ECLI:CZ:NSS:2011:9.AO.2.2011:53
sp. zn. 9 Ao 2/2011 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
navrhovatelky: A. Č., zastoupená JUDr. Michaelou Šubrtovou, advokátkou se sídlem
Dlouhá 16, Praha 1, proti odpůrci: Městský úřad Lovosice, se sídlem Školní ul. 470/2,
Lovosice, o návrzích na zrušení opatření obecné povahy „Stanovení místní úpravy
provozu na místní komunikaci Lipová v Třebenicích“, ze dne 1. 9. 2009,
č. j. 24518/2009/SH a „Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Lipová v
Třebenicích“, ze dne 1. 7. 2010“, č. j. 51608/2010/SH, obě vydaná Městským úřadem
Lovosice,
takto:
I. Opatření obecné povahy „Stanovení“ ze dne 1. 9. 2009, č. j. 24518/2009/SH,
kterým se stanoví „místní úprava provozu na místní komunikaci v ul. L., Třebenice
před č. X“, spočívající v umístění svislého dopravního značení -„IP 12“- vyhrazené
parkoviště pro vozidlo přepravující osobu „O1“ s dodatkovou tabulkou „E 12“ s
nápisem „X“ a dále v umístění vodorovného dopravního značení - V 10f“-
vyhrazené parkoviště pro vozidlo přepravující osobu těžce postiženou nebo osobu
těžce pohybově postiženou (podélné stání), se zrušuje dnem nabytí
právní moci tohoto rozsudku.
II. Opatření obecné povahy „Stanovení“ ze dne 1. 7. 2010, č. j. 51608/2010/SH,
kterým se stanoví „místní úprava provozu na místní komunikaci v ul. L., Třebenice
před č. X“ , spočívající v umístění vodorovného dopravního značení - „V 12cf“-
zákaz zastavení v místě vjezdového klínu na parkoviště pro vozidlo přepravující
osobu „O1“ s dodatkovou tabulkou „E 12“ s nápisem „X“ se z r u š u j e
dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Návrh
Anna Černá (dále jen „navrhovatelka“) se návrhem doručeným Nejvyššímu
správnímu soudu dne 12. 4. 2011 domáhá zrušení dvou „opatření obecné povahy,
a to jednak „Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci L. v Třebenicích“,
vydaného Městským úřadem v Lovosicích, odborem dopravy dne 1. 9. 2009,
č. j. 24518/2009/SH“. Dále se navrhovatelka domáhá zrušení opatření obecné povahy
„Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci L. v Třebenicích“, vydaného
Městským úřadem v Lovosicích, odborem dopravy dne 1. 7. 2010, č. j. 51608/2010/SH.
Obsahem stanovení ze dne 1. 9. 2009 je podle ustanovení §77 odst. 1 písm. c)
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném
pro posuzované období (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“),
a podle vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních
komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů, stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci
v Třebenicích. Konkrétně bylo rozhodnuto o umístění svislého dopravního značení
- „IP 12“- vyhrazené parkoviště pro vozidlo přepravující osobu „O1“ s dodatkovou
tabulkou „E 12“ s nápisem „X“, a dále o umístění vodorovného dopravního značení –
„V 10f“ - vyhrazené parkoviště pro vozidlo přepravující osobu těžce postiženou
nebo osobu těžce pohybově postiženou, podélné stání, na komunikaci L. před rodinným
domem číslo popisné X.
Obsahem stanovení ze dne 1. 7. 2010 je podle ustanovení §77 odst. 1 písm. c)
zákona o provozu na pozemních komunikacích a podle vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou
se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu
na pozemních komunikacích, ve znění pozdější předpisů, též stanovení místní úpravy
provozu na místní komunikaci v Třebenicích. Konkrétně bylo rozhodnuto o umístění
vodorovného dopravního značení – „V 12cf“- zákaz zastavení v místě vjezdového klínu
na parkoviště pro vozidlo přepravující osobu „O1“ s dodatkovou tabulkou „E 12“
s nápisem „X“ na komunikaci L. před rodinným domem číslo popisné X, Třebenice.
Navrhovatelka uvádí, že je napadenými opatřeními obecné povahy značně
zkrácena na svých právech. Navrhovatelka je vlastníkem domu č. p. X na sousedním
pozemku, parcelní číslo 512, v katastrálním území Třebenice, což dokládá kopií LV č. 31,
k. ú. Třebenice, založené v příloze soudního spisu, označené 9 Ao 2/2011 - 6. Nově
vybudované parkovací místo pro osoby tělesně postižené je vybudováno na hraně
sousední parcely a vjezdu navrhovatelky, což ztěžuje zásobování, parkování a může
dokonce ztížit případný zásah požárního sboru. Takové řešení však není nezbytně nutné,
neboť na předmětné parkovací místo jsou vybudovány nájezdy z obou stran a předmětná
parcela je dostatečně velká.
K opatření obecné povahy ze dne 1. 7. 2010 navrhovatelka uvádí, že před vydáním
tohoto opatření bylo obecné omezení spočívající v „zákazu stání“ na komunikaci L.
umístěno za pozemkem navrhovatelky. Navrhovatelka tak nebyla žádným způsobem
omezena na svých právech, neboť mohla do 1. 7. 2010 bez problému parkovat před svým
domem. Dle napadeného stanovení však nebude na tomto místě dokonce možné
ani zastavit na nezbytně nutnou dobu např. pro vystoupení osob či vyložení nákladu.
Navrhovatelka má navíc v místě, kterého se stanovení dotýká, výjezd ze svého pozemku
a zákaz zastavení zasahuje do tzv. vyřazovacího úseku sloužícího pro vjezd a výjezd
navrhovatelky z jejího pozemku. Vjezd a výjezd však musí ve smyslu ustanovení §11
vyhlášky č. 104/1997 Sb. svým umístěním a provedením vyhovovat bezpečnosti
silničního provozu, zejména pak zajišťovat potřebný rozhled při vjíždění na místní
komunikaci a zajišťovat tak podmínky pro plynulé vedení a průjezd dopravních proudů.
Navrhovatelka je přesvědčena, že v posuzovaném případě došlo k úpravě pozemní
komunikace, kterou byla značným způsobem zkrácena na svých právech, a to vše bez
možnosti se k věci vyjádřit a ve smyslu ustanovení §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“) uplatnit své námitky. V této souvislosti
navrhovatelka uvádí, že dostačujícím by např. bylo posunutí onoho označení o 1 m
směrem od pozemků navrhovatelky, což by v rámci svých námitek uplatnila, pokud
by ji taková možnost nebyla odepřena.
Navrhovatelka před podáním návrhu k soudu vyzvala odpůrce k nápravě, avšak
bez jakéhokoliv úspěchu. K charakteru napadených stanovení jako opatření obecné
povahy navrhovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100 (všechna zde uváděná rozhodnutí NSS jsou dostupná
na www.nssoud.cz), dle kterého stanovení dopravního značení představuje typický příklad
opatření obecné povahy v materiálním pojetí. Odpůrce předmětná stanovení jako
opatření obecné povahy nevydal a porušil tak ustanovení §171 a násl. správního řádu,
čímž znemožnil navrhovatelce se k nim vyjádřit a uplatnit své námitky.
Navrhovatelka vzhledem k výše uvedeným skutečnostem navrhla, aby Nejvyšší
správní soud napadená stanovení jakožto opatření obecné povahy v celém rozsahu zrušil.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce se k podanému návrhu písemně vyjádřil a navrhl jeho zamítnutí.
Ke stanovení ze dne 1. 9. 2009 (dále jen „vyhrazené parkoviště“) uvedl, že připouští
administrativní chybu, spočívající v uvedení dodatkové tabulky E 12 namísto označení
E 13. Dále uvedl, že předmětné stanovení bylo svou realizací a termínem vázáno
na později vydané rozhodnutí o povolení zvláštního užívání pro zřízení vyhrazeného
parkování podle §25 odst. 6 písm. c) bod 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích). Stanovení samo o sobě nepostačuje k povolení vyhrazeného parkoviště,
ke kterému dochází až rozhodnutím příslušného silničního správního úřadu. Účastníky
řízení o povolení vyhrazeného parkoviště jsou žadatel a vlastník pozemní komunikace,
na které má být parkoviště zřízeno. Dotčeným orgánem k povolení zvláštního užívání
místní komunikace je příslušný orgán policie a obec s rozšířenou působností, která stanoví
místní úpravu provozu po vyjádření příslušného orgánu policie.
Odpůrce se tedy nevyjadřoval k umístění vyhrazeného parkoviště, neboť k tomu
není příslušný, ale pouze na dotčené parkovací místo stanovil místní úpravu provozu.
Vzhledem k tomu, že vyhrazené parkoviště bylo projektováno mimo profil obousměrné
místní komunikace, která svým širokým uspořádáním neumožňuje stání vozidel
ani po jedné straně (šíře 5 m, dle ustanovení §25 odst. 3 zákona o provozu na pozemních
komunikacích), je umístění svislých dopravních značek „zákaz stání“ pouze zdůrazněním
obecné úpravy provozu. Nelze tedy tvrdit, že před dopravní značkou B29 na oboustranné
místní komunikaci o celkové šíři 5 m je povoleno vozidlem stát. Parkovací místo
je umístěno za pozemkem navrhovatelky a nemůže tak bránit jejímu parkování. Rovněž
i z tohoto důvodu se správní orgán nepřiklonil k vydání opatření obecné povahy, jelikož
umístěním těchto značek neplynuly účastníkům provozu odlišné povinnosti, než jaké měli
podle obecné právní úpravy provozu na pozemních komunikacích.
Po realizaci vyhrazeného parkoviště byl odpůrce opakovaně telefonicky
kontaktován panem V. s tím, že nemůže svým vozidlem řádně vjet na své vyhrazené
parkoviště z důvodu stání vozidla ve vjezdovém klínu. Odpůrce nejprve panu V. sdělil ať
se obrátí na majitele vozidla. Po sdělení pana V., že se nelze s majitelem vozidla, kterým je
jeho soused, dohodnout, navrhl odpůrce, aby pan V. přivolal policii, která je oprávněna
řešit dopravní přestupky. S ohledem na tvrzení pana V., že policie nechtěla věc řešit, byl
odpůrce požádán dne 31. 5. 2010 o vydání stanovení „zákaz zastavení“. Předmětné
stanovení bylo provedeno pouze z důvodu frekventovaného stání vozidla navrhovatelky,
které je zdokumentováno fotografiemi pořízenými odpůrcem ve dnech 19. 8. 2009 a
9. 6. 2010. Současně je odpůrce přesvědčen o tom, že umístěním vodorovné značky V12c
o délce 1,5 m na několikasetmetrové komunikaci, která je přerušovaná vjezdy na sousední
nemovitosti a kde je obecnou úpravou provozu zakázáno zastavení a stání, nedošlo k
omezení kohokoliv na jeho právech.
Vhodnost umístění parkoviště měl v prvé řadě posoudit projektant,
který vypracoval projekt, dále příslušný orgán policie a následně Městský úřad Třebenice,
který projekt zadal a následně vyhrazené parkoviště jako zvláštní užívání povolil. Odpůrce
není příslušný při schvalování místa umístění vyhrazeného parkoviště.
Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje odpůrce, aby Nejvyšší správní soud
návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl.
III.
A
Vyjádření navrhovatelky
Navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrce uvedla, že místní komunikace na ulici
L. je široká 5,12 m a tvrzení odpůrce, že nedosahuje ani 5 m je proto nepravdivé. Jedná se
o komunikaci v zástavbě rodinných domů, kde jejich vlastníci již více jak 30 let parkují. I v
případě parkování vozidla zůstává na této komunikaci zachován jeden jízdní pruh v
celkové šíři 3,30 m a nedochází tak k tvrzenému porušení ustanovení §25 odst. 3 zákona
o provozu na pozemních komunikacích. Navrhovatelka ani jiní účastníci silničního
provozu tak nebyli před vydáním napadeného stanovení nikterak omezeni na svých
právech. Pokud by navrhovatelka skutečně porušila zákonem stanovená pravidla, zcela
nepochybně by její bylo vozidlo odtaženo.
Dopravní značka „B29“ zákaz stání je na ulici L. umístěna celkem 2x, a to jednou
před stanovištěm nádob na komunální odpad a dále je umístěna až za pozemkem
navrhovatelky cca 15 m. Tato značka není pouhým zdůrazněním obecné úpravy, jak tvrdí
odpůrce, je zjevné, že před těmito značkami mohla vozidla parkovat libovolně, a to jak
před pozemkem navrhovatelky, tak před pozemkem pana V. Tato tvrzení navrhovatelka
dokládá soudu přiloženými fotografiemi. Stanovení zakazující zastavení bylo odpůrcem
umístěno pouze na základě instrukcí a požadavků pana V., a to jenom proto, že
navrhovatelka při parkování před svým domem, v důsledku nesprávně umístěného
vyhrazeného parkoviště zasahovala cca 0,6 m před pozemek pana V.
III.
B
Podáním ze dne 28. 4. 2011 reagoval odpůrce na repliku navrhovatelky. Namítá
zde, že předmětná komunikace je široká cca 5 m, což neumožňuje stání vozidel
ani po jedné straně. Ke stání vozidla, které by bylo široké 1,5 m a stálo by těsně
u obrubníku, by bylo třeba, aby minimální šíře komunikace byla 7,5 m. Tvrzení
navrhovatelky, že místní komunikace je široká 5,12 m a po zaparkování vozidla tedy
zbývá dostatečně volná šíře 3,30 m na stání vozidla, je mylné, tato šířka umožňuje pouze
zastavení. Obecná úprava zakotvená v ustanovení §25 zákona o provozu na pozemních
komunikacích znamená, že v obousměrné komunikaci musí pro každý směr jízdy zůstat
jeden jízdní pruh široký nejméně 3 m. Stání je tak vzhledem k šířce komunikace zakázáno
po celé své délce.
Ohledně projektové dokumentace vypracované autorizovaným technikem
pro dopravní stavby K. Š., vychází odpůrce z platné právní úpravy, dle které autorizovaná
osoba odpovídá za odbornou úroveň výkonu vybraných činností. Odpovědnost podle
obecných předpisů tím není dotčena. Odpůrce pokládá projektovou dokumentaci za
vyhotovenou v souladu s příslušnými předpisy. Dále byl projekt vyhrazeného parkoviště
odsouhlasen příslušným orgánem policie, která se vyjadřuje v případech, kde by mohla být
ovlivněna bezpečnost nebo plynulost silničního provozu. Stanovisko policie a
„konkludentně“ rovněž stanovisko projektanta je v protikladu s tvrzením navrhovatelky,
že vyhrazené parkoviště ovlivňuje bezpečnost silničního provozu. Umístění vyhrazeného
parkoviště není v rozporu s ustanovením §27 odst. 1 písm. e), n) a s) zákona o provozu
na pozemních komunikacích. Správní orgán nemá zákonné důvody k posunutí
vyhrazeného parkoviště 1 m od vjezdu navrhovatelky. Řidič vozidla zaparkovaného před
vjezdem navrhovatelky porušuje ustanovení §25 odst. 3 a §27 odst. 1 písm. n) zákona o
provozu na pozemních komunikacích.
IV.
Obsah spisu
Z obsahu správního spisu má Nejvyšší správní soud za prokázané, že Město
Třebenice požádalo žádostí ze dne 9. 6. 2009 odpůrce o stanovení místní úpravy provozu,
konkrétně o stanovení ve věci „Dopravní značení pro držitele ZTP“ v Třebenicích, L.
ulice č. p. X. Projekt byl vypracován autorizovaným technikem pro dopravní stavby K. Š.
a opatřen souhlasem Policie České republiky, Dopravním inspektorátem Litoměřice.
Jednalo se o stanovení místní úpravy silničního provozu pro zřízení vyhrazeného
parkoviště pro osobu tělesně postiženou – pana V. V., přechodně bytem L., T. K této
žádosti odpůrce uvedl, že dne 25. 8. 2009 podal žádost ve stejné věci osobně pan V. s tím,
že požadované stanovení bude vydáno. Současně odpůrce uvedl, že předmětné stanovení
bude podkladem pro vydání rozhodnutí o povolení zvláštního užívání místní komunikace,
který vydá jako příslušný silniční správní úřad Městský úřad Třebenice.
Na základě žádosti pana V. vydal odpůrce akt datovaný dnem 1. 9. 2009
a označený jako „Stanovení“, v němž jako příslušný orgán státní správy podle ustanovení
§124 odst. 6 zákona o silničním provozu a v souladu s §77 odst. 1 písm. c) citovaného
zákona a vyhláškou č. 30/2001 Sb. stanovil místní úpravu silničního provozu, spočívající
v umístění svislého dopravního značení – „IP 12“- vyhrazené parkoviště pro vozidlo
přepravující osobu „O1“ s dodatkovou tabulkou „E 12“ s nápisem „X“ a dále v umístění
vodorovného dopravního značení – „V 10f“- vyhrazené parkoviště pro vozidlo
přepravující osobu těžce postiženou nebo osobu těžce pohybově postiženo (podélné
stání) na ulici L., před č. p. X, v Třebenicích.
V předmětném stanovení dále uvedl, že určené svislé a vodorovné dopravní
značení bude osazeno dle přílohy č. 1 (situační náčrtek), které je nedílnou součástí
stanovení a podle ve stanovení uvedených technických podmínek. Tento akt neobsahuje
ani odůvodnění ani poučení. Je zde pouze uvedeno, že osazení dopravního značení bude
provedeno na náklady žadatele V. V., který odpovídá za provedení, vyhotovení, osazení a
údržbu uvedených dopravních značek, přičemž odpůrce má právo v případě ohrožení
bezpečnosti silničního provozu toto dopravní značení změnit nebo doplnit. Akt byl
doručen Polici ČR, dopravnímu inspektorátu Litoměřice a Městskému úřadu v
Třebenicích.
Dne 31. 5. 2010 požádal pan V. V. odpůrce o stanovení místní úpravy silničního
provozu na pozemních komunikacích, na ulici L. v Třebenicích, a to umístění
vodorovného dopravního značení – „V 12cf“- zákaz zastavení v místě vjezdového klínu
na parkoviště pro vozidlo přepravující osobu „O1“ s dodatkovou tabulkou „E 12“ s
nápisem „DA-GB 122“, a to z důvodu parkování ostatních vozidel v úrovni vjezdového
klínu na vyhrazené parkoviště. Vodorovné dopravní značení bylo navrženo v místě stání
ostatních vozidel. Z vyjádření Policie České republiky, Dopravního inspektorátu v
Litoměřicích ze dne 17. 6. 2010, č. j. KRPU 53722-1/ČJ-2010-040606, založeného ve
správním spisu vyplývá, že vyznačení požadované dopravní značky V 12c nemá své
opodstatnění a je nadbytečné.
Dne 1. 7. 2010 vydal odpůrce akt označený jako „Stanovení“, v němž
jako příslušný orgán státní správy podle ustanovení §124 odst. 6 zákona o silničním
provozu a v souladu s §77 odst. 1 písm. c) citovaného zákona a vyhláškou č. 30/2001 Sb.
stanovil místní úpravu silničního provozu, spočívající v umístění vodorovného
dopravního značení „V 12cf“ - zákaz zastavení v místě vjezdového klínu na parkoviště
pro vozidlo přepravující osobu „O1“ s dodatkovou tabulkou „E 12“ s nápisem „X“. V
předmětném stanovení dále uvedl, že určené vodorovné dopravní značení bude osazeno
dle přílohy č. 1 (situační náčrtek), které je nedílnou součástí stanovení a bude vyhotoveno
v základních velikostech a barevném provedení podle příslušné normy. Tento akt
neobsahuje ani odůvodnění ani poučení. Je zde pouze uvedeno, že osazení dopravního
značení bude provedeno na náklady žadatele V. V., který odpovídá za provedení,
vyhotovení, osazení a údržbu uvedené dopravní značky, přičemž odpůrce má právo v
případě ohrožení bezpečnosti silničního provozu toto dopravní značení změnit nebo
doplnit. Akt byl doručen Polici ČR, dopravnímu inspektorátu v Litoměřicích.
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
S ohledem na skutečnost, že ani navrhovatelka ani odpůrce netrvali na ústním
jednání, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §51 s. ř. s., ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. o věci bez jednání. Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval,
zda jsou v projednávané věci splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle
části třetí hlavy druhé dílu sedmého s. ř. s. existence předmětu řízení (tj. opatření obecné
povahy), aktivní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu, vše v souladu
s podmínkami vyplývajícími z ustanovení §101a s. ř. s.
V. 1.
Opatření obecné povahy
Odpůrce zpochybnil, zda se vůbec jedná o opatření obecné povahy. Bylo proto
nutno postavit najisto, zda napadené akty mají či nemají povahu opatření obecné povahy.
Uvedenou právní otázku Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 3/2008 - 100 (publikovaný pod č. 1794/2009 Sb. NSS).
Z citovaného judikátu a odborné literatury přesvědčivě plyne, že právě stanovení
dopravního značení představuje typický příklad opatření obecné povahy v materiálním
pojetí. Jestliže se totiž tato forma rozhodnutí vyznačuje konkrétností předmětu
a obecností subjektů, jedná se z materiálního hlediska právě o opatření obecné povahy
(k tomu blíže viz např. J. Vedral: Správní řád – komentář, Polygon, 2006, str. 966 a násl.;
Jan Kněžínek: Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního
značení, Právní fórum č. 4/2007, str. 143 a násl.). Právě umístěním dopravní značky
na konkrétní místo totiž dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže
nespecifikovaných účastníků provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této
dopravní značky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě.
V souladu se závěry uvedenými v citovaném rozhodnutí platí, že stanovení místní
úpravy provozu na pozemních komunikacích, provedené způsobem zakládajícím
pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné
úpravy provozu na pozemních komunikacích, má povahu opatření obecné povahy
v materiálním smyslu a lze tedy proti němu podat návrh na jeho zrušení (popř. jeho části)
podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s. Pokud však oproti obecné úpravě provozu
z dopravní značky žádná povinnost odlišného chování neplyne, není dán žádný racionální
důvod takovouto značku označovat za opatření obecné povahy. Opatřením obecné
povahy jsou tedy typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv
však značky výstražné a ty informativní značky, které pouze poskytují účastníku provozu
na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci.
Zřízení vyhrazeného parkoviště spadá pod tzv. zvláštní užívání místní komunikace
dle §25 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších
předpisů. Zvláštní užívání místní komunikace představuje užívání komunikace jiným
než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou komunikace určeny.
Lze souhlasit s odpůrcem, že pro zřízení vyhrazeného parkoviště je třeba povolení
příslušného silničního správního úřadu vydaného s předchozím souhlasem vlastníka
dotčené pozemní komunikace, a může-li zvláštní užívání ovlivnit bezpečnost
nebo plynulost silničního provozu, také s předchozím souhlasem příslušného orgánu
Policie České republiky. Je to však právě dopravní značení, které na určitém místě
konkretizuje povinnosti blíže nespecifikovaných účastníků provozu s ohledem
na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě. O konkrétním umístění
příslušného dopravního značení nerozhodl Městský úřad Třebenice, ale odpůrce. Ten
jako příslušný správní orgán v souladu s ustanovením §124 odst. 6 a §77 zákona
o provozu na pozemních komunikacích rozhodnutím o umístění příslušného dopravního
značení konkretizoval povinnosti všech účastníků silničního provozu, projíždějících
příslušným místem. Pouze odpůrce je také oprávněn bez ohledu na rozhodnutí
o povolení zvláštního užívání komunikace toto dopravní značení následně změnit
či doplnit. Odpůrce a nikoli projektant vyhrazeného parkoviště dále odpovídá za místní
úpravu provozu na pozemních komunikacích a je povinen ji zajistit, nejen s přihlédnutím
k stavebně-technickému stavu jednotlivých komunikací, bezpečnosti silničního provozu,
ale i se zřetelem k ochraně vlastnických a jiných práv účastníků silničního provozu.
Na ploše vyznačené vodorovnou dopravní značkou č. V 10f smí zastavit a stát
pouze vozidlo s označením č. O1. Z uvedeného je zřejmé, že se nejedná o značení,
které by sloužilo pouze k orientaci ostatních účastníků dopravního provozu,
jako je např. označení „slepá ulice“, ale o značení, které ostatním účastníkům silničního
provozu zakazuje na vyhrazeném místě parkovat. V případě posuzovaného stanovení
ve věci vyhrazeného parkoviště se tedy jedná o omezení neurčeného okruhu adresátů,
přičemž se nejedná o takový druh vyhrazeného parkoviště či stání, které vyplývá z obecné
právní úpravy. Takovým dopravním značením je např. umístění určitého počtu
vyhrazeného stání pro osoby zdravotně postižené na všech vyznačených vnějších
i vnitřních odstavných a parkovacích plochách a v hromadných garážích pro osobní
motorová vozidla ve smyslu vyhlášky č. 398/32009 Sb., o obecných technických
požadavcích, zabezpečujících bezbariérové užívání staveb. Skutečnost, že ke zřízení
vyhrazeného parkoviště musí být mimo jiné udělen také souhlas se zvláštním užíváním
příslušné komunikace, nemá na podstatu tohoto dopravního značení, které splňuje
základní znaky opatření obecné povahy v materiálním smyslu, žádný vliv.
V případě stanovení ve věci „zákazu zastavení v místě vjezdového klínu“,
se pak jedná o zákazovou značku, která je typickým příkladem opatření obecné povahy.
Tvrzení odpůrce ve vyjádření k replice navrhovatelky, týkající se šíře posuzované
komunikace a z toho vyplývajícího obecného zákazu stání (nikoli zastavení) na ulici L.,
vyvrací původní tvrzení odpůrce, že zákaz zastavení byl pouze zdůrazněním obecné
právní úpravy. V situačním náčrtku, který je nedílnou součástí obou napadených
stanovení, je šířka komunikace označena údajem „5,00“. Odpůrce uvádí šíři komunikace
většinou údajem cca 5 m, někdy také údajem cca 5 m (5,12 m). Nejvyšší správní soud
má proto za ověřené, že šíře místní komunikace na ulici L. umožňovala v souladu
s obecnou úpravou všem účastníkům silničního provozu zastavit vozidlo před vjezdem
navrhovatelky, neboť dle §25 zákona o provozu na pozemních komunikacích postačuje
při zastavení vozidla pro oba směry jízdy jeden volný jízdní pruh široký nejméně 3 m.
Po vydání napadené místní úpravy však již zastavit vozidlo na uvedeném místě není
možné. Ze spisového materiálu také vyplývá, že napadený zákaz zastavení byl odpůrcem
vydán až po opakovaných telefonátech pana V., a to pouze v místě vjezdového klínu na
parkoviště pro vozidlo přepravující osobu O1, v důsledku frekventovaného parkování
navrhovatelky před jejím domem, které nebyla údajně policie ochotna řešit. Zákaz
zastavení se tedy vztahuje výhradně k nově vybudovanému vyhrazenému parkovišti,
respektive k jeho vjezdovému klínu. Uvedené skutečnosti, vyplývající ze spisového
materiálu, vyvracejí ničím nepodložené tvrzení odpůrce o tom, že by napadený „zákaz
zastavení“ vycházel již z předchozího dopravního značení či dokonce ze zákonné obecné
úpravy.
Dopravní značení týkající se „vyhrazeného parkoviště“ i dopravní značení
„zakazující zastavení v místě vjezdového klínu“ ukládají účastníkům silničního provozu
určitá omezení, a to nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích.
Jinými slovy, každý, kdo bude projíždět ulicí L., bude na základě uvedených stanovení
muset respektovat omezení, která z nich vyplývají a která před umístěním těchto
dopravních značek z obecné právní úpravy nevyplývala. Oba napadené akty tak splňují
charakter opatření obecné povahy v materiálním pojetí.
V. 2.
Aktivní procesní legitimace navrhovatelky, závěrečný návrh
Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní legitimace navrhovatelky
k předmětnému řízení vychází ze shora již připomínaného ustanovení §101a s. ř. s.,
dle něhož: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může podat ten, kdo tvrdí
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem zkrácen.
Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, potom platí, že „Přípustný je ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele
na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit,
že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí
tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné,
aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry“.
Navrhovatelka tvrdí, že jako vlastník sousedního domu parcelní číslo 512
v katastrálním území Třebenice, je nově vybudovaným parkovacím místem omezena
na svém vlastnickém právu, neboť toto je umístěno na hraně jejího pozemku a vjezdu,
což ztěžuje zásobování, parkování a může dokonce ztížit případný zásah požárního sboru.
Navrhovatelka uvádí, že vyhrazené parkoviště je umístěno natolik nešťastně, že byla
nucena při parkování před svým domem částečně (cca 0,60 m) zasahovat před pozemek
pana V., jinak by nebylo možné vjíždět a vyjíždět z jejího pozemku. Pokud by jí v rámci
řízení o opatření obecné povahy byl dán prostor, navrhovala by posunutí parkoviště
o 1 m, což by bylo naprosto dostačující. K opatření obecné povahy ze dne 1. 7. 2010
navrhovatelka uvádí, že před vydáním tohoto opatření bylo obecné omezení spočívající v
„zákazu stání“ na komunikaci L. umístěno za pozemkem navrhovatelky. Navrhovatelka
tak nebyla žádným způsobem omezena na svých právech neboť mohla do 1. 7. 2010 bez
problému parkovat před svým domem. Dle napadeného stanovení však nebude na místě
dokonce možné ani zastavit na nezbytně nutnou dobu např. pro vystoupení osob či
vyložení nákladu, což navrhovatelku omezuje v jejím vlastnickém právu. Navrhovatelka
má navíc v místě, kterého se stanovení dotýká, výjezd ze svého pozemku a zákaz
zastavení zasahuje do tzv. vyřazovacího úseku sloužícího pro vjezd a výjezd navrhovatelky
z jejího pozemku. Vjezd a výjezd však musí ve smyslu ustanovení §11 vyhlášky
č. 104/1997 Sb. svým umístěním a provedením vyhovovat bezpečnosti silničního
provozu, zejména pak zajišťovat potřebný rozhled při vjíždění na místní komunikaci a
zajišťovat tak podmínky pro plynulé vedení a průjezd dopravních proudů.
Navrhovatelka je přesvědčena, že v posuzovaném případě došlo k úpravě
pozemní komunikace, kterou byla značným způsobem zkrácena na svých právech,
a to vše bez možnosti se k věci vyjádřit a ve smyslu ustanovení §172 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb. (dále jen „správní řád“) uplatnit své námitky.
Podmínka aktivní procesní legitimace je splněna, neboť navrhovatelka kromě
nezákonného postupu při vydání napadených stanovení tvrdí také zkrácení na svých
subjektivních právech. S ohledem na to, že navrhovatelka navrhuje zrušení obou
napadených stanovení je také závěrečný návrh formulován v souladu s příslušnou právní
úpravou. Nejvyšší správní soud proto mohl přikročit k meritornímu přezkumu
napadených stanovení.
VI.
Meritorní přezkum
Při meritorním přezkumu opatření obecné povahy postupuje Nejvyšší správní
soud dle „algoritmu“, vyjádřeného v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publikovaném pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích:
1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum
otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup
při vydávání opatření obecné povahy); 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy
z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum obsahu opatření
obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
V projednávané věci nebyly navrhovatelkou zpochybněny skutečnosti zjišťované
v prvních dvou krocích zmíněného algoritmu a ani Nejvyšší správní soud nemá
pochybnosti o tom, že odpůrce byl oprávněn napadená stanovení vydat a že při j ejich
vydávání nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora
nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda byla napadená opatření obecné
povahy vydána v souladu se zákonem stanoveným postupem. Pod tento třetí krok lze
zahrnout námitky navrhovatelky, dle kterých odpůrce nepostupoval v souladu
s ustanovením §172 odst. 5 správního řádu a znemožnil ji vyjádřit se k věci a uplatnit své
námitky.
Nejvyšší správní soud již v citovaném rozsudku ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 3/2008 - 100, podrobně vyložil, že ustanovení §129 odst. 1 zákona o silničním
provozu, ve znění účinném do 30. 3. 2008, vylučovalo, mimo jiné i pro stanovení místní
úpravy provozu na pozemních komunikacích podle §77 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu, subsidiární použitelnost správního řádu. Od 1. 4. 2008 však
v důsledku novelizace §129 odst. 1 zákona o silničním provozu, provedené zákonem
č. 374/2007 Sb. (čl. IV. bodem 14), je na postup podle §77 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu správní řád subsidiárně aplikovatelný, a tím tedy v případě, že místní
úprava provozu na pozemních komunikacích má mít materiálně povahu opatření obecné
povahy, jsou aplikovatelná i ustanovení §171 a násl. správního řádu o vydávání opatření
obecné povahy.
Obě stanovení místní úpravy provozu byla vydána již za účinnosti zákona
č. 374/2007 Sb., odpůrce byl proto povinen postupovat subsidiárně podle ustanovení
§171 a násl. správního řádu. Ze spisového materiálu i z vyjádření samotného odpůrce
je zjevné, že odpůrce takto nepostupoval a tím zkrátil navrhovatelku na subjektivních
procesních právech, neboť jí mělo být umožněno uplatnit u odpůrce písemné či ústní
připomínky nebo podat písemné námitky (§172 odst. 4 a 5 správního řádu). Tím,
že jí toto nebylo umožněno, nemohly být při vydávání opatření obecné povahy zváženy
ty aspekty, které znamenaly dotčení její právní sféry. Opatření obecné povahy tak nebyla
vydána zákonem stanoveným způsobem a tato vada mohla mít vliv na zákonnost jejich
vydání, neboť mohla mít za následek nepřípustné dotčení hmotných práv navrhovatelky.
Kromě této vady žádné z napadených opatření obecné povahy neobsahovalo všechny
zákonem stanovené náležitosti, pokud nebyla vůbec odůvodněna (§173 odst. 1 správního
řádu).
S ohledem na skutečnost, že návrh byl shledán důvodným již ve třetím kroku
algoritmu soudního přezkumu, Nejvyšší správní soud se nemohl meritorně zabývat
přezkumem materiálního obsahu napadených opatření ani jejich zákonností z hlediska
proporcionality.
Na základě shora uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil, že návrh
navrhovatelky je důvodný, a proto napadená opatření obecné povahy podle ustanovení
§101d odst. 2, věty první, s. ř. s. zrušil.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s., podle
něhož žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu