ECLI:CZ:NSS:2012:1.AFS.77.2012:46
sp. zn. 1 Afs 77/2012 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: Asociace užité
grafiky a grafického designu, se sídlem Masarykovo nábřeží 250, 110 01 Praha 1, zastoupená
JUDr. Antonínem Janákem, advokátem se sídlem Matoušova 515/12, 150 00 Praha 5, proti
žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7,
604 55 Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
19. 10. 2009, č. j. ÚOHS-R 65/2009/HS-13615/310/JMa, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 8. 2012, č. j. 62 Af 58/2012-227,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 8. 2012, č. j. 62 Af 58/2012-227,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 19. 2. 2008 bylo žalobkyni doručeno oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže o zahájení správního řízení ve věci možného porušení ustanovení §3 odst. 1 zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně
hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, které žalovaný spatřoval v tom,
že žalobkyně vydala dokument nazvaný Autorské honoráře v užité grafice a grafickém designu obsahující
mj. návody kalkulace stanovení honoráře.
[2] Rozhodnutím ze dne 17. 4. 2009, č. j. ÚOHS-S070/2008/KD-4545/2009/850, žalovaný
konstatoval, že žalobkyně porušila v období od 1. 1. 2002 do 8. 4. 2008 zákaz uvedený v §3
odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže tím, že přijala a uplatňovala
zakázané a neplatné rozhodnutí sdružení soutěžitelů, které mohlo vést k narušení hospodářské
soutěže na trhu výkonů v oblasti grafického designu a typografie. Žalovaný dále žalobkyni
do budoucna zakázal plnění zmiňovaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle §7 odst. 1
zákona, uložil jí pokutu ve výši 60.000 Kč podle §22 odst. 2 zákona za porušení §3 odst. 1
zákona, opatření k nápravě podle §23 odst. 1 zákona a povinnost nahradit náklady řízení paušální
částkou ve výši 2.500 Kč.
[3] O rozkladu žalobkyně rozhodl předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže tak,
že dne 19. 10. 2009, č. j. ÚOHS-R 65/2009/HS-13615/310/JMa, potvrdil prvostupňové
rozhodnutí Úřadu a podaný rozklad zamítl.
[4] Proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže brojila žalobkyně
žalobou podanou u Krajského soudu v Brně; ten rozsudkem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. 62 Ca 49/2009-174, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Ke kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 3. 4. 2012,
č. j. 1 Afs 1/2012-36, citovaný rozsudek krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení krajský soud rozsudkem ze dne 16. 8. 2012,
č. j. 62 Af 58/2012-227, snížil pokutu uloženou žalobkyni ve správním řízení na částku 1.000 Kč
a ve zbytku žalobu zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[5] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že jsou dány důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost.
[6] Stěžovatel se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že by uložená pokuta byla
nepřiměřená z důvodu, že správní orgány chybně vyhodnotily závažnost porušení zákona
o ochraně hospodářské soutěže v posuzovaném případě. Zakázanou cenovou dohodu sdružení
soutěžitelů v délce trvání přes šest let, jejíž faktický dopad na trh je minimální, nelze podle
stěžovatele označit za méně závažný protisoutěžní delikt. Krajský soud ve svém závěru o nižší
závažnosti jednání vytýkaného žalobkyni nerespektoval ustálený výklad kritéria závažnosti
porušení zákona o hospodářské soutěže vyplývající ze Zásad postupu Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže při stanovování výše pokut podle §22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže, v platném znění (dále též „Zásady“), a z Pokynů Evropské
komise pro výpočet pokut uložených podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1/2003 (dále
též „Pokyny“).
[7] Podle zmiňovaných dokumentů horizontální dohody o cenách představují velmi závažné
porušení hospodářské soutěže bez dalšího, tedy nehledě na skutečnost, zda dopadnou na širší
skupinu spotřebitelů, ovlivní značnou část relevantního trhu apod. Dopady dohody
na hospodářskou soutěž lze posuzovat toliko u méně závažných horizontálních dohod.
V posuzovaném případě bylo žalobkyni vytýkáno porušení hospodářské soutěže spočívající
v tzv. hard-core kartelu, proto bylo pro vyhodnocení kritéria závažnosti jednání žalobkyně
bezvýznamné, jaký byl faktický dopad citované dohody na trh. Tato skutečnost rovněž nemohla
sloužit jako odůvodnění pro uložení pouze symbolické pokuty.
[8] Smyslem sankční politiky Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže je rozlišit stupeň
závažnosti deliktního jednání a tomu přizpůsobit výši sankcí. Uložení symbolické pokuty za tvrdý
cenový kartel tento smysl absolutně popírá. Stěžovatelka se domnívá, že pokud byla
v posuzovaném případě prokázána existence cenové dohody i účast na ní, jedná se o velmi
závažné protisoutěžní jednání, bez ohledu na další okolnosti případu (takovému výkladu plně
odpovídají body 23 a 25 Pokynů). Účast na cenových dohodách tedy představuje bez ohledu
na jakékoli další okolnosti případu (např. faktický dopad na relevantní trh) typově nejzávažnější
protisoutěžní jednání, které je nutné přísně trestat (dle bodu 25 Pokynů je vhodné ukládat
za takové jednání pokuty v hodnotě minimálně 15 % tržeb soutěžitele); citovaným kritériím
pokuta snížená na 1.000 Kč neodpovídá. V této souvislosti stěžovatel odkázal na nález Ústavního
soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09, jakož i na judikaturu Tribunálu, konkrétně
na rozsudky ze dne 27. 9. 2012 ve věci T-362/06 Ballast Nedam Infra BV proti Komisi, a ze dne
16. 6. 2011 ve věci T-211/08 Putters International NV proti Komisi. Je-li určité jednání
charakterizováno jako jeden z nejzávažnějších protisoutěžních deliktů, nelze s ohledem
na proporcionalitu mezi typovou závažností deliktního jednání a výší sankční sazby uložit téměř
nulovou hodnotu výměry sankce.
[9] Stěžovatel nesouhlasí s rozlišováním cenových dohod na standardní a „nestandardní“,
jak v napadeném rozsudku činil krajský soud. Takové členění terminologie soutěžního práva
nezná. Pokud se krajský soud domníval, že popsanou cenovou dohodu nelze podřadit
pod závažný protisoutěžní delikt (kam spadají tzv. standardní cenové dohody), měl ji zahrnout
pod pravidlo de minimis, které je možné výjimečně uplatnit i u cenových dohod. Není rovněž
na místě hovořit o popsané dohodě jako o hraničním případu porušení pravidel hospodářské
soutěže. Skutečnost, zda se vůbec jedná o cenovou dohodu, neurčuje její faktický dopad na trh,
ale již prokázání existence dohody o cenách.
[10] Uložení symbolické pokuty krajským soudem podle stěžovatele nebylo na místě. Jeho
úvahy o výši sankce vybočily z pravidel pro ukládání pokut vyplývajících mj. z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 21. 12. 2004, č. j. 2 A 12/2002-503). Krajský
soud nerespektoval, že by uložená pokuta měla odpovídat závažnosti správního deliktu, za který
je ukládána. Trest je efektivní pouze v případě, že uložená sankce působí preventivně
a je schopná odradit od nezákonného postupu ostatní subjekty. Postih musí být rovněž znatelný
i v materiální sféře soutěžitelů, aby plnil i represivní funkci. Podle stěžovatele nelze souhlasit
ani se skutečností, že dlouhodobost vytýkaného jednání hodnotil krajský soud jako přitěžující
okolnost. Délka protisoutěžního jednání je jedním ze tří základních parametrů, podle nichž
má být pokuta stanovena. Vzhledem k tomu, že vytýkané jednání žalobkyně bylo dlouhodobé,
je uložení pokuty v symbolické výši zcela nepřípadné.
[11] Pociťuje-li žalobkyně ve své majetkové sféře jednorázovou úhradu uložené pokuty citelně
díky zhoršené ekonomické situaci, může se dohodnout se správcem daně na úhradě pokuty
ve splátkách. Preventivní a represivní účinek pokuty by tak byl zachován. K tomu stěžovatel
odkázal na rozsudek Vrchního soudu v Olomouci z dne 28. 11. 2002, sp. zn. 2 A 5/2002.
[12] Závěrem stěžovatel dodal, že v posuzovaném případě nebyla vůbec dána pravomoc
krajského soudu k moderaci uložené pokuty. Pokutu ve výši 60.000 Kč uloženou za jeden
z typově nejzávažnějších protisoutěžních deliktů v délce trvání přes šest let nelze hodnotit jako
zjevně nepřiměřenou. Uložená pokuta odpovídá zobecnitelné představě o adekvátnosti
a spravedlnosti sankce; podmínky pro snížení pokuty podle §78 odst. 2 s. ř. s. tak podle
stěžovatele nebyly naplněny. Stěžovatel zdůraznil, že uložení ryze symbolické pokuty za jedno
z nejzávažnějších protisoutěžních jednání by se mohlo stát nebezpečným precedentem.
V současné době není předmětem debat otázka, co je cenový kartel, ale jak jej odhalit a prokázat
existenci utajených cenových dohod. Není pravdou, že pouze velké podniky mají právní
a ekonomické znalosti, jež jim umožní rozpoznat závadnost jejich jednání a jeho případné
negativní důsledky spočívající v porušení pravidel hospodářské soutěže. Proto nelze usuzovat,
že by předmětná cenová dohoda byla pouhým nedopatřením (vzhledem k minimálnímu dopadu
na trh), za něž lze uložit maximálně symbolickou pokutu. Jiný výklad popírá samotný smysl
činnosti žalovaného, kterým je ochrana nenarušené hospodářské soutěže.
[13] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti žalovaného nebylo podáno.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není na místě kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval námitce nesprávného posouzení důvodů
pro moderaci pokuty krajským soudem z důvodu, že krajský soud chybně vyhodnotil kritérium
závažnosti porušení hospodářské soutěže [ad III. A); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Dále Nejvyšší správní soud hodnotil námitku týkající se nevhodnosti symbolické výše uložené
pokuty [ad III. B); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
III. A) Zjevná nepřiměřenost uložené pokuty a hodnocení kritéria závažnosti
[18] Stěžovatel v kasační stížnosti uváděl, že pokuta ve výši 60.000 Kč uložená za typově
nejzávažnější porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže trvající šest let nemůže být zjevně
nepřiměřená; neztotožnil se se závěrem krajského soudu, že by vytýkané jednání bylo možné
označit za méně závažné. Krajský soud v napadeném rozsudku vycházel z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000-62, a ze dne
19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23) a uzavřel, že ve výjimečných případech může být zjevně
nepřiměřená i pokuta nedosahující ani 1 % horní sazby, kterou zákon za vytýkané jednání
umožňuje uložit. Podle krajského soudu v nyní posuzované věci byly dány podmínky
pro moderaci sankce, jelikož stěžovatel chybně vyhodnotil kritérium závažnosti protisoutěžního
jednání.
[19] Z ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž
správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1,
ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li
takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně
vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
[20] K moderaci trestu podle §78 odst. 2 s. ř. s. může soud přistoupit tehdy, jsou-li naplněny
zákonné podmínky vymezené v citovaném ustanovení, tedy 1) není dán důvod pro zrušení
napadeného rozhodnutí pro nezákonnost, 2) ve správním řízení byl dostatečně zjištěn skutkový
stav věci, 3) žalobce včas uplatnil návrh na moderaci sankce a 4) uložený trest je zjevně
nepřiměřený. Pokud jsou všechny podmínky vyjmenované v ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s.
kumulativně splněny, vstoupí soud při ukládání sankce do pozice správního orgánu a nahradí
jeho úvahu o výši sankce úvahou vlastní. Jak krajský soud v napadeném rozsudku správně
poznamenal, smyslem a účelem moderace trestu „není hledání "ideální" výše sankce soudem místo
správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí
a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně
neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce“ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23, publikovaný pod č. 2672/2012 Sb.
NSS; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná na www.nssoud.cz).
[21] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že soud při moderaci trestu postupuje
obdobně jako správní orgán: je nadán vlastním uvážením, a může tak zasáhnout do výše trestu,
jako by jej sám uděloval. Tím, že trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje soud závěr
správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž
vykonává svou zvláštní zákonnou pravomoc snížit sankci uloženou ve správním řízení nebo
od ní plně upustit. Pokud soud k moderaci trestu za správní delikt přistoupí, je povinen
též odůvodnit, v čem spatřuje zjevnou nepřiměřenost trestu a na základě jakých kritérií dospěl
k jím stanovené výši trestu; pouhé konstatování zjevné nepřiměřenosti trestu bez náležitého
odůvodnění zakládá nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí pro nedostatek důvodů
(srov. rozsudek ze dne 30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004-82).
[22] V rozsudku ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000-62, publikovaném pod č. 225/2004 Sb.
NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „za "zjevně nepřiměřenou" nejspíše nebude možno považovat
pokutu uloženou ve 4 % zákonného rozpětí.“ Pokuta uložená při spodní hranici zákonného rozmezí
tedy zpravidla nebude vykazovat znaky zjevné nespravedlnosti a nepřiměřenosti. Za určitých
výjimečných situací však i pokuta uložená při spodní hranici zjevně nepřiměřená být může.
[23] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že prvé tři uvedené podmínky pro moderaci
trestu (srov. bod [20]) byly v posuzovaném případě splněny. Spornou otázkou ovšem zůstává,
zda pokuta ve výši 60.000 Kč uložená žalobkyni byla zjevně nepřiměřená či nikoliv. Krajský soud
svůj závěr o zjevné nepřiměřenosti uloženého trestu odůvodnil nesprávným hodnocením kritéria
závažnosti protisoutěžního jednání žalovaným a uzavřel, že i pokuta uložená ve výši 1 %
maximálního rámce zákonné sazby může být za určitých okolností zjevně nepřiměřená. Naplnění
podmínky zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty tedy krajský soud přezkoumatelným způsobem
odůvodnil, proto mu v tomto ohledu nelze ničeho vytknout. Otázkou nicméně zůstává, zda jeho
závěr o nesprávném hodnocení kritéria závažnosti jednání žalovaným obstojí (srov. body [30]
a násl. níže).
[24] Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje s krajským soudem, že není možné
pro všechny budoucí případy předem technokraticky kvantifikovat, jaká výše pokuty vyjádřená
v procentech maximální možné sazby by byla zjevně nepřiměřenou. Byť takový indikátor může
být významným vodítkem pro závěr soudu o zjevné nepřiměřenosti uložené sankce, nelze
na něj absolutisticky spoléhat a vyloučit možnost, že by v některých případech sankce uložená
ve výši 1 % zákonného rozpětí zjevně nepřiměřená být nemohla. Ostatně není vyloučeno,
že v některém případě se pokuta ve výši 1 % maximální sazby může jevit jako zjevně nepřiměřená
vzhledem k okolnostem konkrétního případu, zatímco u jiného subjektu se pokuta ve výši 10 %
horní hranice zákonné sazby bude zdát naprosto spravedlivá a přiměřená.
[25] Při hodnocení zákonnosti závěru krajského soudu o zjevné nepřiměřenosti uloženého
trestu se tedy Nejvyšší správní soud musel vypořádat s otázkou, jakou závažnost lze přisuzovat
jednání, kterým žalobkyně porušila v období od 1. 1. 2002 do 8. 4. 2008 zákaz uvedený v §3
odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže v projednávaném případě.
[26] Podle §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném
do 31. 8. 2009, jsou zakázané a neplatné dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání
soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen "dohody"), které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže,
pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nepovolí
prováděcím právním předpisem z tohoto zákazu výjimku. Zakázány jsou zejména dohody, které vedou
nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže proto, že obsahují ujednání o přímém nebo nepřímém
určení cen, popřípadě o jiných obchodních podmínkách [§3 odst. 2 písm. a) zákona].
[27] Z §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže dále vyplývá, že Úřad může
soutěžitelům uložit pokutu do výše 10.000.000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákazy stanovené v §3 odst. 1, §11 odst. 1
a §18 odst. 1 nebo neplní opatření uložená podle §7 odst. 2 nebo §11 odst. 3 anebo podle §18 odst. 5.
Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání
porušování tohoto zákona.
[28] Kritéria, k nimž správní orgány při ukládání pokut za porušení §3 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže přihlížejí podle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské
soutěže, jsou vymezena demonstrativně; náleží mezi ně zejména závažnost porušení hospodářské
soutěže, opakování a délka trvání. Mimo tato kritéria přihlédne Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže při ukládání sankcí za správní delikt v souladu s ustálenou judikaturou dále k majetkovým
poměrům delikventa (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133,
publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS), uváží, zda výsledná pokuta nebude působit likvidačně
[srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177;
405/2002 Sb.), nebo sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.);
oba dostupné na http://nalus.usoud.cz], ale zohlední i další specifické okolnosti případu, aby
výsledná pokuta byla ve vztahu k delikventovi dostatečně individualizovaná a odpovídala zásadě
rovného a spravedlivého trestu.
[29] Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že při aplikaci kriteria závažnosti je nutné
kromě typové závažnosti jednání zohlednit i konkrétní závažnost porušení zákona o ochraně
hospodářské soutěže v daném případě. Konstatoval, že v projednávaném případě nešlo
o „standardní“ cenovou dohodu, na jejíž postihování zákon o ochraně hospodářské soutěže cílí,
ale že šlo o případ téměř hraniční. Při posuzování závažnosti cenové dohody zohlednil krajský
soud zanedbatelný podíl žalobkyně na relevantním trhu, jenž se blíží 0,5 %. Za těchto podmínek
byla podle krajského soudu schopnost cenové dohody ovlivnit soutěž poměrně nízká, ne-li zcela
mizivá. Rovněž počet členů žalobkyně a jejich zaměření podle krajského soudu výrazně snížily
schopnost cenové dohody ovlivnit hospodářskou soutěž. Krajský soud přihlédl rovněž
k množství publikací, které byly žalobkyní distribuovány a ke způsobu jejich zveřejnění.
Vzhledem k tomu, že se nejednalo o ceník závazný a žalobkyně jeho dodržování žádným
způsobem nekontrolovala ani nesankcionovala, konstatoval krajský soud, že pravděpodobnost
možného ovlivnění soutěže na daném trhu je velice nízká. Z uvedených důvodů krajský soud
uzavřel, že jednání vytýkané žalobkyni nelze kvalifikovat jako závažné porušení zákona o ochraně
hospodářské soutěže.
[30] Z §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže plyne, že zakázané jsou i dohody,
které sice dosud k narušení hospodářské soutěže nevedly, ovšem potenciálně byly způsobilé
hospodářskou soutěž ovlivnit. Není pak již podmínkou, aby hospodářskou soutěž ovlivnily
významnou měrou. I nepatrné porušení pravidel hospodářské soutěže či jeho potencialita
podřazuje cenové dohody soutěžitelů pod §3 odst. 1 zákona. Krajský soud v napadeném
rozsudku velmi podrobně a přesvědčivě popsal, že v posuzovaném případě k porušení §3 odst. 1
došlo a že jednání žalobkyně bylo způsobilé narušit hospodářskou soutěž (srov. zejména strany
12 až 14 napadeného rozsudku). Není tedy pochyb o tom, že jednání žalobkyně představovalo
porušení pravidel hospodářské soutěže. Horizontální dohoda o cenách, kterou představoval
dokument vydaný žalobkyní o způsobu stanovení honorářů za služby v grafickém designu, se řadí
mezi typově nejzávažnější porušení pravidel hospodářské soutěže. Právě kartelové dohody jsou
obecně schopny značným způsobem ohrozit hospodářskou soutěž a jako takové musí
být při hodnocení závažnosti porušení pravidel hospodářské soutěže nazírány bez dalšího, tedy
bez ohledu na dopad citované dohody na relevantní trh a její schopnost narušit hospodářskou
soutěž.
[31] Krajský soud při svých úvahách o závažnosti porušení hospodářské soutěže hodnotil
nikoliv pouze charakter protisoutěžního jednání, ale v rámci téhož kritéria zohlednil i dopady
předmětné dohody na relevantní trh, počet členů sdružení a jeho charakter. Tato kritéria,
byť jsou pro odpovědné a individualizované určení výše pokuty v daném případě
nepostradatelná, nemohou být podřazena pod závažnost porušení hospodářské soutěže a v rámci
tohoto kritéria zohledněna; jejich význam spočívá při další individualizaci uložené pokuty,
kdy budou zohledněna jako další okolnosti případu rozhodné pro určení výsledné pokuty,
v ustanovení §22 odst. 2 zákona výslovně neuvedené. Závažnost porušení hospodářské soutěže
tedy představuje výhradně typové porušení pravidel soutěže, které je dáno charakterem
protisoutěžního jednání. Méně závažná protiprávní jednání představují zpravidla obchodní
omezení vertikální povahy s omezeným dopadem na trh, závažná protiprávní jednání
lze spatřovat zejména v horizontálních nebo vertikálních omezeních, která mají širší dopad
na relevantní trh, a konečně jako velmi závažná protiprávní jednání lze označit především
horizontální omezení, jako např. cenové kartely a kvóty podílů na trhu nebo jiné praktiky, které
ohrožují řádné fungování relevantního trhu. V rámci posuzování závažnosti jednání žalobkyně
bylo tedy na místě vycházet z toho, že žalobkyně se dopustila protiprávního jednání, jehož cílem
bylo stanovit návody kalkulace ceny za konkrétní služby poskytované v oblasti grafického
designu; takové jednání bylo s ohledem na jeho povahu nutno charakterizovat jako velmi
závažné.
[32] Nejvyšší správní soud dodává, že rozhodné znění §22 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže je nutné odlišit od kritérií pro ukládání pokut za porušení hospodářské
soutěže účinných od 1. 9. 2009 do současnosti. Novelou provedenou zákonem č. 155/2009 Sb.
bylo do zákona o ochraně hospodářské soutěže vtěleno ustanovení §22b zakotvující nová
pravidla pro ukládání sankcí za protisoutěžní delikty. S účinností od 1. 9. 2009 Úřad při ukládání
pokut podle §22b odst. 2 zákona přihlíží k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho
spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Po 1. 1. 2012 pak správní orgán
přihlédne i k jednání delikventa v průběhu řízení před Úřadem a jeho snaze odstranit škodlivé následky
správního deliktu (věta druhá byla do zákona o ochraně hospodářské soutěže zavedena novelou
č. 360/2012 Sb.). V současnosti tak zákon taxativně zakotvuje dvě kritéria, k nimž se při ukládání
sankcí přihlíží; jsou jimi závažnost jednání a spolupráce s Úřadem. Novelizovaná právní úprava
tak počítá s tím, že v rámci kritéria závažnosti správní orgán zohlední i konkrétní závažnost
jednání a jeho dopady na relevantní trh. Nová právní úprava kritérií pro ukládání sankce účinná
od 1. 9. 2009 se přiblížila formulaci užité v nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002
o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy, podle jehož
čl. 23 odst. 3 přihlíží Komise při stanovování výše pokuty k dvěma taxativně vymezeným
kritériím, jimiž jsou závažnost a délka trvání protiprávního jednání. Jiné okolnosti Komise
nezohledňuje. Tomu odpovídá i judikatura unijních soudů, podle níž je při posuzování závažnosti
nutno zohlednit všechny zvláštní okolnosti věci, její kontext a odrazující účinek pokut, aniž
je sestaven závazný nebo taxativní výčet kritérií, k nimž musí být povinně přihlédnuto
(viz rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 1997 ve věci C-219/95 Ferriere Nord proti Komisi,
Recueil s. I-4411, bod 33). Tento způsob interpretace pojmu závažnosti se použije
pro rozhodování o ukládání pokut od 1. 9. 2009, kdy zákon o ochraně hospodářské soutěže
taxativně stanoví, že Úřad přihlíží k závažnosti sankce (v jejímž rámci přihlédne i ke všem
specifickým okolnostem řešené věci) a k míře spolupráce delikventa se správním orgánem
v průběhu řízení o uložení pokuty.
[33] Je vhodné doplnit, že citované nařízení je na území České republiky bezprostředně
závazné a aplikovatelné pro vztahy, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy a soutěž
na trhu Společenství. Právní vztahy, které jsou svými účinky a dopady omezeny pouze na národní
trh, pod komunitární právní úpravu nespadají a jsou regulovány výlučně národními právními
předpisy. Citované nařízení nebrání členským státům přijmout nebo používat na svém území
přísnější vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž, které zakazují nebo postihují
jednostranné kroky podniků, nicméně stanoví, že základem pro řádné a účinné fungování
a koexistenci komunitárních i národních pravidel hospodářské soutěže je zajištění
eurokonformního výkladu stěžejních pojmů užitých v nařízení č. 1/2003 i při vnitrostátní aplikaci
pravidel hospodářské soutěže (srov. bod 8 preambule nařízení č. 1/2003). Na druhou stranu
ovšem eurokonformní výklad zákona o ochraně hospodářské soutěže nemůže jít nad rámec
pozitivní právní úpravy soutěžního práva v České republice. Právní argumentace včetně
procesních postupů tak musí být v souladu s tuzemskými právními normami (srov. rozsudek
Vrchního soudu v Olomouci ze dne 14. 11. 1996, sp. zn. 2 A 6/96). Podle Nejvyššího správního
soudu tedy národní právní úprava obsažená v §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže
účinná do 31. 8. 2009 jednoznačně stanovila, že v rámci kritéria závažnosti hodnotí správní
orgány výlučně typový charakter porušení pravidel hospodářské soutěže. Po 1. 9. 2009,
kdy zákonodárce vtělil do zákona o ochraně hospodářské soutěže shodná kritéria pro ukládání
pokut jako kritéria obsažená v čl. 23 odst. 3 nařízení č. 1/2003, je nutné při interpretaci
závažnosti vycházet z eurokonformního výkladu a zohlednit v rámci tohoto kritéria i dopady
jednání na relevantní trh, způsob protiprávního jednání a další konkrétní okolnosti případu.
[34] Vzhledem k tomu, že do 31. 8. 2009 zákon o ochraně hospodářské soutěže pouze
demonstrativně uváděl, že při ukládání sankcí je nutno zohlednit zejména závažnost
protisoutěžního jednání, délku porušení a případné opakování, spadalo pod kritérium závažnosti
toliko typové porušení pravidel hospodářské soutěže; konkrétní okolnosti protisoutěžního
jednání pak bylo lze zohlednit jako některé další z kritérií, v zákoně výslovně neuvedených.
[35] Stěžovatel svůj názor obsažený v kasační stížnosti opíral mj. o rozhodovací praxi
Tribunálu, který ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2012 ve věci T-362/06 Ballast Nedam Infra BV
proti Komisi, bod 100, dosud nezveřejněno, uznal, že horizontální kartelové dohody v oblasti
cen nebo dohody, jejichž cílem je zejména rozdělení zákazníků nebo uzavření společného trhu,
se ze své povahy kvalifikují jako velmi závažné protiprávní jednání, a to bez ohledu na zeměpisný
rozsah nebo dopad na trh. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že předmětem citovaného
rozsudku nebylo hodnocení, zda všechny cenové kartely lze chápat jako velmi závažná porušení
pravidel hospodářské soutěže. Ratio decidendi věci řešené Tribunálem spočívalo v závěru,
že pro klasifikaci horizontální dohody o cenách jako nejzávěžnějšího protisoutěžního jednání
není nutno konkrétně prokazovat skutečný dopad této dohody na relevantní trh. Tribunál tedy
v citovaném rozsudku konstatoval, že u cenových kartelů pro závěr o velké závažnosti
protisoutěžního jednání per se postačí typový charakter porušení pravidel hospodářské soutěže
bez toho, aby byl skutečný dopad zakázané dohody na relevantní trh prokázán; v tomto ohledu
převzal Tribunál judikaturu Soudního dvora (rozsudek ze dne 24. 9. 2009 ve spojených věcech
C-125/07 P, C-133/07 P, C-135/07 P a C-137/07 P Erste Group Bank AG a další proti Komisi,
Sb. rozh. I-08681, bod 103).
[36] Námitky stěžovatele, že krajský soud při moderaci sankce nerespektoval Zásady a Pokyny
pro ukládání pokut, neshledal Nejvyšší správní soud důvodnými. Zmíněné dokumenty
představují vnitřní organizační pokyny, jimiž je při svém rozhodování vázán Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, resp. Komise. Citované dokumenty slouží především k zajištění
transparentnosti a objektivnosti rozhodování stěžovatele a Komise, nejsou však závazné navenek.
Citované dokumenty nepředjímají a ani nemohou předurčovat posouzení přiměřenosti výše
pokuty správním soudem, který v tomto ohledu disponuje pravomocí soudního přezkumu v plné
jurisdikci podle §78 odst. 2 s. ř. s. (srov. rozsudky Tribunálu ze dne 21. 10. 2003 ve věci
T-368/00 General Motors Nederland a Opel Nederland proti Komisi, Recueil s. II -4491, bod 188, nebo
ze dne 27. 7. 2005 ve spojených věcech T - 49/02 až T - 51/02, Brasserie nationale SA a další proti
Komisi, Sb. rozh. s. II-03033, bod 169). Rozhodují-li správní soudy o moderaci uložené pokuty,
vstupují de facto do pozice správního orgánu a nahrazují jeho uvážení vlastní úvahou o přiměřené
výši pokuty (viz bod [21] shora). Při ukládání sankce jsou správní soudy vázány toliko ústavním
pořádkem a zákonem; nejsou povinny řídit se zmíněnými dokumenty vztahujícími se k činnosti
správních orgánů. Pokud by však při realizaci moderačního práva soudu mohlo dojít k určité
formě diskriminace mezi podniky, které se účastnily dohody nebo jednání ve vzájemné shodě,
budou orientační pravidla, která lze vyvodit z Pokynů a Zásad, obecně návodem pro soudy
rozhodující o snížení uloženého trestu (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne
16. 11. 2000 ve věci C-291/98 P Sarrió proti Komisi, Recueil s. I-9991, body 97 a 98, jakož i ze dne
28. 6. 2005 ve spojených věcech C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P až C-208/02
P a C-213/02 P Dansk Rorindustri a další proti Komisi, Sb. rozh. s. I-5425, bod 337); o takový případ
se však v projednávané věci nejednalo.
III. B) Nevhodnost symbolické výše uložené pokuty
[37] Stěžovatel ve své kasační stížnosti dále tvrdil, že uložení symbolické pokuty za závažné
porušení pravidel hospodářské soutěže neplní preventivní ani represivní funkci pokuty a mohlo
by se stát nebezpečným precedentem. Krajský soud snížení pokuty na symbolickou výši
odůvodnil zejména nízkou závažností charakteru jednání, jehož se žalobkyně dopustila.
[38] Vzhledem k tomu, že výše Nejvyšší správní soud vyvrátil argumentaci krajského soudu
ohledně nízké závažnosti protisoutěžního jednání žalobkyně a tím pádem zpochybnil i správnost
závěrů krajského soudu ohledně zákonnosti posouzení důvodů pro moderaci sankce, postrádá
jakéhokoli opodstatnění zabývat se dále námitkou nevhodnosti ryze symbolické výše uložené
pokuty. Hodnocení této námitky se z výše uvedených důvodů stalo nadbytečné. Nad rámec výše
uvedeného však lze doplnit, že jak Zásady, tak Pokyny obsahující pravidla pro správní orgány
při ukládání pokut za porušení pravidel hospodářské soutěže možnost uložení symbolické pokuty
nijak neomezují pouze na případy méně závažnějšího porušení pravidel hospodářské soutěže.
Lze tak předpokládat, že za určitých výjimečných okolností by symbolickou pokutu bylo možné
uložit i za velmi závažné porušení pravidel hospodářské soutěže (srov. bod 38 Zásad nebo
bod 36 Pokynů).
IV. Závěr a náklady řízení
[39] S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že krajský
soud nesprávně vyhodnotil závažnost protiprávního jednání žalobkyně tím, že v rámci tohoto
kritéria zohlednil i způsob porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, jeho dopad
na relevantní trh a další konkrétní okolnosti protiprávního jednání žalobkyně. Byť Nejvyšší
správní soud souhlasí s krajským soudem, že tyto specifické okolnosti případu mají
být při ukládání sankce zohledněny a za určitých okolností by mohly být důvodem pro snížení
pokuty správním soudem podle §78 odst. 2 s. ř. s., nelze je podle právní úpravy účinné
do 31. 8. 2009 zohlednit v rámci kritéria závažnosti protiprávního jednání. Krajský soud se tedy
v napadeném rozsudku dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení pojmu
závažnosti protisoutěžního jednání, která je důvodem pro zrušení napadeného rozsudku
krajského soudu. Pokud totiž krajský soud mylně (srov. body [30] až [34] shoda) založil svůj závěr
o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty na chybném posouzení kritéria závažnosti žalovaným,
postrádá opodstatnění závěr krajského soudu o zjevné nepřiměřenosti uložené sankce,
a tím pádem nemůže obstát ani snížení pokuty krajským soudem. Poté, co byl zvrácen závěr
krajského soudu o nízké závažnosti uložené sankce, Nejvyšší správní soud není oprávněn
do úvahy krajského soudu týkající se moderace sankce jakkoli zasahovat či doplňovat ji na místo
krajského soudu.
[40] Nelze ovšem vyloučit, že by krajský soud v dalším řízení po zvážení všech okolností
a individuálních charakteristik jednání žalobkyně opětovně dospěl k závěru o zjevné
nepřiměřenosti uložené sankce, byť z jiných důvodů. Za určitých specifických podmínek
by i velmi závažné jednání proti pravidlům hospodářské soutěže mohlo odůvodňovat uložení
zcela symbolické pokuty; tyto výjimečné okolnosti případu by však musely být v rozhodnutí
podrobně a přesvědčivě vysvětleny.
[41] Z popsaných důvodů tedy Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského
soudu v Brně, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem
vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení krajský soud rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu