ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.122.2011:118
sp. zn. 1 As 122/2011 – 118
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců: a) B. A., b) D. A., oba
zastoupeni Mgr. Milošem Procházkou, advokátem se sídlem Divadelní 4, Brno - střed, proti
žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, Brno - střed, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 5. 2009, č. j. MMB/0043237/2009,
sp. zn. OUSR/MMB/0247268/2008/3, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1. P. K., 2. R. K.,
oba zastoupeni JUDr. Lenkou Štěpánkovou, advokátkou se sídlem Křenová 72, Brno - střed,
v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 4. 2011,
č. j. 30 Ca 90/2009 - 78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 23. 8. 2006 podali manželé K. (dále jen „osoby zúčastněné na řízení“) žádost
o vydání stavebního povolení na nástavbu zimní zahrady na části střechy stávajícího dvorního
křídla rodinného domu č. p. 176 v B., v části obce H. Stavba zahrnovala i zřízení terasy
s pergolou na zbylé části této střechy, přístavbu venkovního schodiště pro zajištění přístupu
na terasu ze zahrady a zateplení uliční a dvorní fasády a jižní štítové stěny rodinného domu.
Námitky proti tomuto stavebnímu záměru vznesli manželé A., vlastníci sousedního rodinného
domu (dále „žalobci“), neboť se obávali zastínění pobytové místnosti v jejich domě a domnívali
se, že by tím byla porušena rozhodnutí stavebního úřadu z roku 1984 a 1989. Úřad městské části
Brno–Tuřany tyto námitky zamítl a dne 6. 2. 2007 vydal stavební povolení
pod čj. STU/1098/2006/Sk-03.
[2] Žalobci podali proti stavebnímu povolení odvolání, které žalovaný zamítl nejprve
rozhodnutím ze dne 20. 4. 2007. Následně bylo toto rozhodnutí k žalobě žalobců zrušeno
Krajským soudem v Brně rozsudkem ze dne 14. 8. 2008, čj. 30 Ca 163/2007 – 39. Poté vydal
žalovaný nové rozhodnutí, které je označeno v záhlaví rozsudku, jímž odvolání opětovně zamítl
a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[3] Žalobci napadli žalobou i druhé rozhodnutí žalovaného o odvolání. Krajský soud
tentokrát shledal žalobu nedůvodnou, a proto ji zamítl. V odůvodnění shora označeného
rozsudku poukázal především na to, že práva a povinnosti účastníků předchozích správních
rozhodnutí (z roku 1984 a 1989) byly vázány na odlišný předmět řízení. Žádost o vydání
stavebního povolení, kterou nyní podaly osoby zúčastněné na řízení, je však třeba posuzovat
samostatně, a to pouze z toho pohledu, zda byly splněny zákonné podmínky pro vydání
stavebního povolení. Výrok rozhodnutí z roku 1989 o odstranění stavby je i nadále závazný,
nemá však bezprostřední vliv na nyní přezkoumávané správní řízení.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti
[4] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) podali proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační
stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítají, že stavební úřad musí respektovat
svá vlastní předchozí rozhodnutí, tj. stavební povolení z roku 1984 a rozhodnutí o odstranění
stavby z roku 1989. Na tom nic nemění ani fakt, že předmět těchto řízení se lišil od předmětu
řízení současného. Stavební povolení z roku 1984 bylo podmíněno tím, že střecha nebude
využívána jako terasa. Pokud by tedy byla střecha užívána jako terasa, bylo by porušeno stavební
povolení. Stavební úřad nikterak neodůvodnil potřebu změny předchozích rozhodnutí, důvod
jejich změny či neplatnosti nebo nezákonnosti. Předmět současného řízení byl shodný
s předmětem předchozích řízení, a to změna již existující stavby rodinného domu.
[5] Stěžovatelé dále namítají, že již ve správním řízení v I. stupni uplatnili námitku obtěžování
pohledem. Námitky je totiž třeba posuzovat dle jejich obsahu a významu, který jim přikládají
podatelé, nikoliv pouze dle přesné slovní formulace. Stěžovatelé předložili stavebnímu úřadu
rozhodnutí o odstranění stavby z roku 1989, z jehož obsahu je zřejmé, že odstranění
bylo nařízeno z důvodu narušení intimity bydlení stěžovatelů, neboť stavebníkům by se jinak
otevřel přímý pohled na zázemí rodinného domu stěžovatelů. S ohledem na skutečnost,
že stěžovatelé předložili ve stavebním řízení uvedené rozhodnutí, je zřejmé, že jejich námitky
směřovaly právě k otázce narušení intimity bydlení nadměrným obtěžováním pohledem.
[6] Na závěr stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzením stěžovatelů, že uplatnili včas
ve stavebním řízení námitku nadměrného obtěžování pohledem [důvod dle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., III.A.]. Poté se vypořádal s námitkou zpochybňující závěr krajského soudu popisující
vazbu mezi správními rozhodnutími z roku 1984 a 1989 a nyní přezkoumávaným správním
rozhodnutím [důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., III.B.]
III.A.
Uplatnění námitky ve stavebním řízení
[10] Podání, jímž jsou i písemně uplatněné námitky ve stavebním řízení, je třeba vykládat
podle jeho skutečného obsahu, nikoliv podle jeho označení (§37 odst. 1 správního řádu).
To ovšem neznamená, že by správní orgán měl za podatele domýšlet, co asi chtěl či mohl chtít
učinit, vyjádřit. Je totiž na podateli, aby v podání co možná jednoznačně vyjádřil,
co je jeho účelem a obsahem (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006,
s. 270).
[11] Starý stavební zákon (zákon č. 50/1976 Sb.), podle něhož je třeba tuto věc posuzovat,
výslovně neupravoval obsahové náležitosti námitek účastníka řízení, narozdíl od nového
stavebního zákona (§89 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., k tomu viz rozsudek NSS ze dne
19. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008 – 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS). Z povahy věci a účelu
námitek účastníků stavebního řízení plyne, že podstatou námitek je vyjádření všech důvodů
nesouhlasu s žádostí stavebníka o povolení stavby, popř. vznesení a zdůvodnění požadavků
na stanovení podmínek stavebního povolení.
[12] Stěžovatelé v námitkách, které doručili stavebnímu úřadu dne 12. 10. 2006, uvedli,
že podmínkou č. 21 stavebního povolení z roku 1984 bylo uloženo provedení nepochůzné
střechy. Předchozí majitel přesto pochůznou střechu provedl, rozhodnutím z roku 1989
mu bylo nařízeno odstranění započatého zábradlí, keramické dlažby a provedení nepochůzné
střechy dle schválné projektové dokumentace z roku 1984. Obě tato rozhodnutí jsou staršího
data, jsou však neměnná. Totéž stěžovatelé zopakovali i ve svém vyjádření ze dne 4. 12. 2006.
Ani v jednom z těchto dokumentů není formulována námitka obsahující tvrzení, že nástavba
zimní zahrady a zřízení terasy s pergolou povede k nepřiměřenému obtěžování stěžovatelů
pohledem (tzv. imise pohledem). Stěžovatelé tvrdili pouze, že povolení nástavby by bylo
v rozporu se stavebním povolením z roku 1984 a rozhodnutím o odstranění stavby z roku 1989.
[13] Je sice pravdou, že rozhodnutí o odstranění stavby z roku 1989, stejně jako stavební
povolení z roku 1984 (konkrétně podmínka č. 21), jsou postavena na tom, že pochůzná střecha
dvorního křídla rodinného domu, by narušila intimitu bydlení stěžovatelů z důvodu nadměrné
imise pohledem. Z toho však nelze bez dalšího usuzovat, že poukazem na rozhodnutí z roku
1984 a 1989 stěžovatelé mínili namítat nepřípustnost provedení nástavby z důvodu imise
pohledem.
[14] Stěžovatelé totiž mohli v řízení uplatnit minimálně dvě různé podoby argumentace proti
stavebnímu záměru. Mohli namítat, že povolení nástavby brání podmínky obsažené ve stavebním
povolení z roku 1984 (konkrétně podmínka č. 21), jejíž platnost byla potvrzena rozhodnutím
o odstranění stavby z roku 1989. Nebo mohli tvrdit, že nástavbou by byli zkráceni
na svém vlastnickém právu, neboť jejím provedením by byli vystaveni imisi pohledem, a ztratili
by tak intimitu bydlení. Argumentace samozřejmě mohla být vedena oběma směry současně.
Skutečnost, že stěžovatelé údajně připojili k námitkám kopii rozhodnutí z roku 1984 a 1989,
podporuje stejnou měrou obě možné argumentační linie. Jinými slovy, z předložení těchto
dokumentů nelze usoudit, že stěžovatelé, ačkoliv poukazovali na rozpor stavebního záměru
s předchozími rozhodnutími, tím měli vlastně na mysli, že povolení stavby by vedlo k nadměrné
imisi pohledem.
[15] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, že stěžovatelé ve stavebním
řízení uplatnili toliko námitku rozporu žádosti o stavební povolení s rozhodnutími z roku 1984
a 1989 (a to výslovně), nikoliv však námitku poukazující na dotčení jejich vlastnického práva
nadměrnou imisí pohledem. Stěžovatelům nic nebránilo v tom, aby vznesli obě dvě námitky
současně. Je však nemyslitelné ukládat stavebnímu úřadu, aby namísto stěžovatelů dovozoval,
co asi tak mohlo být obsahem námitky, resp. aby jednoznačný obsah námitky poukazující
na rozpor stavebního záměru se dvěma dříve vydanými rozhodnutími zaměnil za námitku imise
pohledem, která není v písemných podáních stěžovatelů učiněných ve stavebním řízení obsažena
ani v náznaku.
[16] Námitka je nedůvodná.
III.B.
Vztah mezi rozhodnutími z let 1984 a 1989 a posuzováním žádosti o nástavbu zimní zahrady
[17] Druhou kasační námitkou stěžovatelé tvrdí, že žádost o vydání stavebního povolení
na nástavbu zimní zahrady a pergoly bylo třeba zamítnout s odkazem na podmínku č. 21
stavebního povolení z roku 1984, kterou stavební úřad přikázal provést střechu nad dvorním
křídlem jako nepochůznou.
[18] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že stavební povolení z roku 1984, které se týká
dvorního křídla rodinného domu, nyní ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, nelze vnímat
jako akt, který by jednou pro vždy konzervoval stavební prvky na příslušném pozemku a bránil
jakýmkoliv stavebním úpravám. Stěžovatelé mají jistě pravdu v tom, že byť je stavební povolení
již staršího data, je závazné; tedy závazné v tom slova smyslu, že bez příslušného povolení
či jiného opatření dle stavebního zákona nelze měnit stávající stavbu, a odchýlit
se tak od stavebním povolením schválené projektové dokumentace. Tyto účinky stavebního
povolení lze demonstrovat na příkladu rozhodnutí z roku 1989, jímž bylo vlastníkům rodinného
domu nařízeno provést odstranění těch částí stavby, které byly provedeny právě v rozporu
s pravomocným stavebním povolením (jeho podmínkou č. 21).
[19] Stěžovatelé mají pravdu rovněž v tom, že stavební povolení z roku 1984 je neměnné,
tj. že z hlediska formálního již nelze docílit jeho změny cestou opravných prostředků či soudního
přezkumu. Právě v těchto intencích je třeba chápat i odůvodnění rozhodnutí žalovaného,
které označuje stavební povolení z roku 1984 za nepřezkoumatelné ve smyslu §94
a násl. správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.). Ustanovení §94 a násl. správního řádu upravují
podmínky (včetně lhůt) pro provedení přezkumného řízení. Z důvodu uplynutí lhůty pro využití
mimořádných (ale i řádných) opravných prostředků proto nelze toto stavební povolení
již přezkoumat.
[20] Stěžovatelé se naopak mýlí, pokud se domnívají, že stavební povolení z roku 1984 brání
jakýmkoliv změnám stavby pro futuro. Krajský soud zcela správně akcentoval, že žádost o stavební
povolení z roku 2006 představuje nový, zcela samostatný předmět řízení,
který bylo třeba posoudit ze všech ve stavebním zákoně upravených hledisek (§61 stavebního
zákona), tj. i s ohledem na možný zásah do vlastnického práva stěžovatelů. Přitom nebyl stavební
úřad vázán stavebním povolením z roku 1984 v tom smyslu, že by automaticky musel zamítnout
jakoukoliv žádost o změnu stavby, která by byla v rozporu s podmínkami dosud platného
stavebního povolení. Pokud by tomu tak mělo být, což se domnívají stěžovatelé,
vedlo by to k neakceptovatelným důsledkům. Stávající stavby, provedené v souladu se stavebním
povolení, by totiž při tomto absurdním právním náhledu nebylo možné měnit, neboť povolení
jakékoliv změny stavby by nutně znamenalo porušení podmínek původního stavebního povolení
(zahrnujících i projektovou dokumentaci). Tvrzení stěžovatelů, že vydáním stavebního povolení
došlo k porušení podmínek stavebního povolení z roku 1984, je tedy zjevně nesmyslné.
[21] Nejvyšší správní soud rozumí obavě stěžovatelů, že by povolením a následnou realizací
nástavby mohli být ve zvýšené míře obtěžováni pohledem sousedů na jejich rodinný dům
a jeho okolí. Stavební zákon nabízel stěžovatelům k jejich ochraně institut námitek ve stavebním
řízení. Pokud by stěžovatelé uplatnili v řízení v I. stupni námitku založenou na imisi pohledem,
což však neučinili (viz část III.A. shora), musel by se jí správní orgán I. stupně zabývat.
V této souvislosti by samozřejmě byl povinen vzít v úvahu, že již v minulosti byla rozhodnutími
stavebního úřadu z roku 1984 a 1989 poskytnuta stěžovatelům ochrana před imisemi pohledem
a vlastníkům sousední povinnosti bylo uloženo provést nepochůznou střechu nad dvorním
křídlem jejich domu. Neznamená to nicméně, že by i v současné době musel stavební úřad
dospět k obsahově shodnému rozhodnutí. V případě odlišného rozhodnutí
by ovšem bylo nezbytné klást vyšší nároky na jeho odůvodnění, v němž by musel stavební úřad
důkladně vyložit, z jakých důvodů se odchýlil od svých předchozích rozhodnutí.
[22] Soud na závěr shrnuje, že správní orgán I. stupně ani žalovaný nebyli
při svém rozhodování o žádosti o stavební povolení na nástavbu zimní zahrady vázáni obsahem
stavebního povolení z roku 1984. Jelikož stěžovatelé ve správním řízení nevznesli námitku
obsahující tvrzení, že provedením nástavby budou vystaveni nadměrnému obtěžování pohledem,
nebyla dána stavebnímu úřadu příležitost zabývat se touto otázkou, tím méně pak vlivem
posouzení otázky imise pohledem v předchozích rozhodnutích z roku 1984 a 1989
na její posouzení v současnosti.
[23] Námitka je nedůvodná.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[24] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Soud přitom neshledal žádnou
vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, a proto nemají právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný sice v řízení úspěšný byl, nicméně v řízení o kasační stížnosti mu žádné
náklady nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[26] Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení
však nebyla osobám zúčastněným na řízení uložena žádná povinnost, a proto Nejvyšší správní
soud rozhodl, že nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu