu se zákonem, stanoviska dotčených orgánů byla
řádně odůvodněna, podatelé námitek se s nimi mohli seznámit a vyjádřit se k nim.
Dotčené orgány vzaly zájmy podatelů námitek v úvahu a na svých závěrech setrvaly,
postup ve svém celku a dopadu není dle pořizovatele nepřiměřený.
c) vypořádání námitky týkající se plochy č. 565
Dále nebylo vyhověno námitce týkající se plochy č. 565 s odůvodněním,
že se jedná o záměr pořizovatele, jak dopravně zpřístupnit danou oblast a propojit
stávající soustavu místních komunikací. Dle pořizovatele je „veřejný zájem obsažený
ve stanovisku dotčeného orgánu nepochybně dostatečným věcným i právním důvodem pro změnu způsobu
využití území.“ Pořizovatel dále konstatuje, že navrhovatel byl s tímto dopravním řešením
seznámen již v průběhu územního řízení vedeném z jeho iniciativy v roce 2001 a byl
s ním srozuměn. Projektanty bylo prověřeno a konstatováno, že trasa komunikace (záměr
č. 565) je z hlediska realizovatelnosti a funkčnosti, i zásahu do krajiny, nejvhodnější
v těchto místech. Dotčené orgány neměly námitek. Dle pořizovatele je zájem na existenci
komunikace dostatečně významným veřejným zájmem. Sledovaného cíle nelze dosáhnout
smysluplně jinak.
IV. Ústní jednání u Nejvyššího správního soudu dne 6. 5. 2011
Při ústním jednání účastníci přednesli návrhy a stanoviska korespondující
s obsahem jejich písemných podání. Navrhovatel setrval na svých závěrech, odpůrce svou
argumentaci dále rozšířil. Zdůraznil vázanost pořizovatele územního plánu stanovisky
dotčených orgánů a jeho nemožnost do těchto závěrů zasahovat. Dle jeho názoru
je nutno respektovat presumpci správnosti a zákonnosti stanovisek jakožto aktů orgánů
státní správy, pokud nebyla zákonem stanoveným způsobem napadena. Odpůrce
se domnívá, že tato presumpce správnosti nenapadených správních aktů platí i v řízení
před Nejvyšším správním soudem. Dále podotkl, že dotčené orgány se vyjadřují k území
jako celku, odůvodnění a vyjádření jejich zájmů odpovídá této situaci, tj. nemůže
obsahovat konkrétní důvody. Pokud jsou následně vzneseny proti jeho stanovisku
námitky, dotčený orgán se s nimi může seznámit a reagovat na ně podrobněji. Odpůrce
se domnívá, že tento proces byl dodržen, dotčený orgán se s eznámil s námitkami,
posoudil jím chráněný zájem, setrval na svém stanovisku a pořizovatel tento názor vtělil
do odůvodnění o námitkách.
Odpůrce vyslovil názor, že pořizovateli by v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. neměly
být vytýkány vady všech aktů subsumovaných ve výsledném opatření obecné povahy,
na jejichž obsah nemá vliv. Pokud odpůrce dotčené orgány neřídí, postrádá smysl,
aby mu byly vytýkány vady jejich činnosti. Připouští, že z hlediska navrhovatele by tímto
postupem byla snížena jeho možnost právní obrany, svá práva by však mohl hájit
prostřednictvím mimořádných opravných prostředků proti stanovisku dotčeného orgánu,
přičemž rozhodnutí o něm též podléhá soudnímu přezkumu. Nezákonnost stanovisek
dotčených orgánů je v dané věci stále dovozována pouze v hypotetické rovině, odpůrce
případné nezákonnosti ze strany dotčených orgánů nemůže čelit. Důsledky tohoto
přístupu zasahují do práva (a zároveň i povinnosti) odpůrce jakožto orgánu územní
samosprávy vydat územní plán.
V. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem
1) Podmínky řízení
Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda jsou v projednávané věci splněny
podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého
s. ř. s. existence předmětu řízení (tj. opatření obec né povahy), aktivní legitimace
navrhovatele a formulace závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími
z ustanovení §101a s. ř. s.
Územní plán se dle ustanovení §43 odst. 4 stavebního zákona vydává formou
opatření obecné povahy podle správního řádu, což platí logicky i pro jeho dodatky
či změny. Napadený akt je ostatně tímto způsobem i označen a splňuje veškeré formální
náležitosti vyžadované ustanoveními §172 odst. 5 a §173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Nejvyšší správní
soud z odpůrcem předložené dokumentace ověřil, že napadené opatření obecné povahy
bylo řádně schváleno a publikováno, což navrhovatel nezpochybnil. Lze tak učinit dílčí
závěr, že podaný návrh skutečně směřuje proti platnému a účinnému opatření obecné
povahy.
Dle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem zkrácen. Aktivní legitimace je tedy založena prvotně
tvrzením navrhovatele, z jehož obsahu musí být zřejmé, že je nositelem subjektivních
práv, která mohou být nezákonností napadeného opatření obecné povahy dotčena.
V projednávané věci nebyla aktivní legitimace navrhovatele sporná, neboť napadeným
opatřením obecné povahy bylo změněno funkční využití ploch na pozemcích
v jeho vlastnictví. Jak je zmíněno výše, jedná se o již v pořadí druhé soudní řízení
vyvolané navrhovatelem v podstatě totožné věci, přičemž v řízení vedeném
pod sp. zn. 6 Ao 1/2009 bylo shledáno splnění podmínek pro jeho aktivní legitimaci.
Nejvyšší správní soud proto navrhovatele považoval za aktivně legitimovaného k podání
návrhu dle §101a odst. 1 s. ř. s. i v projednávané věci. Závěrečný návrh je srozumitelný
a odpovídá zákonu, dle Nejvyššího správního soudu jsou tedy splněny podmínky
pro věcný přezkum napadeného opatření obecné povahy.
2) Přezkum opatření obecné povahy soudem
Při meritorním přezkumu opatření obecné povahy postupuje Nejvyšší správní
soud dle pětistupňového „algoritmu“, vyjádřeného v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaného pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus
spočívá v pěti krocích: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatře ní obecné
povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4) přezkum
obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální
kritérium); 5) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(kritérium přiměřenosti právní regulace).
V projednávané věci nebyly navrhovatelem zpochybněny skutečnosti zjišťované
v prvních dvou krocích zmíněného algoritmu a ani Nejvyšší správní soud nemá
pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Rokytnice nad Jizerou bylo oprávněno vydat
napadený dodatek k územnímu plánu a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem
stanovené meze své působnosti.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i k dalším krokům shora
nastíněného testu přezkumu.
a) přezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách
Navrhovatel namítá nedostatečné vypořádání svých námitek směřujících
proti obsahu stanovisek dotčených orgánů, tj. Správy KRNAP a Krajského úřadu
Libereckého kraje, na základě kterých se využití jeho pozemku změnilo ze zastavitelné
plochy na nezastavitelnou, a dále neobjasnění konkrétních důvodů pro změnu využití jeho
pozemku.
Nejvyšší správní soud tuto námitku shledal důvodnou. Navrhovatel vznesl
v procesu přijímání dodatku k územnímu plánu zcela konkrétní námitky, které se zejména
týkaly nedostatku důvodů, které vedly ke změně funkčního využití jeho pozemku,
což se projevilo změnou ze zastavitelné plochy na plochu nezastavitelnou. Nedostatečné
odůvodnění rozhodnutí o jím vznesených námitkách již bylo důvodem zrušení územního
plánu vydaného v roce 2008 v části lokalit na pozemku navrhovatele, přičemž Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 15. 10. 2009, č. j. 6 Ao 1/2009 - 98, uvedl, v čem
nedostatky odůvodnění rozhodnutí o námitkách spatřuje. Povaha a náležitosti rozhodnutí
o námitkách, které je povinnou součástí opatření obecné povahy, byla Nejvyšším
správním soudem velmi podrobně rozebrána v rozsudku ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, týkajícím se též územního plánu Města Rokytnice nad Jizerou
pořízeného odpůrcem. Nejvyšší správní soud vzhledem k této situaci odkazuje
na citovaný rozsudek ohledně povahy rozhodnutí o námitkách, pak zejména na jeho
čl. 75. Územní plán města Rokytnice nad Jizerou byl tedy mimo projednávanou věc
předmětem posuzování již v několika řízeních vedených Nejvyšším správním soudem
(řízení vedená pod sp. zn. 6 Ao 1/2008, 2 Ao 2/2008, 6 Ao 1/2009, 8 Ao 1/2011).
V rozhodnutích vydaných v uvedených řízeních bylo odpůrci mimo jiné opakovaně
předestřeno, jakým způsobem je nutno koncipovat rozhodnutí o námitkách, pokud
je zpochybněn obsah stanoviska dotčeného orgánu.
I přesto je nutno konstatovat, že odůvodnění konkrétních námitek podaných
navrhovatelem zůstalo dále v obecné rovině a je nutno přisvědčit navrhovateli,
že z odůvodnění nelze zjistit důvody zamítnutí jeho námitek. V závěru rozsudku
6 Ao 1/2009 šestý senát Nejvyššího správního soudu k dalšímu řízení následujícímu
po zrušení části územního plánu v lokalitách na pozemcích navrhovatele uvedl: „Odpůrce
po odstranění zjištěných vad znovu rozhodne o námitkách navrhovatele, toto rozhodnutí řádně zdůvodní,
přičemž bude vážit všechna hlediska rozhodná pro určení charakteru těchto pozemků v územním plánu“.
Konkrétně z rozhodnutí o námitkách není možno zjistit odpovědi zejména na následující
otázky vznesené navrhovatelem: 1) z jakého důvodu je zastavitelnost plochy č. 538
v rozporu s §4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu; 2) pokud zastavění brání
výskyt chráněných druhů rostlin, zda se tato překážka vztahuje na celý pozemek, či pouze
na jeho část, zda může být řešením tohoto problému přesazení chráněných druhů rostlin;
3) proč byl jako nezastavitelný označen celý pozemek navrhovatele, pokud Správa
KRNAP ve svém stanovisku původně navrhovala pouze částečnou redukci.
V odůvodnění napadeného opatření obecné povahy též není vypořádána námitka,
že dotčené orgány k otázce zastavitelnosti pozemku navrhovatele zaujaly jiná stanoviska
v časově předcházejících řízeních o umístění stavby. Odpůrce se k tomuto tvrzení
navrhovatele vyjádřil až v tomto soudním řízení, čímž však nelze zhojit nevypořádání
vznesených námitek v napadeném opatření obecné povahy.
Povinnost uloženou Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 15. 10. 2009,
č. j. 6 Ao 1/2009 - 98, tedy pořizovatel ÚPRJ, potažmo odpůrce nesplnil. V odůvodnění
rozhodnutí o námitkách konstatoval obsah stanovisek dotčených orgánů s tím, že jsou
pro něho závazná a je jím vázán. Tato skutečnost není sporná, lze opět odkázat
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62.
Ve stejném rozsudku však bylo odpůrci zdůrazněno, že vázanost závěry stanovisek
dotčených orgánů jej nezbavuje povinnosti řádně odůvodnit rozhodnutí o námitkách,
které se týkají obsahu těchto stanovisek. Dále byl v citovaném rozsudku popsán rozdíl
mezi formálním splněním této povinnosti, spočívajícím v pouhém odkazu na obsah
stanovisek dotčených orgánů, a odůvodněním, které obsahuje odpovědi na vznesené
otázky v souladu s §173 odst. 1 a 5 správního řádu. Samotná stanoviska Krajského úřadu
Libereckého kraje, odboru životního prostředí, a Správy KRNAP Vrchlabí neobsahují
dostatečné odpovědi na námitky a otázky vznesené navrhovatelem. Pouhý odkaz či citace
jejich obsahu tedy nejsou dostatečné. Stejnou hodnotu má odkaz na dokumentaci SEA,
který obsahuje srozumitelný závěr o doporučení ploše č. 538 ponechat charakter trvalého
travního porostu, vzhledem k fázi územního plánování, ve které byla tato dokumentace
pořízena, logicky neobsahuje odpovědi na námitky navrhovatele. Odpůrce se dále
v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy soustředil na obecné závěry, proč lze
zastavitelné plochy v novém územním plánu označit jako nezastavitelné; že v případě
střetu veřejného a soukromého zájmu může být vlastnické právo určitým způsobem
omezeno, atd. Tyto závěry však v obecné rovině nebyly předmětem sporu. Navrhovatel
namítal, že v jeho případě nebyl veřejný zájem dostatečně konkretizován. V tomto
je nutno mu přisvědčit. Odpůrce i přes jednoznačné závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze 15. 10. 2009, č. j. 6 Ao 1/2009 - 98, veřejný zájem opět pouze
deklaruje a neuvádí, v čem je tento neurčitý právní pojem v daném případě naplněn.
Konstatování, že „ochrana životního prostředí a krajinného rázu jsou natolik významnými,
nezaměnitelnými a nenahraditelnými hodnotami obecného celospolečenského významu“, je věcně
správné, avšak není konkrétním důvodem pro závěr, že „jejich ochrana je dostatečným důvodem
k omezení teoretické možnosti stavět na předmětných pozemcích“. Jak již Nejvyšší správní soud
opakovaně uvedl ve své judikatuře, veřejný zájem je neurčitý právní pojem, který musí být
vždy naplněn konkrétními skutečnostmi charakterizujícími danou věc. V územním
plánování je upřednostnění veřejného zájmu před soukromým možné a často nutné, avšak
musí být zcela zřejmé, v čem je veřejný zájem spatřován. Pokud je územním plánem
měněno funkční využití pozemku, nelze se obecně zaštítit pojmy „ochrana přírody
a krajinného rázu“ atd., veřejný zájem musí být odůvodněn zcela konkrétně,
tj. např. možností zničení či znehodnocení konkrétního přírodního jevu, včetně uvedení,
proč je tento důsledek pravděpodobný. Obecné deklarování změny funkčního využití
z důvodu ochrany přírody nevypovídá nic o poměrech v dané lokalitě, pro jeho obecnost
a univerzální pravdivost jej nelze zpochybnit, ale nelze je ani považovat za odůvodnění
postupu pořizovatele územního plánu v konkrétním případě.
K závěrům odpůrce předneseným při ústním jednání, dle nichž nemá odpůrce
možnost nijak ovlivnit podobu stanoviska dotčených orgánů, a proto by mu neměly být
jejich případné vady vytýkány, Nejvyšší správní soud uvádí:
Možností přezkumu stanovisek dotčených orgánů v procesu územního plánování
se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 2/2008 - 62. Dospěl zde k závěru, že tato stanoviska nejsou samostatně
přezkoumatelná podle §149 správního řádu, avšak mohou být přezkoumána Nejvyšším
správním soudem v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle hlavy II. dílu 7
s. ř. s. V tomto řízení se Nejvyšší správní soud v rámci přezkumu souladu napadeného
opatření obecné povahy se zákonem může k námitce navrhovatele zabývat i správností
stanoviska dotčeného orgánu. V projednávané věci však zatím nebyla navrhovatelem
namítána věcná nesprávnost stanovisek dotčených orgánů, nýbrž nedostatečné
odůvodnění rozhodnutí o námitkách, které se opírá o závěry těchto stanovi sek. Nejvyšší
správní soud na základě výše uvedených skutečností nepřisvědčil odpůrci v tom, že jeho
odůvodnění rozhodnutí o námitkách se dostatečně vypořádalo se všemi namítanými
skutečnostmi ze strany navrhovatelů. Odpůrci tedy není vytýkáno, že respektoval závěry
stanovisek dotčených orgánů, případně že měl tyto orgány přimět k revizi jejich závěrů.
Nejvyšší správní soud si je vědom obtížnosti postavení odpůrce, který je vázán
závěry stanovisek dotčených orgánů, bez možnosti se od nich odchýlit, přesto
s povinností na jejich podkladě odůvodnit rozhodnutí o námitkách podaných proti jejich
obsahu. Pokud dotčené orgány ve svém stanovisku neuvedou potřebné důvody pro své
závěry, odpůrce v takové situaci nemá patrně jinou možnost, nežli formou přesně
formulovaných dotazů od dotčeného orgánu získat v souladu s §52 odst. 3 stavebního
zákona (tj. doplněním stanoviska k námitkám) dostatečné množství informací pro
uspokojivé a dostatečné odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Stavební zákon stanoví
dotčeným orgánům povinnost postupovat ve vzájemné součinnosti s orgány územního
plánování (§4 odst. 2 stavebního zákona), je tedy nutno předpokládat vyhovění
případným žádostem pořizovatele územního plánu o upřesnění důvodů, které vedly
dotčený orgán k vydání jeho stanoviska. Vzhledem k tomu, že odpovědnost za obsah
odůvodnění rozhodnutí o námitkách je na straně pořizovatele územního plánu, je na něm,
aby vhodně formuloval žádost o doplnění stanoviska dotčeného orgánu tak, aby skutečně
získal údaje potřebné pro odstranění vzniklých nejasností či rozporů. V situaci, kdy by
takto odpovědný postup pořizovatele územního plánu selhal, bylo by patrně k odstranění
rozporů nutno využít mechanismu předpokládaného v §4 odst. 7 stavebního zákona,
s použitím §136 správního řádu; tato situace však zatím v předmětném řízení nenastala
a jedná se tak o pouhý předpoklad. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v předložené
dokumentaci není zachyceno, že by se odpůrce po zrušení předchozího ÚPRJ v části
lokalit č. 238 a č. 565 a podání nedostatečně odůvodněných stanovisek dotčených orgánů
o popsaný postup pokusil.
Námitka navrhovatele napadající nedostatek odůvodnění opatření obecné povahy
byla proto uznána důvodnou. Pokud je vytčeno, že v odůvodnění rozhodnutí nejsou
uvedeny dostatečným způsobem důvody pro změnu funkčního využití pozemku
navrhovatele, nelze věcně posoudit, zda při posouzení byly dodrženy předpisy hmotného
práva a zásada přiměřenosti. Pro úplnost je nutno zdůraznit, že navrhovateli nesvědčí
právo na kladné vyřízení jeho námitek, ale v případě jejich zamítnutí je pořizovatel
územního plánu a potažmo odpůrce povinen zcela jednoznačně odpovědět na jeho
otázky týkající se obsahu záporných stanovisek dotčených orgánů a konkrétních důvodů,
které vedly k jejich výroku.
b) ostatní procesní námitky
Navrhovateli naopak nelze přisvědčit v tvrzení, že pořizovatel územního plánu
nepostupoval při svolání veřejného znovuprojednání návrhu v souladu se zákonem.
Navrhovatel se domnívá, že doba 30 minut, na kterou bylo přerušeno jednání za účelem
seznámení dotčených orgánů s podanými námitkami, je zcela nedostatečná k tomu,
aby se dotčené orgány s obsahem námitek řádně seznámily. Zástupci Správy KRNAP
k uplatněným námitkám na veřejném projednání předložili již předem připravené písemné
stanovisko, ve kterém však nemohli reagovat na námitky uplatněné při jednání.
Nejvyšší správní soud v postupu při svolání a konání veřejného projednání
napadaného opatření obecné povahy neshledal rozpor se zákonem. Stavební zákon
nestanoví explicitně a rigidně, jakým způsobem má probíhat seznámení se dotčených
orgánů s podanými námitkami, ani přesnou formu pro následné vyslovení stanovisek
dotčených orgánů k námitkám. Dle záznamu o průběhu veřejného jednání dne 9. 3. 2010
byl dán dostatečný prostor k uplatnění námitek, k seznámení se s nimi ze strany
dotčených orgánů i k jejich reakci, tento prostor však nebyl dotčenými orgány dostatečně
využit. Jinými slovy, dotčené orgány v souladu s §52 odst. 2 stavebního zákona uplatnily
na závěr veřejného projednání svá stanoviska k námitce navrhovatele, avšak opět bez
uvedení dostatečných důvodů pro své závěry.
K námitce, že závěry Správy KRNAP i odpůrce jsou v rozporu s nezávislým
odborným posudkem Doc. Ing. Arch. I. V., který na své náklady nechal zpracovat
navrhovatel, Nejvyšší správní soud ve shodě s vyjádřením odpůrce uvádí, že pouze rozpor
rozhodnutí o námitkách s nezávislým posudkem nezakládá nezákonnost napadeného
opatření obecné povahy. Pokud však navrhovatel námitku tohoto znění řádně uplatnil
v procesu územního plánování, je odpůrce povinen se i s touto námitkou vypořádat
v rámci odůvodnění rozhodnutí o námitkách.
Pokud navrhovatel namítal, že pořizovatel územního plánu a dotčené orgány státní
správy v průběhu procesu územního plánování nedostatečně zkoumaly určité jím žádané
skutečnosti (intenzitu zájmu na využití konkrétní plochy způsobem, který stanoví
napadené opatření obecné povahy; je-li zvolené využití plochy schopno naplnit sledovaný
zájem; odpovídá-li intenzita omezení práva vlastníka pozemku intenzitě sledovaného
zájmu; není-li možné sledovaného účelu dosáhnout šetrnějším či přiměřenějším
způsobem), pak Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí, že povinnost zjišťovat takto
jednoznačně stanovený okruh skutečností při změně funkčního využití území a dle t éto
osnovy odůvodnit závěry pořizovatele takové změny ze zákona nevyplývá. Obecně lze
konstatovat, že pořizovatel v novém územním plánu neodůvodňuje veškeré změny
funkčních využití pozemků a důvody ke změně vedoucí, ale je povinen se vypořádat
s případnými řádně uplatněnými námitkami. Pokud námitky směřují do důvodů této
změny, musí být srozumitelně a vyčerpávajícím způsobem vypořádány.
Obecně lze souhlasit s odpůrcem, že Správa KRNAP mohla situaci týkající
se stavební činnosti na pozemcích navrhovatele p osoudit jinak v územním řízení,
kdy rozhodovala o přípustnosti umístění stavby na pozemku, který byl dle platného
územního plánu zastavitelnou plochou, a při řízení, kdy se v procesu pořizování nového
územního plánu vyjadřuje k tomu, zda tato plocha má být zastavitelnou či nikoliv. Je však
nutno podotknout, že pořizovatel územního plánu se s touto námitkou měl v odůvodnění
rozhodnutí o námitkách vypořádat, což neučinil.
c) námitky týkající se lokality č. 565
Rozhodnutí o námitce v napadeném opatření obecné povahy má téměř shodný
obsah, který označil rozsudek č. j. 6 Ao 1/2009 - 98 jako zcela nedostatečný. Odpůrce
své zamítavé stanovisko k námitce opírá zejména o skutečnost, že navrhovatel byl
s případným zřízením této komunikace obeznámen již dříve a nečinil je sporným, dále
je pouze konstatováno, že toto řešení projektanti i dotčené orgány označili
jako nevhodnější – bez dalších podrobností. Dle pořizovatele: „zájem na existenci
komunikace je významným veřejným zájmem, který je důvodem k zařazení komunikace do územního
plánu.“ Jak je uvedeno výše [viz bod V. 2 a)], uvedené nelze považovat za odůvodnění
veřejného zájmu, je to jen konstatování, které za zcela nedostatečné označil šestý senát
Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku, konkrétně na str. 107 písemného
vyhotovení. Dále je v rozsudku uvedeno: „Jedná se potenciálně o významné omezení vlastnického
práva, které mělo být v odůvodnění územního plánu pojednáno natolik konkrétně, aby z něj vyhodnocení
zásady minimalizace a subsidiarity bylo možno vůbec posuzovat. V kontextu s obsahem námitky není
zejména zřejmé, zda je změna činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě
rozumně k zamýšlenému cíli. Při takto nedostatečném odůvodnění vypořádání námitky může být jen stěží
rovněž naplněn požadavek vyloučení libovůle pořizovatele územního plánu.“ Vzhledem k totožnosti
námitek vznesených navrhovatelem v procesu územního plánování i před Nejvyšším
správním soudem a totožnosti odůvodnění napadaného opatření obecné povahy
je možno zcela odkázat na citované závěry šestého senátu a apelovat na pořizovatele,
aby odůvodnění rozhodnutí o námitkách takto koncipoval.
3) Žádost o závazné posouzení právní otázky
Navrhovatel poukázal na stav, kdy vzhledem ke zrušení části původního územního
plánu rozsudkem č. j. 6 Ao 1/2009 - 98 není v současné době pro pozemek navrhovatele
žádný platný územní plán. Dle názoru navrhovatele zrušením ÚPRJ byla v rozsahu
zrušení obnovena platnost dosavadního územního plánu. Navrhovatel výslovně uvádí,
že si je vědom, že Nejvyšší správní soud nemůže svým rozhodnutím autoritativně obnovit
původní plánovací dokumentaci, žádá však o vyslovení právního názoru na uvedenou
otázku. Domnívá se, že je namístě, aby Nejvyšší správní soud tuto otázku závazně
posoudil a žádá o toto posouzení rozšířený senát. Uvádí též výslovně, že se jedná
o otázku, která je sporná v navazujících řízeních, žádá o její odborné posouzení.
Jak bylo již při předchozím posouzení návrhu navrhovatele na zrušení ÚPRJ
vysloveno v rozsudku 6 Ao 1/2009, Nejvyšší správní soud není zmocněn a oprávněn
k obnovení stavu územně plánovací dokumentace. Pokud tuto otázku není oprávněn
v řízení dle §101a s. ř. s. posuzovat, nemůže se k ní logicky ani vyjadřovat v rámci
odůvodnění rozhodnutí vydaného v tomto řízení, respektive jakýkoliv jeho projev tohoto
obsahu by neměl žádnou právní relevanci.
Tříčlenný senát není na základě žádosti navrhovatele oprávněn ani předložit
vznesenou otázku rozšířenému senátu. Nejedná se o žádnou ze situací předvídaných
zákonem, tj. §17 či §18 s. ř. s. Dle těchto ustanovení postoupí tříčlenný senát věc
rozšířenému senátu, pokud dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu (§17 odst. 1 s. ř. s.); dále pokud senát Nejvyššího správního soudu dospěl při svém
rozhodování opětovně k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru o téže
právní otázce, o nějž se opírá rozhodnutí správního orgánu (§18 odst. 1 s. ř. s.).
Navrhovatel měl patrně na mysli předložení věci rozšířenému senátu dle §18 odst. 1
s. ř. s., který může vyústit ve vydání zásadního usnesení. Jak je však citováno, k předložení
rozšířenému senátu může dojít pouze na základě opětovného vyslovení právního názoru
při meritorním posouzení věci. V daném případě se tříčlenný senát Nejvyššího správního
soudu otázkou obnovení stavu původní územně plánovací dokumentace v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy dle §101a s. ř. s. nemůže meritorně zabývat,
proto z povahy věci nepřichází v úvahu vyslovení určitého právního názoru, natož,
aby byl vysloven opětovně. Návrh na závazné posouzení právní otázky byl proto
odmítnut.
VI. Závěr
Jak je uvedeno v jednotlivých částech odůvodnění tohoto rozsudku, Nejvyšší
správní soud shledal námitky navrhovatele důvodnými. Odůvodnění rozhodnutí
o námitkách napadeného opatření obecné povahy vzhledem k lokalitám č. 238 a č. 565
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Navrhovatel zpochybňoval zákonnost pouze části napadeného opatření obecné
povahy, konkrétně části týkající se lokalit č. 238 a č. 565, v tomto směru formuloval i petit
svého návrhu. Nejvyšší správní soud ověřil, že tato část napadeného opatření obecné
povahy je z hlediska formy i obsahu samostatná a oddělitelná, a poté ji na základě
uvedených skutečností dle §101d odst. 2 s. ř. s. zrušil.
Návrh na závazné posouzení právní otázky byl devátým senátem Nejvyššího
správního soudu pro nedostatek pravomoci odmítnut.
Nejvyšší správní soud neprováděl důkazy listinami, které mu byly navrhovatelem
i odpůrcem předloženy při ústním jednání dne 6. 4. 2011 (Protokol sepsaný 14. 9. 2000
Městským úřadem Rokytnice nad Jizerou, stavebním úřadem; výkres situace novostavby
rodinného domu v k. ú. Horní Rokytnice nad Jizerou, p. p. č. 2048/3; územní rozhodnutí
vydané Stavebním úřadem v Rokytnici nad Jizerou dne 7. 3. 2001, č. j. 2552/00/85; výpis
z internetové stránky http:www.ubytovani.atlasceska.cz/pension-baneta; stanovisko
Správy KRNAP Vrchlabí ze dne 11. 4. 2000, zn. 802/00), neboť žádná z těchto listin
neobsahovala údaje, o které by bylo nutno doplnit zjištěný skutkový stav. Ostatně
ani účastníci se při předložení předmětných listin nedomáhali provedení těchto důkazů
za účelem prokázání či vyvrácení skutečnosti, která byla ve věci relevantní a sporná.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s., dle něhož
žádný z účastníků řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu