ECLI:CZ:NSS:2011:KOMP.2.2009:107
sp. zn. Komp 2/2009 - 107
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Jana Passera, JUDr. Petra
Průchy, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Úřad městské
části Praha 1, se sídlem Praha 1, Vodičkova 18, proti žalovanému: Ing. T. B., zastoupený
JUDr. Milenou Poljakovou, LL.M., advokátkou v Praze 4, Blažíčkova 6/974, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: WSF-DELTA spol. s r. o., se sídlem Praha 4, Bohuslava ze
Švamberka 10/1228, zastoupená společností KD Beta, a. s., se sídlem Praha 4, Hanusova 31, v
řízení o žalobě ve věci kladného kompetenčního sporu,
takto:
I. Žaloba se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Žalobní tvrzení
[1] Kompetenční žalobou se žalobce domáhá, aby Nejvyšší správní soud vyslovil, že Úřad
městské části Praha 1, odbor výstavby (dále též „stavební úřad“), je správním orgánem,
který má v souladu se stavebním zákonem pravomoc „rozhodnout ve věci investičního záměru Vital
Centrum, zdravotnické zařízení hotelového typu, Praha 1 – Nové Město, Lannova“. Dále navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud vyslovil nicotnost certifikátu č. 492008002 ze dne 10. 10. 2008,
který vydal žalovaný autorizovaný inspektor Ing. T. B., a dále, aby soud předběžným opatřením
zakázal stavebníkovi (osoba zúčastněná na řízení) provádět stavební práce.
[2] K tomu žalobce blíže uvedl: Dne 10. 10. 2008 mu oznámila osoba zúčastněná na řízení,
společnost WSF-DELTA spol. s r. o., stavbu posouzenou autorizovaným inspektorem postupem
podle §117 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební
zákon“) a §9 vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního
zákona ve věcech stavebního řádu. Součástí oznámení byl mimo jiné certifikát vydaný
autorizovaným inspektorem. Oznámení se týkalo změny dokončené trvalé stavby občanské
vybavenosti, která spočívala ve stavebních úpravách, měnících zdravotnické zařízení
na zdravotnické zařízení hotelového typu. Žalobce (stavební úřad) certifikát téhož dne
zaevidoval.
[3] Poté žalobce zjistil, že stavební záměr není v souladu s platným územním plánem
(což v žalobě podrobněji rozvedl), a že účinky budoucího užívání stavby na okolí (zdroje tepla,
zdroje hluku, dopravní obslužnost, osvětlení a oslunění sousedního domu) nebyly autorizovaným
inspektorem ověřeny. Proto bylo třeba, aby stavební úřad ve věci rozhodl.
[4] Žalobce se tedy domnívá, že ve shora uvedené věci vznikl kladný kompetenční spor,
ve kterém si dva správní orgány, totiž žalobce a autorizovaný inspektor, osobují pravomoc vydat
rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti. Ze žaloby mj. vyplývá, že žalobce v rámci dozorové
působnosti a výkonu stavebního dozoru a z podnětu dotčených osob zjistil, že při projednání
certifikátu byly opomenuty osoby, jejichž vlastnická a jiná práva jsou stavbou dotčena.
Autorizovaný inspektor s nimi neprojednal dokumentaci stavby a nevypořádal se s jejich
námitkami. Žalovaný nezjistil účinky budoucího užívání stavby na okolí, stavební záměr
není v souladu s platným územním plánem. Proto nebyly splněny podmínky ke zkrácenému
řízení, o věci neměl rozhodovat autorizovaný inspektor, ale žalobce.
II. Obsah spisů
[5] Ze spisů vyplynulo: Dne 16. 10. 2008 vydal Úřad městské části Praha 1, odbor výstavby,
usnesení o tom, že Městská část Praha 1, zastupovaná starostou Ing. Petrem Hejmou,
je účastníkem zkráceného řízení dle §117 odst. 1 stavebního zákona. Dne 20. 10. 2008 vydal
tentýž úřad usnesení o tom, že společnost Gold Star Invest, s. r. o., je také účastníkem
zkráceného řízení.
[6] Dle Úřadu městské části Praha 1 opomenul autorizovaný inspektor oba subjekty zahrnout
do procesu vydání certifikátu na změnu stavby čp. 1235 v k. ú. Nové Město, označené jako Vital
Centrum, zdravotnické zařízení hotelového typu. Stavební úřad to odůvodnil tím, že společnost
i městská část byly účastníky stavebního řízení podle §109 stavebního zákona, a to zejména
proto, že jsou vlastníky sousedních pozemků a není pochyb, že jejich vlastnická a jiná práva
budou navrhovanou stavbou dotčena.
[7] Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební, obě výše uvedená rozhodnutí prohlásil
rozhodnutími ze dne 16. 12. 2008 za nicotná z důvodu nedostatku věcné příslušnosti správního
orgánu s tím, že zákon vydání takového rozhodnutí nepřipouští. Uvedl, že zkrácené stavební
řízení není řízením v pravém smyslu slova, ale jde o alternativu k stavebnímu řízení. Certifikát
autorizovaného inspektora nahrazuje stavební povolení v celém rozsahu, jeho účinky nastávají
dnem oznámení stavby stavebnímu úřadu. Zkrácené stavební řízení a činnost autorizovaného
inspektora je založena smlouvou mezi inspektorem a stavebníkem.
[8] Ustanovení §117 stavebního zákona neupravuje činnost stavebního úřadu po přijetí
oznámení stavby. Stavební úřad pouze oznámení s připojenými povinnými dokumenty eviduje
a využívá pro kontrolní prohlídky staveb. Stavební úřad pasivně přijímá oznámení, nemá
ani pravomoc ani povinnost kontrolovat jeho obsah a zasahovat proti nedostatkům. Možnost
změny nebo zrušení certifikátu je v kompetenci autorizovaného inspektora, může k tomu být
vyzván Ministerstvem pro místní rozvoj v rámci státního stavebního dozoru nad činností
inspektora, nebo jej k tomu může vyzvat stavebník kvůli odstranění nedostatků spočívajících
v provádění stavby v rozporu se zákony a prováděcími předpisy. Stavebník je dále oprávněn
podat žalobu v řízení ve věcech občanskoprávních.
[9] Z výše uvedených skutečností dle Magistrátu hlavního města Prahy vyplývá, že sta vební
úřad neměl ke kontrole a k rozhodnutí pravomoc, jeho rozhodnutí jsou proto nicotná.
[10] Dne 21. 10. 2008 Úřad městské části Praha 1, odbor výstavby, usnesením rozhodl
o okamžitém zákazu provádění stavby, a uložil autorizovanému inspektorovi, aby se vypo řádal
s námitkami opomenutých účastníků a opravil vydaný certifikát. Proti tomu se osoba zúčastněná
odvolala.
[11] Rozhodnutím ze dne 15. 12. 2008 Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební,
toto usnesení zrušil; dále zastavil řízení o bezodkladném zastave ní prací podle §134 odst. 4
stavebního zákona. Uvedl, že k výše uvedenému rozhodnutí neměl stavební úřad pravomoc.
[12] Dne 13. 1. 2009 vydal Úřad městské části Praha 1, odbor výstavby, usnesení
o nezpůsobilosti stavby Vital centrum, zdravotnické zařízení hotelového typu, pro zkrácené
stavební řízení.
III. Vyjádření autorizovaného inspektora
[13] Dne 9. 3. 2009 bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno vyjádření žalovaného
autorizovaného inspektora k žalobě. Ten ohledně procesní žalobní legitimace namítl, že žalo bce
označený jako Úřad městské části Praha 1, odbor výstavby, jehož jménem jedná starosta
Ing. Hejma, je subjektem, který neexistuje. Starosta obce může jednat a zastupovat pouze
Městskou část Praha 1, nikoli správní orgán, stavební úřad, který řídí a nave nek zastupuje vedoucí
odboru výstavby. Žalovaný má proto za to, že žalobu podala neoprávněná osoba.
[14] Uvedl dále, že autorizovaný inspektor není správním orgánem, ale soukromou osobou.
Vztah mezi autorizovaným inspektorem a stavebníkem je založen soukromopr ávní smlouvou.
Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora není správní rozhodnutí, ale pouze certifikát,
který stvrzuje, že stavba může být provedena. Certifikát má povahu soukromoprávního úkonu,
ale jeho účinky jsou stejné, jako kdyby stavbu povolil spr ávní orgán. Stavební úřad není oprávněn
certifikát měnit nebo jej zrušit.
[15] Autorizovaný inspektor odpovídá za škodu dle §146 odst. 1 stavebního zákona. Právní
následky porušení soukromoprávní smluvní odpovědnosti upravuje občanský zákoník,
popř. obchodní zákoník. Jedinou možností, jak přezkoumat certifikát, je občanskoprávní žaloba
z titulu vadného plnění závazků z uzavřené smlouvy mezi autorizovaným inspektorem
a stavebníkem.
[16] Dozor nad činností autorizovaných inspektorů provádí pouze Ministerstvo pro místní
rozvoj, které je oprávněno posoudit výsledek jeho činnosti.
IV. Posouzení tvrzeného kompetenčního sporu
[17] Předem vlastního rozhodování je nutné uvést, že se Nejvyšší správní soud otázkou
postavení autorizovaného inspektora, otázkou povahy certifikátu a možných opravných
prostředků proti němu ve své rozhodovací činnosti již zabýval.
[18] V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 - 111, vyslovil, že lze „(…)postup
autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je,
za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu podle §117 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, akt,
který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti “.
[19] V rozsudku ze dne 28. 7. 2011, čj. 7 As 86/2011 - 102, se Nejvyšší správní soud vyjádřil
také k možnosti podání opravného prostředku proti certifikátu. Uvedl, že: „(…) certifikát
autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním řízení (§117 stavebního zákona z roku 2006)
není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu; lze proti němu přímo podat žalobu ke správnímu
soudu“. Dále k povaze certifikátu autorizovaného inspektora uvedl, že certifikát spadá
do definičního vymezení obsaženého v §65 odst. 1 s. ř. s., tedy pod legislativní zkra tku
„rozhodnutí“ uvedenou v tomto ustanovení, neboť se jedná o úkon, jímž se – po oznámení
stavebnímu úřadu - zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce.
[20] K postavení autorizovaného inspektora Nejvyšší správní soud v druhém zmiňovaném
rozsudku vyslovil, že „jakkoliv je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, je po
určitou dobu oprávněn činit úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako
správní úřad. Tato jeho činnost totiž představuje případ zákonné delegace veřejné správy na
soukromou osobu, kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Jinými
slovy vyjádřeno, za situace, kdy zákonná úprava předpokládá stejné právní a faktické účinky v
případě stavebního povolení, vydávaného stavebním úřadem, a certifikátu autorizovaného
inspektora, oznámeného stavebnímu úřadu, který jej toliko eviduje a není oprávněn na něj aktivně
reagovat jako u ohlášených staveb (§105 a 106 stavebního zákona), není možno dospět k jinému
konsekventnímu názoru, než že autorizovaný inspektor vystupuje jako správní úřad, byť jen
pouze v tomto omezeném rozsahu“.
[21] Pro rozhodnutí kompetenčního senátu je z citované judikatury tedy významné a určující,
že Nejvyšší správní soud považuje autorizovaného inspektora za správn í úřad, a certifikát
autorizovaného inspektora za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., proti kterému je možné brojit
přímo správní žalobou (nikoli odvoláním cestou správní). Kompetenční senát z těchto závěrů
proto vycházel i při posouzení nyní řešené kompet enční žaloby.
[22] Nejvyšší správní soud tedy věc posoudil
takto:
[23] Žalobu na rozhodnutí kompetenčního sporu podal Úřad městské části Praha 1, odbor
výstavby, jehož jménem jednal starosta Ing. Hejma. Dle §13 odstavce 1 písm. c) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“),
jsou obecnými stavebními úřady Magistrát hlavního města Prahy a úřady městských částí
hlavního města Prahy určené statutem. Dle §104 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním
městě Praze, stojí v čele úřadu městské části starosta. Starosta Městské části Praha 1 tedy stojí
v čele Úřadu městské části Praha 1, která je stavebním úřadem. Starosta tedy byl oprávněn podat
kompetenční žalobu. Není tu určující vnitřní organizační členění úřadu městské části; žalobce
je k žalobě aktivně legitimován.
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda se v daném případě jedná o některý
z typů kompetenčních sporů, k jejichž projednání je příslušný. Podle §97 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud rozhoduje kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad
a orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy [písm. a)]; orgány územní, zájmové
a profesní samosprávy navzájem [písm. b)]; ústřední správní úřady navzájem [písm. c)]. Případy
kompetenčních sporů uvedených pod písmenem b) a c) nepřipadají z povahy věci v úvahu.
[25] Nejvyšší správní soud se proto zaměřil na to, zda spor splňuje předpoklady stanovené
v §97 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[26] Jak uvedeno, postavení autorizovaného inspektora Nejvyšší správní soud charakterizoval
ve výše citovaném rozsudku ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011 - 81, ve kterém explicite označil
autorizovaného inspektora za správní úřad (např. bod [17] tohoto rozhodnutí). Kompetenční
senát respektuje tento závěr i v nyní rozhodované věci.
[27] Aby byl naplněn předpoklad §97 odst. 1 písm. a) s. ř. s., bylo by za situace,
že je autorizovaný inspektor považován správními soudy za správní úřad, nutné, aby druhou
stranou kompetenčního sporu byl orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy.
[28] Kompetenční senát se v usnesení ze dne 20. 12. 2006, čj. Komp 2/2004 - 51, zabýval tím,
zda je v případě obcí a krajů nutné posuzovat, zda jednaly v samostatné či přenesené působnosti,
a od této skutečnosti odvozovat jejich postavení v kompetenčním sporu. Konkrétně vyslovil,
že „žalobu ve věci kompetenčního sporu podle soudního řádu správního mezi krajským úřadem vykonávajícím
přenesenou působnost (zde ochrana vodních zdrojů) a Ministerstvem životního prostředí soud jako nepřípustnou
odmítne [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §99 písm. a) s. ř. s.]. Krajský úřad v takové věci nemůže
představovat stranu kompetenčního sporu, neboť zde není ani orgánem územní, zájmové nebo profesní samosprávy
[§97 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ani ústřední m správním úřadem [§97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]“.
[29] Podle právě citovaného usnesení „je třeba na orgány vykonávající veřejnou správu přitom třeba
nahlížet nikoliv z hlediska jejich formálního vymezení (tedy krajský úřad bezvýjimečně vždy vystupující
jako orgán územní samosprávy), ale nepochybně je nezbytné individuálně v každé konkrétní věci hodnotit,
jaké pravomoci daný orgán právě vykonává (srov. v této souvislosti např. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze
ze dne 15. 6. 2000, Soudní judikatura ve věcech s právních č. 1042/2002“). Ustanovení §13 odst. 1
písm. c) stavebního zákona stanoví, že obecným stavebním úřadem je Magistrát hlavního města
Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy určený statutem. Podle odstavce 4 tohoto
ustanovení působnost podle stavebního zákona vykonávají tyto úřady jako působnost
přenesenou. Při respektování závěrů uvedených ve věci sp. zn. Komp 2/2004 nemohl
kompetenční senát dospět k jinému závěru, než že Úřad městské části Praha 1 nelze v této věci
považovat za orgán územní samosprávy, ale taktéž za správní úřad.
[30] Pak je tu tedy ovšem spor mezi dvěma správními úřady (které nejsou ústředními správními
úřady). O kompetenční spor [§97 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jejž by mohl Nejvyšší správní soud
rozhodovat, tedy nejde. Nejvyšší správní soud proto žalobu jako nepřípustnou odmítl
[§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §99 písm. a) s. ř. s.].
V. Náklady řízení
[31] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101 s. ř. s. tak, že žádný
z účastníků nemá právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. září 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu