ECLI:CZ:NSS:2012:1.AFS.59.2012:34
sp. zn. 1 Afs 59/2012 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Povodí Labe,
státní podnik, se sídlem Víta Nejedlého 951/8, Hradec Králové, zastoupeného
JUDr. Jaroslavem Stachem, advokátem se sídlem Jana Masaryka 632, Hradec Králové,
proti žalovanému: Finanční ředitelství v Hradci Králové, se sídlem Horova 17, Hradec
Králové, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 7. 2011, č. j. 2582/11-1700-606207,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
25. 4. 2012, č. j. 31 Af 94/2011 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Finanční úřad v Hradci Králové (dále také jen „správce daně“) rozhodnutím ze dne
30. 11. 2010, č. j. 266662/10/228980607899, vyměřil žalobci odvod za porušení rozpočtové
kázně ve výši 23.800.000 Kč. K vyměření došlo na základě kontroly použití peněžních prostředků
poskytnutých žalobci na projekt „VD Čelákovice, rekonstrukce zdí plavební komory“ (dále též
„projekt VD Čelákovice“ nebo jen „Projekt“) podle rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne
2. 8. 2006, č. j. 83/2006-430-OPI/8 (dále jen „rozhodnutí Ministerstva dopravy“). Jednalo
se o peněžní prostředky ze státního rozpočtu kryté prostředky Národního fondu, pocházející
z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Uvedené prostředky byly poskytnuty ex post, tedy
poté, co došlo k úhradě oprávněných nákladů. Porušení rozpočtové kázně ve výši 23.800.000 Kč
shledal správce daně u prostředků poskytnutých z rozpočtu Státního fondu dopravní
infrastruktury (dále jen „prostředky státního rozpočtu“, nebo „prostředky SFDI“) na základě
smluv uzavřených mezi žalobcem a Státním fondem dopravní infrastruktury č. 97/2006
a č. 97/2007.
[2] Porušení rozpočtové kázně bylo shledáno v tom, že žalobce při výběrovém řízení
na veřejnou zakázku související s realizací Projektu omezil počet uchazečů losem, přičemž
tomuto losování byli podle písemné dokumentace žalobce přítomni pouze tři jeho zaměstnanci.
Takový postup podle správce daně nebyl dostatečně transparentní a porušoval tak podmínku
č. 13.1 rozhodnutí Ministerstva dopravy, podle které je příjemce dotace povinen řádně přidělit
veřejnou zakázku související s realizací Projektu či jeho části podle platných českých zákonů,
tj. zejména podle zákona o veřejných zakázkách.
[3] Odvolání žalobce proti uvedenému rozhodnutí správce daně žalovaný zamítl v záhlaví
specifikovaným rozhodnutím. Žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl krajský soud v záhlaví
vymezeným rozsudkem.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku
[4] Krajský soud se v napadeném rozsudku zejména zabýval otázkou, zda žalobce způsobem
přidělení zakázky na projekt VD Čelákovice porušil rozpočtovou kázeň a zda mu správce daně
oprávněně a v souladu se zákonem vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně. Krajský soud
se přiklonil k názoru správních orgánů, podle kterého žalobce postupoval při přidělování
předmětné zakázky, konkrétně při omezení počtu zájemců (losování, kterého se účastnili pouze
zaměstnanci žalobce), v rozporu s §25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Tímto postupem porušoval jednu z podmínek,
za kterých byla dotace poskytnuta (viz. výše zmíněná podmínka pod č. 13.1 rozhodnutí
Ministerstva dopravy), a tudíž došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu §44 zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen
„zákon o rozpočtových pravidlech“).
[5] Podle krajského soudu správní orgány nepochybily, jestliže při posouzení
dodržení zákona o veřejných zakázkách opíraly svůj závěr o pravomocné rozhodnutí
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ze dne 18. 2. 2009,
č. j. ÚOHS-S329/2008/VZ-1073/2009/510/MON, kterým byla žalobci v souvislosti
s poskytnutím dotace na projekt „VD Lysá nad Labem, rekonstrukce plavební komory“ uložena
pokuta za správní delikt podle §102 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Správní
delikt spočíval v tom, že žalobce uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem, přestože nedodržel
postup stanovený v ustanovení §25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť výběr zájemců
při omezení jejich počtu losem nebyl transparentní (počet uchazečů o veřejnou zakázku byl taktéž
omezen losováním, jehož se účastnili pouze zaměstnanci žalobce). Uvedené rozhodnutí ÚOHS
bylo sice posléze zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 42/2009,
avšak z procesních důvodů. Krajský soud dovodil, že úvaha žalovaného byla zcela v souladu
se zrušujícím rozsudkem Krajského soudu v Brně, který jednoznačně stanovil, jaký postup
má příjemce dotace zvolit, aby vykazoval znaky transparentnosti.
[6] Krajský soud uvedl, že žalovaný také sám prověřoval, zda losování ve výběrovém řízení
proběhlo transparentním způsobem. Vycházel při tom z písemné dokumentace žalobce,
která jednoznačně prokazovala, že losování byli účastni pouze zaměstnanci žalobce. Podle názoru
krajského soudu se žalovaný správně vypořádal s důkazem ve formě svědecké výpovědi Ing. T.
K. potvrzující jeho účast při losování. Pouhé tvrzení samo o sobě totiž nelze považovat za důkaz
vyvracející uvedenou písemnou dokumentaci, a to ani v případě, kdy byl svědek z řad
neúspěšných uchazečů o předmětnou veřejnou zakázku.
[7] Krajský soud se neztotožnil s námitkou žalobce, že správci daně nepřísluší posuzovat
transparentnost výběrového řízení v případě, že zde neexistuje pravomocné rozhodnutí
příslušného orgánu, tj. ÚOHS, o porušení zákona o veřejných zakázkách. K tomu krajský soud
uvedl, že správce daně se v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech zabýval porušením
podmínek, na které příjemce dotace při jejím čerpání přistoupil, jež v sobě zahrnovaly
také dodržování zákona o veřejných zakázkách. Proto soud považuje za nesporné,
že v kompetenci správce daně bylo i zkoumání dodržení podmínek stanovených zákonem
o věřených zakázkách.
[8] Krajský soud zamítl také námitku žalobce spočívající v tvrzení, že se správce daně
nezabýval tím, jak probíhalo samotné přidělení dotačních prostředků a vlastní realizace stavby,
konkrétně, že si nevyžádal registraci, tedy dokument prokazující, že žalobci budou poskytnuty
finanční prostředky. Krajský soud v této věci uvedl, že navrhovaný důkaz registrací by nemohl
přispět k posílení důkazní pozice žalobce, neboť samotnou registrací ještě nebyly vymezeny
podmínky čerpání dotace.
[9] Stejně tak další námitky žalobce týkající se nedodržení transparentnosti výběrového řízení
neshledal krajský soud důvodnými. K samotné otázce „losovačky“ krajský soud přisvědčil názoru
žalobce, že zákon výslovně nestanoví jako podmínku její transparentnosti přítomnost notáře
nebo veřejnosti, protože takto konkrétně ani právní norma formulována být nemůže. Zásada
transparentnosti má totiž zajistit, aby zadávání veřejných zakázek probíhalo průhledným,
kontrolovatelným, čitelným a přehledným způsobem nevzbuzujícím pochybnosti o regulérnosti
postupu zadavatele a ten měl proto v projednávaném případě povinnost zabezpečit, aby průběh
losování nevyvolával žádné pochybnosti a aby byl jasně kontrolovatelný. To mohl zajistit právě
např. přítomností notáře nebo veřejnosti. Jak vyplývá z judikatury správních soudů, v případě,
kdy je losování prováděno pouze za účasti pracovníků zadavatele, a jediným výstupem z tohoto
losování je zápis sepsaný těmito pracovníky, nelze takové losování považovat za dostatečně
transparentní. Krajský soud konstatoval, že žalovaný se s otázkou transparentnosti „losovačky“
řádně vypořádal, když na základě řádně odůvodněného dokazování dospěl k závěru, že nebyly
prokázány a doloženy skutečnosti zajišťující naplnění požadavků rozhodnutí či smlouvy
o poskytnutí dotačních prostředků v případě zadávacího řízení.
[10] Krajský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce spočívající v tvrzení, že se žalobce nemohl
dopustit porušení povinností stanovených poskytovatelem dotace, neboť rozhodnutí
Ministerstva dopravy bylo vydáno až poté, co měl povinnosti tímto rozhodnutím stanovené
porušit, a že je tedy sankciován za něco, co objektivně nemohl splnit ani dodržet. Krajský soud
uvedenou žalobní námitku zamítl s tím, že podle zákona o rozpočtových pravidlech
se za porušení rozpočtové kázně považuje i porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní
prostředky poskytnuty. Nemůže být proto rozhodné, kdy se příjemce dotace porušení těchto
podmínek dopustí. Krajský soud tak odmítl argument, že žalobce nemohl splnit nastavenou
podmínku z důvodu, že započal s realizací Projektu již před vydáním rozhodnutí Ministerstva
dopravy. Je nepochybné, že žalobce na podmínky stanovené rozhodnutím Ministerstva dopravy
skutečně přistoupil, neboť právě toto rozhodnutí bylo titulem pro čerpání dotace. Krajský soud
navíc připomněl, že žalobce měl případně možnost požádat o změnu dotačních podmínek,
avšak ze správního spisu nevyplynulo, že by tak učinil. Nelze zde tedy hovořit o retroaktivitě,
neboť v době rozhodnutí o poskytnutí finančních prostředků či uzavření smlouvy byly nastoleny
podmínky, k jejichž splnění se žalobce zavázal a tato povinnost pak ležela výhradně na něm
a jejich porušení musí být k tíži toho, kdy finanční prostředky čerpá.
[11] Podle názoru krajského soudu nebyla důvodná ani námitka nezákonnosti rozhodnutí
spočívající v absenci vysvětlení, v čem je spatřována netransparentnost výběrového řízení. Z textu
rozhodnutí žalovaného je totiž jasně patrno, že odvod byl stanoven za porušení rozpočtové
kázně z důvodu porušení podmínky poskytnutí dotace – dodržování zákona o veřejných
zakázkách při přidělování zakázek souvisejících s realizací Projektu – stanovené v rozhodnutí
Ministerstva dopravy.
[12] Na závěr krajský soud zdůraznil, že k porušení rozpočtové kázně ve smyslu §44 zákona
o rozpočtových pravidlech dochází nesplněním byť i jen jedné z podmínek, za kterých byla
dotace poskytnuta. Skutečnost, že žalobce nepoužil finanční prostředky v rozporu s jejich
účelovým určením a že dotované dílo bylo řádně a včas realizováno, nemělo samo o sobě
a v daném případě ani nemohlo mít vliv na posuzování toho, zda byly dodrženy další závazné
podmínky stanovené poskytovatelem při poskytnutí dotace.
III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
ke kasační stížnosti
[13] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti napadenému rozsudku krajského soudu
kasační stížností, ve které namítá nezákonnost tohoto rozsudku spočívající v nesprávném
právním posouzení základních otázek krajským soudem.
[14] Stěžovatel zcela zásadně nesouhlasil s tím, že by okamžikem přijetí dotace přistoupil
na všechny dotační podmínky bez ohledu na to, kdy tak učinil, zda před vypsáním výběrového
řízení či až následně, případně až po realizaci dotované stavby. V této souvislosti stěžovatel uvedl,
že se v průběhu celého řízení žádný orgán nezabýval jeho námitkou, že rozhodnutí o poskytnutí
dotace je jednostranný správní akt, jenž nevyžaduje žádnou akceptaci a neakceptaci v podstatě
ani nepřipouští. Z toho důvodu podle stěžovatele nebyla ani možná případná změna dotačních
podmínek.
[15] V souvislosti s losováním v průběhu výběrového řízení stěžovatel uvedl, že realizoval
výběrové řízení s vynaložením odborné péče a v souladu s platnou právní úpravou roku 2006.
Přitom zdůraznil, že v této době nebyla publikována žádná zásadní judikatura upravující postup
při losování, což sám krajský soud v napadeném rozsudku přiznal, ovšem i tak stěžovateli vytýkal,
že neprovedl výběrové řízení tak, aby odpovídalo právnímu vědomí roku 2012. Navíc stěžovatel
dodal, že výběrové řízení, zejména pak losování bylo veřejné, o jeho termínu byli uvědomeni
uchazeči o veřejnou zakázku a někteří z nich se losování i zúčastnili. To prokazuje svědecká
výpověď pana Ing. T. K., který potvrdil svoji účast na losování. Uvedený důkaz svědeckou
výpovědí však podle názoru stěžovatele krajský soud nehodnotil v souladu se zákonem, nýbrž
pouze konstatoval, že tímto důkazem nelze vyvrátit obsah písemné listiny osvědčující průběh
losování.
[16] Stěžovatel na základě výše uvedeného dovodil, že ani správní orgány ani krajský soud
nerozlišily mezi vlastním aktem losování a transparentností tohoto aktu. Argumentuje
tím, že sdělil všem uchazečům, že počet uchazečů bude omezen losem v určitém místě a termínu,
čímž jim poskytl možnost losování sledovat a zajistit tak jeho transparentnost. Stěžovatel
v této souvislosti namítá, že z žádného právního předpisu nevyplývá, že by musela být pořizována
prezenční listina auditoria, které jako veřejnost losování sleduje. Poukazuje tak na mylnou
domněnku soudu, že se jednalo o přizvání k účasti na jednání, a proto osoby nemohly
být uvedeny v protokole sepsaném komisí, která losování provedla.
[17] Dále stěžovatel vytkl krajskému soudu, že při svých úvahách vycházel z výše
specifikovaného rozhodnutí ÚOHS a navazujícího rozsudku Krajského soudu v Brně,
a to i přesto, že se jednalo o jiné nesouvisející řízení, které pro tuto věc nemohlo mít žádný
význam. Stěžovatel odmítl také tvrzení krajského soudu, že se žalovaný ve svém rozhodnutí
předmětným rozhodnutím ÚOHS neřídil a naopak je přesvědčen, že všechny zúčastněné orgány
z tohoto rozhodnutí vycházely.
[18] Stěžovatel dále zdůraznil, že za porušení zákona o rozpočtových pravidlech, respektive
zákona o veřejných zakázkách, je nutné považovat takové porušení, které bude znamenat
porušení rozpočtové kázně, tedy toho, zda byl zasažen samotný účel poskytnutí peněžních
prostředků a jeho naplnění. Stěžovatel uvedl, že nikoliv každé porušení příslušné povinnosti
je zároveň neoprávněné použití prostředků a jako takové musí být vráceno zpět do veřejného
rozpočtu. V této souvislosti stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007-68. Krajský soud se však přes výslovnou námitku stěžovatele
touto věcí dostatečně nezabýval a přistupoval tak k dané problematice formalisticky,
čímž je zvýrazněna nezákonnost napadeného rozhodnutí.
[19] Na základě svých tvrzení stěžovatel shrnul, že napadený rozsudek je zcela v rozporu
s účelem dotační politiky, a to mimo jiné z důvodu, že dotační podmínky byly nastaveny
prakticky až po realizaci díla, kdy je již nebylo možno změnit, a kdy nebyla ani vznesena jakákoliv
námitka na průběh zadávacího řízení.
[20] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svých tvrzeních uvedených
v napadeném rozhodnutí, přičemž je podpořil doplňujícími argumenty. Žalovaný zejména uznal,
že při posuzování možného porušení zákona o veřejných zakázkách přihlédl k výše uvedenému
rozhodnutí ÚOHS, které použil jako určitý příklad, či vysvětlení toho, jak na problematiku
transparentnosti pohlížet. K námitce stěžovatele, že nebyl porušením zákona o veřejných
zakázkách porušen účel poskytnutí dotace, žalovaný uvedl, že již samotný výdej veřejných zdrojů
dodavatelům, kteří nebyli vybrání v transparentním výběrovém řízení, porušuje účel poskytnuté
dotace.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Na úvod Nejvyšší správní soud předesílá, že se obdobnou problematikou ve věci stejného
stěžovatele zabýval již ve svém rozsudku ze dne 15. 8. 2012, č.j. 1 Afs 15/2012-38, ze kterého
také přebírá většinu níže uvedených závěrů.
[23] Nejvyšší správní soud shrnuje, že správce daně výše specifikovaným platebním výměrem
stěžovateli stanovil na základě §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech odvod
za porušení rozpočtové kázně. Toho se měl stěžovatel dopustit netransparentním postupem
v rámci zadávacího řízení na dodavatele stavebních prací projektu VD Čelákovice, ve kterém
omezil počet zájemců o veřejnou zakázku losováním, jehož se účastnili pouze vlastní zaměstnanci
stěžovatele. Stěžovatel se však domnívá, že výběrové řízení bylo provedeno dostatečně
transparentním způsobem a že mu tudíž správce daně vyměřil odvod za porušení rozpočtové
kázně neoprávněně.
[24] Krajský soud zamítl jako nedůvodnou žalobní námitku stěžovatele, podle níž byli
uchazeči s termínem a místem losování obeznámeni a měli tak možnost se ho zúčastnit. Dále
krajský soud přisvědčil závěru žalovaného, že důkaz svědeckou výpovědí Ing. K. nebyl pro
závěrečné hodnocení věci relevantní. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s námitkou
stěžovatele, že by důkaz byl hodnocen v rozporu se zákonem. Krajský soud totiž uzavřel,
že žalovaný postupoval správně, pokud vycházel z písemné dokumentace stěžovatele, která
prokazuje přítomnost pouze tří zaměstnanců stěžovatele u předmětného losování. Nejvyšší
správní soud v této souvislosti souhlasí se závěrem, že písemný důkaz v dané situaci převážil
důkaz v podobě svědecké výpovědi Ing. K., jehož účast na losování není nikde zaznamenána;
zmíněný důkaz byl hodnocen v souvislosti s ostatními důkazy a v souladu se zákonem.
[25] Stěžovatel dále namítal, že krajský soud, stejně jako správní orgány, vycházel
při posuzování porušení zákona o veřejných zakázkách z výše specifikovaného rozhodnutí
ÚOHS, které se sice týkalo žalobce, avšak bylo vydáno v jiné věci. Nejvyšší správní soud hodnotí
tuto námitku jako nedůvodnou; jako chybný nelze shledat postup, kdy se správní orgány
a krajský soud inspirují rozhodovací praxí ÚOHS a Krajského soudu v Brně v obdobné otázce.
Správce daně a žalovaný na zmíněné rozhodnutí ÚOHS pouze odkázali na podporu svých
argumentů, nicméně vycházeli rovněž z výsledků vlastního šetření, kdy si otázku transparentnosti
zadání předmětné veřejné zakázky posuzovali sami, na základě údajů sdělených žalobcem
a listinného důkazu jím k tomu předloženého.
[26] Nejvyšší správní soud také odmítá tvrzení stěžovatele o tom, že z žádného právního
předpisu nijak nevyplývá, že by musela být pořizována prezenční listina auditoria,
které jako veřejnost losování sleduje. V této otázce se Nejvyšší správní soud ztotožňuje
s vysvětlením krajského soudu, který uvádí, že právní norma ani nemůže být takto konkrétní
a pamatovat na všechny možné situace, přičemž podrobnosti povinnosti dodržení zásady
transparentnosti vyplývají pokaždé z okolností konkrétního případu.
[27] Nejvyšší správní soud tedy považuje za prokázané, že se losování v rámci výběrového
řízení zúčastnili pouze tři zaměstnanci stěžovatele a z tohoto závěru při svém právním hodnocení
vychází.
[28] Stěžovatel v kasační stížnosti napadá postup správce daně zejména pro jeho údajnou
retroaktivitu, kterou spatřuje jednak v tom, že mu byl stanoven odvod za porušení rozpočtové
kázně z důvodu pochybení při zadávání veřejné zakázky, k němuž však došlo ještě před vydáním
rozhodnutím Ministerstva dopravy o poskytnutí dotace. Dále stěžovatel považuje za projev
nepřípustné retroaktivity, že jeho pochybení při zadávání veřejné zakázky je dovozováno
na základě výkladu náležitostí „losovaček“ prováděných podle zákona o veřejných zakázkách,
k němuž dospěla soudní judikatura teprve v nedávné době.
[29] Jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu, smlouvu o dílo, jejímž předmětem
je projekt „VD Čelákovice, rekonstrukce zdí plavební komory“, uzavřel stěžovatel
se zhotovitelem (Zakládání staveb a.s.), tedy s uchazečem vybraným k realizaci předmětné
zakázky, již dne 13. 7. 2006. Rozhodnutí Ministerstva dopravy o poskytnutí dotace na projekt
„VD Čelákovice, rekonstrukce zdí plavební komory“ je až ze zde dne 2. 8. 2006.
[30] Výklad stěžovatele, že v důsledku právě uvedeného na něj byly zpětně uvaleny povinnosti,
kterým již nebyl schopen dostát, však považuje zdejší soud za zavádějící. Stěžovateli totiž plynula
povinnost postupovat při zadávání předmětné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách
přímo z §2 odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Příslušné části rozhodnutí Ministerstva dopravy
o poskytnutí dotace, které stanovily, že je stěžovatel jako příjemce dotace povinen postupovat
při zadávání veřejných zakázek podle zákona o veřejných zakázkách, pouze deklarovaly
již existující povinnost. Navíc je třeba připomenout skutečnost, kterou již uváděl krajský soud,
že stěžovatel měl možnost požádat o změnu dotačních podmínek uvedených v rozhodnutí
Ministerstva dopravy, které mohou být provedeny na základě tzv. změnových rozhodnutí
(podle čl. 22.1 rozhodnutí Ministerstva dopravy je možné na základě písemné odůvodněné
žádosti příjemce měnit podmínky poskytnutí finančních prostředků). Nejvyšší správní soud
tedy neshledává jako relevantní námitku stěžovatele, že rozhodnutí Ministerstva dopravy, ačkoliv
se jedná o jednostranný správní akt, nepřipouští případnou změnu dotačních podmínek.
[31] Porušením rozpočtové kázně je podle §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových
pravidlech „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu,
státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.“ Za neoprávněné použití
uvedených peněžních prostředků se dle §3 písm. e) téhož zákona (ve znění účinném do
29. 12. 2011) považuje „jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem,
rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné
peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky
použity.“ Porušením povinnosti stanovené právním předpisem ve smyslu citovaného ustanovení
je přitom bezpochyby rovněž porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách,
nikoliv pouze porušení povinnosti, kterou přímo stanoví zákon o rozpočtových pravidlech.
[32] Stěžovateli bylo vytýkáno porušení §25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách,
který stanoví, že zadavatel je v zadávacím řízení povinen „dodržovat zásady stejného zacházení se všemi
zájemci a uchazeči s výjimkami uvedenými v §87, zákazu diskriminace a transparentnosti.“ Podrobným
výkladem tohoto ustanovení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 9. 2010,
č. j. 1 Afs 45/2010 – 159 (případ tzv. „karlovarské losovačky“). V uvedeném rozsudku zdejší
soud zdůraznil, že zásada transparentnosti patří k hlavním principům zákona o veřejných
zakázkách (to platí i pro nový, v současné době účinný zákon o veřejných zakázkách, tedy zákon
č. 137/2006 Sb.) a odkázal na judikaturu Soudního dvora k početným směrnicím Evropské unie
v oblasti práva veřejných zakázek, k jejichž transpozici do českého práva došlo prostřednictvím
těchto zákonů. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále konstatoval, že význam zásady
transparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných zakázek, kterým je zajištění
hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle
dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno
z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže
a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Právě k zajištění konkurence mezi dodavateli slouží
rovněž zásada transparentnosti. Požadavek transparentnosti přitom není splněn tehdy, pokud
jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily
nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly
pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Podmínkou dodržení zásady
transparentnosti je tedy průběh zadávacího řízení takovým způsobem, který se navenek jeví jako
férový a řádný (blíže viz body [40] až [44] uvedeného rozsudku a v nich citovaná judikatura).
[33] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel porušil zásadu transparentnosti, s odkazem
na svou dřívější judikaturu (rozsudek ze dne 14. 5. 2007, č. j. 31 Ca 166/2005 – 125), podle
níž v případě, kdy je losování prováděno pouze za účasti pracovníků zadavatele, a jediným
výstupem z tohoto losování je zápis sepsaný těmito pracovníky, nelze takové losování považovat
za dostatečně transparentní. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem plně ztotožňuje.
Předmětné zadávací řízení proběhlo způsobem, který se navenek nejeví jako férový a řádný,
a stěžovatel se tak dopustil porušení zásady transparentnosti stanovené v §25 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách.
[34] Stěžovatelovy námitky, že si nemohl být v roce 2006 vědom, že při zadávání předmětné
zakázky postupuje v rozporu se zákonem, musí Nejvyšší správní soud taktéž odmítnout.
K námitce, že jde o závěr plynoucí teprve z nedávné judikatury a že tedy uvedený výklad nelze
aplikovat zpětně, Nejvyšší správní soud znovu odkazuje na rozsudek č. j. 1 Afs 45/2010 – 159,
v němž se vypořádával s obdobnou kasační námitkou. V citovaném rozsudku poukázal
na skutečnost, že právní normy, aby mohly plnit svou regulatorní funkci, musí být často
formulovány jen velmi obecným způsobem. Tak je tomu i v případě ustanovení
§25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, které z povahy věci nemůže kazuisticky vyjmenovat
všechny případy, na které dopadá porušení zásady transparentnosti. Pojem „zásada
transparentnosti“ spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů; jejich definování obecně
v právních předpisech pro jejich povahu samu nemusí být vhodné, dokonce ani možné. To platí
tím spíše o právních zásadách, jejichž obecnost a abstraktnost je již samotným klasifikačním
znakem právních zásad jako specifického druhu právních pravidel. Neurčité právní pojmy
zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah
a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci
neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou,
jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam
užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce
vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Proto se zjištění, zda v daném případě byla
porušena zásada transparentnosti, musí odvíjet od hodnocení všech okolností konkrétního
případu, z nichž správní orgán učiní závěr, zda je daný pojem naplněn či nikoli. Zákonodárce
užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil,
zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli (body [50] až [51] rozsudku).
[35] Jestliže v nynějším případě správní orgány vyložily pojem „zásada transparentnosti“ výše
popsaným způsobem a krajský soud jejich výklad následně aproboval, tak se nejedná
o retroaktivní uložení nějaké „nové“ povinnosti, ale o zcela standardní výklad práv a povinností,
které stěžovateli ze zákona plynuly od momentu jeho účinnosti.
[36] Stěžovatel dále namítl, že kontrolní orgány by se měly především zabývat šetřením
ohledně toho, zda poskytnuté finanční prostředky byly použity ke stanovenému účelu (blíže viz
bod [18] výše). Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že při hodnocení neurčitého pojmu
„neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků“ [§44 odst. 1 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech] je nutné, krom jiného, vycházet i z účelu poskytnutých veřejných
prostředků a jeho naplnění. Jinými slovy, nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň
neoprávněným použitím prostředků, které by jako takové muselo nutně vést k navrácení
prostředků do veřejného rozpočtu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68).
[37] V nynějším případě však byl postup správce daně plně na místě. Stěžovatel nebyl nucen
vracet poskytnuté dotace z důvodu nějakého drobného „formálního“ pochybení, ale proto,
že netransparentním způsobem zadal veřejnou zakázku v hodnotě miliónů korun. Nejvyšší
správní soud považuje banalizaci takového pochybení stěžovatelem za nepřípadnou.
[38] Stěžovatel v kasační stížnosti dále argumentoval, že dotace byla poskytnuta bez jakékoli
námitky na průběh zadávacího řízení. Uvedenou argumentaci by bylo možné právně kvalifikovat
(byť tak stěžovatel výslovně nečiní) jako námitku, podle níž zpětným odnětím takto přidělených
dotací dochází k zásahu do zásady legitimního očekávání.
[39] K výkladu zásady legitimního očekávání v daném kontextu Nejvyšší správní soud
odkazuje zejména na judikaturu Soudního dvora týkající se zpětného vymáhání finančních
prostředků čerpaných z rozpočtu EU. Zdejší soud si je přitom vědom toho, že jak legislativa EU,
tak i judikatura Soudního dvora řeší pouze případy týkající se nakládání s finančními prostředky
pocházejícími ze strukturálních fondů a z jiných dostupných finančních nástrojů EU. Dotace
pocházející čistě ze státního rozpočtu členského státu EU se řídí zákony daného státu
(až na výjimky týkající se nediskriminace, rovného zacházení a nenarušení hospodářské soutěže
v rámci jednotného trhu EU). I přesto je možné níže uvedené zásady posuzování čerpání
a nakládání s dotacemi z rozpočtu EU vztáhnout i na finanční prostředky čerpané pouze
ze státního rozpočtu. Bylo by nelogické a v rozporu se zásadou jednoty právního řádu,
kdyby přidělování a kontrola nakládání s finančními prostředky z rozpočtu EU a z domácího
rozpočtu členského státu nepodléhalo obdobným standardům.
[40] Klíčovými evropskými předpisy upravujícími zpětné vymáhání finančních prostředků
čerpaných z rozpočtu EU byla nejprve nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 a nařízení Rady (EHS)
č. 4253/88. K jejich zrušení došlo s platností od 1. 1. 2000 nařízením Rady (ES) č. 1260/1999,
které obě předchozí nařízení nahradilo, přičemž plně zachovává a recipuje principy, na kterých
byla uvedená nařízení postavena.
[41] Z judikatury Soudního dvora k uvedeným předpisům plyne, že za dodržení všech
podmínek dotací jsou výlučně odpovědni příjemci podpor. Skutečnost, že poskytovatel
finančních prostředků opomněl upozornit na nesrovnalosti při provádění dané akce, nevylučuje
ani neomezuje takovou odpovědnost. Opačný výklad by vedl ke stavu, kdy by byl příjemce
dotace zbaven veškeré odpovědnosti za nesrovnalosti, které nebyly oznámeny poskytovatelem.
Předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí
konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání
u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými
právními předpisy [rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata
(C-414/08, Sb. rozh. s. I-02559); viz zejména body 102 a 107 rozsudku]. Zásady legitimního
očekávání se tak nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní
úpravy [rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale
Werkvoorziening a další (spojené věci C-383/06 až C-385/06, Sb. rozh. s. I-01561); bod 56]. Soudní
dvůr proto neshledal, že by došlo k zásahu do zásady legitimního očekávání ani v případě,
v němž příslušný vnitrostátní orgán nemohl v okamžiku, kdy rozhodl o poskytnutí pomoci,
nevědět, že příjemce nedodržel pravidla pro zadávání veřejných zakázek, neboť vybral
poskytovatele pověřeného uskutečněním operace financované z této pomoci ještě před tím,
než mu byla pomoc poskytnuta [rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, Chambre
de commerce et d'industrie de l'Indre (C-465/10, dosud nezveřejněný ve Sb. rozhodnutí)].
[42] Samotná skutečnost, že v nynějším případě byli poskytovatelé dotací v době, kdy o jejich
poskytnutí stěžovateli rozhodovali, obeznámeni s tím, jakým způsobem zadal zakázku na realizaci
Projektu VD Čelákovice, tedy neznamená, že by se stěžovatel mohl v řízení o porušení
rozpočtové kázně úspěšně dovolávat zásady legitimního očekávání. Stěžovateli se nedostalo
žádných konkrétních ujištění ze strany poskytovatelů dotací ohledně souladu jeho postupu
při zadávání předmětné veřejné zakázky se zákonem. Stěžovatel se svým postupem navíc dopustil
zjevného porušení zákona o veřejných zakázkách. Tento argument vyjádřený v kasační stížnosti
proto nebyl důvodný.
V. Závěr a náklady řízení o kasačních stížnostech
[43] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky stěžovatele nedůvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s.).
[44] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch,
žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo
na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu