ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.103.2010:61
sp. zn. 9 As 103/2010 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců Mgr. Jiřího Gottwalda a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: S. Y., zastoupené Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem
Václavské nám. 21, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a
migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti závaznému stanovisku
žalovaného ze dne 22. 1. 2010, č. j. CPPH-22750/ČJ-2009-60-KP, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2010,
č. j. 6 A 37/2010 - 23,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2010, č. j. 6 A 37/2010 - 23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení
shora označeného pravomocného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“), kterým byla odmítnuta její žaloba, kterou se domáhala zrušení závazného
stanoviska k možnosti vycestování cizince vydaného žalovaným dne 21. 5. 2010, pod
č. j. CPPH-22750/ČJ-2009-60-KP, podle §120a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Napadeným usnesením shledal městský soud žalobu podanou proti shora
citovanému závaznému stanovisku – vydanému v rámci rozhodování o správním
vyhoštění stěžovatelky – jako nepřípustnou a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“).
Podle městského soudu je totiž závazné stanovisko k možnosti vycestování cizince
vydané podle §120a zákona o pobytu cizinců svou povahou úkonem předběžné povahy,
který náleží mezi obligatorní podkladové materiály, které je policie povinna si opatřit před
vydáním vlastního rozhodnutí o správním vyhoštění, a nezakládá, nemění ani závazně
neurčuje právo nebo povinnost stěžovatelky. Není tedy rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., a proto je ze soudního přezkumu vyloučeno [§70 písm. a) s. ř. s.].
V kasační stížnosti namítla stěžovatelka důvody, které podřadila pod ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s. s tím, že se závěry městského soudu nelze v žádném
případě souhlasit.
V tomto směru předně poukázala na závaznost napadeného stanoviska, jehož
reálnost a intenzita dopadá do její právní sféry, neboť závazně předurčuje konečné
rozhodnutí ve věci správního vyhoštění, v němž správní orgán (policie) nemůže
rozhodnout jinak, resp. v rozporu s tímto stanoviskem. S přihlédnutím ke skutečnosti,
že závazné stanovisko svým důsledkem zásadně zasahuje do základních práv a svobod
účastníků řízení (právo na soukromý a rodinný život), jež jsou chráněny právními předpisy
nejvyšší právní síly, jakož i mezinárodními dokumenty, pak dle stěžovatelky nelze
kategoricky souhlasit s názorem, že v případě předmětného závazného stanoviska
se nejedná o rozhodnutí jako takové. Ustanovení §65 s. ř. s. má zajistit poskytování
právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo
právnických osob. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu přímo založil, změnil
či zrušil práva a povinnosti stěžovatelky, nýbrž o to, zda se podle tvrzení v žalobě
- negativně projevil v její právní sféře, k čemuž odkázala např. na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, dostupný
na www.nssoud.cz, stejně jako všechna další citovaná rozhodnutí zdejšího soudu.
Současně stěžovatelka odkázala též na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod
č. 1764/2009 Sb. NSS, dle kterého: „závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas či nesouhlas
orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle ustanovení §44 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je správním rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s.ř.s. a podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Aktivní žalobní legitimace
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (ustanovení §65 a následující s.ř.s.) bude dána vždy
tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu
do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Analogicky je tak zřejmé, že soudnímu
přezkumu v korelaci s ustanovením §65 a následující s. ř. s. bezesporu podléhá i žalobou
závazné stanovisko k možnosti vycestování cizince vydané ve věci řízení o správním
vyhoštění stěžovatelky. Obdobně Nejvyšší správní soud shledal závazné stanovisko
soudně přezkoumatelným i v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52.
Závěrem stěžovatelka namítla, že není zřejmé, jakými úvahami se městský soud
při svém rozhodování řídil, neboť pouze uvedl, jaký zastává názor, aniž by se ho dále
snažil jakkoli odůvodnit a vypořádat se s námitkami stěžovatelky, resp. jí zmiňovanou
judikaturou, konkrétně s výše citovaným usneseným rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu; soudy rozhodující ve správním soudnictví přitom mají postupovat podle
právního názoru zaujatého rozšířeným senátem, a to ve všech probíhajících i v budoucnu
zahájených řízení.
Dle stěžovatelky je tak nutno mít za to, že napadené usnesení je nejen nezákonné,
ale také nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a proto navrhla, aby ho Nejvyšší
správní soud zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení městskému soudu.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný popřel její oprávněnost s tím, že se plně
ztotožňuje se závěrem městského soudu a odkazuje na svou argumentaci ve vyjádření
k žalobě, kde se zabýval právním hodnocením závazného stanoviska k možnosti
vycestování cizince. Podle jeho názoru se stěžovatelkou citované usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu na projednávaný případ nevztahuje, neboť se dotýká
řízení podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které jednoznačně není
analogické s řízením o správním vyhoštění dle zákona o pobytu cizinců; totéž platí
i pro odkaz stěžovatelky na druhé z výše citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu. Současně žalovaný poukázal na to, že závazné stanovisko není konečné povahy
a může být přezkoumáno jako podklad rozhodnutí o správním vyhoštění. V závěru pak
připomněl, že ke stejným závěrům jako v nyní projednávaném případě dospěl městský
soud též v obdobné věci vedené pod sp. zn. 11 Ca 162/2009, a že otázka závazných
stanovisek je nyní opět předmětem posuzování rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu (viz usnesení ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101).
S ohledem na výše uvedené považuje žalovaný kasační stížnost za nedůvodnou,
a proto navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.)
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Jediným a současně rozhodným důvodem kasační stížnosti je důvod uvedený pod
ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení. Ve shodě s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudek ze dne 27. 5. 2004, č. j. 3 Azs 32/2003 - 92) totiž platí, že v případě,
kdy je kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení,
lze podat kasační stížnost pouze z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nezákonnost napadeného usnesení je stěžovatelkou spatřována v tom, že jím bylo
odmítnuto věcné projednání její žaloby proti závaznému stanovisku žalovaného podle
§120a zákona o pobytu cizinců, kterým nebyl shledán důvod znemožňující vycestování
do země státního občanství podle §179 zákona o pobytu cizinců a v návaznosti
na to bylo konstatováno, že vycestování stěžovatelky je možné.
Podle městského soudu se v případě uvedeného stanoviska nejedná o rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
a povinnosti, a proto není způsobilé přezkumu ve správním soudnictví. Na tomto kusém
negativním konstatování ohledně povahy a charakteru závazného stanoviska však městský
soud bez dalšího ustal, aniž by jakkoli reflektoval relevantní právní úpravu, která na věc
dopadá.
Podle ustanovení §120a zákona o pobytu cizinců policie v rámci rozhodování
o správním vyhoštění podle §119 a §120 je povinna vyžádat si závazné stanovisko
ministerstva vnitra, zda vycestování cizince je možné. V případě závazného stanoviska
je přitom odkazováno na ustanovení §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Závazné stanovisko je definováno v citovaném ustanovení správního řádu
jako úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným
rozhodnutím ve správním řízení ve smyslu ustanovení §67 odst. 1 správního řádu a jehož
obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu s tím, že správní
orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány. Závazné
stanovisko tedy patří mezi podklady správního rozhodnutí. Z hlediska procesního je tedy
závazné stanovisko určitým kvalifikovaným vyjádřením správního orgánu k určité otázce
(zde možnosti vycestování cizince z území České republiky); toto vyjádření je přitom
závazné pro meritorní správní rozhodnutí o správním vyhoštění, jehož je závazné
stanovisko podkladem.
Závazné stanovisko mohou vydávat správní orgány jen v těch případech,
v takovém rozsahu a k takovým účelům, který stanoví zákon; ze zákona rovněž musí
vyplývat, že stanovisko je závazné pro správní orgán, který vydává správní rozhodnutí,
jehož je toto stanovisko podkladem. V daném případě tak stanoví zákon o pobytu cizinců
v §120a odst. 1. Obsah závazného stanoviska je tedy závazný pro výrokovou část
rozhodnutí správního orgánu, jemuž je závazné stanovisko určeno.
Správní řád rovněž stanoví mechanismus možného přezkoumání závazného
stanoviska.
Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které
znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.
Jestliže odvolání fakticky směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací
správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto
správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně
a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci orgánem nadřízeným tomu,
kdo závazné stanovisko vydal, neběží lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání. Zrušení
nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným
stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení. I když tedy
závazné stanovisko není správním rozhodnutím ve smyslu §9 a §67, resp. §149 odst. 1
správního řádu a nenabývá tedy ani právní moci, připouští správní řád jeho přezkoumání
v rámci řízení o odvolání proti rozhodnutí ve věci samé.
Městský soud v Praze proto pochybil, nezabýval-li se vůbec a priori při posuzování
kvalifikovaného důvodu pro odmítnutí žaloby samotnou povahou závazného stanoviska
dle §120a zákona o pobytu cizinců, resp. §149 správního řádu ve výše uvedených
souvislostech a pominul relevantní právní úpravu. Bez dalšího toliko konstatoval,
že se nejedná o rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., aniž by odůvodnil, na základě jakých
právních úvah k tomuto závěru dospěl.
Nevypořádal se přitom ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu, zejména
s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, dle kterého je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím
podle §65 odst. 1 s. ř. s. (dále též s rozsudkem ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52,
v němž rozhodující senát Nejvyššího správního soudu dospěl k názoru, že závěry
rozšířeného senátu lze použít i na závazná stanoviska vydaná podle nového správního
řádu, či s rozsudkem ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65, v němž Nejvyšší
správní soud vyslovil, že „de lege lata tedy může mít závazné stanovisko povahu samostatného
a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon
jako lex specialis k správnímu řádu“.). Absence vypořádání se s uvedenou judikaturou je navíc
patrná tím spíše, že stěžovatelka v žalobě, konkrétně pod bodem III., výslovně odkázala
z důvodu právní opatrnosti na shora citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu s tím, že v návaznosti na jeho závěry analogicky soudnímu přezkumu
podléhá též závazné stanovisko k možnosti vycestování cizince.
Lze proto shrnout, že se městský soud nevypořádal nejen s relevantní právní
úpravou a související judikaturou, ale též pominul konkrétní žalobní tvrzení (námitku)
týkající se toho, proč je v daném případě žaloba přípustná a měla být věcně projednána.
V důsledku toho je nutno označit napadené usnesení městského soudu za nezákonné,
a to z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů; k tomu srov. usnesení
ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 73/2007 - 107, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08,
dostupný z http://nalus.usoud.cz, z něhož jednoznačně vyplývá, že soudy jsou povinny
svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou
či tvrzením účastníka řízení nezabývaly a pokud tak nepostupují, porušují právo
na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Na základě výše uvedeného proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozhodnutí. V této souvislosti je však
třeba upozornit na skutečnost, na kterou ve svém vyjádření upozornil žalovaný, a sice,
že otázka možného soudního přezkumu závazného stanoviska, resp. dopadu výše
citovaného usnesení rozšířeného senátu v podmínkách nového správního řádu, byla
předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu, a to usnesením č. j. 2 As 75/2009 - 102
ze dne 17. 3. 2010 (předkládající senát vyslovil nesouhlas se závěrem obsaženým
v rozsudku č. j. 7 As 43/2009 - 52).
V novém řízení rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu