ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.84.2008:81
sp. zn. 1 As 84/2008 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: P. D. T.,
zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, 602 00 Brno, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Olomouckého kraje, Odbor cizinecké
policie, se sídlem U Výstaviště 18, 750 02 Přerov (dříve Policie České republiky, Oblastní
ředitelství služby cizinecké policie Ostrava, Inspektorát cizinecké policie Přerov), proti
rozhodnutí žalované ze dne 8. 4. 2008, č. j. CPOV-4269/ČJ-2008-4066, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2008, č. j. 22 Ca
102/2008 - 9,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2008, č. j. 22 Ca 102/2008 - 9,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 8. 4. 2008 rozhodla žalovaná pod č. j. CPOV-4629/ČJ-2008-4066 o správním
vyhoštění žalobce podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů (dále též „zákon o pobytu cizinců“);
žalobce totiž pobýval na území České republiky bez platného víza, ač k tomu nebyl oprávněn.
Zároveň žalovaná stanovila žalobci dobu k vycestování, vyslovila, že se na něj nevztahuje
překážka vycestování, a ve smyslu §85 odst. 2 správního řádu vyloučila odkladný účinek
odvolání.
[2] Žalobu, jíž žalobce napadl výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání, odmítl Krajský
soud v Ostravě usnesením ze dne 29. 4. 2008, č. j. 22 Ca 102/2008 - 9. Napadený výrok,
resp. rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání, považoval krajský soud za rozhodnutí
předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále též „s. ř. s.“), a přirovnal je k předběžnému opatření (§61 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu) či k rozhodnutí o odkladném účinku žaloby (§73 s. ř. s.). Rozhodnutí předběžné
povahy jsou přitom vyloučena ze soudního přezkoumání.
II. Kasační stížnost
[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby
kasační stížnost. Setrval zde na tom, že výrok, kterým se vylučuje odkladný účinek odvolání,
je sám o sobě rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Jakkoli tento výrok nesplňuje formální
náležitosti rozhodnutí (srov. §67 správního řádu), jedná se o rozhodnutí po materiální stránce.
Stěžovatel upozornil na to, že proti tomuto výroku není odvolání přípustné, a je tedy zřejmé,
že vyčerpal všechny přípustné řádné opravné prostředky.
[4] Dále stěžovatel vypočetl znaky rozhodnutí předběžné povahy, jak je dovodila judikatura
Nejvyššího správního soudu; výrok, který napadl žalobou, podle něj nesplňuje ani materiální
ani procesní znak. Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání je vydáván až v rámci
rozhodnutí ve věci, nikoli před ním, a jeho účinky trvají až do skončení řízení (do rozhodnutí
odvolacího orgánu). Odvolací orgán přitom tento výrok zvlášť nepřezkoumává, takže náprava
jeho nezákonnosti není možná, i kdyby rozhodnutí o správním vyhoštění bylo zrušeno jako celek.
Předběžné opatření či rozhodnutí, jímž se přiznává odkladný účinek žalobě, jsou úkony jiného
charakteru, neboť slouží k dočasné úpravě poměrů účastníků řízení do vydání rozhodnutí,
a nikoli až po jeho vydání. Pokud by žalobce výrazně ohrožoval veřejný pořádek, správní orgán
by na to jistě reagoval předběžným opatřením.
[5] Stěžovatel se pro úplnost vyjádřil i k důvodům, pro něž je napadený výrok nezákonný
(naléhavý veřejný zájem je spatřován ve skutečnosti, o níž dosud nebylo pravomocně
rozhodnuto, neboť právě ona je předmětem rozhodnutí o správním vyhoštění), a poukázal
na vztah ustanovení §85 odst. 2 správního řádu (možnost správního orgánu vyloučit odkladný
účinek odvolání mj. tehdy, jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem) a §172 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců (zákonem stanovený odkladný účinek žaloby proti rozhodnutí o správním
vyhoštění, vyjma případů, kdy je ohrožena bezpečnost státu). S ohledem na posledně zmíněné
ustanovení je třeba citované ustanovení správního řádu vykládat restriktivně.
[6] Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení Krajského
soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně stěžovatel požádal, aby jeho kasační
stížnosti byl přiznán odkladný účinek.
[7] Vyjádření žalované ke kasační stížnosti nebylo podáno.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, a není na místě kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 9. 10. 2008, č. j. 1 As 84/2008 - 39,
dostupném na www.nssoud.cz, kasační stížnost zamítl. Přisvědčil krajskému soudu,
že stěžovatelem napadené rozhodnutí (výrok) je jako rozhodnutí předběžné povahy ze soudního
přezkoumání vyloučeno; z tohoto důvodu nezkoumal stěžovatelem uváděné důvody
nezákonnosti tohoto výroku, ani se nezabýval vztahem mezi ustanovením §85 odst. 2 správního
řádu a ustanovením §172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[10] Proti tomuto rozsudku Nejvyššího správního soudu podal stěžovatel ústavní stížnost,
na jejímž základě Ústavní soud uvedené rozhodnutí zrušil (nálezem ze dne 21. 2. 2012,
sp. zn. I. ÚS 145/09; dostupném na http://nalus.usoud.cz), neboť jím bylo porušeno základní
právo stěžovatele na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud v odůvodnění citovaného nálezu nejprve konstatoval, že není oprávněn zasahovat
do rozhodovací činnosti obecných soudů a že není vrcholem jejich soustavy. Dodal
však, že na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů
obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezi hlavy páté
Ústavy, a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Takový zásah shledal
Ústavní soud v projednávaném případě, proto ústavní stížností napadený rozsudek zdejšího
soudu zrušil. Konstatoval, že jádrem ústavní stížnosti byla „otázka, zda aplikace a interpretace
příslušných ustanovení SŘ, a zákona o pobytu cizinců a s. ř. s. provedená napadeným rozhodnutím Nejvyššího
správního soudu, je souladná s (ostatními) rozhodnutím téhož soudu (v prakticky totožných věcech), zda nevedla
k zásahu do rovnosti před zákonem a zda je tedy ústavně akceptovatelná.“ Ústavní soud ve svém nálezu
vycházel z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010,
č. j. 7 As 26/2009 - 58, publikovaného pod č. 2191/2011 Sb. NSS, www.nssoud.cz,
v němž rozšířený senát odstranil rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu a dovodil,
že „[v]ýrok o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 správního řádu z roku 2004, obsažený
v rozhodnutí správního orgánu o správním vyhoštění cizince podle §119 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., jež nemá předběžnou povahu
a ani se jím neupravuje vedení řízení před správním orgánem, a není proto vyňato ze soudního přezkumu
podle §70 s. ř. s.“ S právní argumentací obsaženou v citovaném rozsudku se Ústavní soud
ztotožnil a doplnil, že je z hlediska ústavnosti plně přijatelná, jeví se jako logická, přesvědčivá
a nemající povahu svévole.
[11] Ústavní soud uzavřel, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu znamenal
v svých důsledcích porušení stěžovatelova základního práva na spravedlivý proces podle čl. 36
odst. 1 Listiny. Na tom nemohla podle Ústavního soudu změnit ničeho ani skutečnost,
že napadený rozsudek byl vydán dříve, než spornou otázku posoudil rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu, s jehož závěry se Ústavní soud ztotožnil.
[12] Z výše uvedených závěrů Ústavního soudu vyšel Nejvyšší správní soud v dalším řízení
a shledal, že kasační stížnost je důvodná. V souladu s nálezem Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 145/09 a v souladu se shora citovaným rozsudkem rozšířeného senátu
č. j. 7 As 26/2009 - 58 lze konstatovat: „Skutečnost, že prvostupňový správní orgán nezákonně vyloučí
odkladný účinek odvolání, se může za dobu, po kterou bude dočasně možno postupovat podle „věcného“ výroku
prvostupňového rozhodnutí, velmi negativně a nezřídka obtížně napravitelným způsobem dotknout práv
a povinností jednotlivce. Tuto nezákonnost by ovšem bez soudní ochrany bylo možno jen stěží napravit –
pouze soudní ochrana na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu zajišťuje, že nezákonný výrok
o vyloučení odkladných účinků odvolání [tedy takový výrok, jehož podkladem je nesprávné posouzení podmínek
podle §85 odst. 2 písm. a) až c) správního řádu] bude pro nezákonnost soudem zrušen“ (srov. rozsudek
rozšířeného senátu č. j. 7 As 26/2009 - 58, bod [29]).
[13] Dále rozšířený senát v předmětném rozsudku poznamenal, že „vyloučení odkladného účinku
odvolání proti rozhodnutí prvostupňového orgánu o vyhoštění rozhodnutím soudně přezkoumatelným,
neboť mění časové parametry účinků prvoinstančního rozhodnutí ve věci samé a zjevně dopadá na právní postavení
cizince, a to dokonce velmi intenzívně, neboť mu znemožní nadále v České republice fakticky pobývat,
ač by jinak – mělo-li by odvolání odkladný účinek – do právní moci rozhodnutí o odvolání zásadně území
republiky nemusel opustit. Realizace vyhoštění v průběhu odvolacího řízení navíc fakticky zásadně oslabuje
možnost cizince uplatňovat svá práva v odvolacím řízení, neboť jej nutí vést odvolací řízení „na dálku“,
a tedy pouze prostřednictvím svého zástupce či písemně.“ Z popsaných důvodů rozšířený senát uzavřel,
že výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně o vyhoštění cizince je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., jež nemá předběžnou
povahu a ani se jím neupravuje vedení řízení před správním orgánem, proto podléhá soudnímu
přezkumu.
[14] S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že krajský
soud v napadeném usnesení nezákonně rozhodl o odmítnutí podané žaloby, neboť nesprávně
posoudil právní otázku existence výluky ze soudního přezkumu ve správním soudnictví
u rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí
o správním vyhoštění; je tedy dán kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[15] Námitkami stěžovatele směřujícími do věci samé (tj. námitkami zpochybňujícími
zákonnost výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání) se zdejší soud nezabýval.
Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil podmínky
pro odmítnutí žaloby [tj. důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], nemůže se však již zabývat
námitkami týkajícími se „merita věci“, tedy např. toho, zda předmětný výrok o vyloučení
odkladného účinku byl zákonný či nikoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80, www.nssoud.cz).
[16] Žádostí o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud
nezabýval, neboť ve věci rozhodl bezodkladně poté, co mu byla věc předložena k rozhodnutí
po zrušení nálezem Ústavního soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tedy z výše popsaných důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadené usnesení Krajského soudu
v Ostravě, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu