ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.42.2012:31
sp. zn. 1 As 42/2012 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ing. R. L. zastoupen Mgr.
Hanou Zahálkovou, advokátkou se sídlem Příkop 4, Brno, proti žalovanému: Finanční
ředitelství v Českých Budějovicích, se sídlem Mánesova 3a, České Budějovice, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 3. 2011, čj. 1155/11-0300, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 1. 2012, čj. 10 Af 35/2011 –
98,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 1. 2012,
čj. 10 Af 35/2011 – 98, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce požádal dne 5. 2. 2011 Finanční úřad v Třeboni o poskytnutí informace
dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žádost se vztahovala
na poskytnutí všech informací obsažených v zápisech z porady metodiků Finančního ředitelství
v Českých Budějovicích a Ministerstva financí týkajících se výkonu daňové správy a upravujících
aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané
hodnoty. Žalobce uvedl, že požadované informace potřebuje k výkonu své profese daňového
poradce, a tudíž se jej postupy obsažené ve zmíněných zápisech bezprostředně týkají.
[2] Finanční úřad žádost odmítl rozhodnutím ze dne 14. 2. 2011, čj. 7491/11/088970302619.
Své rozhodnutí odůvodnil tím, že požadované informace mají povahu informací o názorech,
které povinný subjekt není dle §2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinen
poskytnout. Odvolání podané žalobcem proti rozhodnutí finančního úřadu zamítl žalovaný
v záhlaví označeným rozhodnutím. Žalovaný potvrdil názor finančního úřadu. Polemikou
ohledně výkladu §11 zákona o svobodném přístupu k informacím se žalovaný odmítl zabývat,
neboť poskytnutí informací nebylo odepřeno z důvodu, že by se jednalo o vnitřní pokyny.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou. Krajský soud žalobu zamítl a ztotožnil
se s právním názorem finančního úřadu a žalovaného. Tento rozsudek byl zrušen rozsudkem
NSS ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 107/2011 - 70 (publ. pod č. 2493/2012 Sb. NSS).
V něm Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že výluka z práva na informace obsažená v §2
odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, se týká pouze těch názorů povinného
subjektu, které dosud nebyly formálně zaujaty. Nedopadá tak na případy, kdy názory povinného
subjektu byly zachyceny na jakýkoliv nosič (typicky na list papíru, v elektronickém dokumentu).
Současně zdejší soud upozornil, že tento rozsudek neznamená, že informace být stěžovateli
poskytnuta musí, neboť krajský soud se zatím nezabýval dalšími pro věc podstatnými
ustanoveními zákona. V dalším řízení měl proto krajský soud posoudit, zda jsou splněny
podmínky pro postup dle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím
a přitom se zejména vypořádat s otázkou, zda lze na požadované informace nahlížet
jako na vnitřní pokyny ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím, a to v návaznosti na argumentaci stěžovatele uplatněnou v žalobě
(bod 27 rozsudku čj. 1 As 107/2011 - 70).
[4] Ve svém novém rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že finanční úřad ani žalovaný
se nezabývali tím, zda lze na požadované informace nahlížet jako na vnitřní pokyny ve smyslu
§11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Podmínky
pro postup podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím splněny
nejsou. V daném případě nelze postupovat podle speciálního předpisu, neboť napadená správní
rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Proto krajský soud rozhodnutí žalovaného a finančního
úřadu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
II.
Shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost. Upozorňuje, že podáním ze dne 13. 11. 2011 žalobu doplnil tak, že vypustil čl. III bod 3
a 4, tedy polemiku s výkladem §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu. Žalovaný
se totiž touto otázkou nezabýval. Namísto toho žalovaný aplikoval na věc §2 odst. 4
téhož zákona, to ovšem svou argumentací vyvrátil Nejvyšší správní soud ve svém prvém
rozsudku. Krajský soud se proto mýlí, pokud se domnívá, že stěžovatel namítá nutnost aplikace
§11 odst. 1 písm. a). Stejně tak se krajský soud mýlí, že se správní orgány dostatečně
nevypořádaly s otázkou aplikace §11 odst. 1 písm. a). Tato námitka totiž nebyla s ohledem
na podání ze dne 13. 11. 2011 součástí žaloby. Nebyl proto žádný důvod rušit rozhodnutí
žalovaného. Krajskému soudu je třeba vytknout, že podle §16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím nenařídil požadované informace poskytnout.
[6] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení s tím, že jej zaváže zkoumat, zda jsou dodrženy podmínky
pro poskytnutí informací, a pokud dodrženy jsou, aby podle §16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím nařídil požadované informace poskytnout.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zvážil přípustnost kasační stížnosti. Práva podat kasační
stížnost může vždy využít pouze ta procesní strana, které napadené soudní rozhodnutí
neprospívá. Kasační stížnost proto musí směřovat proti výroku rozhodnutí,
nikoliv pouze proti jeho důvodům (viz usnesení NSS ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 Ads 57/2003 – 48,
všechna zde cit. rozhodnutí jsou přístupná na www.nssoud.cz). Tato obecně platná zásada
je vyjádřena v §104 odst. 2 s. ř. s., dle něhož je kasační stížnost směřující proti důvodům
rozhodnutí soudu nepřípustná. Kasační stížnost je tedy přípustná tehdy, jestliže se stěžovatel
domáhá jiného výroku rozhodnutí krajského soudu (viz rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2007,
čj. 1 Afs 57/2006 – 70).
[9] Ustanovení §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění zákona č. 61/2006 Sb., vnáší do soudního řízení správního prvky principu apelačního
(viz rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003 – 73, publ. též pod č. 1469/2008 Sb. NSS,
nebo rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007 – 89 ve věci OSMPB, občanské sdružení,
publ. též pod č. 1532/2008 Sb. NSS). Podle §16 odst. 4 při soudním přezkumu rozhodnutí
o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá,
zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí
o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované
informace poskytnout. Cit. ustanovení tedy nedává žádný prostor pro úvahu soudu. Je-li splněna
hypotéza §16 odst. 4 věty druhé, je soud povinen rozhodnutí odvolacího správního orgánu
i správního orgánu I. stupně zrušit a nařídit správnímu orgánu I. stupně poskytnout požadované
informace.
[10] Kasační stížnost, kterou stěžovatel napadá absenci výroku rozsudku krajského soudu,
jímž by bylo nařízeno finančnímu úřadu poskytnout požadované informace, směřuje proti výroku
rozsudku, nikoliv pouze proti jeho důvodům. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost
věcně projednal (detailněji viz rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2010, čj. 1 As 8/2010 – 65, ve věci
Oživení, o. s. proti Ministerstvu dopravy, body 8-13).
[11] Jakkoliv jde o kasační stížnost opakovanou, je přípustná, neboť jako důvod kasační
stížnosti je namítáno, že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.].
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Jedinou námitkou stěžovatele je, že krajský soud nerespektoval závazný pokyn Nejvyššího
správního soudu v prvém rozsudku v této věci. Krajský soud měl dle tohoto pokynu zvážit
aplikaci §16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím. Tuto námitku
je třeba chápat jako argumentaci vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí [důvod
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., srov. bod 16 rozsudku ve věci Oživení].
[14] Nejvyšší správní soud setrval při posuzování této kasační stížnosti na právním názoru
vyjádřeném v rozsudku ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003 – 73, publ. též pod č. 1469/2008 Sb.
NSS. Krajský soud nemůže přistoupit k aplikaci §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím, jestliže rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Pouze v situaci, kdy je správní rozhodnutí přezkoumatelné, si může soud učinit vlastní úsudek
o jeho zákonnosti a v návaznosti na to posoudit splnění podmínek pro postup dle §16 odst. 4
věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím (shodně rozsudek čj. A 2/2003 – 73).
Smysl §16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba spatřovat
v tom, že pokud nejsou naplněny důvody pro odmítnutí žádosti, které jsou přezkoumatelným
způsobem vyjádřeny ve správním rozhodnutí, je soud povinen zrušit rozhodnutí odvolacího
správního orgánu i správního orgánu I. stupně a přikázat správnímu orgánu I. stupně poskytnout
žadateli požadované informace. To vede ke zrychlení celého postupu.
[15] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem, že v této věci nelze vůbec hovořit
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu. Oba správní orgány zaujaly právní názor
o neaplikovatelnosti §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím,
neboť namísto toho aplikovaly již §2 odst. 4 téhož zákona. Takovýto závěr je plně
přezkoumatelný, ostatně krajský soud jej v prvém rozsudku rovněž přezkoumal.
Lze proto hovořit o nesprávnosti právního názoru správního orgánu, nikoliv
o jeho nepřezkoumatelnosti. Názor krajského soudu vede k tomu, že nepřezkoumatelnost
původně přezkoumatelného právního závěru žalovaného nastala v důsledku prvého zrušovacího
rozsudku NSS. Takováto teze je samozřejmě nesprávná.
[16] Je zákonnou povinností krajského soudu, aby sám rozhodl, zda jsou splněny podmínky
podle §16 odst. 4 věty druhé (viz bod [9] shora). V rámci toho musí aplikovat zákon
o svobodném přístupu k informacím jako celek a přezkoumat, zda jsou dány důvody
pro odmítnutí žádosti (věta prvá téhož ustanovení). Skutečnost, že stěžovatel vzal v mezidobí
mezi vynesením prvého rozsudku NSS a vynesením druhého rozsudku krajského soudu
zpět svou argumentaci ve vztahu k §11 odst. 1 písm. a), je z tohoto hlediska nerozhodná.
Povinnost zvážit eventuální aplikaci §11 odst. 1 písm. a) (stejně jako jakéhokoliv jiného
ustanovení) vyvěrá přímo z §16 odst. 4 věty prvé zákona o svobodném přístupu k informacím.
[17] Kasační námitka je proto důvodná. Krajský soud porušil svým postupem povinnost
následovat právní názor jasně vyslovený Nejvyšším správním soudem v prvém zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
IV.
Závěr a náklady řízení
[18] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto zrušil dle §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení
proto krajský soud posoudí, zda jsou splněny podmínky pro postup dle §16 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím. V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne
také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. května 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu