ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.125.2011:163
sp. zn. 1 As 125/2011 - 163
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně obce Kralice
nad Oslavou, se sídlem Jinošovská 78, Kralice nad Oslavou , zastoupené JUDr. Radkem
Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému Ministerstvu
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 2. 2010, č. j. 102/560/10 3031/ENV/10, sp. zn. OP 5/2010, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 5. 2011,
č. j. 10 A 105/2010 - 98,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Havlíčkův Brod
(dále jen „inspekce“) provedla dne 27. 7. 2009 kontrolu ve věci ukládání odpadů na pozemky
ve vlastnictví obce Kralice nad Oslavou p. č. 781/1 a 781/2 v k. ú. Kralice nad Oslavou ,
které jsou součástí přírodní rezervace Údolí Oslavy a Chvojnice a stejnojmenné evropsky
významné lokality. Na základě výsledků kontroly zahájila inspekce několik správních řízení,
v nichž žalovanou postupně sankcionovala za spáchání tří různých správních deliktů.
Rozhodnutím ze dne 11. 9. 2009 žalobkyni pokutovala částkou ve výši 50 000 Kč podle §116
odst. 1 písm. d) bodu 34 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o z měně některých zákonů
(dále jen „vodní zákon“), rozhodnutím ze dne 29. 9. 2009 částkou ve výši 250 000 Kč za spáchání
správního deliktu podle §66 odst. 4 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
některých dalších zákonů, a konečně rozhodnutím ze dne 23. 11. 2009 uložila žalobkyni pokutu
ve výši 130 000 Kč za protiprávní jednání uvedené v §88 odst . 2 písm. n) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 30. 9. 2009 (dále jen „zákon
o ochraně přírody a krajiny“). Ve všech případech zároveň žalobkyni uložila povinnost uhradit
náklady řízení ve výši 1000 Kč.
[2] Proti rozhodnutím ze dne 29. 9. 2009 a ze dne 23. 11. 2009 se žalobkyně odvolala,
obě odvolání zamítl žalovaný (proti rozhodnutí ze dne 11. 9. 2009 se žalobkyně nebránila,
neboť uloženou sankci považovala, jak uvádí v žalobě, za adekvátní postih). Proti rozhodnutím
žalovaného brojila žalobkyně žalobami. O žalobě proti rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl
odvolání proti rozhodnutí inspekce ze dne 29. 9. 2009, městský soud dosud nerozhodl. Žalobu
proti (v záhlaví specifikovanému) rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí
inspekce ze dne 23. 11. 2009, městský soud zamítl rozsudkem ze dne 3. 5. 2011,
č. j. 10 A 105/2010 - 98. Tento rozsudek nyní žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadá kasační
stížností.
[3] Rozhodnutím, které je nyní předmětem soudního přezkumu (tedy rozhodnutím ze dne
23. 11. 2009), inspekce žalobkyni konkrétně postihla za vykonávání činnosti zakázané ve zvláště
chráněném území a evropsky významné lokalitě [§88 odst. 2 písm . n) zákona o ochraně přírody
a krajiny]. K protiprávnímu jednání došlo dle inspekce tím, že žalobkyně ukládala a následně
rozhrnovala odpady, zeminu a kamení na pozemku p. č. 781/1 v k. ú. Kralice nad Oslavou,
čímž žalobkyně porušovala jak §34 odst. 1 písm. a) a f), tak §45b odst. 1 uvedeného zákona.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku
[4] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku předně uvedl, že přes jistou časovou
a místní souvislost mezi skutky, za něž byla žalobkyně jednotlivými rozhodnutími sankcionována,
je zřejmé, že každý z těchto správních deliktů je charakterizován jak odlišným popisem jednání,
tak odlišným následkem, který je z hlediska odpovědnosti za správní delikt rozhodný. Na základě
toho soud dovodil, že se jednalo o vícečinný různorodý souběh správních deliktů,
o nichž bylo možné vést samostatná řízení. Tomu nebránila ani skutečnost, že o daných
správních deliktech byl oprávněn rozhodnout týž věcně a místně příslušný správní orgán
(inspekce) a že všechny delikty byly zjištěny při téže kontrole. Vedení společného řízení a vydání
jediného rozhodnutí o pokutě by pro podstatnou odlišnost právních úprav vztahujících
se k jednotlivým deliktům bylo velmi obtížné, ne -li nemožné; dle městského soudu zákonodárce
s takovou eventualitou zjevně vůbec nepočítal.
[5] Důvodnou neshledal městský soud ani námitku, podle níž nebylo žalobkyni prokázáno
naplnění skutkové podstaty deliktu, za nějž byla rozhodnutím inspekce ze dne 23. 11. 2009
postižena. Podle soudu je zřejmé, že na předmětném pozemku bylo umístěno značné množství
odpadu (a není podstatné, jestli šlo o desítky nebo stovky tun). Navezením takového množství
materiálu přímo na pozemek nacházející se na území přírodní rezervace pak nepochybně dochází
ke změně přírodního prostředí takového pozemku a překrytím původního půdního povrchu
masivní vrstvou materiálu dochází nepochybně k jeho poškození. Takový závěr bez dalšího plyne
z učiněných skutkových zjištění a k jeho vyvozování nebylo třeba činit další dokazování
(zvlášť za situace, kdy je správní orgán provádějící řízení o správním de liktu vybaven pracovníky,
kteří jsou odborně způsobilí tyto otázky posoudit). Z obdobných důvodů dle soudu obstojí
i závěr inspekce, že jednáním žalobkyně byly způsobeny změny v biologické rozmanitosti,
struktuře a funkci ekosystému a změnilo se dochované přírodní prostředí.
[6] Městský soud dále nepovažoval za nutné přesně zjišťovat, které konkrétní osoby
a kdy materiál na předmětný pozemek přivážely, neboť je zřejmé, že se jednalo o fyzické osoby
(občany obce) a dělo se tak s vědomím a souhlasem žalobkyně. Odložením odpadu těmito
občany se tak žalobkyně stala, v souladu se zákonem o odpadech, vlastníkem uk ládaného
materiálu. Žalobkyně tak ex lege vystupuje jak v pozici původce, tak v pozici vlastníka odpadu.
Žalovaný nepochybil ani tím, že nespecifikoval, kdy se o spáchání správního deliktu dozvěděl.
Zákon o ochraně přírody a krajiny totiž k uložení pokuty stanoví pouze objektivní tříletou lhůtu,
subjektivní lhůtu pro zahájení řízení nebo uložení pokuty nestanoví.
[7] K námitkám ohledně procesní nepoužitelnosti listin založených ve správním spise
městský soud uvedl, že žalobkyně měla možnost se seznámit se všemi listinami, které sloužily
jako podklad pro rozhodnutí inspekce, a také tak učinila a podala k nim vyjádření. Starosta obce
Kralice nad Oslavou (tedy statutární zástupce žalobkyně) zároveň vlastnoručním podpisem
potvrdil, že byl seznámen s obsahem kontrolního protokolu již po kontrole provedené inspekcí
dne 27. 7. 2009, že převzal jeho stejnopis a že byl poučen o právu podat námitky proti protokolu
podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Uvedený protokol (a v něm obsažená vyjádření
starosty obce učiněná v průběhu kontroly) pak může představovat podklad pro rozhodnutí
o správním deliktu, ačkoliv starosta nebyl vyslechnut jako svědek v průběhu správního řízení.
K námitce, že ve správním řízení nebyly provedeny žádné listinné důkazy, soud konstatoval,
že tato vada neměla žádný dopad do práv žalobkyně.
[8] Městský soud nevyhověl ani námitce, podle níž žalobkyně pouze prováděla rekultivaci
skládky, a to plně v souladu s vyjádřením bývalého Okresního úřadu v Třebíči z roku 1999.
Uvedené vyjádření bylo pouze stanoviskem k projektu „Rekultivace skládek Kralice nad Oslavou
a Horní Lhota“ a bylo v něm výslovně uvedeno, že není povolením nebo souhlasem,
ani je nenahrazuje. Toto stanovisko samo o sobě tedy žalobkyni neopravňovalo k tomu,
aby si počínala tak, jak bylo při kontrole inspekcí zjištěno, čehož si žalobkyně měla a mohla
být vědoma. Stejně tak soud nesouhlasil s námitkou, podle níž jednání žalobkyně nevykazovalo
žádnou společenskou nebezpečnost (tím, že fakticky šlo o rekultivaci skládky). Projednávaný
správní delikt má charakter ohrožovacího deliktu, tj. deliktu, u nějž k naplnění skutkové podstaty
postačuje, že došlo k ohrožení zákonem chráněného zájmu. Žalobkyně jednoznačně prováděla
činnosti, které jsou zákonem o ochraně přírody a krajiny zakázány. Posouzení toho,
zda jsou tyto činnosti z hlediska zákona přípustné (či dokonce přínosné) a zda by pro ně měla
být udělena výjimka, spadá do kompetence orgánů ochrany přírody a krajiny. Žalobkyně měla
možnost požádat o udělení takové výjimky, což však neučinila, a tak byla po právu stižena sankcí.
[9] Uloženou sankci soud dále označil za přiměřenou. Za projednávaný delikt je možno
uložit pokutu až do výše 2 miliónů Kč, žalobkyni tak byla uložena pokuta při spodní hranici
zákonné sazby. Žalobkyni nadto připadne polovina zaplacené pokuty zpět, byť tuto částku
bude moci využít jen pro zlepšení životního prostředí a pro ochranu přírody a krajiny v obci.
Soud nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že se jedná o nebezpečný precedens a že takový způsob
rekultivace skládky je obvyklý prakticky ve všech obcích. Dle soudu je v případě žalobkyně,
jakožto veřejnoprávní korporace, naopak nutno mít za to, že by si měla být ve zvýšené míře
vědoma svých zákonných povinností a dbát na jejich dodržování. Ignorováním právních předpisů
ze strany obce totiž dochází i k negativnímu ovlivňování jejích občanů. Uložená pokuta ve výši
130 000 Kč představuje cca 1,5 % celoročních příjmů žalobkyně. Dle soudu tak nejde o likvidační
sankci, která by měla ohrozit chod obce. Je sice možné, že bude mít neg ativní dopad
do hospodaření obce, která bude muset omezit dotace na některé činnosti, ale to je pojmovým
znakem sankce. Výše postihu by obecně neměla být tak nízká, aby zcela pozbyl preventivního
účinku, a to i s přihlédnutím k případnému prospěchu, který žalobkyně v souvislosti
s protiprávním jednáním získala, anebo s přihlédnutím k nákladům, které by při dodržování
právních předpisů byla nucena jinak vynaložit (pokud by žalobkyně postupovala v souladu
se zákony, vznikaly by ji při likvidaci předmětného ma teriálu podstatně vyšší náklady).
[10] K námitce, že správní spis neobsahoval v době nahlédnutí záznam o určení oprávněných
úředních osob podle §15 odst. 4 správního řádu, soud odkázal na spisový přehled uvedený
na deskách správního spisu, na jehož začátku je seznam oprávněných úředních osob.
[11] Stejně tak neshledal soud důvodné námitky ohledně údajně vadné formulace výroku
a poučení o odvolání v rozhodnutí inspekce. Formulace výroku i poučení dle soudu obstojí,
stěžovatelka navíc nespecifikovala, jaký měly tyto tvrzené vady dopad do jejích práv.
III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti
[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti předně zpochybnila závěr soudu,
podle nějž jejím jednáním došlo k vícečinnému souběhu správních deliktů. Má za to, že ve všech
třech správních řízeních vedených žalovaným šlo ve skutečnosti o postižení totožného skutku,
který spočíval v tom, že v době od roku 2008 do 27. 7. 2009 umožnila jiným osobám ukládat
zeminu, kamení a stavební suť na předmětný pozemek a takto nashromážděný materiál následně
rozhrnovala. Všechny skutkové podstaty deliktů, za něž inspekce stěžovatelku sankcionovala,
jsou skutkové podstaty ohrožovacího deliktu. Hrozící následek byl přitom v daném případě
jediný, a to ohrožení životního prostředí. Městský soud při porovnávání ustanovení,
která upravují skutkové podstaty jednotlivých správních deliktů, za něž byla stěžovatelka trestána,
akcentoval odlišnosti v jejich formální složce (rozdíly ve splatnosti pokut, v účelovém určení
výnosu z pokut atd.). Dle stěžovatelky jsou však tyto odlišnosti pro posouzení toho,
zda jde o jeden skutek, irelevantní - v dané souvislosti odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 8. 2009, č. j. 4 As 30/2008 - 102 (všechna zde uváděná rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Za nepřijatelný považuje dále závěr soudu
vylučující v dané věci jednočinný souběh z důvodu, že vedení společného řízení a vydání jediného
rozhodnutí by bylo obtížné. Ve všech třech případech jednal tentýž správní orgán, pokaždé
prostřednictvím jiné své funkční součásti a na základě jediného spisového podkladu a stejných
podkladů opatřených v rámci jedné kontrolní akce. Nastavení organizační struktury správního
orgánu, kdy o různých skutkových podstatách rozhodují různé odbory, nelze dle stěžovatelky
klást k tíži účastníka řízení. Takovým „účelovým rozdělováním“ jednoho jednání do více správních
řízení, činěných „s cílem navýšit sankční zatížení pachatele“, dle stěžovatelky dochází k faktickému
popření zásady ne bis in idem. Popsaná „sporná praxe“ navíc po podání žaloby v této věci ustala,
dodala stěžovatelka. Její akceptace soudem by však vystavila právní nejistotě účastníky jiných
řízení. A konečně, městský soud se nezabýval ani případnou otázkou faktické konsumpce,
kterou by v případě, že by skutečně šlo o vícečinný souběh, musel posu zovat jako předběžnou
otázku (a to i bez návrhu).
[13] Další okruh kasačních námitek směřuje proti závěru soudu, podle nějž došlo k prokázání
naplnění znaků skutkové podstaty předmětného správního deliktu. Předpoklad soudu,
že pracovníci nalézacího správního orgánu jsou pro svou práci dostatečně odborně způsobilí,
dle stěžovatelky v českých podmínkách mnohdy neobstojí. V deliktním řízení je tak nutno
každou tvrzenou skutečnost prokázat řádným dokazováním, což se v nynějším případě nestalo.
Stěžovatelka má za to, že k negativní změně životního prostředí v dané lokalitě nedošlo,
neboť v případě opaku by jí správní orgán nařídil uvést vše do původního stavu, včetně odvozu
zeminy. S touto logickou úvahou se soud nevypořádal a odmítl doplnit dokazování navržené
stěžovatelkou, které mělo za cíl prokázat, že rekultivací existující divoké skládky došlo ze strany
stěžovatelky naopak ke zlepšení životního prostředí v daném místě. Určení,
kdy ještě jsou pracovníci inspekčních orgánů oprávněni posuzovat odborné otázky sami
a kdy je již nutno jejich posouzení znalcem či znaleckým ústavem, má dle stěžovatelky „ zásadní
judikaturní význam“. V této věci pak soudu vyčítá, že vůbec nezkoum al, jaké vzdělání či praxi
měli pracovníci, kteří sporné závěry formulovali. Tvrzení soudu, že závěry inspekce
jsou přesvědčivě a logicky odůvodněny a nevyžadují specifické odborné znalosti a posouzení
ze strany nezávislého odborníka, proto nemá oporu ve spisu a je nepřezkoumatelné.
[14] K otázce určení původce odpadu stěžovatelka namítla, že příslušná část odůvodnění
napadeného rozsudku je vnitřně rozporná. Soud totiž uvedl, že ukládání odpadu na předmětný
pozemek bylo protiprávní. Pak se ovšem nemohlo jednat o řádn ě určené místo k uložení
a není možné na základě §4 odst. 1 písm. x) zákona o odpadech dovozovat, že vlastníkem
odpadu je obec, ale je nutno zabývat se tím, kdo je jeho skutečným původcem.
[15] Stěžovatelka dále namítla, že v rámci správního řízení neproběhlo ústní jednání
a že listiny, z nichž správní orgán vycházel jako z listinných důkazů, nebyly provedeny ani mimo
jednání postupem dle §53 odst. 6 ve spojení s §51 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu (dále jen „s. ř.“). Uvedeným postupem bylo porušeno její právo na spravedlivý proces,
protože neměla možnost zpochybnit zákonnost těchto důkazů. Pokud by byly řádně provedeny,
pak by starosta obce mohl namítnout nedostatek poučení v rámci předchozího výkonu kontroly.
Soud se odvolává na vyjádření starosty zachycené v protokolu o kontrole, toto však bylo učiněno
bez náležitého poučení a s výhradou jmenovaného, že se k věci podrobněji vyjádří v rámci
správního řízení. K dokazování v naznačeném smyslu však již v rámci řízení o spáchání
správního deliktu nedošlo. Jestliže soudy připustí takové ignorování zákonem stanoveného
postupu a nebudou rušit následná rozhodnutí pro vady řízení, tak tím vytvářejí dvojí systém
trestání. Obecnou zásadou soudního řízení trestního je, že všechny listiny, které jsou v řízení
prováděny jako důkaz, musí být proved eny zákonem popsaným způsobem, tedy v rámci řízení
přečteny. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu by se přitom řízení o správních deliktech
mělo řídit stejnými principy a zásadami, jako řízení trestní.
[16] Uloženou pokutu považuje stěžovatelka i nadále za nepřiměřeně vysokou
s tím, že rekultivace existující skládky byla beztak plánovaná a že rekultivační zásah měl ve vztahu
k životnímu prostředí v dané lokalitě pozitivní význam.
[17] K závěrům soudu ohledně žalobních námitek týkajících se absence záznamu o určení
oprávněných úředních osob ve správním spisu a ohledně nedostatků ve formulaci výroku
rozhodnutí inspekce stěžovatelka uvedla, že by Nejvyšší správní soud měl touto cestou sjednotit
správní praxi. Některé správní orgány totiž za splnění své zákonné p ovinnosti stanovené v §15
odst. 4 správního řádu pokládají blíže neupřesněnou poznámku na deskách spisu, čímž ignorují
dikci zákona. Stejně tak se správní praxe liší u formulací výrokových částí rozhodnutí o správních
deliktech. Část správních orgánů formuluje jasný výrok o vině, kdy rozhodnutí mají strukturu
trestního rozsudku, zatímco některé správní orgány uvád ějí výrok v podobě stanovené
ve vzorech pro národní výbory, tedy bez jasně formulovaného popisu skutku a výroku o vině
a bez ohledu na to, zda je obviněný postihován z titulu zavinění či obecné odpovědnosti.
IV. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedl, že si stěžovatelka při dovozování
závěru, že se v jejím případě jednalo o jednočinný souběh správních deliktů, vypomáhá účelovým
argumentem obecně vymezeného následku („ohrožení životního prostředí“).
Pokud totiž takto vhodně, tj. široce, vymezíme následek protiprávního jednání,
pak nutně dokážeme dovodit existenci jednoho následku i při faktick y značně rozdílném jednání.
Dotčené chráněné zájmy, jež byly stěžovatelkou porušeny, jsou však velmi rozdílné, čemuž
odpovídá i vymezení jednotlivých skutkových jednání. Žalovaný dále poukázal na to, že v rámci
řízení o správním deliktu, na které dopadá sp rávní řád, není předepsána obligatornost vedení
společného řízení. Zároveň žalovanému není nic známo o tom, že by se v tomto ohledu změnila
správní praxe, jak uvádí stěžovatelka.
[19] Za „úsměvnou“ označil žalovaný stěžovatelčinu argumentaci zlepšením životníh o prostředí
navezením a rozhrnutím odpadu (kdy inspekce na místě zjistila přítomnost stavební suti, zeminy,
ale i kartonových krabic či dalších obalů, plastového kanystru apod.) ve zvláště chráněném území,
stejně jako její zpochybňování odbornosti pracovníků inspekce. Žalovaný dále zdůraznil,
že z hlediska naplnění skutkové podstaty deliktu nebylo nutné prokazovat negativní změnu
životního prostředí. Tomu, že se jednalo o „ohrožovací“ typ správního deliktu, potom
odpovídala výše uložené sankce. Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom dle žalovaného
plyne, že k ohrožení v zásadě dochází již tím, že jsou porušeny právní předpisy na daném úseku.
V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud (ve shodě se stěžovatelkou) považuje v posuzované věci
za nejvýznamnější námitku, podle níž inspekce rozhodnutím ve věci uložení pokuty podle zákona
o ochraně přírody porušila zásadu ne bis in idem. Teprve poté, co podrobně vypořádal uvedenou
námitku (viz část V.A. níže), se tak věnoval otázce, zda inspekce řádně prokázala naplnění znaků
skutkové podstaty předmětného správního deliktu (část V.B.). Samostatně se přitom zabýval
otázkou procesní použitelnosti protokolu o kontrolním zjištění ve správním řízení ( část V.C.).
V závěrečné části (V.D.) vypořádal zbylé kasační námitky uplatněné stěžovatelkou.
V.A. Posouzení namítaného porušení zásady ne bis in idem
[22] Stěžovatelka namítá, že správní orgány svým postupem porušily zásadu ne bis in idem,
neboť ji sankcionovaly za jeden a týž skutek ve třech samostatných říze ních (blíže viz bod [12]
výše).
[23] Zásada ne bis in idem - tedy právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát
za týž čin - je na ústavní úrovni zakotvena v článku 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“). Povinnost ctít uvedenou zásadu dále plyne z mezinárodních závazků České
republiky, zejména z článku 4 odst. 1 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen „Úmluva“), podle nějž „[n]ikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení
podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem
podle zákona a trestního řádu tohoto státu .“ A ačkoliv uvedená ustanovení hovoří toliko o „trestním
stíhání“ či „trestním řízení“, danou zásadu je nepochybně třeba vztáhnout i na řízení
o přestupcích a o správních deliktech. Platnost zásady ne bis in idem i pro oblast správního trestání
konstatoval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 16. 2. 2005, č. j. A 6/2003 - 44.
Obdobné závěry plynou také z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“),
který obecně dovozuje, že práva garantovaná Úmluvou pro řízení o trestních činech platí
nejen pro řízení o činech patřících podle právních řádů smluvních států mezi trestné činy,
ale i pro činy, které orgány smluvních stran Úmluvy kvalifikují jako přestupky či jiné správní
delikty, mají-li tyto delikty „trestněprávní povahu“.
[24] Nejvyšší správní soud přitom nemá pochyb o tom, že v nynějším případě dotčené delikty
takovou „trestněprávní povahu“ mají. Vyšel přitom z tzv. „Engel kritérií“ (pojmenovaných
podle kauzy Engel a další proti Nizozemí, rozsudek ESLP ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71,
5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), která jsou následující: (1) formální zařazení do trestního
nebo správního (disciplinárního) práva v rámci právního systému členského státu; (2) povaha
(závažnost) deliktu; a (3) povaha a přísnost sankce, která za protiprávní jednání hrozí. Co se týče
posouzení povahy deliktů v dané věci, je nutno konstatovat, že všechny tři zákony,
na jejichž základě inspekce stěžovatelku pokutovala, chrání obecný, nikoli partikulární zájem.
Druhé kritérium tedy svědčí závěru, že svou povahou všechny tři delikty spadají spíše do oblasti
trestněprávní. Pokud jde o povahu a přísnost sankce, je nutno připomenout, že podle běžného
smyslu pojmů obecně pod trestní právo spadají činy, jejichž pachatelům hrozí tresty určené
především k vyvolání odrazujícího účinku, a které obvykle spočívají v opatřeních zbavení
svobody a v pokutách s výjimkou těch, které svou povahou, trváním nebo způsobem výkonu
nemohou způsobit výraznou újmu. Sankce v horní hranici 500 000 Kč [§122 odst. 1 písm. c)
zákona o vodách], 2 000 000 Kč [§88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny]
a 50 000 000 Kč [§66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech] nejsou dle názoru zdejšího soudu
nijak zanedbatelné a směřují tak mimo jiné k tomu, aby případné pachatele odradily od opakování
zakázaného jednání.
[25] Jisté potíže při aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy však působí skutečnost,
že tento článek ani žádné jiné ustanovení Úmluvy nijak blíže nespecifikuje totožnost činu.
V judikatuře ESLP se postupně vyprofilovaly různé přístupy k výkladu prvku „idem“. První linie
judikatury považovala za kritérium pro stanovení prvku idem totožnost jednání (same conduct, meme
comportement), v jiných rozsudcích ESLP považoval za hlavní komparátor právní kvalifikaci jednání
- zapovězeno tak bylo opětovné stíhání pro týž delikt (same offence, meme infraction). Třetí přístup
modifikoval druhý z výše zmíněných přístupů tím, že kladl důraz na „podstatné prvky“ (essential
elements, éléments essentiels) obou deliktů - znaky skutkových podstat trestných činů naplněných
tímtéž jednáním tedy nemohly být pouze nominálně odlišné. K reflexi těchto odlišných přístupů,
včetně odkazů na judikaturu ESLP vážící se k nim, viz rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 - 328 [část III. d) rozsudku].
[26] Jelikož uvedený rozkol byl zdrojem určité právní nejistoty, přistoupil ESLP ke sjednocení
své vnitřně rozporné judikatury k dané otázce. Učinil tak rozsudkem velkého senátu
ze dne 10. 2. 2009 ve věci Zolotukhin proti Rusku (číslo stížnosti 14939/03), v němž po shrnutí
výše rekapitulovaných judikaturních linií odmítl přístup vycházející z právní kvalifikace (legal
classification, qualification juridique) deliktu s tím, že takový přístup je příliš restriktivní vůči právům
jednotlivce. Podle ESLP tak čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý
„trestný čin“, pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech
totožném skutku (identical facts, memes faits) (srov. zejména body 81 a 82 cit. rozsudku).
[27] S ohledem na popsaný vývoj v judikatuře ESLP považuje Nejvyšší správní soud
za vhodné vymezit, jak je třeba nyní (tj. ve světle rozsudku Zolotukhin proti Rusku) k výkladu
zásady ne bis in idem přistupovat.
[28] Velký senát ESLP v citovaném rozhodnutí konstatoval, že Úmluva zapovídá stíhání
pro druhý „trestný čin“, pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném , či v podstatných
rysech totožném skutku. Je tedy nutno určit, jak vykládat pojem „totožnost skutku“.
[29] Česká trestněprávní doktrína tradičně při interpretaci uvedeného pojmu vychází z toho,
že podstatou skutku je právně relevantní jed nání pachatele a jím zapříčiněný právně významný
následek. Momentem, který dělí pachatelovo jednání na různé skutky, je tedy následek významný
z hlediska (trestního) práva (srov. Novotný, O. - Vanduchová, M. - Šámal, P. a kol. 2010. Trestní
právo hmotné. Obecná část. Praha: Wolters Kluwer, str. 335-336). V obdobném duchu rozlišují
jiní autoři mezi skutkem de facto a skutkem de iure. Skutek de facto představuje skutkový děj,
zahrnující skutkové okolnosti konkrétního případu „tak jak se stal“, bez ohledu na jejich
trestněprávní relevanci. Skutkem de iure je naopak souhrn trestněprávně relevantních skutečností
odlišitelný od jiného skutku de iure téhož pachatele. Při posuzování totožnosti skutku
je pak určující skutek de iure (viz Kratochvíl, V. a kol. 2009. Kurs trestního práva. Trestní právo hmotné.
Praha: C. H. Beck, str. 184- 185).
[30] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že výklad některých právních pojmů ze strany
ESLP může mít autonomní povahu. Stejně tak nepřehlédl, že velký senát ESLP v rozsudku
Zolotukhin proti Rusku uvedl, že při posuzování zásady ne bis in idem odmítá přístup kladoucí důraz
na právní kvalifikaci deliktu. Přesto je zdejší soud toho názoru, že za rozhodný komparátor
pro stanovení prvku idem je nutno považovat skutek de iure, v souladu s výše citovanými
doktrinálními závěry. K tomuto názoru dospěl na základě následujících úvah.
[31] Inherentní součástí systému správního trestání je v (nejen) českém právním řádu
skutečnost, že k řízení o jednotlivých správních deliktech jsou mnohdy věcně příslušné různé
správní orgány. Shodným jednáním pachatele tak může dojít k vyvolání různých právních
následků (a potažmo k porušení či ohrožení zcela odlišných zájmů a hodnot), a tedy ke spáchání
správních deliktů stanovených různými právními předpisy a sankcionovaných různými správními
orgány. V takových případech je to právě konstrukce skutku de iure, která umožňuje postižení
pachatele za všechny právně relevantní následky jeho jednání. Pokud by tomu tak nebylo
a uložení sankce jedním z dotčených správních orgánů by znamenalo založení překážky
ne bis in idem, docházelo by k situacím, kdy by určitým zájmům a hodnotám nemohla být ze strany
správních orgánů poskytována ochrana, byť jsou právě k jejich ochraně zákonem povinovány.
Nepřípustnost takového stavu by byla patrná zejména v momentu, kdy by byl pachatel nejprve
postižen jedním správním orgánem za určitý nepříliš závažný následek svého jednání,
čímž by bylo znemožněno jeho potrestání za jiný, daleko závažnější následek.
[32] Podobná situace panuje ve vztahu správního trestání a „klasického“ trestání v řízení
před soudy. Výše uvedené pojetí skutku umožňuje na podkladě určitého skutkového děje
diferencovat mezi dvěma skutky de iure, z nichž jeden zahrne následek, k jehož potrestání postačí
nástroje správního trestání, zatímco k potrestání druhého skutku bude nutné vést tradiční trestní
řízení. Také v tomto případě lze jen stěží akceptovat, že by orgány činné v trestním řízení musely
ukončit svou činnost v momentu, kdy by byl určitý následek téhož jednání potrestán ve správním
řízení. Nejpravděpodobnější reakcí orgánů veřejné moci na popsané situace by bylo postupné
opouštění nástrojů správního trestání ve prospěch trestněprávní represe (v užším smyslu).
Takový vývoj by však Nejvyšší správní soud považoval za krajně ne žádoucí,
neboť by vedl k popření jedné ze základních zásad moderního trestního práva, a to zásady
subsidiarity trestní represe. Podle ní trestní právo představuje ultima ratio, tj. přistupuje k právní
ochraně vybraných objektů subsidiárně, teprve tehdy, ne stačí-li k jejich účinné ochraně jiné právní
či mimoprávní prostředky. Nejvyšší správní soud má za to, že takový vývoj ESLP jistě nezamýšlel
vyvolat.
[33] Tyto závěry lze podpořit i argumentací na obecnější úrovni. Již Immanuel Kant
(a v návaznosti na něj v zásadě celá moderní filosofie) dovozoval, že proces poznání
nelze pojímat jako pouhou fyzicko-empirickou příčinnou souvislost. Veškerá zkušenost dle Kanta
předpokládá apriorní formy (pojmy, zásady, ideje), které nepocházejí ze zkušenosti. S myslové
nazírání je formováno ve zkušenost apriorními (neempirickými) formami našeho poznání
(Anzenbacher, A. Úvod do filosofie. 2004. Praha: Portál, str. 101- 132). Fakta tedy nikdy neexistují
sama o sobě. Ve vztahu k posuzované právní otázce lze na základě právě uvedeného konstatovat,
že sice jistá fakta aktivují použití určité právní kvalifikace, avšak teprve daná právní kvalifikace
činí některá fakta relevantní a jiná irelevantní. Z tohoto důvodu skutkový základ konkrétní kauzy
není nikdy zcela oddělitelný od norem, které jej regulují. I proto by skutek de facto byl krajně
nevhodným určujícím komparátorem pro stanovení prvku idem. Nemá-li totiž být proces
vymezení konkrétního skutku zcela arbitrární, pak je při rozhodování
o tom, které z nepřeberného množství rozličných skutkových okolností budou k danému skutku
vztaženy, vždy nutno určitým způsobem zohlednit právní kvalifikaci dotčeného deliktu.
[34] Nejvyšší správní soud si je zároveň vědom toho, že česká legislativa v oblasti správního
trestání vykazuje určité deficity, projevující se např. absencí „kodexu“ správního trestání a jistou
roztříštěností úpravy skutkových podstat jednotlivých správních deliktů, což může někdy vést
k částečnému překrývání se těchto skutkových podstat. Avšak jsou to právě tyto případy,
kdy je na místě chránit pachatele protiprávní činnosti proti dvojímu trestání aplikací zásady
ne bis in idem. Jinak řečeno, k tomu, aby bylo možné postihnout pachatele na základě totožného
jednání za dva různé delikty, nestačí samotná existence dvou nominálně odlišn ých skutkových
podstat deliktu. Teprve odlišnost v právně významném následku jednání zakládá existenci
dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení.
[35] Konečně lze ještě dodat, že k obdobným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl
v rozsudku ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010 - 74, v němž se rovněž zabýval výkladem
rozhodnutí velkého senátu ESLP Zolotukhin proti Rusku. Na jeho podkladě konstatoval, že „stíhání
jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem
liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných
okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem. “ V dané věci pak Nejvyšší správní soud dovodil,
že totožnost skutku byla dána: „Mezi oběma rozhodnutími panuje naprostý soulad mezi popisem skutku
ve výrokových částech obou rozhodnutí, konkrétní skutkové okolnosti se týkají té hož obviněného, jsou neoddělitelně
spjaty v čase a místě. V obou případech byl totiž stěžovatel sankcionován za použití nevhodné harvestorové
technologie, a to ve stejném časovém okamžiku (…) a na stejném místě (…); uvedeným jednáním stěžovatel
přitom dle výroku obou správních rozhodnutí způsobil v obou případech dlouhodobé poškození stavu půdního
profilu, poškození stromů, poškození koryta vodoteče a změnu vodního režimu. Obě rozhodnutí se také opírají
o to, že zásah se týkal území se zvýšenou ochrannou podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Následkem
vytýkaného jednání pak bylo v obou případech porušení zájmů na ochraně lesa jako součásti životního prostředí,
které požívá zvláštní ochrany.“
[36] Na základě výše uvedených závěrů přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení,
zda došlo k porušení principu ne bis in idem v nynější věci. Inspekce popsala
ve výrocích jednotlivých rozhodnutí skutky, kterých se měla stěžovatelka dopustit, následujícím
způsobem:
- v rozhodnutí ze dne 11. 9. 2009 - deliktu podle vodního zákona se stěžovatelka
dopustila tím, že po nahromadění zeminy a stavební sutě na pozemku p. č. 781/1
v k. ú. Kralice nad Oslavou nechala vícekrát prové st jejich shrnutí směrem
k toku Jinošovského potoka, naposledy na začátku července 2009. V den kontroly
27. 7. 2009 byla inspekcí nalezena zemina a stavební suť na uvedeném pozemku
na místech, z nichž by mohly být splaveny do Jinošovského potoka;
- v rozhodnutí ze dne 29. 9. 2009 - delikt podle zákona o odpadech stěžovatelka
měla spáchat tím, že nejméně od počátku roku 2008 do dne kontroly (27. 7. 2009)
umožňovala navážení odpadů kategorie ostatní (O), zejména zeminy a kamení,
stavebních a demoličních odpadů skupiny 17 dle vyhl. č. 381/2001 Sb., na pozemek
p. č. 781/1 v k. ú. Kralice nad Oslavou, tedy nakládala s odpady v zařízeních,
ve kterých je nakládání s odpady zakázáno nebo není povoleno;
- v rozhodnutí ze dne 23. 11. 2009 - podle zákona o ochraně přírody a krajiny inspekce
pokutovala stěžovatelku za to, že od roku 2008 do doby kontroly inspekce
(tj. do 27. 7. 2009) ukládala a následně rozhrnovala odpady, zeminu a kamení
na pozemku p. č. 781/1 v k. ú. Kralice nad Oslavou, který je součástí přírodní
rezervace „Údolí Oslavy a Chvojnice“ a stejnojmenné evropsky významné lokality,
ačkoliv je tato činnost v daném území zakázána.
[37] Všechny tři případy tedy mají základ ve v zásadě stejném skutkovém ději,
kterým je navážení zeminy, kamení a stavebních, demoličních a jiných odpadů na daný pozemek
v době od roku 2008 do konání kontroly inspekce, která proběhla dne 27. 7. 2009.
Přesto má Nejvyšší správní soud za to – ve shodě s městským soudem i s žalovaným –
že se nejedná o totožné skutky de iure. Vymezení každého z uvedených skutků je totiž odlišné
vzhledem k různým právním následkům popsaného jednání.
[38] V případě skutku, kterým došlo k naplnění skutkové podstaty deliktu podle vodního
zákona, je podstatné, že předměty byly hromaděny na místě, z nějž mohly být splaveny do koryta
vodního toku, případně do něj byly přímo rozhrnovány. Stěžovatelka tímto jednáním
měla porušit §46 odst. 1 vodního zákona, podle nějž „[j]e zakázáno (…) a ukládat do vodních toků
předměty, kterými by mohlo dojít k ohrožení plynulosti odtoku vod, zdraví nebo bezpečnosti, jakož i ukládat
takové předměty na místech, z nichž by mohly být splaveny do vod “. Účelem uvedeného ustanovení
je zejména prevence před povodněmi či znečištěním vodního toku.
[39] V případě skutku kvalifikovaného jako delikt podle zákona o odpadech bylo podstatné,
že stěžovatelka porušila obecnou povinnost stanovenou v §12 odst. 2 zákon a o odpadech,
podle níž „[p]okud dále není stanoveno jinak, lze s odpady podle tohoto zákona nakládat pouze v zařízeních,
která jsou k nakládání s odpady podle tohoto zákona určena (…) “. Zákon o odpadech ve svých dalších
ustanoveních podrobně rozebírá jednotlivé povinnosti provozovatele zařízení k nakládání
s odpady, zahrnující např. povinnost obstarat si souhlas krajského úřadu s provozováním
takového zařízení a s jeho provozním řádem, povinnost sbírané nebo vykupované odpady
soustřeďovat utříděné podle jednotlivých druhů a kategorií, povinnost vést průběžnou evidenci
o odpadech a způsobech nakládání s nimi. Plnění uvedených povinností se stěžovatelka
svým postupem vyhnula.
[40] A konečně v případě skutku, který odpovídá skutkové podstatě deliktu podle zákona
o ochraně přírody a krajiny, je relevantní hledisko ohrožení zvláště chráněného území (přírodní
rezervace) a evropsky významné lokality. Ve vztahu k uvedenému deliktu je tedy podstatné,
že stěžovatelka umožňovala ukládání odpadů na území přírodní rezervace a evropsky významné
lokality, aniž by k tomu měla udělené potřebné výjimky vyžadov ané zákonem o ochraně přírody
a krajiny (blíže viz část V.B. níže).
[41] Zatímco v prvním případě tak bylo rozhodujícím následkem jednání pro vymezení skutku
ohrožení vodního toku, ve druhém případě šlo o nedostatečné zajištění pořádku na úseku
nakládání s odpady, ve třetím případě se jednalo o ohrožení přírodního prostředí v přírodní
rezervaci a evropsky významné lokalitě.
[42] Nejvyšší správní soud zároveň souhlasí s žalovaným, že stěžovatelkou navrhované
vymezení chráněného zájmu (ochrana životního prostředí) je příliš široké, neboť znemožňuje
postižení distinkcí mezi různými zájmy chráněnými jednotlivými složkovými zákony spadajícími
do práva životního prostředí (a tedy i mezi právními následky předmětného jednání stěžovatelky).
Mezi základní zásady moderního trestního práva patří zásada individualizace trestní
odpovědnosti, s níž úzce souvisí zásada nullum crimen sine lege certa. Nezbytné diferenciace trestní
odpovědnosti při současném zachování předvídatelnosti práva je dosahováno formálním
zákonným vymezením jednotlivých skutkových podstat trestných činů a v úvahu přicházejících
sankcí. Obdobně je tomu také ve správním trestání. Pozice zastávaná stěžovatelkou by dotaženo
ad absurdum znamenala, že pro právo životního prostředí by postačovalo vymezit v zákoně jednu
generální skutkovou podstatu správního deliktu a ponechat širokou diskreci správním orgánům
při její aplikaci. Taková situace by však dle Nejvyššího správního soudu zaklád ala stav
nepřípustné právní nejistoty pro jednotlivce.
[43] Na uvedených závěrech Nejvyššího správního soudu nic nemění ani skutečnost, že věcně
a místně příslušným k rozhodnutí o spáchání deliktů, za něž byla stěžovatelka sankcionována,
je ve všech případech tentýž správní orgán. Výše podaný výklad pojmu totožnost skutku
a principu ne bis in idem musí platit stejně i v těchto případech. Pokud by tomu bylo jinak,
zakládalo by to neodůvodněnou nerovnost mezi pachateli správních deliktů, k jejichž projednání
je příslušných více správních orgánů, a pachateli, kteří se dopustili deliktů, o nichž rozhoduje
jeden správní orgán.
[44] K námitce, že městský soud se nezabýval otázkou faktické konzumpce, N ejvyšší správní
soud uvádí, že faktická konzumpce (a další případy tzv. zdánlivého souběhu) vylučují existenci
jednočinného souběhu. Jestliže soud první instance dospěl k závěru, že v dané věci došlo
k vícečinnému souběhu deliktů, pak nemusel tuto otázku posuzovat.
[45] Nejvyšší správní soud shrnuje, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání
pro druhý trestný čin (včetně deliktu trestněprávní povahy), pokud je tento druhý trestný
čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Podstatou skutku
je přitom právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek.
K tomu, aby bylo možné postihnout pachatele na základě totožného jednání za dva různé delikty,
tedy nestačí samotná existence dvou nominálně odlišných skutkových podstat deliktu.
Teprve odlišnost v právně významném následku jednání konstituuje existenci dvou samostatných
skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení. Jednání stěžovatelky, které vedlo inspekci
k zahájení předmětných správních řízení, založilo existenci tří samostatných skutků, aplikace
zásady ne bis in idem tak v daném případě nebyla na místě.
V.B. Posouzení otázky naplnění znaků skutkové podstaty předmětného správního deliktu
[46] Stěžovatelka zpochybňuje závěry soudu ohledně prokázání naplnění znaků skutkové
podstaty předmětného správního deliktu. Podle stěžovatelky nebyla prokázána negativní změna
životního prostředí v dané lokalitě. Má za to, postupnou rekultivací existující divoké skládky
zde naopak přispívala ke zlepšení životního prostředí (blíže viz bod [13] výše).
[47] V žalobě stěžovatelka namítala, že správní orgány nebyly schopny prokázat,
že v dané lokalitě došlo v důsledku její činnosti k nevratnému poškození půdního povrchu,
ke změnám v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystému, či ke změnám
dochovaného přírodního prostředí. Městský soud k tomu uvedl, že je zřejmé, že navezením
velkého množství odpadového materiálu přímo na pozemek nacházející se na území přírodní
rezervace nepochybně dochází k uvedeným poškozením a změnám. Odmítl proto provádět další
dokazování (stěžovatelka navrhovala, aby za účelem ověření míry poškození půdního povrchu
a změn v ekosystému soud nechal zpracovat znalecké posudky). Poukázal také na skutečnost,
že správní orgán provádějící řízení o správním deliktu je vybaven pracovníky, kteří jsou odborně
způsobilí tyto otázky posoudit.
[48] Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatelka byla pokutována za protiprávní jednání
spočívající ve vykonávání zákonem zakázané činnosti v přírodní rezervaci a v evropsky významné
lokalitě [§88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny]. Ukládáním a následným
rozhrnováním odpadů, zeminy a kamení v daném území měla konkrétně porušit §34 odst. 1
písm. a) a f) cit. zákona, podle nějž je na celém území přírodních rezervací zakázáno „hospodařit
na pozemcích způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, zejména prostředky a činnosti, které mohou způsobit
změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystému anebo nevratně poškozovat půdní povrch “
a „měnit dochované přírodní prostředí v rozporu s bližšími podmínkami ochrany př írodní rezervace.“ Podle §43
téhož zákona výjimky z uvedeného zákazu povoluje v případech, kdy veřejný zájem výrazně
převažuje nad zájmem ochrany přírody, svým rozhodnutím vláda. Předmětným jednáním
měla stěžovatelka dále porušit §45b odst. 1 cit. zákona, podle nějž je zakázáno poškozování
evropsky významné lokality zařazené do národního seznamu, s tím, že za poškozování
se nepovažuje řádné hospodaření prováděné v souladu s platnými právními předpisy a smlouvami
uzavřenými dle §69 tohoto zákona. Výjimku z tohoto zákazu může udělit orgán ochrany přírody
pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu.
[49] Správní orgány při svém rozhodování vycházely zejména ze skutečností zjištěných
při kontrole provedené v předmětné lokalitě inspekcí dne 27. 7. 2009 (k procesní použitelnosti
takto získaných zjištění viz část V.C. níže). Podle protokolu o kontrolním zjištění inspektoři
provedli kontrolu za účasti starosty obce Kralice nad Osla vou Ing. Emila Dračky.
Dle jeho vyjádření byly na dané pozemky v minulosti (do 80. let 20. století) ukládány odpady
z obce (komunální odpady, stavební odpady atd.) a z nedaleké koželužny. Koncem 90. let byly
pozemky převedeny do vlastnictví obce, která svým občanům nyní umožňuje na pozemek
p. č. 781/1 ukládat odpady zemin a kamení a stavební a demoliční odpady, aby mohly
být provedeny terénní úpravy a následná rekultivace. Uvedený po zemek je oplocen a vjezd
na něj je osazen uzamykatelnou bránou, od níž má klíč starosta. Pokud měl nějaký občan obce
k dispozici popsaný odpad, vyzvedl si na obecním úřadě klíč, starosta si zpravidla vizuálně ověřil,
jaké odpady hodlá na pozemek uložit a určil mu místo k jejich vysypání. Starosta zajistil
podle potřeby rozhrnutí navezeného materiálu směrem k toku Jinošovského potoka,
které pro obec prováděly osoby mající k dispozici nezbytnou těžkou techniku. Dle odhadu
starosty se na předmětném pozemku nachází stovky tun zemin a stavebních odpadů, obdobně
odhadli množství shromážděného materiálu inspektoři. V den místního šetření se dle inspektorů
na pozemku nacházely odpady zemin a kamení, stavebních a demoličních odpadů, biologicky
rozložitelných odpadů a betonových úlomků, ale také kartónové krabice a obaly, či plastový
kanystr. Část shromážděných odpadů zasahovala rovněž do koryta potoka, přičemž z porovnání
stavu, který je evidován v katastru nemovitostí, se stavem na místě, bylo zřejmé, že došlo
i ke změně koryta vodního toku.
[50] Obec dle vyjádření starosty nevedla žádnou evidenci o datu uložení, osobách,
které odpady ukládaly, ani o jeho množství. Obec nežádala krajský úřad o povolení k provozu
zařízení k využívání odpadů, nežádala stavební úřad o provádění terénních úprav v dané lokalitě,
pověřené obci nebylo nahlášeno zařízení dle §14 odst. 2 zákona o odpadech. Inspektoři na místě
pořídili fotodokumentaci, s níž byl starosta seznámen. Starosta protokol podepsal, uvedl,
že s jeho obsahem souhlasí. Dodal nicméně, že má za to, že obec postupovala v souladu
s projektem Rekultivace skládek Kralice nad Oslavou a Horní Lhotice, zpracovaným v roce 1999,
a s vyjádřením, které k uvedenému projektu v témže roce poskytl Okresní úřad Třebíč, referát
životního prostředí. Skládka dle starosty představuje „starou zátěž“, se kterou se obec
tímto způsobem snažila vypořádat.
[51] Nejvyšší správní soud na základě uvedeného k onstatuje, že není sporu o tom,
že stěžovatelka v letech 2008 a 2009 umožnila občanům obce na dané pozemky navážet odpady
zemin a kamení a stavební a demoliční odpady. Zároveň zdůrazňuje, že §34 odst. 1 písm. a)
zákona o ochraně přírody a krajiny podává toliko demonstrativní výčet příkladů zakázaného
jednání, kterým je hospodaření „způsobem vyžadujícím intenzivní technologie“. Nejvyšší správní soud
je přitom toho názoru, že ukládání desítek tun odpadového materiálu, který je nutno pravidelně
rozhrnovat za použití těžké techniky, lze jen stěží považovat za hospodaření nevyžadující
intenzivní technologie. V zákoně uváděným příkladem takového jednání je navíc již činnost,
která „může“ způsobit nevratné poškození půdního povrchu nebo změny v biologické
rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystému. V takovém případě je ovšem zjevně nadbytečné
trvat na zpracování znaleckých posudků ohledně otázky, zda skutečně došlo k nevratnému
poškození půdního povrhu nebo k uvedeným změnám v místním ekosystému, jak navrhovala
stěžovatelka.
[52] Co se týče porušení zákazu „měnit dochované přírodní prostředí v rozporu s bližšími podmínkami
ochrany přírodní rezervace“, zvláště chráněné území Údolí Oslavy a Chvojnice bylo zřízeno vyhláškou
v roce 1990 (jakožto chráněný přírodní výtvor). Poslání chráněného území bylo ve vyhlášce
vymezeno jako ochrana kaňonovitého údolí uvedených řek s velkou rozmanitostí krajinného
reliéfu, neboť území je „jedinečnou ukázkou původních a posledních zachovaných moravských toků,
zajímavých nejen po stránce krajinářské, ale i z hlediska botanického a zoologického.“ V části věnované
podmínkám ochrany území vyhláška mimo jiné stanoví zákaz „ jakýmkoliv způsobem do chráněného
území zasahovat, zejména rušit a měnit jeho přirozený vývoj, poškozovat jeho povrch, ros tliny a živočichy
a odnášet z něj jakékoliv přírodniny“, ledaže by z dalších ustanovení vyhlášky vyplývalo něco jiného.
Výše popsané navážení odpadů na území dané přírodní rezervace je tedy zjevně v rozporu
také s uvedenými podmínkami její ochrany.
[53] Ostatně stěžovatelka sama v kasační stížnosti připustila, že si je vědoma toho,
že předmětný správní delikt je ohrožovacím deliktem. Namítla však, že rekultivace existující
skládky byla dlouhodobě plánována a že její zásahy měly ve vztahu k životnímu prostředí dané
lokality pozitivní význam. Uvedenou námitkou se zřejmě snaží přivést soud k závěru, že naplnila
toliko formální stránku příslušného správního deliktu. Ani s touto námitkou se Nejvyšší správní
soud neztotožnil. Za rozhodné pro její posouzení považuje skutečnost, že ve vyjádření
Okresního úřadu Třebíč k projektu Rekultivace skládek Kralice nad Oslavou a Horní Lhotice,
na nějž se stěžovatelka odvolává, je výslovně uvedeno, že dan é vyjádření není povolením
nebo souhlasem a ani je nenahrazuje. Stěžovatelka s i tedy měla být vědoma toho, že jestliže
zamýšlí uvedený projekt začít realizovat, musí si nejprve obstarat potřebná povolení či výjimky.
Zhodnotit otázku, zda stěžovatelkou zvolený postup skutečně povede k e zlepšení životního
prostředí na daném území (a zda tedy ospravedlňuje takto intenzivnímu hospodaření na území
přírodní rezervace a evropsky významné lokality), by pak bylo úkolem orgánů příslušných
k udělení těchto výjimek a povolení. Navíc podle rekultivačního projektu, na který se stěžovatelka
odvolává, byla na místě existující stará skládka již z větší části překryta zeminou o mocnosti
cca 30 cm. Podle projektu pak do celkového uzavření skládky bylo zapotřebí doplnění zeminy,
nebo jiného vhodného materiálu pro zarovnání terénu, jako je hlušina, kameny , uliční smetky
a neznečištěný stavební odpad. Podle inspektorů však na místě byly nalezeny i jiné materiály
(kartónové obaly, plastový kanystr atd.), a tak je zřejmé, že stěžovatelka nepostupovala
ani v úplné shodě s rekultivačním projektem. Nejvyšší správní soud má z uvedených důvodů
za to, že došlo k naplnění rovněž materiální stránky deliktu.
[54] K námitkám, kterými stěžovatelka zpochybňuje odbornou zdatnost pracovníků správního
orgánu a vyčítá městskému soudu, že neověřoval, jaké mají vzdělání, uvádí Nejv yšší správní soud
následující. Rozhoduje-li správní orgán o věci spadající do jeho věcné působnosti, platí obecně
předpoklad, že jeho pracovníci jsou odborně kompetentní k posouzení otázek, které s danou věci
souvisí. Jen jestliže tomu tak v konkrétním případě není, je povinností správního orgánu
ustanovit znalce k zodpovězení sporných otázek. Správní orgán přitom vždy musí zformulovat
své závěry logicky konzistentním a přesvědčivým způsobem do odůvodnění rozhodnutí
tak, aby je mohl přezkoumat nadřízený správní orgán a následně soud. Jestliže z tohoto hlediska
závěry správních orgánů obstojí a soud při jejich přezkumu neshledá, že by řešené otázky
vyžadovaly nějakou specifickou odbornou znalost, kterou pracovníci správních orgánů
nedisponovali, pak není důvodu k tomu, aby hlouběji zkoumal jejich vzdělání či zkušenosti.
Úkolem znalců nemá být suplování činnosti správních orgánů při obstarávání podkladů
pro rozhodnutí, znalci by měli sloužit toliko k zodpovídání svým charakterem vysoce expertních
dotazů. V nynějším případě městský soud neshledal, že by taková sporná otázka, vyžadující
ustanovení znalce, ve věci vyvstala, s čímž se Nejvyšší správní soud již výše ztotožnil.
V.C. Procesní použitelnost protokolu o kontrolním zjištění ve správním řízení
[55] Stěžovatelka namítá, že ve správním řízení neproběhlo ani ústní jednání, ani nedošlo
k provedení listinných důkazů, ze kterých správní orgán při svém rozhodování vycházel,
postupem podle §53 odst. 6 ve spojení s §51 odst. 2 správního řádu. Tímto mělo být zasaženo
do stěžovatelčina práva na spravedlivý proces (blíže viz bod [15] výše).
[56] Hlavním podkladem pro vydání rozhodnutí inspekce byl protokol o kontrolním zjištění
ze dne 27. 7. 2009. Nejvyšší správní soud přitom souhlasí se stěžovatelkou potud, že uvedený
protokol představuje listinu, kterou je třeba provést dokazování, má -li být jeho obsah jedním
z podkladů pro vydání rozhodnutí. Žalovaný se tedy mýlí, jestliže uvádí, že nebylo nutno
takto postupovat, neboť protokol vznikl z úřední (dozorové) činnosti inspekce. Jak Nejvyšší
správní soud (v návaznosti na dřívější judikaturu Vrchního soudu v Praze) konstatoval
v rozsudku ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80: „Výsledky kontroly, provedené podle zákona
ČNR 552/1991 Sb., o státní kontrole, mohou být podkladem pro zahájení správního řízení o uložení pokuty
vůči odpovědnému subjektu a jedním z důkazů, kterým je prokazováno protiprávní jednání odpovědného subjektu,
avšak samy o sobě nenahrazují ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním
řádem v rámci následně vedeného správního řízení o uložení správní sankce. “ Inspekce
proto tím, že protokol o kontrolním zjištění neprovedla jako důkaz, pochybila. Zdejší soud
se nicméně ztotožňuje se závěrem městského soudu, že uvedená vada řízení neměla daném
případě vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu.
[57] Jak je patrné ze správního spisu, inspekce zahájila na základě výsledků kontroly
se stěžovatelkou správní řízení dne 2. 9. 2009. V oznámení o zahájení řízení zaslaném
stěžovatelce uvedla, že podle jejího názoru byl podklady shromážděnými k okamžiku zahájení
řízení zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a že se od ústního jednání ve smyslu
§49 správního řádu upouští. Současně zaslaným usnesením stanovila stěžovatelce podle §36
odst. 1 a 3 správního řádu 15denní lhůtu k navržení důkazů, učinění jiných návrhů a k vyjádření
se k podkladům rozhodnutí ve věci. Usnesením ze dne 7. 10. 2009 stanovila inspekce novou,
10denní lhůtu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Dne 12. 10. 2009 se dostavil na oddělení
ochrany přírody inspekce starosta obce Kralice nad Oslavou, p. Dračka, který do protokolu
o nahlédnutí do spisu potvrdil, že měl možnost nahlédnout do všech dokumentů týkajících
se daného řízení. Kromě drobného upřesnění ohledně množství navezených materiálů
na předmětný pozemek neměl žádné výhrady k obsahu protokolu o kontrolním zjištění.
Dne 19. 10. 2009 stěžovatelka zaslala inspekci písemné vyjádření k věci, v němž však namítla
pouze existenci překážky řízení pro věc rozhodnutou (odkázala přitom na rozhodnutí ze dne
11. 9. 2009 o správním deliktu podle vodního zákona, kterým dle jejího názoru inspekce rozhodla
o tomtéž skutku).
[58] Nejvyšší správní soud konstatuje, že správní řád předpokládá možnost rozhodovat
meritorně bez nařízení ústního jednání, stejně jako možnost provést důkaz listinou mimo ústní
jednání. Podle §49 odst. 1 správního řádu správní orgán nařídí ústní jednání „v případech,
kdy to stanoví zákon, a dále tehdy, jestliže je to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účast níků nezbytné.“
O záměru správního orgánu provést důkaz listinou mimo ústní jednání by měli být účastníci
včas vyrozuměni (§51 odst. 2 správního řádu) a dále by o tom měl být sepsán protokol (§18
odst. 1 téhož zákona). Podle §53 odst. 6 správního řádu se důkaz listinou za přítomnosti
účastníků provede tak, že se listina přečte nebo se sdělí její obsah.
[59] Inspekce sice neoznámila, že bude provádět důkaz listinou mimo jednání, ani o takovém
provedení důkazu nesepsala protokol. Nejvyššímu správnímu soud však není zřejmé,
jak tímto pochybením mohlo být v daném případě zasaženo do práv stěžovatelky. Stěžovatelce
byla oznámena možnost seznámit se se shromážděnými podklady (dokonce opakovaně),
této možnosti starosta obce využil. Sporným podkladem je listina, kter á byla starostovi dobře
známa, její kopie mu totiž byla předána již poté, co byl se známen s výsledky kontroly.
Při seznamování se s podklady starosta jistě mohl namítnout případný nedostatek poučení
v rámci předchozího výkonu kontroly a mohl se k věci podrobněji vyjádřit, nic takového
však neučinil. Podstata obsahu listiny (který je ostatně z velké části založen na skutečnostech,
které inspektorům sdělil samotný starosta obce) pak stěžovatelk ou nebyla zpochybněna
ani nikdy v dalším průběhu správního či navazujícího soudního řízení. Za této situace se zdejšímu
soudu jeví námitka porušení práva na spravedlivý proces ryze účelová.
V.D. Vypořádání zbylých kasačních námitek
[60] Stěžovatelka poukázala rovněž na skutečnost, že ve výroku rozhodnutí týkajícího
se deliktu podle zákona o odpadech vymezila inspekce skutek tak, že stěžovatelka umožnila
ukládání odpadů na její pozemek, zatímco ve výroku nyní posuzovaného rozhodnutí inspekce
uvedla, že stěžovatelka odpady na pozemek ukládala. Inspekce by si tak dle jejího názoru
měla ujasnit, zda se daného skutku dopouštěla přímo stěžovatelka nebo zda se na něm podílela
formou pomoci či spolupachatelství. Zároveň zpochybňuje odkaz krajského soudu na zákonnou
definici původce odpadů, obsaženou v §4 odst. 1 písm. x zákona o odpadech
(podle níž je původcem odpadů obec, a to „od okamžiku, kdy nepodnikající fyzická osoba odpad odloží
na místě k tomu určeném; obec se současně stane vlastníkem tohoto odpadu. “). Na základě uvedené definice
krajský soud dovodil, že obec v daném případě vystupuje ex lege v pozici původce a vlastníka
odpadu. Podle stěžovatelky však v případě, že správní orgán v jednom rozhodnutí dospěl
k závěru, že místo pro ukládání odpadu nebylo určeno lege artis, pak v jiném rozhodnutí nemůže
vycházet z opačné premisy a vyhýbat se své povinnosti zkoumat, kdo je skutečným původcem
odpadu.
[61] Nejvyšší správní soud k daným námitkám uvádí, že se plně ztotožňuje s jejich
vypořádáním ze strany krajského soudu. Lze tak konstatovat, že drobné rozdíly ve formulaci
výroků v jednotlivých správních rozhodnutích vychází ze skutečnosti, že inspekce rozhodovala
o odlišných správních deliktech. Tento drobný rozdíl zároveň nic nemění na tom, že stěžovatelce
zjevně bylo a je zřejmé, za jaký skutek byla nyní posuzovaným správním rozhodnutím postižena.
Stěžovatelka nikdy nezpochybnila žádný zásadní aspekt výše pop saného skutkového děje,
tedy že starosta obce umožňoval na obecní pozemek občanům obce navážet odpady a následně
zajišťoval jejich rozhrnutí po předmětném pozemku. Nejvyšší správní soud zároveň opětovně
připomíná, že stěžovatelka byla nyní přezkoumávaným rozhodnutím sankcionována za delikt
spočívající ve vykonávání zákonem zakázané činnosti v přírodní rezervaci a v evropsky významné
lokalitě, konkrétně za hospodaření vyžadující intenzivní technologie a za změnu dochovaného
přírodní prostředí v rozporu s bližšími podmínkami ochrany přírodní rezervace. Skutkovou
podstatu daného deliktu přitom evidentně naplnila, jak již zdejší soud uvedl výše, a tak není nutné
zkoumat, které konkrétní osoby odpad na obecní pozemek ukládaly.
[62] Stěžovatelka dále namítla, že uloženou sankci považuje nadále za nepřiměřenou. Nejvyšší
správní soud se stěžovatelkou souhlasí v tom, že okolnosti posuzovaného případu (tedy existence
staré skládky na daném místě, vypracování projektu na její rekultivaci atd.) by měly nalézt odraz
ve výši uložené sankce. Nicméně vzhledem k tomu, že správní orgán rozhodl o uložení pokuty
při spodní hranici zákonné sazby, má zdejší soud za to, že rozhodnutí obstojí i z tohoto hlediska.
Blíže odkazuje na podrobné vypořádání obdobné žalobní námitky krajským soudem.
[63] Pokud jde o namítané porušení §15 odst. 4 správního řádu a námitky ohledně formulace
výroku v rozhodnutí inspekce (blíže viz bod [17] výše), také v tomto ohledu rozsudek krajského
soudu obstojí. Podle cit. ustanovení správního řádu „[o] tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední
osobou, se provede záznam do spisu a správní orgán o tom účastníka řízení na požádání informuje. “
Jak Nejvyšší správní soud zjistil ze správního spisu, na listu připevněném k obalu správního spisu,
nadepsaném „Soupis součástí spisu“, jsou výslovně uvedeny oprávněné úřední osoby.
Ze správního spisu pak není nikterak patrné, že by se stěžovatelka v průběhu správního řízení
domáhala sdělení předmětné informace. Nejvyššímu správnímu soudu tak není zřejmé, jaká újma
mohla být stěžovatelce způsobena tím, že inspekce zvolila uvedenou formu zachycení informace
o oprávněných úředních osobách ve spisu. Žádnou konkrétní újmu na svých právech
stěžovatelka neuvádí ani v případě námitky směřující proti formulaci výroku rozhodnutí inspekce.
Stěžovatelka pouze obecně zpochybňuje postup těch správních orgánů, které výrokovou část
rozhodnutí o správních deliktech nestrukturují obdobně, jako jsou členěny trestní rozsudky.
Nejvyšší správní soud v dané souvislosti může toliko odkázat na §68 odst. 2 správního řádu,
z nějž povinnost správních orgánů takto strukturovat výrok rozhodnutí o správních deliktech
neplyne. Z obecných zásad ovládajících řízení o správních deliktech lze sice dovodit povinnost
správního orgánu formulovat výrok dostatečně podrobně a určitě tak, aby bylo zřejmé, za jaký
skutek je pachatel postihován. K tomu však není nezbytně nutné, aby byl výrok strukturován
stěžovatelkou požadovaným způsobem. V nynějším případě pak formulace výroku rozhodnutí
inspekce z uvedeného hlediska jistě obstojí.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[64] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky stěžovatelky nedůvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4
s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[65] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení
právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu