ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.102.2010:59
sp. zn. 9 As 102/2010 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: D. A., zastoupeného Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem
Václavské nám. 21, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a
migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti závaznému stanovisku
žalovaného ze dne 12. 8. 2009, č. j. CPPH-16656/ČJ-2009-60-KP, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2010,
č. j. 8 Ca 224/2009 - 28,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2010, č. j. 8 Ca 224/2009 - 28,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
označeného pravomocného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla odmítnuta jeho žaloba podaná proti závaznému stanovisku žalovaného
k možnosti vycestování cizince vydanému dne 12. 8. 2009, č. j. CPPH-16656/ČJ-2009-60-
KP, podle §120a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“). Závazné stanovisko bylo vydáno v rámci rozhodování o správním vyhoštění
stěžovatele.
Městský soud shledal žalobu nepřípustnou a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“).
Podle závěrů uvedených v napadeném usnesení městského soudu je závazné
stanovisko k možnosti vycestování cizince vydané podle §120a zákona o pobytu cizinců
svou povahou osvědčením správního orgánu o skutečnostech v něm uvedených
a nezakládá, nemění ani závazně neurčuje právo nebo povinnost stěžovatele. Není tedy
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a proto je ze soudního přezkumu vyloučeno
[§70 písm. a) s. ř. s.].
V kasační stížnosti namítl stěžovatel důvody, které podřadil pod ustanovení §103
odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s. s tím, že se závěry městského soudu nelze v žádném případě
souhlasit.
Předně poukázal na závaznost napadeného stanoviska, jehož reálnost a intenzita
dopadá do jeho právní sféry, neboť závazně předurčuje konečné rozhodnutí ve věci
správního vyhoštění, v němž správní orgán (policie) nemůže rozhodnout v rozporu
s tímto stanoviskem. S přihlédnutím ke skutečnosti, že závazné stanovisko svým
důsledkem zásadně zasahuje do základních práv a svobod účastníků řízení (právo
na soukromý a rodinný život), jež jsou chráněny právními předpisy nejvyšší právní síly,
jakož i mezinárodními dokumenty, pak dle stěžovatele nelze kategoricky souhlasit
s názorem, že v případě předmětného závazného stanoviska se nejedná o rozhodnutí
jako takové. Ustanovení §65 s. ř. s. má zajistit poskytování právní ochrany v případech,
kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Nejde tedy
o to, zda úkon správního orgánu přímo založil, změnil či zrušil práva a povinnosti
stěžovatele, nýbrž o to, zda se negativně projevil v jeho právní sféře, k čemuž
odkázal např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako všechna další citovaná
rozhodnutí zdejšího soudu.
Stěžovatel dále odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb.
NSS, dle kterého: „závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas či nesouhlas orgánu ochrany
přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle ustanovení §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, je správním rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá
samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (ustanovení §65 a následující s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud
s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní
sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Analogicky je tak zřejmé, že soudnímu přezkumu
v korelaci s ustanovením §65 s. ř. s. bezesporu podléhá i žalobou závazné stanovisko
k možnosti vycestování cizince vydané ve věci řízení o správním vyhoštění stěžovatele.
Obdobně Nejvyšší správní soud shledal závazné stanovisko jako soudně přezkoumatelné
i v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52.
Závěrem stěžovatel namítl, že není zřejmé, jakými úvahami se městský soud
při svém rozhodování řídil, neboť pouze uvedl, jaký zastává názor, aniž by se ho dále
snažil odůvodnit a vypořádat se s námitkami stěžovatele, resp. s jím zmiňovanou
judikaturou, konkrétně s výše citovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu. Soudy rozhodující ve správním soudnictví přitom mají postupovat
podle právního názoru zaujatého rozšířeným senátem, a to ve všech probíhajících
i v budoucnu zahájených řízení.
Dle stěžovatele je tak nutno mít zato, že napadené usnesení je nejen nezákonné,
ale také nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a proto navrhl, aby ho Nejvyšší
správní soud zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení městskému soudu.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný popřel její oprávněnost s tím, že se plně
ztotožňuje se závěrem městského soudu a odkazuje na svou argumentaci ve vyjádření
k žalobě, kde se zabýval právním hodnocením závazného stanoviska k možnosti
vycestování cizince. Podle jeho názoru se stěžovatelem citované usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu na projednávaný případ nevztahuje, neboť se dotýká
řízení podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které jednoznačně není
analogické s řízením o správním vyhoštění dle zákona o pobytu cizinců. Totéž platí
i pro odkaz stěžovatele na druhé z výše citovaných rozhodnutí Nejvyššího právního
soudu. Současně žalovaný poukázal na skutečnost, že závazné stanovisko není konečné
povahy a může být přezkoumáno jako podklad rozhodnutí o správním vyhoštění.
V závěru pak připomněl, že ke stejným závěrům jako v nyní projednávaném případě
dospěl městský soud též v obdobné věci vedené pod sp. zn. 11 Ca 162/2009, a že otázka
závazných stanovisek je nyní opět předmětem posuzování rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu (viz usnesení ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101).
S ohledem na výše uvedené považuje žalovaný kasační stížnost za nedůvodnou,
a proto navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené usnesení
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.)
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Jediným relevantním důvodem stížnosti je důvod uvedený pod ustanovením
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení. Ve shodě s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudek ze dne 27. 5. 2004, č. j. 3 Azs 32/2003 - 92) platí, že v případě,
kdy je kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení,
lze podat kasační stížnost pouze z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nezákonnost napadeného usnesení je stěžovatelem spatřována v tom, že jím bylo
odmítnuto věcné projednání jeho žaloby proti závaznému stanovisku žalovaného podle
§120a zákona o pobytu cizinců, kterým nebyl shledán důvod znemožňující vycestování
do země státního občanství podle §179 zákona o pobytu cizinců a v návaznosti
na to bylo konstatováno, že vycestování stěžovatele je možné.
Podle městského soudu se v případě uvedeného stanoviska nejedná o rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
a povinnosti, a proto není způsobilé přezkumu ve správním soudnictví. Na tomto kusém
negativním konstatování ohledně povahy a charakteru závazného stanoviska však městský
soud bez dalšího ustal, aniž by jakkoli reflektoval relevantní právní úpravu, která na věc
dopadá.
Podle ustanovení §120a zákona o pobytu cizinců je policie v rámci rozhodování
o správním vyhoštění podle §119 a §120 povinna vyžádat si závazné stanovisko
ministerstva vnitra, zda vycestování cizince je možné. V případě závazného stanoviska
je přitom odkazováno na ustanovení §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Závazné stanovisko je definováno v citovaném ustanovení správního řádu
jako úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným
rozhodnutím ve správním řízení ve smyslu ustanovení §67 odst. 1 správního řádu a jehož
obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu s tím, že správní
orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány. Závazné
stanovisko tedy patří mezi podklady správního rozhodnutí. Z hlediska procesního je tedy
závazné stanovisko určitým kvalifikovaným vyjádřením správního orgánu k určité otázce
(zde možnosti vycestování cizince z území České republiky). Toto vyjádření je přitom
závazné pro meritorní správní rozhodnutí o správním vyhoštění, pro které je závazné
stanovisko podkladem.
Závazné stanovisko mohou vydávat správní orgány jen v těch případech,
v takovém rozsahu a k takovým účelům, který stanoví zákon. Ze zákona rovněž musí
vyplývat, že stanovisko je závazné pro správní orgán, který vydává správní rozhodnutí,
jehož je toto stanovisko podkladem. V daném případě tak stanoví ustanovení 120
a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Obsah závazného stanoviska je tedy závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, jemuž je závazné stanovisko určeno.
Správní řád rovněž stanoví mechanismus možného přezkoumání závazného
stanoviska.
Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko,
které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost
zamítne. Jestliže odvolání fakticky směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá
odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto
správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně
a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci orgánem nadřízeným tomu,
kdo závazné stanovisko vydal, neběží lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání. Zrušení
nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným
stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení. I když tedy
závazné stanovisko není správním rozhodnutím ve smyslu §9 a §67, resp. §149 odst. 1
správního řádu a nenabývá tedy ani právní moci, připouští správní řád jeho přezkoumání
v rámci řízení o odvolání proti rozhodnutí ve věci samé.
Městský soud v Praze proto pochybil, nezabýval-li se vůbec a priori při posuzování
kvalifikovaného důvodu pro odmítnutí žaloby samotnou povahou závazného stanoviska
dle §120a zákona o pobytu cizinců, resp. §149 správního řádu ve výše uvedených
souvislostech a pominul relevantní právní úpravu. Bez dalšího toliko konstatoval,
že se nejedná o rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., aniž by odůvodnil, na základě
jakých právních úvah k tomuto závěru dospěl.
Nevypořádal se přitom ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu, zejména
s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, dle kterého je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím
podle §65 odst. 1 s. ř. s. (dále též s rozsudkem ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52,
v němž rozhodující senát Nejvyššího správního soudu dospěl k názoru, že závěry
rozšířeného senátu lze použít i na závazná stanoviska vydaná podle nového správního
řádu, či s rozsudkem ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65, v němž Nejvyšší správní
soud vyslovil, že „de lege lata tedy může mít závazné stanovisko povahu samostatného
a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon
jako lex specialis k správnímu řádu“.). Absence vypořádání se s uvedenou judikaturou může
mít vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí tím spíše, že stěžovatel v žalobě, konkrétně
pod bodem III., výslovně odkázal z důvodu právní opatrnosti na shora citované usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu s tím, že v návaznosti na jeho závěry
analogicky soudnímu přezkumu podléhá též závazné stanovisko k možnosti vycestování
cizince.
Lze proto shrnout, že se městský soud nevypořádal nejen s relevantní právní
úpravou a související judikaturou, ale též pominul konkrétní žalobní tvrzení (námitku)
týkající se toho, proč je v daném případě žaloba přípustná a měla být věcně projednána.
V důsledku toho je nutno označit napadené usnesení městského soudu za nezákonné,
a to z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Shodně se k této otázce
vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 8 Afs 73/2007 - 107, v němž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1534/08, dostupný z http://nalus.usoud.cz, a z něhož jednoznačně vyplývá,
že soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit a vysvětlit, proč se určitou
námitkou či tvrzením účastníka řízení nezabývaly, pokud tak nepostupují, porušují právo
na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Na základě výše uvedeného proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozhodnutí. V této souvislosti je však
třeba upozornit na skutečnost, na kterou ve svém vyjádření upozornil žalovaný, a sice,
že otázka možného soudního přezkumu závazného stanoviska, resp. dopadu výše
citovaného usnesení rozšířeného senátu v podmínkách nového správního řádu,
byla předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu, a to usnesením č. j. 2 As 75/2009 - 102
ze dne 17. 3. 2010 (předkládající senát vyslovil nesouhlas se závěrem obsaženým
v rozsudku č. j. 7 As 43/2009 - 52).
V novém řízení rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu