ECLI:CZ:NSS:2012:2.AO.5.2011:204
sp. zn. 2 Ao 5/2011 - 204
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci navrhovatelů:
a) Londa spol. s r. o., se sídlem Praha 1, Křemencova 4, b) Frekvence 1, a. s., se sídlem
Praha 2, Wenzigova 4, c) Evropa 2, spol. s r. o., se sídlem Praha 2, Wenzigova 4, všech
zastoupených JUDr. Tomášem Jindrou, advokátem v Praze 1, U Prašné Brány 3, proti
žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu, se sídlem Praha 9, Sokolovská 219,
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy,
takto:
I. Návrh na zrušení čl. 13 odst. 4 písm. c) opatření obecné povahy, vydaného
Českým telekomunikačním úřadem dne 7. 6. 2011, pod č. j. ČTÚ -28 175/2011-605,
se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Soudnímu znalci Ing. Jiřímu Mátlovi, bytem Brno, Luh 4, se p ř i z n á v á znalečné
ve výši 9300 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Soudnímu znalci Ing. Pavlu Žížalovi, bytem Praha 3, Roháčova 8, se p ř i z n á v á
znalečné ve výši 3255 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 23. 8. 2011 se navrhovatelé
domáhají zrušení části opatření obecné povahy vydaného Českým telekomunikačním úřadem dne
7. 6. 2011, pod č. j. ČTÚ - 28 175/2011-605; konkrétně se domáhají zrušení jeho čl. 13 odst. 4
písm. c), kterým byla, jako podmínka pro využití kmitočtového pásma vyhrazeného
pro rozhlasovou službu, určena maximální hodnota výkonu celkového multiplexního signálu
(MPX power) v hodnotě 0 dBr.
Předmětným opatřením obecné povahy odpůrce, na základě ustanovení §16 odst. 2
zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění platném ke dni vydání opatření (dále jen "ZEK") , a ustanovení §107 odst. 8
písm. b) a §108 odst. 1 písm. b) citovaného zákona, upravil část plánu využití rádiového spektra
č. PV-P/2206.2011-9 (vyhlášeného již dříve v Telekomunikačním věstníku v částce 14/2005)
pro kmitočtové pásmo 87,5 - 146 MHz. Pokud jde o obsah tohoto opatření, odpůrce jím stanovil
technické parametry a podmínky využití rádiového spektra ve shora uvedeném kmitočtovém
pásmu; toto pásmo rozdělil na část určenou pro využití rozhlasovým vysíláním (do 108 MHz)
a část vyhrazenou leteckým aplikacím (od 108 MHz). Stanovil současně další, podrobně
strukturované, využití rádiového spektra v takto stanoveném rámci. V části vyhrazené pro
rozhlasovou službu (oddíl 6) opatření deklaruje požadavek slučitelnosti jeho využívání
se sousedním kmitočtovým pásmem, užívaným pro potřeby letecké navigační služby (čl. 13
odst. 2) Dle čl. 13 odst. 3 je provozování vysílacího rádiového zařízení možné pouze tehdy, je -li
zajištěna jeho koordinace jak v rámci rozhlasové služby, tak i s leteckou radionavigační službou
v sousedním pásmu. V čl. 13 odst. 4 pak opatření stanoví technické parametry pro plánování
a koordinaci vysílacích rádiových zařízení rozhlasu; dle písm. c) výkon celkového multiplexního signálu
nesmí překračovat úroveň 0 dBr. V poznámce pod čarou se odkazuje jak na definici MPX power, tak
i na Doporučení mezinárodní organizace ITU-R BS.412-9, kterým byly stanoveny plánovací
standardy pro zemské vysílání v pásmu FM.
Dle čl. 25 a 26 bylo předchozí opatření obecn é povahy (ze dne 19. 2. 2007), upravující
danou problematiku, zrušeno a účinnost nového opatření byla stanovena ke dni 1. 11. 2011.
V odůvodnění tohoto opatření se, v části vztahující se k článku, jehož částečného zrušení
se navrhovatelé domáhají, akcentuje nutnost koordinace při využití kmitočtového pásma. Uvádí
se zde, že v případě plánování vysílačů FM je jedním ze základních kritérií (…) dodržení ochranných poměrů
pro výpočet rušení analogového rozhlasového signálu, které jsou uvedeny v čl. 13 odst. 4 písm. d). Tabulka
obsahuje výtah základních údajů převzatých z doporučení ITU- R BS.412-9 (…) Rozvoj pokročilejších metod
zpracování signálů (…) vede ke zvyšování energie (respektive úrovně) celkového multiplexního signálu. Důsledkem
je zlepšení dosažitelnosti (respektive efektivního dosahu pokrytí) na úkor zhoršení ochranných parametrů, jak vůči
ostatním stanicím FM v ČR a zahraničí, tak i vůči prostředkům letecké radionavigační služby (VOR, ILS),
které využívají přilehlé pásmo 108 - 117,975 MHz, přednostně přidělené letecké radionavigační službě.
Radionavigační služba požívá z hlediska Radiokomunikačního řádu zvláštních nároků na ochranu před
škodlivým rušením, a to mimo jiné z důvodů klasifikace služby kategorií ´zajištění bezpečnosti života´. V tomto
případě jde i o náročné fáze letů, jakým je přistávací manévr. Samotné stanovení parametrů dle čl. 13
je odůvodněno též reakcí na stížnosti regulátorů z Rakouska a Spolkové republiky Německo
na překračování shora uvedených limitů, což bylo verifikováno vlastn ími měřeními provedenými
odpůrcem.
Pokud jde o vypořádání připomínek k návrhu předmětného opatření, ty byly vypořádány
na tzv. diskuzním místě, jak to předpokládá §130 ZEK.
Svůj návrh na zrušení části opatření obecné povahy navrhovatelé odůvodňují především
neurčitostí argumentace odpůrce, pokud jde o zdůvodnění přijatého řešení. Dle jejich názoru
především není zřejmé, z čeho odpůrce dovozuje, že Doporučení ITU -R BS.412-9 má právní
účinky pro členské země této organizace. Poukazují na fakt, že nejde o mezinárodní dohodu,
kterou by byla ČR vázána; jde jen o nezávazné doporučení, které v řadě zemí nebylo vůbec
implementováno. Hovoří-li se v odůvodnění o stížnostech zahraničních regulátorů, není zřejmé,
kdo a jak se od provozních a plánovacích parametrů měl konkrétně odchýlit. Není také zřejmé,
jak konkrétně by nedodržení předmětného parametru (hodnota MPX power) vedlo ke zhoršení
ochranných poměrů vysílání. Zejména pak, pokud by za stávajícího stavu skutečně v praxi došlo
k ohrožení bezpečnosti letecké dopravy (jak to zmiňuje opatření), jistě by o takové skutečnosti
existovalo sdělení provozovatele radionavigační služby.
Dle navrhovatelů dále ZEK neumožňuje v rámci oprávnění k využívání radiových
kmitočtů uložit jiné podmínky, než ty, které jsou uvedeny v jeho ustanovení §18 odst. 2.
Předmětné opatření obecné povahy však není odůvodněno žádným z důvodů uvedených pod
písm. a) až d) tohoto ustanovení.
Navrhovatelé konečně též namítají porušení principu proporcionality (v mezích
přezkumného algoritmu, vyplývajícího z judikatury Nejvyššího správního soudu). Uvádějí,
že omezení stanovené v čl. 13 odst. 4 písm. c) opatření není v některých okolních zemích
(Polsko, Slovensko) vůbec stanoveno; v Rakousku má pak tato stanovená hodnota vysokou
toleranci ± 3 dBr. Mají dále za to, že vliv sporného parametru na cíl sledovaný opatřením
(vyloučení ovlivnění jiných užívaných rádiových kmitočtů) nebyl prokázán. I kdyby snad tento
vliv existoval, mohl by být eliminován za pomocí nových technologií, zejména audio processingu.
Měla-li by být při respektování nově zavedeného omezení hodnoty MPX power zachována
stávající kvalita příjmu, vyžádalo by si to od provozovatelů rozhlasového vysílání nákladné
investice, aby bylo eliminováno s tím spojené snížení kvality příjmu (zejména v okrajových
oblastech vysílání) a zvýšení citlivosti příjmu na atmosférické vlivy. Taková situace by vyvolala
tlak na přidělování dalších kmitočtů a jejich koordinaci, což by vedlo ke zvýšení vzájemné
interference těchto vysílačů, a tím ke snížení kvality vysílání. Provozovatelé by pak byli
nepochybně postiženi též nižšími příjmy z reklamy.
Odpůrce ve svém obsáhlém vyjádření k věci nejprve konstatoval obecná východiska dané
problematiky a vyjádřil se též k právnímu rámci oblasti správy rádiového spektra. Uvedl,
že je orgánem, do jehož kompetence spadá i správa rádiového spektra (§15 zákona), což
zahrnuje (mimo jiné) sestavování návrhu plánu kmitočtových pásem ve formě národní
kmitočtové tabulky (upraveno vyhláškou) a sestavování plánů využití rádiového sp ektra
(upraveno formou opatření obecné povahy). Využití rádiového spektra musí být v souladu
se zákonem, národní kmitočtovou tabulkou a plánem využití rádiového spektra; na mezinárodní
úrovni je upraveno Radiokomunikační řádem Mezinárodní telekomunikační u nie (ITU). Tento
řád je součástí naší legislativy; ČR je členem ITU a Řád byl (ve formě národní kmitočtové
tabulky) implementován do našeho práva vyhláškou číslo 105/2010 Sb.
K první skupině námitek odpůrce uvedl, že předmětnou problematiku upra vuje
na mezinárodní úrovni taktéž tzv. Plán Ženeva, který je mezinárodní dohodou, upravující postup
plánování rozhlasových vysílačů v pásmu FM. Tento plán odkazuje na konkrétní doporučení
ITU; mimo jiné i na Doporučení ITU-R BS.412-9 (v jeho původní podobě). Pokud jde
o zpochybňovanou závaznost tohoto doporučení, odpůrce uvedl, že jde o nástroj koordinace
a harmonizace využití rádiového spektra, který je schvalován členskými státy ITU. Formálně tato
doporučení nejsou závazná, ale jsou obecně signatářskými zeměmi respektována.
Odpůrce zmínil též existenci vyhlášky č. 22/2011 Sb., o způsobu stanovení pokrytí
signálem zemského rozhlasového vysílání šířeného ve vybraných kmitočtových pásmech (dále též
„vyhláška“), která je prováděcím předpisem ZEK. Při stanovení metody výpočtu intenzity
(elektromagnetického pole – pozn. NSS) na území pokrytém signálem zemského analogového
vysílání je v §4 použita hodnota maximálního výkonu celkového multiplexního signálu (MPX
power) 0 dBr, stejně jako odpovídají i všechny parametry stanovené v čl. 13 napadeného opatření.
Hodnota 0 dBr je tedy pro výkon celkového multiplexního signálu v ČR (nejen odpůrcem)
dlouhodobě užívaným, mezinárodně dohodnutým a respektovaným standardem. Jde o závazný
parametr pro výpočet intenzity na území pokrytém signálem zemského analogového
rozhlasového vysílání; opatření obecné povahy tento parametr tedy musí taktéž respektovat.
Pokud jde dále o tvrzení navrhovatelů o neurčitosti zmínky o stížnostech zahraničních
regulátorů na překračování výkonu MPX power českými provozovateli, v odůvodnění opatření
obecné povahy odpůrce uvedl, že tyto stížnosti jsou založeny ve správním spise.
V reakci na první skupinu námitek odpůrce dál e odmítl názor navrhovatelů,
že z odůvodnění opatření není zřejmé, jak konkrétně by nedodržení předmětného parametru
vedlo ke zhoršení ochranných poměrů pro výpočet rušení analogového rozhlasového signálu.
Dle jeho názoru je stanovení konkrétní hodnoty MPX power potřebné především proto, že jde
o veličinu, představující zjištěnou úroveň výkonu posuzovaného multiplexu, ve vztahu
k (definované) referenční stanici. Dojde-li ke zvýšení hodnoty MPX power, zvětší se územní
rozsah vysílání. Ten je ovšem stanoven pro každého provozovatele licencí vydanou Radou
pro rozhlasové a televizní vysílání (dále též „RRTV“), a to právě na základě technických
parametrů stanovených odpůrcem. Jde tedy o způsob, jak zajistit, aby nedocházelo k narušení
ochranných poměrů vysílání. Ty jsou, v závislosti na používaném kmitočtu, nastaveny tak,
aby k nežádoucí interferenci nedocházelo. Ještě závažnější by bylo případné rušení sousedních
kmitočtů, vyhrazených pro leteckou navigační službu. Aby k této nežádoucí situaci nedocházelo,
musí být případné zvýšení hodnoty MPX power kompenzováno snížením hodnoty vyzářeného
výkonu. Dodržením hodnoty celkového multiplexního signálu na úrovni 0 dBr tedy skutečně
může dojít ke snížení územního rozsahu vysílání; takové vysílán í by se tím však dostalo jen
do parametrů stanovených vysílacích licencí, která je v prax i v tomto směru běžně porušována.
Sporný technický parametr by měl být stanoven závazně (cestou opatření obecné povahy), neboť
v souvislosti s rozvojem metod zpracování signálu (úprava dynamiky nemodulovaného signálu)
dochází v praxi často k překračování h odnot MPX power, což bylo opakovaně prokázáno.
Na otázku, proč je hodnota stanovena právě na úrovni 0 dBr, odpůrce uvedl, že jde o hodnotu
plynoucí (byť nikoliv explicitně) z Doporučení ITU-R BS.412-9, kde je v odst. 2.5.1. uveden
způsob, jakým má být hodnota MPX power stanovena.
Ke druhé skupině námitek, zpochybňujících oprávnění odpůrce stanovit v opatření
obecné povahy sporný technický parametr vysílání, odpůrce uvedl, že navrhovateli zmiňovaný
§18 ZEK na daný případ nedopadá, neboť ten se vztahuje k vydávání oprávnění k využívání
rádiových kmitočtů, tedy individuálních správních aktů. Nesouvisí s vydáváním plánu využití
rádiových kmitočtů cestou opatření obecné povahy dle §16/4 ZEK. Věcně by nicméně i přesto
bylo možné stanovení hodnoty MPX power v předmětném opatření podřadit pod opatření
zamezující škodlivé interferenci, na které směřuje §18/2a) ZEK.
Odpůrce se konečně vyjádřil i ke třetí skupině námitek, tedy k tvrzenému porušení
principu proporcionality.
Odpůrce trvá především na tom, že právě tohoto prostředku (regulace hodnoty MPX
power na 0 dBr) je třeba k dosažení cíle, kterým je nerušené užívání sousedních kmitočtových
pásem, a to nejen pro rozhlasové vysílání, ale zejména sousedního pásma, využívaného pro
leteckou navigační službu. V praxi přitom bylo opakovaně prokázáno, že tento parametr při
vysílání dodržován není. Zde odpůrce odkázal na ve spise založené podklady, zejména na dopis
Ministerstva dopravy ze dne 26. 5. 2011, z něhož se podává, proč je hodnota MPX power 0 dBr
důležitá z pohledu bezpečnosti leteckého provozu a kde jsou zmíněny i konkrétní případy poruch
v činnosti prostředků letecké navigační služby, které mají svůj původ v jeho překračování.
Odchylky od provozních a plánovacích parametrů při vysílání jsou dostatečně d okladovány
i dalšími listinami založenými v předloženém spise, a to výsledky evropské monitorovací
kampaně ICAO, stížnostmi regulátorů ze sousedních zemí na př ekračování tohoto parametru
(na tomto základě byli dotčení provozovatelé upozorněni na n utnost dodržování nulové hodnoty
MPX power, avšak bezvýsledně), vlastními měření odpůrce v letech 2006 – 2011 (zde bylo
zjištěno, že z důvodu konkurenčního boje, ve snaze o co největší pokrytí území signálem,
jednotliví provozovatelé výrazně navyšují hodnotu MPX power, a to až na 8 dBr); sami
navrhovatelé ostatně v připomínkách k návrhu opatření obecné povahy uvedli hodnoty svého
vysílání, které překračují daný parametr – nebylo tedy nutné tato zjištění v odůvodnění opatření
blíže konkretizovat, přiznali-li je největší provozovatelé.
K otázce, zda je dána příčinná souvislost mezi zvýšením hodnoty MPX power a rušením
sousedních kmitočtových pásem, odpůrce uvedl, že jde o přirozený, fyzikálně daný průvodní jev,
spojený s aktivním využíváním radiového spektra – nebylo proto třeba v tomto směru cokoli
dokazovat.
Dle názoru odpůrce je zvolený způsob regulace jediný, který je v praxi realizovatelný.
Upozornil především, že opatřením obecné povahy nedochází ke změně parametru MPX power.
V praxi je totiž z hodnoty 0 dBr vycházeno jako z výchozí hodnoty při výpočtu ochranných
poměrů a při stanovení licenčních podmínek Radou pro rozhlasové a televizní vysílání. Jde
fakticky jen o jeho výslovnou deklaraci, neboť v praxi dochází k jeho opakovanému
překračování. Možnost jiné úpravy vysílacích parametrů, jimiž by bylo lze dosáhnout
zamýšlených cílů, by, v případě požadavku na volnost při stanovení hodnoty MPX power,
či stanovení jeho hodnoty vyšší než 0 dBr, zcela vyloučena nebyla. Bylo by však nezbytné
redukovat některý z ostatních technických parametrů, které mohou kompenzovat zvýšení výkonu
multiplexu tak, aby byly dodrženy nezbytné ochranné poměry. Takovým opatřením by mohlo být
buď omezení kmitočtového zdvihu, nebo snížení maximálního vyzářeného výkonu. Tyto
parametry jsou ovšem uvedeny v jednotlivých individuálních oprávněních k využívání rádiových
kmitočtů a souboru technických parametrů k vysílacím lice ncím, a právě jejich omezení
by představovalo zásadní zásah do zaručených práv uživatelů rádiových kmitočtů, respe ktive
zásah zcela nepřiměřený a rovněž technicky (a tím i ekonomicky) náročný. Proto je nutno
takovou variantu hodnotit pouze jako hypotetickou, v praxi neaplikovatelnou.
Odpůrce má dále za to, že dodržování stanovené hodnoty MPX power nepředstavuje
pro provozovatele rozhlasového vysílání nepřiměřený zásah do jejich práv. Bude -li v praxi
snížena hodnota MPX power na 0 dBr, dojde ke snížení dosahu signálu, ale zlepší se naopak jeho
kvalita; ke snížení kvality může dojít jen v oblastech, které by vysílání jednotlivých provozovatelů,
dle jejich licence, vůbec nemělo pokrývat. Nebude třeba též nákladných investic do vysílacích
zařízení, neboť ta po technické stránce odpovídají podmínkám stávajících licencí. Ke zvýšení
interference radiového kmitočtu může, z technického hlediska, dojít jen při nedodržování
některých technických parametrů vysílání, nebo za hranicí určeného územního rozsahu vysílání.
Dojde-li tedy v důsledku přijatého opatření k dotčení provozovatelů rozhlasového vysílání, stane
se tak jen v rozsahu odpovídajícím neoprávněnému využívání kmitočtu, nad rámec jednotlivých
vysílacích oprávnění.
Co se týká tvrzení navrhovatelů o tom, že předmětný parametr v řadě zemí závazně
stanoven není, odpůrce uvedl, že v Rakousku je stanoven stejně; není zde stanovena odchylka, jak
tvrdí navrhovatelé – jde jen o toleranci měřících přístrojů v rozsahu 0,4 dBr. Slovensko
už předmětný parametr zavedlo závazně taktéž, a to bez odchylek, přičemž hodnotu MPX power
0 dBr má (různými způsoby) závazně stanovenu většina evropských států.
Účastníci řízení setrvali na svých postojích i v průběhu soudních jednáních.
Nad rámec již dříve uplatněné argumentace zástupce navrhovatelů uvedl , že absenci
jakéhokoliv vyjádření RRTV k záměru odpůrce vydat předmětné opatření nelz e vykládat jako
souhlas tohoto regulátora s předloženým návrhem, či alespoň jeho srozumění s ním. Pokud jde
o odpůrcem zmiňované vyjádření Ministerstva dopravy, tento orgán s navrhovaným opatřením
sice vyslovil souhlas, nebyl však jeho iniciátorem. Hovoř í-li vyjádření ministerstva o konkrétních
poruchách fungování letecké radionavigační služby, neznamená to ještě, že by svůj původ musely
nutně mít právě ve zvýšení hodnoty MPX power u vysílačů šířících rozhlasové vysílání v pásmu
FM. V otázce vztahu napade ného opatření obecné povahy ke stávající právní úpravě zástupce
navrhovatelů poukázal na fakt, že jakkoliv hodnotu MPX power 0 dBr stanoví již zmiňovaná
vyhláška, jde o právní předpis, který byl vydán právě odpůrcem; ten se tak odvolává na akt, který
sám vydal. K dotazu soudu, zda spatřuje rozpor předmětné části opatření obecné povahy
s hmotným právem i v kolizi s jinými zákonnými ustanoveními, než je §18 odst. 2 ZEK,
zástupce navrhovatelů uvedl, že nikoliv; dle jeho názoru citované ustanovení předjímá věcný
obsah opatření, k jehož vydání je odpůrce oprávněn dle §16 tohoto zákona. Zástupce
navrhovatelů namítl v této souvislosti též obsoletnost Doporučení ITU-R BS.412-9, ze kterého
odpůrce vycházel, s tím, že to vychází z technických předpoklad ů odpovídajících situaci ve druhé
polovině 80. let 20. století. Toto doporučení nadto implementovaly pouze některé členské státy
ITU; například USA, které mají neporovnatelně vyšší intenzitu leteckého provozu oproti situaci
v ČR, k takovému kroku nepřist oupily. I ty země, které předmětný požadavek Doporučení
implementovaly, již nicméně podaly návrh na jeho revizi, což se týká i Rakouska a Spolkové
republiky Německo, odkud přišly údajně stížnosti na nedodržování parametru MPX power.
Vzhledem k tomu, že v této oblasti existuje evidentní rozpor mezi legislativou, která je zhruba
30 let zpátky oproti současné vysílací technice, počítá se s revizí tohoto doporučení.
Zástupce navrhovatelů taktéž vyjádřil nesouhlas s tvrzením odpůrce, že vyšší hodnota
MPX power povede k rozšíření územního pokrytí signálem. Dle názoru navrhovatelů by tímto
způsobem došlo pouze ke zlepšení kvality vysílání, a to zejména v jeho okrajových částech.
K rozšíření územního pokrytí vysílání by vedlo zvýšení jiného technického par ametru, a sice
množství vyzářeného výkonu; takový postup si však žádný z provozovatelů rozhlasového vysílání
v praxi nedovolí. Navrhovatelé sice souhlasí s argumentem odpůrce, že úprava dynamiky
nemodulovaného signálu by mohla vést ke zhoršení ochranných poměrů mezi rozhlasovými
vysílači v pásmu FM i ve vztahu k prostředkům letecké radionavigační služby, namítají však,
že rozhlasové vysílače v ČR i sousedních zemích používají signál modulovaný - v tomto případě
vycházejí ochranné poměry vůči ostatním vysíla čům i prostředkům letecké radionavigační služby
naopak daleko příznivější, než u signálu nemodulovaného, neboť jeho kompresí jsou odstraněny
špičkové výkyvy, které způsobují největší rušení; to ostatně plyne i ze znaleckého posudku
ing. Žížaly (viz dále). Za stávajícího stavu by tak závazné snížení hodnoty MPX power pouze
snížilo intenzitu elektromagnetického pole na území, které má mít zaručeno pokrytí signálem,
pod hranici kvalitního příjmu, s nárůstem rušení vinou atmosférických vlivů či konfigurace
terénu; to vše s negativními důsledky pro jednotlivé provozovatele rozhlasového vysílání.
Navrhovatelé se též vyjádřili i k otázce existence rušivých interferencí, vyvolaných vyšší
hodnotou MPX power v praxi. Poukázali na existenci tzv. filtrů harmonických f rekvencí, kterými
mají být v současnosti vybaveny všechny vysílače šířící rádiový signál pro pásmo FM. Tyto filtry,
dle jejich názoru, vliv rozhlasového vysílání na leteckou dopravu vylučují. Pravděpodobnost
ovlivnění prostředků letecké radionavigační služby ze strany FM vysílačů vybavených
modulačními procesory je zcela nepravděpodobná; odolnost prostředku letecké radionavigační
služby proti rušení je navíc v současnosti nesrovnatelně větší, než tomu bylo v roce 1994 (kdy
mělo údajně k takovému rušení v praxi dojít), a to bez ohledu na to, s jakou hodnotou MPX power
rozhlasové vysílače vysílají. Tvrzení soudního znalce ing. Mátla (viz dále), který možnost
takového rušení připustil (což však blíže nezdůvodnil), znalecký posudek ing. Žížaly vyvrací.
Kromě toho, uvedení do provozu každého nového vysílače je (i z hlediska užitého kmitočtu
a dalších technických parametrů) konzultováno s Úřadem pro civilní letectví. Existují- li
pochybnosti o vyloučení interference tohoto zařízení na letový provoz, je proveden kontrolní
oblet speciálního měřícího letadla. Z tohoto důvodu lze mít ted y vliv rozhlasového vysílání
na radionavigační službu letecké dopravy za vyloučený. Nelze též přehlédnout, že potenciál rušení
vysílače v pásmu FM se týká teoreticky pouze několika málo vysílačů v ČR, a to těch, které vysílají
na frekvencích 107,5 MHz a vyšších. Pokud by byla situace ve vztahu k otázce bezpečnosti
letového provozu skutečně tak alarmující, jak ji představuje odpůrce, nepochybně by se do věci
vložil Úřad pro civilní letectví, o čemž navrhovatelé nemají jediný důkaz. Jediný údajně
zdokumentovaný případ z roku 1994 je popsán nanejvýš neurčitě. Z vyjádření ministerstva
dopravy totiž nevyplývá, jaké nedodržení technických parametrů mělo mít za následek
popisovanou situaci; s ohledem na počet letadel, která využívají náš vzdušný prostor, jde
s největší pravděpodobností o zcela ojedinělou událost, způsobenou spíše nějakou fatální
poruchou vysílače, než nedodržením technických parametrů vysílání. Navíc je třeba si uvědomit,
že vyzařování vysílačů v pásmu FM směrem vzhůru je zcela minimální (přibližně 30 %).
Popisovaný incident z roku 1994 nemohl být prokazatelně vyvolán vyšší hodnotou MPX power,
neboť tento parametr nešlo tehdy technicky regulovat a tudíž jeho hodnotu ani verifikovat.
Obdobně není navrhovatelům znám ani jediný případ v rámci ČR, který by měl původ
ve vzájemném rušení dvou rozhlasových vysílačů v pásmu FM, vinou vyššího výkonu
multiplexního signálu. Pokud jde o stížnost německého regulátora, na kterou odkazuje odpůrce,
ta, dle jejich názoru, připadá nejspíše na vrub špatné koordinaci kmitočtového odstupu vysílačů.
Ten je v posuzovaném případě pouhých 100 kHZ, což je méně než dvojnásobek maximálního
kmitočtového zdvihu; navíc je toto porušení velice nepravděpodobné, neboť německý vysílač
vysílá s několikanásobně vyšším výkonem a s opačnou polarizací, než vysílače na české straně,
u nichž je tak minimální předpoklad, že by jejich nosná vlna vůbec dorazila k státní hranici.
S ohledem na fakt, že v ČR vysílá v pásmu FM zhruba 500 vysílačů, byly by i případné dvě
oprávněné stížnosti na rušení ze statistického pohledu zcela bezvýznamné. Pokud by v praxi
k těmto interferencím skutečně docházelo, jistě by RRTV zahájila s takovými subjekty správní
řízení pro porušení licenčních podmínek, o čemž však navrhovatelé nemají vědomost.
Pokud jde o test proporcionality (poslední krok přezkumného soudního algoritmu),
navrhovatelé (nad rámec svého návrhu) dále uvedli, že ochranné poměry v rámci vysílání
v pásmu FM lze daleko efektivněji regulovat snížením maximálního kmitočtového zdvihu
(v souladu s moderními trendy ITU), což moderní audioprocesory bez problémů umožňují.
Snížením kmitočtového zdvihu lze tedy vysílat s vyšší hodnotou MPX power, aniž by se tím
zhoršily ochranné poměry; došlo by naopak k jejich zlepšení, a to navrhovatelé nezmiňují ani
vyrovnanost spektrálních masek vysílačů osazených těchto moderními procesory, které odolnost
vůči vzájemným interferencím ještě více zvyšují. V souča sné době je tak prakticky nemožné bez
těchto procesorů vysílat, neboť jinak by nemohly být dodrženy parametry vysílání, zejména
špičkový kmitočtový zdvih 75 kHz. Nesprávnost vyžadovaného parametru spojují navrhovatelé
též s tím, že všechny moderní nosiče z vuku jsou nahrávány s hodnotou + 3 dBr.; tuto hodnotu
lze sice technicky modulovat (ve smyslu požadavku opatření), jsou s tím však spojeny
nezanedbatelné dodatečné náklady. Pokud by provozovatelé měli vyhovět stanovenému
požadavku na hodnotu MPX power, byly by s tím spojeny celkově vyšší náklady, spočívající
v novém nastavení procesorů (umějí-li hodnotu MPX power regulovat), případně v pořízení
procesoru nových, protože ne všechny procesory tuto schopnost mají. Vezme-li se v potaz,
že v ČR vysílá zhruba 500 vysílačů (včetně rozhlasu veřejné služby, který by v případě nepřijetí
takového opatření vysílal v horší kvalitě, čímž by poškodil své koncesionáře), je zřejmé, že takové
náklady by byly enormní. Proto se také navrhovatelé již od počátku proti té to části opatření
obecné povahy ohradili, a to spolu s dalšími provozovateli rozhlasového vysílání. Technické
řešení, které navrhují navrhovatelé, by bylo nejen technicky proveditelnější, ale nevedlo
by především ke shora popsaným problémům, které by navrhovatelé museli považovat za
popření svých legitimních očekávání, neboť při svém podnikání vycházejí z obsahu udělených
licencí, v nichž žádný takový technický požadavek uveden nebyl. Konečně navrhovatelé
opětovně namítají, že závazné stanovení hodnoty MPX power na hodnotě 0 dBr. je technickým
anachronismem, a to zejména v ČR, kde došlo po roce 1989 k vybudování zcela nové, moderní
infrastruktury vysílačů; ty, jak již bylo opakovaně uvedeno, žádné problémy ve smyslu
interferencí, spojené s vyšší hodnotou MPX power, nemají. Ostatně i všechny sousední státy,
například Polsko, tento parametr nemají stanovený jako závazný; ty státy, které takovou úpravu
mají, od ní v současné době již ustupují. Navrhovatelé se konečně vyjádřili též k vlivu modulace
signálu na kvalitu přenášeného zvuku. Připustili, že touto cestou dochází k jeho jisté komprimaci,
tuto míru zkreslení však technická úroveň běžně užívaných přijímačů není schopna vůbec rozlišit.
Navíc, dle průzkumu prováděného ITU je zřejmé, že posluchači po takto upra veném zvuku
touží. Nelze proto hovořit o deformaci přenášených zvukový děl či zásahu do autorských práv
s tím spojených.
Odpůrce nad rámec svého vyjádření k podanému návrhu na nařízených soudních
jednáních uvedl, že trvá na svém názoru, dle kterého má hodnota MPX power vskutku význam
z hlediska územního rozsahu vysílání. Při jeho povolování je vždy vycházeno z výpočtů,
vycházejících právě z hodnoty tohoto parametru 0 dBr. Je-li tento parametr překročen bez toho,
že by došlo k adekvátnímu snížení parametru jiného, dochází k většímu územnímu pokrytí
signálem. Zde odpůrce upozornil, že vysílací licencí je stanoveno území, na kterém
je provozovateli stanovena tzv. zaručená kvalita vysílání; v tomto rozsahu má tedy provozovatel
garantováno, že jeho vysílání bude mít odpovídající technickou kvalitu a nebude rušeno.
S ohledem na konkrétní fyzikální poměry může být signál šířen i za tuto hranici; zde však již není
(a ani nemůže být) garantována jeho kvalita a především vysílání zde již nepožívá žádné ochrany
proti případnému rušení. K dotazu soudu odpůrce uvedl, že mu není detailně známa situace
v jednotlivých evropských zemích, pokud jde o reglementaci předmětného technického
parametru. Hovoří-li zástupce navrhovatelů o určité toleranci při dodržování tohoto parametru
ve Švýcarsku, nemusí to nutně znamenat, že je v praxi této možn osti skutečně využíváno; lze
se důvodně domnívat, že ve Švýcarsku existuje v tomto směru jistá přirozená samoregulace
ze strany provozovatelů vysílání, kteří se drží doporučov ané hodnoty MPX power. K námitkám
navrhovatelů zpochybňujícím použitelnost doporučení ITU R BS.412-9 odpůrce uvedl, že ZEK
počítá s tím, že dokumenty mezinárodních organizací typu doporučení ITU jsou v praxi
elektronických komunikacích nezbytné. Aplikace tohoto doporučení byla pro odpůrce proto
jedinou cestou, kterou bylo možno za stávajícího stavu zajistit eliminaci rušení nejen v rámci ČR,
ale též i ve vztahu k okolním zemím. Pokud bude obsah tohoto doporučení revidován, odpůrce
takovou skutečnost do opatření obecné povahy promítne. Odpůrce konečně zdůraznil,
že ani dokazováním provedeným u soudu nebyla zcela vyloučena možnost vzniku žádného
z rizik, které ho vedly k přijetí napadené části opatření, tzn. vzájemné rušení vysílačů v pásmu FM
a zejména pak rušení prostředků letecké radionavigační služby, kde se nelze spokojit ani
s vysokou mírou nepravděpodobnosti vzniku takové situace.
Vzhledem k tomu, že změna úpravy soudního přezkumu opatření obecné povahy, k níž
došlo novelizací s. ř. s., provedenou s účinností od 1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb., kterým
se mění soudní řád správní a některé další zákony, nemá na řízení zahájená do 31. 12. 2011, vliv
(čl. II. bod 9 citovaného zákona), postupoval Nejvyšší správní soud dle dosavadní právní úpravy.
Přezkoumal proto napadené opatření obecné povahy nejen v intencích argumentace
navrhovatelů; nenalezl ovšem důvody, které by zrušení napadeného opatření (byť i jen částečné)
odůvodňovaly.
Před vlastním právním hodnocením věci je nutno konstatovat podstatné výsle dky
provedeného dokazování, tedy uvést, jaký skutkový stav věci vzal zdejší soud při svém
rozhodování za prokázaný a pro věc relevantní.
Z obsahu předloženého spisového materiálu odpůrce především vyplývá, že návrh
předmětného opatření obecné povahy byl zveřejněn v Telekomunikačním věstníku, v částce 5,
vydaném dne 15. 4. 2011. Ke schválení opatření došlo na zasedá ní rady ČTÚ dne 7. 6. 2011,
jak vyplývá z kopie záznamu č. 27 z tohoto zasedání. Vyhlášeno bylo dne 24. 6. 2011,
taktéž v Telekomunikačním věstníku, částce 9. Obsahuje odůvodnění (jeho část,
relevantní z pohledu argumentace navrhovatelů, byla již konstatována výše);
uplatněné připomínky byly vypořádány na diskusním místě, umístěném na adrese
http://www.ctu.cz/ctu-online/diskuzni-misto.html?action=detail&ArticleId=7860.
Navrhovatelé, stejně jako řada dalších provozovatelů rozhlasového vysílání (včetně Českého
rozhlasu), vznesli v zásadě stejné nesouhlasné připomínky k návrhu opatření, jako v nyní
posuzovaném návrhu. Odpůrce tyto námitky vypořádal poukazem na nutnost dodržování
Doporučení ITU-R BS.412-9 s tím, že nedodržováním hodnoty MPX power 0 dBr dochází
ke zhoršení ochranných poměrů vůči jiným vysílačům v pásmu FM a zejména pak k ohrožení
řádného fungování letecké radionavigační služby.
Jedním z připomínkových míst bylo i Ministerstvo do pravy. To ve svém stanovisku
ze dne 26. 5. 2011, zn. 361/2011-220-SP/1 uvedlo, že nedodržování parametrů plynoucích
z Doporučení ITU R BS.412-9 může vést k rušení letecké radionavigační služby; Mezinárodní
organizace pro civilní letectví (ICAO) proto nabádá k jeho dodržování. Porušení zařízení
ILS/VOR v důsledku nedodržení takto stanovených systémových parametrů rozhlasového
vysílání v pásmu FM může vést k výpadku indikace a ve zvláštních případech dokonce
ke klamavému údaji uvedených zařízení a tím k zavádějícím u údaji o poloze letadla. Ministerstvo
dopravy v této souvislosti upozornilo na situaci, ke které d ošlo v roce 1994, kdy v důsledku
nedodržení technických parametrů vysílačů pásma FM došlo k závažnému porušení prostředků
ILS v Praze a Ostravě - Mošnově. Ministerstvo dopravy vydává souhlas s provozem vysílačů FM
za předpokladu, že jsou bezpodmínečně dodržovány systémové parametry dle Doporučení ITU
R BS.412-9.
Dalším připomínkovým místem, které odpůrce oslovil, byla RRTV, jak vyplývá z jeho
dopisu ze dne 8. 4. 2011, zn. 27 175/2011- 605. Rada svého oprávnění vyjádřit se k věci nevyužila.
Dalším podkladem založeným ve spisovém materiálu odpůrce, který vzal soud za podklad
svého rozhodnutí, je i dokument ICAO v anglickém jazyce, obsahující výstup z patnáctého
zasedání FREQUNCY MANAGEMENT GROUP této organizace v Paříži, ve dnech
16. až 18. prosince 2008. Ze shrnutí závěru tohoto zasedání se podává, že mnoho evropských
provozovatelů vysílání v pásmu FM navyšuje hodnoty MPX power, maximálního kmitočtového
zdvihu a audio komprese. Tato situace může ohrozit funkci systému letecké radionavigace;
členské státy ICAO byly proto vyzvány, aby jejich dozorové orgány věnovaly této problematice
větší pozornost. Z přílohy tohoto výstupu zn. FMG SG/15-WP/05 dále vyplývá, že shora
uvedené závěry vycházejí z empirických údajů, zjištěných v rámci měřící kampaně, zaměřené
na zjišťování hodnoty MPX power u vysílačů v pásmu FM, provedené ve více evropských zemích
v průběhu roku 2007. Pouze 7,6 % stanic se řídilo parametrem plynoucím z čl. 2.5.1 Doporučení
ITU R BS.412-9. V ČR byla hodnota větší než 3 dBr zjištěna v 88% případů. Bylo tak
konstatováno masové nedodržování tohoto regulativu a vyslovena potřeba odpovídající regulace
na národních úrovních.
Další, pro věc relevantní listinou, je dokument ITU č. 6/342-E ze dne 17. 5. 2011,
nazvaný Impact of audio signal processing and com pression techniques on terrestrial FM sound broadcasting
emissions at VHF. Jde o výstup jedné z pracovních skupin této organizace, zaměřený na otázku
dodržování vysílacích parametrů vysílání v pásmu FM, plynoucích z výše opakovaně
zmiňovaného Doporučení. Konstatuje se v něm jejich běžné překračování; nastolena je též
otázka vlivu audioprocessingu a kompresních technik na dodržování ochranných poměrů vysílání
a v té souvislosti i způsobu, jak technicky zabezpečit, aby ochranné poměry zůstaly (i při použití
těchto moderních metod vysílání) zachovány.
Podkladem pro vydání napadeného opatření jsou i fotokopie zpráv zahraničních
regulátorů, poukazující na překračování stanovených parametrů vysílání v ČR. Ve zprávě
regulátora Spolkové republiky Německo (Bundesnetzagentur) ze dne 26. 11. 2008, zn. 511-5
se konstatuje existence rušení tamního vysílače vysíláním stanice Ústí nad Labem dne 24. 9. 2008,
kdy byla naměřena hodnota MPX power přesahující 7 dBr. V této souvislosti byl odpůrce požádán
o zjednání nápravy. Ze sdělení sektorového regulátora Rakouska ( Rundfunk und Telekom
Regulierungs, GmbH) ze dne 14. 12. 2005 se dále podává, že vysílače na území ČR opakov aně
překračují nulovou hodnotu MPX power, v důsledku čehož ruší vysílání rakouských rozhlasových
stanic. Na rakouské straně byly již podobné negativní jevy eliminovány požadavkem
na dodržování podmínek Doporučení ITU R BS.412-9; odpůrce byl požádán o zjednání nápravy
v témže smyslu. Dle sdělení téhož orgánu ze dne 22. 3. 2006 dochází k opakovanému rušení
rozhlasových stanic v Horních Rakousích ze strany konkrétně vyjmenovaných FM vysílačů
na území ČR, a to v důsledku vyšší hodnoty MPX power a překračování hodnoty maximálního
kmitočtového zdvihu. Toto sdělení je doprovázeno tabulkou, obsahující označení konkrétních
stanic a naměřených hodnot.
Dále se Nejvyšší správní soud seznámil z kopií zprávy č. 08210-00, vyhotovené odpůrcem
v reakci na shora konstatované upozornění německého regulátora. Jejím obsahem jsou výsledky
měření vysílacích parametrů vysílače Ústí nad Labem - Buková hora dne 15. 12. 2008. Měřením
byla potvrzena hodnota MPX power v rozmezí 2 až 7 dBr; maximální kmitočtový zdvih překročen
nebyl.
Součástí spisového materiálu je konečně i kopie im plementovaného Doporučení
ITU R BS.412-9. V čl. 2.5.1. je stanoven výpočet MPX power, při maximální hodnotě
kmitočtového zdvihu ± 75 kHz.
V rámci nařízeného soudního jednání bylo soudem provedeno dokazování přílohou
FP/BS-04 plánu využití frekvenčního spektra pro úsek 87,5 MHz až 108 MHz, pořízenou
z oficiálních webových stránek Telekomunikačného úradu Slovenskej republiky (www.teleoff.gov.sk).
Z jejího obsahu se podává, že Slovenská republika má, počínaje dnem 1. 9. 2011, pro využití
shora uvedeného frekvenčního spektra stanovenou závazně hodnotu MPX power na úrovni 0 dBr.
Na soudním jednání byl též konstatován podstatný obsah sdělení německého regulátora
(Bundesnetzagentur) ze dne 12. 9. 2011, zn. 222- 1e/387-TNA-MAIN-11, předložený (v kopii)
odpůrcem. Z jeho obsahu vyplývá, že německý regulátor, s odkazem na Plán Ženeva 1984, nemá
připomínek proti vysílání z vysílače Strakonice - město na frekvenci 94,6 MHz; toto stanovisko
je nicméně výslovně podmíněno tím, že při vysílání budou dodrženy plánovací para metry
vyplývající z Doporučení ITU-R BS.412-9, konkrétně hodnota maximálního kmitočtového
zdvihu 75 kHz a úroveň MPX power 0 dBr.
Nejvyšší správní soud se též seznámil s dokumenty ITU, předloženými při jednání
zástupcem navrhovatelů, a to návrhem Francie na úpravy k Doporučení ITU-R BS.412-9
(dokument 6A/485-E) a návrhem Rakouska, Spolkové republiky Německo a Maďarska na revizi
tohoto doporučení (dokument 6A/440-E). Obsahem prvního návrhu je, stručně řečeno,
stanovení ochranných poměrů vysílání i pro jiné hodnoty MPX power, než 0 dBr (v závislosti
na různých hodnotách frekvenčního odstupu vysílačů); návrh nicméně zmiňuje potřebu
provedení nejprve empirických měření. Druhý návrh zmiňuje vliv nových technologií modulace
signálu, v kontextu stávajících plánovacích parametrů vysílání. Zmiňuje v této souvislosti
možnost zachování ochranných poměrů i při hodnotách MPX power větších jak 0 dBr; navýšení
tohoto parametru by mohlo být kompenzováno snížením výkonu vysílače nebo snížením
maximálního kmitočtového zdvihu (dle příslušných tabulek).
Kromě znaleckých posudků a výslechu znalců (o tom podrobněji dále) navrhovali
účastníci řízení též provedení některých dalších důkazů; těmto návrhům na doplnění dokazování
Nejvyšší správní soud nevyhověl. Jde o návrh navrhovatelů na výslech Ing. P . S., odborníka
v oblasti modulačních technologií a vysílacích rozhlasových zařízení. Navrhovaný svědek
zpracoval pro navrhovatele odborné vyjádření (str. 82 až 84 soudního spisu), v intencích otázek,
které byly soudem položeny znalci Ing. Jiřímu Mátlovi pro vypracování znaleckého posudku.
Jakkoli bylo toto vyjádření zpracováno velmi sofistikovaným a přístupným způsobem, Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že neobsahuje nic, co by přesahovalo či jakkoli zpochybňovalo
nebo vyvracelo skutečnosti podávající se ze znaleckých posudků; jejich obsah byl přitom pro
posouzení technických aspektů věci shledán za zcela dostačující. Z těchto důvodů považoval tedy
zdejší soud navrhovaný výslech za nadbytečný. Ke stejnému závěru dospěl i v případě návrhu na
výslech blíže nekonkretizovaného pracovníka řízení letového provozu, který se měl vyjádřit
k možnosti ovlivnění prostředků letecké radionavigační služby rozhlasovými vysílači v pásmu
FM. Uvedené platí i pro listiny předložené zástupcem navrhovate lů na jednání dne 4. 5. 2012, a to
kopii podnětu k zahájení přezkumného řízení dle §174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) ve věci předmětného opatření obecné
povahy, podaného odpůrci společností Radio Investments s. r. o., a kopii dopisu generálního
ředitele Českého rozhlasu ze dne 27. 3. 2012, adresovaného předsedovi Českého
telekomunikačního úřadu. Listina prvně zmiňovaná nemá pro věcné posouzení věci zdejším
soudem žádný vliv a mohla by mít svůj význam pouze z pohledu možnosti soudu řízení přerušit a
vyčkat výsledku přezkumného řízení (bylo-li by ovšem vůbec zahájeno), ve smyslu ustanovení §
48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. Takový procesní postup však Nejvyšší správní soud nezvažoval. Pokud
jde o zmiňovaný dopis, ten obsahuje pouze konstatování technických aspektů věci, potvrzených
znaleckými posudky; část, kde je poukazováno na praktické dopady opatření na Český rozhlas, je
z hlediska daného řízení bezpředmětná, neboť jeho předmětem je ochrana práv navrhovatelů
(srov. §101a odst. 1 věta první s. ř. s.). Konečně pokud jde o listiny, které zástupce navrhovatelů
předložil soudu dne 14. 5. 2012 (protokol o měření výkonu celkového multiplexního signálu
vzorku zahraničních FM vysílačů, vyhotovený společností České radiokomunikace, a. s.),
obsahem těchto listin se Nejvyšší správní soud blíže nezabýval, neboť mu byly předloženy až
poté, kdy bylo dokazování skončeno a jednání bylo odročeno pouze za účelem vyhlášení
rozsudku. Vzhledem k tomu, že dokazování soud provádí při jednání (§77 odst. 1 s. ř. s.),
nemohlo být k obsahu těchto listin při rozhodování přihlíženo; bez významu přitom není ani
fakt, že zmiňovaná měření měla být prováděna v únoru a březnu 2012, přičemž navrho vatelé
nikterak neprokázali, že zmiňované výsledky (protokol) neměli k dispozici již v době nařízeného
soudního jednání.
Jak již bylo uvedeno, ve věci byly zpracovány též dva znalecké posudky; jejich obsah
považuje Nejvyšší správní soud pro posouzení technické stránky věci za rozhodují cí. První
posudek byl nařízen soudem; usnesením ze dne 10. 11. 2011, č. j. 2 Ao 5/2011 – 75, byl znalcem
pro tuto věc ustanoven Ing. Jiří Mátl, kterému bylo položeno celkem šest otázek (podrobněji
dále). Na tomto základě byl vypracován znalecký posudek č. 1001/11 (č. l. 86 až 88 spisu) – dále
též „posudek Ing. Mátla“. Navrhovatelé následně předložili alternativní znalecký posudek
č. 1890/2012, zpracovaný soudním znalcem Ing. Pavlem Žížalou (dále též „posudek Ing. Žížaly“).
Vzhledem k tomu, že znalec na ústním jednání výslovně prohlásil, že si je vědom trestně právních
konsekvencí spojených s nepravdivým posudkem znalce, byl i tento posudek, za použití
§127a občanského soudního řádu, ve spojení s §64 s. ř. s., hodnocen jako by byl vyžádán
soudem. S ohledem na značnou technickou komplikovanost řešené problematiky nebudou
znalecká zjištění konstatována samostatně, ale stanoviska obou znalců (případně též vyjádření
žalovaného) budou uvedena vždy ke každé z otázek nastolených soudem.
Na otázku č. 1, jak lze fyzikálně definovat výkon celkového multiplexníh o signálu a jakého cíle lze
při provozování rozhlasového vysílání v pásmu FM jeho regulací dosáhnout, Ing. Mátl uvedl, že jde o poměr
výkonu úplného multiplexního signálu, včetně pilotního a dalších přidružených signálů,
integrovaného v libovolném časovém intervalu 60 sec, k referenčnímu výkonu signálu
pozemního analogového rozhlasového vysílání, modulovaného jedním sinusovým kmitočtem tak,
že je dosaženo kmitočtového zdvihu ±19 kHz. Znalec dále uv edl, že konkrétní hodnota MPX
power 0 dBr je navrhována proto, že se z této hodnoty se vychází při rozhodování o přidělování
frekvencí a vyzářeného výkonu jednotlivých vysílačů, aby se tak předešlo nežádoucí interferenci
signálů v pásmu FM i letecké radionavigační služby. Tato stejná hodnota MPX power také
zaručuje pro jednotlivé provozovatele vysílání stejné podmínky ve vztahu k úrovni hlasitosti
vnímané posluchači (hlasitost při úrovni + 9 dBr je zhruba třikrát vyšší, než při úrovni 0 dBr.).
Současně Ing. Mátl upozornil, že úpravou hodnoty MPX power dochází ke zplošťování dynamiky
vysílaného díla, což může představovat zásah do autorských práv.
Z posudku Ing. Žížaly se k této otázce podává, že MPX power je tvořen jak signálem
pilotním (určeným pro koordinaci s přijímačem), tak signálem RDS a vlastním zvukovým
signálem (který představuje zhruba 90 % objemu signálu). Minimální hodnota MPX power
(vysílání ticha) je - 7,2 dBr; maximální hodnota MPX power (zůstane-li maximální kmitočtový
zdvih na hodnotě ±75 kHz) je +14,3 dBr (pokud by se celkový kmitočtový zdvih zvýšil, mohl
by MPX power dosáhnout i hodnot vyšších).
Na otázku č. 2 , zda za situace, kdy při provozování rozhlasového vysílání dojde ke zvýšení hodnoty
MPX power nad úroveň 0 dBr, aniž by současně do šlo ke změně ostatních vysílacích parametrů, dojde k ovlivnění
ochranných poměrů vysílání vůči příjmu signálu ostatních FM vysílačů využívajících stejný, nebo blízký kmitočet ,
posudek Ing. Mátla odpověděl kladně. Posudek Ing. Žížaly tento závěr nerozporuje.
Na otázku č. 3, zda situace popsaná v rámci otázky číslo 2 ovlivní ochranné poměry ve vztahu
k příjmu signálu prostředků letecké radionavigační služby, posudek Ing. Mátla bez dalšího konstatuje,
že ano.
Posudek ing. Žížaly k této otázce uvá dí, že dle doporučení ITU-R SM. 1009-1 jsou
rozlišovány čtyři typy interferencí mezi vysílači v pásmu FM a přijímači letecké radionavigační
služby. Typ A1 je představován pronikáním signálu jednoho vysílače FM do signálu vysílače
druhého - hodnota MPX power zde nemá žádnou relevanci. V případě rušení typu A2 jde
o vyzařování vysílače FM v blízkosti kmitočtu 108 MHz. Kmitočet 107,7 MHz a nižší porušení
letecké radionavigační služby způsobit nemůže. Pokud jde o kmitočet 107,8 MHz, zde je pro
kmitočtový odstup 150 kHz a více stanoven ochranný poměr minimálně - 41 dB - nemůže tedy
dojít k rušení frekvence 108 MHz (je -li ovšem dodržen maximální kmitočtový zdvih vysílače).
U frekvence 107,9 MHz je vysílání koordinováno s prostředky letecké radionaviga ční služby tak,
aby byl zajištěn dostatečný odstup kmitočtů. I v tomto případě tedy (nedojde -li k hrubému
nedodržení původní hodnoty kmitočtového zdvihu) nemůže mít výkon MPX power vliv
na leteckou radionavigační službu. V případě rušení typu B1 k interferenci dochází až na přijímači
letecké radionavigační služby. I tomu lze předejít kmitočtovou koordinací; vyšší hodnota MPX
power zde má naopak pozitivní vliv, protože interferenci snižuje. V případě rušení typu B2 dochází
k zahlcení přijímače letecké radionavigační služby silným rozhlasovým signálem; tomu lze předejít
neumisťováním vysílače FM se silným výkonem do blízkosti leti ště. Ing. Žížala dále uvedl,
že ICAO od roku 2001 ukládá, pro letadla vybavená prostředk y letecké radionavigační služby,
povinnost používat pouze přijímače se zesílenou imunitou proti rušení. Shora konstatované
ochranné poměry přitom vycházely ještě z předpokladu používání starších přijímačů. Riziko
ohrožení letecké radionavigační služby vyšší, než nulovou hodnotou MPX power signálu tak není
pravděpodobné, s výjimkou poruchy přijímače letecké radionavigační služby.
K tomuto bodu znaleckého posudku ing. Žížaly odpůrce uvedl, že v praxi k narušení
ochranných poměrů mezi vysílači v pásmu FM a prostředky letecké navigace dochází,
což představuje ohrožení leteckého provozu. V praxi bývá obvykle indikováno rušení typu B.
Předpoklady, z nichž posudek ing. Žížaly vychází, jsou čistě hypotetické; empirická šetření tento
závěr nepotvrzují. Znalec taktéž pomíjí možnost rušení prostředků GBAS a zařízení ILS
(určeného pro navádění letadel za snížené viditelnosti), které vyžaduje vysoké nároky na přesnost.
Nadto zdroj, ze kterého znalec v této otázce čerpal, se netýká letecké navigace, ale komunikace.
Odpůrce připustil, že od roku 2001 je skutečně zavedena povinnost k používání modernějších
prostředků letecké radionavigační služby, stále jsou však v provozu starší letadla, která těmito
prostředky vybavena být ještě nemusí. K této otázce odpůrce uzavřel, že v leteckém provozu
se nelze spokojit jen s vysokou nepravděpodobností jeho rušení; tato eventualita, pokud
by nastala, by měla zcela katastrofální důsledky. Hodnota MPX power 0 dBr ovšem takovou
možnost zcela eliminuje.
Na otázku č. 4, zda dojde ke zvýšení územního rozsahu vysílání za situace, kdy, při zachování
ostatních parametrů vysílání (umístění a výška antény, směrová vyzařovací charakteristika, typ modulace, kód
vysílání, polarizace, kmitočtový zdvih), dojde ke zvýšení hodnoty MPX power , Ing. Mátl odpověděl, že,
ve smyslu platné právní úpravy, nikoliv. Z hlediska technického by však v praxi zvýšením
hodnoty MPX power došlo k tomu, že by takový vysílač bylo možno lépe poslouchat i mimo
stanovený územní rozsah vysílání; to ovšem za cenu potenciálního rušení sousedních vysílačů.
Aby rušení zůstalo na stejné úrovni, muselo by dojít ke snížení výkonu rušícího vysílače.
Ing. Žížala ve svém posudku k této otázce uvedl, že zvýšení hodnoty MPX power umožní
zlepšit příjem v oblastech, kde dochází, v důsledku kon figurace terénu, ke vzniku stínů. Tento
stav přitom nelze eliminovat zvýšením výkonu vysílače. Intenzita signálu na hodnotě MPX power
nezávisí; hodnota MPX power má vliv na využitelnost signálu přijímačem na daném území - jeho
vyšší úroveň umožní lépe eliminovat rušivé vlivy (při MPX power = 0 dBr je toho dosaženo
při signálu s úrovní minimálně 10 µV; při hodnotě MPX power = 6 dBr postačí výkon 3 µV).
Aby byla zachována kvalita vysílání (tzn. potlačení šumu a jiných nežádoucích vlivů) při hodnotě
MPX power 0 dBr, v kvalitě odpovídající úrovni 6 dBr., musela by být úroveň signálu navýšena
zhruba třikrát. Zvýšením hodnoty MPX power se tedy zlepší subjektivně vnímaná kvalita příjmu
posluchači a nedojde zároveň k rušení okolních frekvencí. Tyto závěry se uplat ní tím spíše, je-li
výška přijímací antény umístěna méně jak 10 m nad zemí (což je v praxi obvyklé) - jde přitom
o hodnotu plynoucí z doporučení ITU-R BS.412-9. Vyšší hodnota MPX power nevede jen
k lepšímu příjmů v oblastech „stínů“, ale význam má i v místech, kde je intenzita signálu
dostatečná. Zde dojde ke zvýraznění reprodukce, a tedy ke stírání rozdílů mezi jednotlivými
částmi programu (různé příspěvky bývají v různé kvalitě); dodržování MPX power na úrovni 0 dBr
povede tedy k nekonzistenci vysílání. Posudek Ing. Žížaly tak uzavírá, že zvýšením hodnoty
MPX power nad úroveň 0 dBr nedojde k překročení územního rozsahu vysílání, ale ke zlepšení
kvality jeho příjmu ve stávajícím území - pokud opatření obecné povahy nařídí hodnotu
MPX power na úrovni 0 dBr, kvalita příjmu se sníží.
Odpůrce ve svém vyjádření k tomuto bodu posudku ing. Žížaly uvedl, že nesouhlasí
s názorem, dle kterého je výskyt rušení úměrný hodnotě MPX power, tedy že platí, že čím větší
je hodnota MPX power, tím lepší kvalita příjmu. Tak ový závěr by mohl platit pouze v případě,
pokud by přijímaný signál nebyl degradován odrazy; v praxi ale právě k tomu dochází. Zvýšení
hodnoty MPX power tedy naopak povede ke zhoršení příjmu signálu. Posudek ing. Žížaly, dle
názoru odpůrce, fakticky potvrzuje, že cílem zvýšení hodnoty MPX power (při zachování
vyzářeného výkonu vysílače) je rozšíření oblasti slyšitelného příjmu, což umožní příjem signálu
i za hranicí jeho obslužné zóny. Ti provozovatelé vysílání, kteří dodržují hodnotu MPX power
0 dBr pak mají v určitých oblastech potlačen příjem svého vysílání.
Pokud jde o otázku č. 5, její zodpovězení záviselo na způsobu zodpovězení otázky č. 4;
vzhledem k tomu, že předpoklad zvýšení územního rozsahu vysílání v důsledku zvýšení hodnoty
MPX power nebyl posudkem Ing. Mátla potvrzen, ukázala se otázka č. 5 bezpředmětnou.
Konečně k otázce č. 6, jak a čím jsou definovány ochranné poměry kmitočtového pásma vyhrazeného
pro FM rozhlasové vysílání ve vztahu ke kmitočtovému pásmu vyhrazenému pro leteckou radionaviga ční službu,
se z posudku Ing. Mátla podává, že z hlediska technického tyto poměry vycházejí z aktuální
úrovně technického poznání a dosažitelných parametrů. V praxi jsou pak definovány řadou
mezinárodních dohod a doporučení; jelikož rádiová zařízení ze své samotné podstaty překračují
územní rozsah z jednotlivých států, zřídily zainteresované státy Mezinárodní telekomunikační unii
(ITU), která vydává dohodnutá pravidla formou doporučení; je na jednotlivých státech, aby tato
doporučení (bez jejichž dodržování by radiokomunikační provoz nebyl vůbec možný)
zapracovaly do vnitrostátních předpisů.
Posudek Ing. Žížaly se k otázkám číslo 5 a 6 nevyjadřuje, znalec se však vyslovil
k některým dalším otázkám, které považuje z hlediska řešené technické pr oblematiky
za relevantní. Popsal především, jak bude posluchači subjektivně vnímán rozdíl v příjmu vysílání
při hodnotě MPX power 0 dBr a při hodnotách vyšších. Popsal také, jak se v praxi pro posluchače
projevuje rušení signálu (které by vyšší hodnota MPX power lépe eliminovala). Posudek ing. Žížaly
dále zpochybnil aktuálnost doporučení ITU-R BS.412-9 s tím, že jeho poslední verze pochází
z roku 1988 a vychází tak z nyní již překonaných způsobů příjmu signálu (zejména anténa
umístěná 10 m nad zemským povrchem), tak i technických znalostí. Uvedl dále, že zhruba
od roku 2000 jsou rozhlasové vysílače vybaveny modulačními procesory, které umožňují nastavit
hodnotu MPX power, přičemž zároveň vyloučí náhodné překročení kmitočtového zdvihu.
Východiska, na nichž je doporučení ITU založeno, jsou tedy technickými anachronismy a některé
země již podaly návrh na jeho revizi, a to právě ve vztahu k doporučené hodnotě MPX power.
Znalec zde poukázal na fakt, že ITU připravilo dokument Report ITU-R BS.2213, ve kterém
je navržen konkrétní způsob snížení kmitočtového zdvihu, v závislosti na zvýšení výkonu MPX
power tak, aby nedošlo k rušení okolních stanic, které nejsou vybaveny modulačními procesory.
Pokud budou všechny stanice modulační procesory používat, k rušení dojít nemůže.
Odpůrce k této části posudku ing. Žížaly uvedl, že lepší konzistence vysílání lze
dosáhnout i jinými prostředky, než zvyšováním hodnoty MPX power - například vyrovnáním
modulační úrovně jednotlivých odvysílaných příspěvků na vstupu modulátoru. Šumy a jiná
zařízení při hodnotě MPX power 0 dBr skutečně více vyniknou, oproti hodnotě 6 dBr, stane se tak
ale jen v nedostatečně pokrytých oblastech. Na straně druhé si však zvukový materiál podrží svou
dynamiku tak, jak jej vytvořil autor. Pokud jde o do poručení ITU-R BS.412-9, to je stále platné.
Proces případných změn je dlouhodobý - musí být zachována jistá zdrženlivost pro udržení
technické kompatibility všech uživatelů (jde o celosvětovou harmonizaci různě technicky
vybavených uživatelů kmitočtového spektra). Ani Ing. Žížalou zmiňovaný Report nepopírá
základní technické premisy, na nichž navrhovaný parametr MPX power stojí. Zmiňuje-li jeho
znalecký posudek předpoklad antény ve výši 10 m nad povrchem země, pak tuto podmínku
chybně spojuje s uživateli (příjemci signálu), neboť jde o předpoklad referenčního příjmu.
Dle názoru odpůrce posudek ing. Žížaly nevyvrátil jeho argumenty podporující nezbytnost
napadené úpravy; naopak potvrzuje důvody, které odpůrce pro vydání opatření obecné povahy
vedly. Zejména jednoznačně potvrzuje příjem signálu příslušného vysílače i za hranicí obslužné
zóny, v případě zvyšování hodnoty MPX power; rovněž potvrzuje nezbytnost dodržování
napadeného opatření v zájmu zajištění bezpečnosti letového provozu.
Na nařízeném soudním jednání dne 4. 5. 2012 oba znalci, k dotazu soudu, potvrdili
principiální správnost předpokladu, že jednotlivé vysílače v pásmu FM mají licenčními
podmínkami garantováno území, na kterém mohou šířit své vysílání nerušeně; v tomto rozsahu
tedy mají právo na ochranu před rušením svého vysílání ze strany jiných vysílačů. Z technické
podstaty věci, s přihlédnutím ke konkrétní situaci (konfigurace terénu, meteorologické poměry,
apod.) je však signál jednotlivých vysílačů šířen i mimo toto garantované území. V obla sti, která
leží za hranicemi zaručeného rozsahu vysílání obou vysílačů, tak může docházet ke vzájemnému
rušení vysílání; licenční podmínky jsou však nastaveny tak, aby takový „přesahující“ signál
nemohl vyvolat rušení na území garantovaném pro (nerušené) v ysílání jiného vysílače. Dojde-li
u jednoho z vysílačů k navýšení hodnoty MPX power nad hodnotu MPX power, na níž vysílá druhý
(referenční) vysílač, nepovede to ke zvětšení územního rozsahu vysílání prvního vysílače.
Důsledkem bude jisté zvýšení kvality (zvýšení konzistence) příjmu takového vysílače
na území, které bylo jeho vysíláním penetrováno i před navýšením hodnoty tohoto vysílacího
parametru – tento efekt se tak projeví i za hranicí jeho garantovaného rozsahu vysílání. Právě
posledně zmiňovaný důsledek se pak může projevit na určité části území, kde má garantován
rozsah svého vysílání referenční vysílač. Vyšší hodnota MPX power tak může způsobit, že signál
referenčního vysílače zde bude rušen (bude například dosahovat k „přeskakování“ přijímaného
vysílání).
K dotazům účastníků řízení znalec Ing. Mátl dále uvedl , že není schopen kvantifikovat,
kolik vysílačů v pásmu FM vysílá s hodnotou MPX power 0 dBr a kolik vysílačů s hodnotou vyšší.
Uvedl, že existují vysílače, které vysílají s hodnotou MPX power blízkou 0 dBr; jiné vysílače
naopak mají hodnotu MPX power 6 dBr i vyšší. Není schopen taktéž jednoznačně uvést, kolik
vysílačů je v současnosti vybaveno modulačním procesorem; nějakou formu modulace však, dle
jeho názoru, používají všechny. K dotazu, jaký vliv má kmitočtový rozestup vysílačů na možnost
jejich vzájemného rušení, znalec uvedl, že pokud by tyto rozestupy byly dostatečné, do značné
míry by to rušení eliminovalo. V praxi to však není možné obvykle dodržet, nebo ť síť vysílačů
je velmi hustá. Pokud jde o kauzu vysílače na území Spolkové republiky Německo, na jehož
rušení bylo poukazováno německým regulátorem, znalec uvedl, že i při malém kmitočtovém
rozestupu tohoto vysílače a vysílače na území ČR, který měl rušivou interferenci vyvolávat, by př i
dodržení hodnoty MPX power 0 dBr bylo rušení prakticky eliminováno. V předestřeném případě
bylo rušení pravděpodobně právě důsledkem vyšší hodnoty MPX power, tedy vyšší
promodulovanosti vysílání. Na otázku, zda je pravděpodobné, že německý vysílač byl op atřen
modulátorem, znalec odpověděl kladně. Znalec byl dále tázán, jaký kmitočtový odstup vysílače
v pásmu FM od frekvence 108 MHz již může představovat ohrožení prostředků letecké
radionavigační služby. Znalec uvedl, že na tuto otázku neumí jednoznačně od povědět, poukázal
však na fakt, že existují ochranná pásma; jsou -li zároveň dodržovány všechny parametry vysílání
(zejména vysílací frekvence) v praxi by k takovému porušení nemělo docházet, neboť současné
přijímače i vysílače jsou na vysoké technické úrov ni. K otázce vzájemné provázanosti
jednotlivých vysílacích parametrů Ing. Mátl uvedl, že klíčovými parametry jsou MPX power,
hodnota kmitočtového zdvihu a výkon vysílače. Aby byly zachovány stávající celkové parametry
vysílání, může být zvýšení některého z těchto dílčích parametrů kompenzováno odpovídajícím
snížením parametru jiného. Znalec se vyjádřil též k otázce deformace signálu jeho modulací.
Uvedl, že jde fakticky o jeho komprimaci, zploštění, a to nevratným způsobem. V případě použití
velmi kvalitního rozhlasového přijímače bude, v důsledku provedené modulace, patrné vymizení
tichých pasáží (typicky při poslechu klasické hudby). Potvrdil dále, že, dle jeho informací, výrobci
zvukových nosičů pracují se referenční hodnotou 3 dBr.
Znalec Ing. Žížala k dotazům účastníků potvrdil, že případné snížení hodnoty MPX power
z reálných hodnot na hodnotu 0 dBr by mělo vliv na kvalitu vysílání. Uvedl, že v některých
případech by mohlo dojít i k výpadku signálu (přehlušení šumem), či alespoň ke zvýšení jeho
rušení. Pokud jde o již opakovaně zmiňovaný případ (údajného) rušení německého vysílače,
znalec uvedl, že bezpečný kmitočtový odstup sousedních vysílačů je 200 kHz; ten
v posuzovaném případě dodržen nebyl. Na dotaz, jakými parametry vysílání by měl být regulován
k eliminaci rušení, znalec odkázal na bod 2.3.8. svého posudku se tím, že v případech, kdy
je vysílač opatřen modulačním procesorem (což jsou dnes vše chny vysílače) nemůže problém
s rušením vzniknout; tento procesor zajistí, aby nedošlo k překročení maximá lního kmitočtového
zdvihu - právě z tohoto důvodu dochází v praxi k problémům se vznikem rušení. K důsledkům
modulace signálu z hlediska jeho kvality pro posluchače znalec uvedl, že z jeho subjektivního
pohledu, i z pohledu statistik ITU, nelze o žádném zn ehodnocování přenášeného zvuku hovořit.
Potvrdil dále, že pro zachování ochranných poměrů lze zvýšení hodnoty MPX power
kompenzovat snížením kmitočtového zdvihu. Pokud jde o otázku, jakou hodnotu MPX power
mají stanoveny sousední země, k tomu se znalec nemohl vyjádřit; potvrdil nicméně, že je nutné
vysílací parametry koordinovat i na mezistátní úrovni.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu věci přistoupil Nejvyšší správní soud
k jejímu právnímu posouzení. Vzhledem k tomu, že řízení o podaném návrhu se v dané věci řídí
právní úpravou účinnou do 31. 12. 2011, nebyl vázán jen argumentací navrhovatelů uplatněnou
v návrhu (§101d odst. 1 věta druhá s. ř. s., ve znění do 31. 12. 2011) a přezkoumal napadenou
část opatření obecné povahy v intencích přezkumného algoritmu, jak byl definován judikaturou
zdejšího soudu. Ten byl popsán již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č . j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS. Dle citovaného rozsudku spočívá algoritmus v těchto
krocích: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum
otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) posouzení, zda opatření obecné povahy bylo vydáno
stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho možného
rozporu se zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum obsahu vydaného opatření obecné
povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
Ze shora popsané argumentace navrhovatelů je zřejmé, že její významná část směřuje
právě proti prvním dvěma krokům algoritmu , neboť zpochybňují jak samotné zákonné zmocnění
odpůrce předmětné opatření obecné povahy vydat, tak i existenci věcných důvodů pro regulaci
sporného technického parametru touto cestou.
Nejprve je tedy nutno zodpovědět otázku, zda vydání napadeného opatření obecné
povahy vychází ze zákonného zmocnění a zda toto zmocnění nepřekračuje . Navrhovatelé
se mýlí, argumentují-li tím, že ZEK (ve znění účinném ke dni vydání napadeného opatření)
neumožňuje v oprávnění k využívání radiového kmitočtu uložit jiné podmínky, než ty, které jsou
uvedeny v jeho ustanovení §18 odst. 2, přičemž napadené opatření žádným z těchto důvodů
[uvedených pod body 2) až d)] odůvodněno není. Nejvyšší správní soud se naopak zcela shoduje
s názorem odpůrce, že navrhovateli zmiňované ustanovení na daný případ nedopadá, neboť
upravuje vydávání oprávnění k využívání rádiových kmitočtů, tedy individuálních správních aktů, jejichž
adresáty jsou jednotliví uživatelé kmitočtového spektra. S úpravou plánu využití radiového
spektra tedy nesouvisí. Z ustanovení §15 odst. 1 ZEK vyplývá, že odpůrce vykonává správu
rádiového spektra. Tou se rozumí, mimo jiné, sestavování návrhu plánu přidělení kmitočtových
pásem (národní kmitočtová tabulka), sestavování plánů využití rádiového spektra a udělování
individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu – je tedy zcela evidentní, že udělování
individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu představuje jinou agendu, než je sestavování plánu
využití rádiového spektra (to musí, logicky, vydání jednotlivých individuálních oprávnění předcházet).
Tento plán se pak vydává ve formě opatření obecné povahy, což jednoznačně vyplývá
z ustanovení §16 odst. 2 ZEK. V plánu využití rádiového spektra se pak stanoví technické
parametry a podmínky využití rádiového spektra radiokomunikačními službami (§16 odst. 4
ZEK).
V rámci této námitky navrhovatelé dále zpochybňují použitelnost normat ivních podkladů,
z nichž napadená část opatření obecné povahy věcně vychází. Zde je především nutno odmítnout
námitku, že odpůrce při stanovení konkrétního technického parametru pro plánování
a koordinaci vysílacích rádiových zařízení rozhlasu (hodnoty MPX power) vycházel z vyhlášky,
kterou sám dříve vydal [§4 písm. e) vyhlášky č. 22/2011 Sb.]. Zde Nejvyšší správní soud nevidí
žádný důvod, který by měl odpůrci v takovém postupu bránit, přičemž navrhovatelé bližší
důvody, pro které by autorství odpůrce mělo být překážkou převzetí daného technického
parametru z vyhlášky, neuvádějí. Pokud jde o právní pova hu (závaznost) Doporučení
ITU-R BS.412-9 a jeho věcnou relevanci, zde Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí
v tom, že toto doporučení není právně závazné - jde o případ tzv. soft law (blíže k výkladu tohoto
pojmu viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 7. 2009, č. j. 5 As 60/2008 - 164).
Pro členy organizace, která takový akt vydala, představuje pouze závazek mít takové doporu čení
na zřeteli při vydávání vnitrostátních předpisů či jiných aktů. Není tedy skutečně součástí našeho
právního řádu (srov. čl. 10 Ústavy), ani nepředstavuje povinnost svého převedení do vnitrostátní
legislativy. Lze však zcela souhlasit s odpůrcem, že po kud takový dokument stanoví určité
technické standardy pro koordinaci využívání rádiového spektra, na nichž se jednotlivé členské
země dohodly, je žádoucí, aby tyto standardy byly v praxi dodržovány. V této souvislosti
navrhovatelé namítli též překonanost či obsoletnost hodnoty MPX power, jak se podává
ze zmiňovaného Doporučení. Zde nelze popřít, že překonanost tohoto technického parametru
(co do jeho konkrétní hodnoty i samotné potřeby jeho regulace) zmiňuje posudek Ing. Žížaly
a ani znalec Ing. Mátl (v rá mci svého výslechu u soudního jednání) či žalovaný tento předpoklad
výslovně nepopřeli. Proto ani zdejší soud nemá důvod zpochybňovat, že jde o technický
parametr, jehož význam (či spíše nutnost jeho regulace) s rozvojem vysílacích technologií
postupem času klesá. Nejvyšší správní soud však nedisponuje odbornými znalostmi, které
by mu umožnily posoudit, do jaké míry odpovídá předmětná technická reglementace aktuálnímu
stavu vysílací techniky v ČR a toto hodnocení ostatně asi nemůže být jeho úkolem ; jednoznačně
exaktní odpověď na tuto otázku nemohou dát nejspíše ani znalci, neboť nemohou mít
povědomost o technických parametrech všech vysílačů pásma FM na území našeho státu,
ale i států sousedních (o tom konkrétněji dále). Soud přitom musí zůstat výlučně na po zici
právního hodnocení věci, a proto i za situace, kdy s vysokou pravděpodobností význam regulace
tohoto technického parametru poklesl a zvažuje se i jeho revize v rámci ITU, považuje v této
dílčí otázce za rozhodující, že předmětné Doporučení nebylo dosu d formálně revidováno
a nadále platí; mělo by tedy být (v souladu s pojetím práva soft law) členskými zeměmi i nadále
respektováno. Je rovněž nutno připomenout, že i z hlediska mezinárodní koordinace využívání
rádiového spektra musí být nastaveny konkrétní referenční hodnoty vysílacích parametrů, z nichž
se bude v jednotlivých státech dále vycházet. Tuto potřebu potvrdili ostatně i znalci a například
ze shora popsané zprávy německého regulátora ze dne 26. 11. 2008 či jeho sdělení ze dne
12. 9. 2011, je zřejmé, že hodnota MPX power 0 dBr je i v jiných státech nadále respektována
a vyžadována. Z tohoto pohledu tedy odpůrce své zákonné oprávnění stanovit technické
parametry a podmínky využití rádiového spektra radiokomunikačními službami nepřekročil.
V rámci prvních dvou kroků přezkumného algoritmu je třeba dále posoudit, zda
skutečně existuje objektivní potřeba regulace parametru MPX power odpůrcem.
V tomto smyslu je nutno nejprve zodpovědět otázku, zda mohou odpůrcem tvrzená
ohrožení rádiového spektra v důsledku různých hodnot MPX power alespoň teoreticky nastat.
Pokud jde o samotnou definici MPX power, na ní se shodli jak účastníci řízení, tak i znalci;
jejich vymezení tohoto vysílacího parametru odpovídá i definici podávané z vyhlášky. Pro
samotné posouzení shora nastolené otázky však samotná fyzikální definice tohoto parametru není
podstatná; podstatné jsou její vztahy s ostatními vysílacími parametry a vliv jejích různých hodnot
na ochranné poměry vysílání - o tom však bude podrobněji pojednáno dále. Z hlediska dalších
úvah, zejména v rámci pátého kroku algoritmu, je však již na tomto místě vhodné posoudit
správnost teoretických východisek odpůrce, pokud jde o vzájemné vztahy hodnoty MPX power
a dalších vysílacích parametrů. Mezi účastníky i znalci není sporu o tom, že u nemodulovaného
signálu lze zvýšení hodnoty MPX power kompenzovat snížením hodnoty kmitočtového zdvihu
či vyzářeného výkonu; zejména znalec Ing. Mátl ve své výpovědi uvedl, že tyto tři vysílací
parametry jsou z hlediska plánování vysílání rozhodující, přičemž se navzájem podmiňují
a zvýšení hodnoty kterékoliv z nich lze (při zachování ochranných parametrů vysílání)
kompenzovat snížením hodnoty parametrů jiného.
Zásadní význam pro zodpovězení shora nastolené otázky má posouzení, zda za situace,
kdy dojde u konkrétního vysílače k navýšení hodnoty MPX power (bez zásahů do ostatních
vysílacích parametrů), dojde také k rozšíření územního rozsahu jeho vysílání. Znalecké posudky
i výslechy znalců se shodují na tom, že nikoliv. Zvýšením hod noty MPX power dojde (laicky
řečeno) k „zahuštění“ signálu (tedy ke zvětšení odstupu šumu a jiného rušení od vysílaného zvuku)
v rámci stávajícího území obsluhovaného daným vysílačem. To se v praxi projeví zlepšením
kvality příjmu v oblastech „stínů“ (míst, kde - zejména v důsledku konfigurace terénu - nebylo
pokrytí signálem dostačující), a to bez toho, že by muselo docházet k navyšování výkonu vysílače.
V místech, kde byl i před navýšením hodnoty MPX power příjem dostačující, se tato změna projeví
ve smyslu zvýraznění reprodukce vysílaného zvuku (potlačení rušivých šumů, stírání rozdílů mezi
jednotlivými vysílanými příspěvky apod.). Lze tedy konstatovat, že navýšením hodnoty
MPX power nedojde k rozšíření území pokrytého takovým vysílačem, ale ke zlepšení p říjmu jeho
signálu. Dojde k tomu ale i v okrajových oblastech, tedy v oblastech za hranicí, kde má takový
vysílač zaručen územní rozsah svého vysílání (na tomto území nesmí být rušen jiným vysílačem).
Bude-li tato vnější oblast zasahovat do území, kde je g arantováno (nerušené) šíření vysílání jiného
vysílače, který bude vysílat s nižší hodnotou MPX power, může dojít k rušení jeho vysílání.
Nelze nicméně přehlédnout, že posudek Ing. Žížaly upozornil na vliv moderních
technologií, umožňujících modulaci signálu. Znalec zde upozornil, že zhruba od roku 2000 jsou
vysílače na území ČR vybaveny modulačními procesory, které shora popsaná rizika eliminují,
neboť umožňují nastavit hodnotu MPX power a vyloučit současně náhodné překročení
maximálního kmitočtového zdvihu. Právě překročení špičkových výkyvů nemodulovaného
vysílání označuje za hlavní důvod rušení jak vysílačů v pásmu FM, tak i v přilehlém pásmu,
vyhrazeném pro leteckou radionavigační službu. Jelikož tento vliv modulace signálu
na posuzovanou problematiku nezpochybnil ani posudek Ing. Mátla, ani odpůrce, nemá Nejvyšší
správní soud důvod tuto (ryze technickou) premisu odmítat. Možnost vysílání i s vyššími
hodnotami MPX power než 0 dBr, v důsledku využití moderních technologií modulace signálu,
se podává (ovšem částečně podmíněně) i z dokumentů ITU předložených navrhovateli
(dokumenty 6A/485-E a 6A/440-E) a nepřímo i z dokumentu ITU č. 6/342-E, založeného
ve spisovém materiálu odpůrce. Jakkoli ovšem oba znalci více méně shodně uvedli, že nějakou
formu modulace signálu používají určitě všechny vysílače na území ČR, nemohli takovou
skutečnost postavit zcela najisto. Ostatně sami navrhovatelé (v rámci podmínek pátého kroku
algoritmu) argumentují tím, že by dodržování parametru stanoveného opatřením odpůrce vedlo
k nutnosti investic do modulačních zařízení jejich vysílačů. Nelze tedy mít za bezpečně
prokázané, že potřebnými modulátory jsou vybaveny vskutku všechny vysílače. I posu dek
Ing. Žížaly ostatně minimálně implikuje možnost existence FM vysílačů neužívající ch modulátory
(viz strana 13, poslední odstavec jeho posudku). Nadto ze ZEK ani prováděcích předpisů
neplyne, že by existence modulátorů na vysílacích zařízeních byla obligatorní podmínkou pro
udělení individuálního oprávnění k využívání rádiového kmitočtu , či že by se jednalo o podmínku
vyžadovanou licencemi. Lze tedy v této dílčí otázce uzavřít, že i kdyby záměru sledovaného
regulací parametru MPX power bylo možno dosáhnout používáním modulačních procesorů
a dalšího technického vybavení, muselo by být současně prokázáno, že současná vysílací technika
zcela vylučuje, aby v pásmu FM mohly na území ČR vysílat vysílače nevybavené takovým
modulátorem, nebo že by takové vysílání nepřipouštěla platná legislativa. Ani jedno však v řízení
před zdejším soudem prokázáno nebylo. Existuje-li tedy možnost, že na území ČR mohou
i nadále legálně působit vysílače nevybavené zmiňovanou technikou, nelze s naprostou jistotou
označit teoretická východiska přijaté regulace za bezpředmětná; z tohoto důvodu má proto
regulace hodnoty MPX power i nadále smysl.
Navrhovatelé konečně tvrdí, že pokud by potřeba regulace hodnoty MPX power v praxi
skutečně existovala, muselo by se to projevit i v postoji jiných orgánů státní správy, které v rámci
svých kompetencí se správou kmitočtového spektra docházejí do kontaktu. Lze s nimi souhlasit
v tom, že absenci vyjádření RRTV k návrhu na vydání předmětného opatření obecné povahy
nelze brát jako souhlas tohoto orgánu s jeho obsahem; lze souhlasit i s tím, že pokud by v pra xi
skutečně docházelo k rušení prostředků letecké radionavigač ní služby, bylo by logické,
aby iniciátorem předmětné regulace bylo Ministerstvo dopravy. Tyto skutečnosti však, dle názoru
Nejvyššího správního soudu, závěr o oprávnění odpůrce vydat předmětné opatření, včetně
regulace sporného technického parametrů, nemohou zpochybnit.
Druhou otázkou, kterou je v rámci posouzení objektivní potřeby regulace parametru
MPX power nutno zodpovědět, je, zda je v praxi skutečně hodnota MPX power 0 dBr,
překračována a zda v důsledku toho dochází reálně k rušení jiných vysílačů v pásmu FM,
či prostředků letecké radionavigační služby.
Co se týká vysílačů v pásmu FM, zde považuje Nejvyšší správní soud existenci rušivých
interferencí, vyvolaných vyšší hodnotou MPX power při vysílání, za dostatečně prokázanou.
Ze shora zmiňovaného měření provedeného v roce 2008 organizací ICAO, i vlastního
monitoringu provedeného odpůrcem či výsledku jeho měření signálu vysílače Ústí
nad Labem - Buková hora (15. 12. 2008), lze považovat za potvrzené, že při vysílání v pásmu
FM je na území ČR hodnota MPX power 0 dBr běžně přepracována, a to výrazně. Na tom
nemůže nic změnit ani konkrétní případ rušení FM vysílače ve Spolkové republice Německo,
jehož relevanci se snažili navrhovatelé zpochybnit - nejde totiž evidentně o ojedinělý případ, jak
tvrdí navrhovatelé. Překračování předmětného regulativu prokazatelně potvrzují i výše podrobně
popsané stížnosti zahraničních regulátorů, ze kterých též vyplývá, že právě tato skutečnost byla
důvodem rušení vysílačů na jejich území. Dovozovat v této souvislosti, že pokud by ke shora
popsaným situacím skutečně v praxi docházelo, zahájila by jistě RRTV s takovými provozovateli
správní řízení pro porušení licenčních podmínek, je jen pouh ou nepodloženou domněnkou,
a to tím spíše, že tento orgán byl nečinný i při projednávání napadeného opatření.
Pokud jde o reálnou možnost rušení prostředků letecké radionavigační služby,
s navrhovateli lze souhlasit v tom, že případy z roku 1994, na které odkazuje odpůrce (závažné
narušení zařízení ILS na letištích v Praze a Ostravě - Mošnově, z důvodu nedodržení technických
parametrů vysílačů v pásmu FM - viz stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 26. 5. 2011) nelze,
alespoň co do důvodů vzniku tohoto zrušení, považovat za dostatečně prokázané. Taktéž nemá
Nejvyšší správní soud důvod zpochybňovat fakt, že současné přístroje letecké radionavigační
služby poskytují proti rušení nepochybně daleko efektivnější ochranu, než tomu bylo před zhruba
15 lety. Za podstatné však zdejší soud považuje fakt, že i za stávajícího technického vybavení
vysílačů v pásmu FM i prostředků letecké radionavigační služby, posudek Ing. Mátla možnost
nežádoucí interference připustil. Posudek Ing. Žížaly ji taktéž zcela nevyloučil, byť ji označil
za velmi nepravděpodobnou a podmíněnou poruchou na přijímači letecké radionavigační služby.
V části zabývající se možností rušení mezi vysílači v pásmu FM a přijímači letecké navigace
znalec možnost rušení typu A2 a B1 zcela nevyloučil, pouze konstatoval, že by se tak mohlo stát
pouze v hraničních, výjimečných případech (minimální kmitočtový odstup vysílače FM od pásma
vyhrazeného letecké navigaci za současného nevhodného umístění vysílače). Tomu však lze, dle
jeho vyjádření, předcházet vhodnou kmitočtovou koordinací (to potvrdil na nařízeném jednání
i Ing. Mátl). Z posudku Ing. Žížaly nevyplývá, zda by tyto extrémní případy mohly nastat
i v případě modulovaného signálu FM. Nutnost regulace hodnoty MPX power zmiňuje i výše
konstatovaný výstup z patnáctého zasedání FREQUNCY MANAGEMENT GROUP ICAO
v Paříži, ve dnech 16. až 18. prosince 2008, a to právě z důvodu zajištění bezpečnosti letového
provozu. Jakkoliv tedy vznik této situace nelze považovat za empiricky prokázaný, rozhodující je,
že znalci tuto možnost zcela kategoricky nevyloučili, byť b y taková možnost byla vázána
na současné splnění více extrémních předpokladů. V oblasti ochrany bezpečnosti letového
provozu (jehož je bezpochyby fungování letecké radionavigační služby imanentní součástí) se,
dle názoru zdejšího soudu, nelze žádnou míru nepravděpodobnosti (byť by se blížila jistotě)
spokojit.
S ohledem na všechny shora uvedené závěry lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní soud,
z hlediska prvního a druhého kroku přezkumného algoritmu, neshledal napadené opatření
obecné povahy (respektive jeho posuzovanou část) v rozporu se zákonem. Má totiž
za prokázané, že pro vydání opatření (včetně jeho navrhovateli napadené konkrétní části) měl
odpůrce oporu v zákoně; sporná část pak vychází z mezinárodního doporučení, které sice není
závazné, ale mělo by být v rámci rozhodování i vydávání jiných aktů, dodržováno. Zdejší soud
též nemá pochyb o tom, že z technického hlediska potřeba takové regulace skutečně existuje
a je dostatečně podložena praktickými důvody.
Co se týče třetího a čtvrtého kroku přezkumného algoritmu, tedy posouzení, zda
vydání napadeného opatření obecné povahy proběhlo předepsaným způsobem a zda opatření
není v rozporu s hmotným právem, zde navrhovatelé žádné námitky neuplatnili.
Lze tedy jen ve stručnosti uvést, že odpůrce záměr vydání opatření řádně avizoval
(Telekomunikační věstník) a zřídil (v souladu s požadavkem ZEK) diskusní místo k soustředění
případných námitek k tomuto návrhu. Ty následně vypořádal (ve vztahu k řešené problematice
odkazem na nutnost dodržovat Doporučení ITU-R BS.412-9 a vyloučit zhoršování ochranných
poměrů mezi vysílači v pásmu FM, zejména však ve vztahu k prostředkům letecké radionavigační
služby). Před schválením opatření (ke k terému došlo na řádném zasedání Rady ČTÚ dne
7. 7. 2011) si odpůrce vyžádal též stanovisko orgánů státní správy, jejichž agenda by mohla být
opatřením dotčena. Opatření bylo následně řádně vyhlášeno (publikace v Telekomunikačním
věstníku) a odůvodněno. Nejvyšší správní soud tak na procesu přijímání a publikace napadeného
opatření obecné povahy nenalézá žádných závad.
Z hlediska souladu opatření obecné povahy s hmotným právem Nejvyšší správní soud
taktéž nenalezl žádné deficity. Navrhovatelé fakticky v tomto směru nenamítali ničeho; případné
dílčí výhrady jsou projednány v rámci vypořádání prvního, druhého a pátého kroku přezkumného
algoritmu.
Posledním (pátým) krokem přezkumného algoritmu je posouzení přiměřenosti
právní regulace (test proporcionality). Zde navrhovatelé uplatnili celou řadu námitek. Nejvyšší
správní soud se tak zabýval tím, zda je právě tohoto prostředku třeba k dosažení sledovaného
cíle.
Pokud jde o cíl, který napadené opatření obecné povahy (respektive jeho sporná část)
sleduje, ten je (zjednodušeně řečeno) deklarován jako nerušené užívání sousedních kmitočtů mezi
vysílači v pásmu FM navzájem i ve vztahu ke kmitočtovému pásmu, užívanému leteckou
radionavigační službou. Obecně vzato, tento cíl považuje zdejší soud za zcela legitimní a žádoucí;
potřeba uvedené ochrany byla ostatně prokázána i znaleckým i posudky a výslechy znalců.
Na tomto místě je vhodné taktéž zopakovat, že posudek Ing. Mátla potvrzuje tvrzení odpůrce,
že stanovená hodnota MPX power je hodnotou, ze které se vychází při rozhodování o udělování
individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu a stanovení hodnoty maximálního
vyzářeného výkonu jednotlivých vysílačů, a to právě s tím účelem, aby se předešlo nežádoucím
interferencím, jak byly popsány výše. Znalec zde u pozornil, že musí existovat určitá referenční
hodnota, od níž se budou odvíjet výpočty týkající se pož adavků jednotlivých subjektů
na využívání rádiového kmitočtu. Nejvyšší správní soud považuje za vhodné též připomenout,
že požadavek na dodržování hodnoty MPX power 0 dBr má neje n svou racionální podstatu
(viz vypořádání prvního a druhého kroku algoritmu), ale nemohl být pro navrhovatele či jiné
subjekty provozující rozhlasové vysílání v pásmu FM nikterak překvapivý. Odpůrce pouze
závazným způsobem stanovil, že se nadále musí již dodržovat určitý technický parametr, který byl
všem dotčeným subjektům mimo jakoukoliv pochybnost znám, avšak v praxi nebyl dodržován.
Dále se zdejší soud zabýval otázkou, zda je regulace cestou vrchnostenského aktu veřejné
správy pro dosažení stanoveného cíle nezbytná. Jde tedy o posouzení, zda v praxi neexistuje
na straně provozovatelů vysílání rozhlasového vysílání v pásmu FM jistá samoregulace,
kdy by jednotliví provozovatelé hodnotu MPX power 0 dBr sami dobrovolně dodržovali. Výše
podrobně popsanými podklady, založenými ve spisovém materiálu odpůrce, považuje Nejvyšší
správní soud za dostatečně prokázané, že tato hodnota v praxi běžně dodržována není
a konkrétně zdokumentované případy nejsou toliko ojedinělými excesy. Za této situace nelze
zvolenou formu regulace považovat za nepřiměřenou.
S výše uvedeným závěrem úzce souvisí otázka, zda by sledovaného cíle nebylo možné
dosáhnout (z hlediska věcného, technického) jinak, šetrněji k právům jednotlivých provozovatelů
rozhlasového vysílání. V rámci tohoto kroku algoritmu jde o otázku klíčovou. Na tomto místě
však Nejvyšší správní soud musí zdůraznit, že dle ustálené judikatury musí soudy v rámci
prováděného testu proporcionality postupovat s maximální zdrženlivostí. Správní soud je ze své
povahy kompetentní k posuzování otázek právních a nepřísluší mu se vyjadřovat k účelnosti
přijatých technických opatření. Konstantní judikatura zdejšího soudu stojí na premise, dle které
je soud oprávněn zasáhnout pouze v těch případech, kdy je opatřením zvolená forma
regulace zjevně nepřiměřená, nezdůvodněná či evidentně diskriminační vůči konkrétnímu
subjektu apod. (například rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný
pod č. 1462/2008 Sb. NSS). V oblasti územního plánování (kde byla přijatá opatření obecné
povahy podrobena přezkumu nejčastěji) se zdejší soud opakovaně vyjádřil v tom smyslu, že není
oprávněn zvolená řešení jakkoli dotvářet, či posuzovat vhodnost zvolených řešení využití území
a nahrazovat je úvahami vlastními; analogicky lze totéž říci i v n yní posuzovaném případě,
kdy se má soud vyjádřit k přiměřenosti technické regulace rozhlasového vysílání.
Znaleckými posudky i výslechy znalců lze mít za prokázané, že pro zachování
nastavených ochranných poměrů vysílání musí být zachována rovnováha především mezi třemi
základními vysílacími parametry, a to hodnotou MPX power, maximálním kmitočtovým zdvihem
a maximálním vyzářeným výkonem vysílače. Zvýšení hodnoty n ěkterého z těchto parametrů
lze kompenzovat odpovídajícím snížením hodnoty parametrů jiného. Obě strany se přitom
shodnou v tom, že alternativou nulové hodnoty MPX power by bylo zejména snížení hodnoty
maximálního kmitočtového zdvihu (tedy v nepřímé úměře k případně narůstající hodnotě
MPX power). Odpůrce však tvrdí, že takové opatření by bylo technicky náročné a představovalo
by zásah do jednotlivých oprávnění k využívání rádiového kmitočtu a souboru technických
parametrů, které tvoří podklad ke stávajícím vysílacím licencím jednotlivých provozovatelů. Právě
to odpůrce označuje za citelný zásah do práv provozovatelů rozhlasového vysílání, na rozdíl
od dodržování stanovené hodnoty MPX power. Naopak navrhovatelé takový postup označují
za souladný s moderními trendy vysílání, jak se prosazují již i v rámci ITU. Tvrdí, že jsou-li
vysílače opatřeny modulačními procesory (v současnosti jde již o pravidlo), umožňuje to snížit
hodnotu maximálního kmitočtového zdvihu (právě jeho překračování má být v praxi důvodem
rušivých interferencí), při současném navýšení hodnoty MPX power; to vše s pozitivními důsledky
pro posluchače, jak byly popsány v narativní části tohoto rozsudku. Navrhovatelé taktéž
poukázali na skutečnost, že při dodržování dostatečného kmitočtového rozestupu mezi
jednotlivými vysílači může být jejich vzáje mné rušení taktéž vyloučeno; tento technický
předpoklad znalec Ing. Mátl potvrdil, uvedl však, že (s ohledem n a hustou síť vysílačů) to lze
v praxi jen obtížně realizovat.
Po soudu se tedy žádá, aby rozhodl, které z alternativních technických opatření p ovede
k efektivnímu a šetrnému dosažení zamýšleného cíle, a to za situace, kdy obě hlavní řešení
(regulace hodnoty MPX power či maximálního kmitočtového zdvihu) mají své klady i zápory - obě
jsou technicky obhajitelná a zároveň spojená s určitými riziky a výhodami. Právě takovou otázku
však soud, z důvodů, o níž bylo pojednáno výše, není oprávněn řešit.
Tento závěr Nejvyšší správní soud činí i při vědomí, že v případě, kdyby všechny vysílače
byly skutečně opatřeny modulačními procesory, by pravděpodobně nemusela být hodnota
MPX power stanovena na úrovni 0 dBr. Nelze ovšem přehlédnout, že především nebylo
vyvráceno, že by rozhlasové vysílání v pásmu FM nemohlo být i nadále provozováno bez
zmiňovaných modulátorů (ať již z důvodů technických či legislativ ních). Zároveň bylo
potvrzeno, že modulací signálu dochází k zásahu do přenášeného audiozáznamu. Posudek
Ing. Mátla konstatoval, že tímto způsobem dochází k narušení dynamiky přenášeného díla, a tedy
k jeho nevratné deformaci. Současně však připustil, že v ýrobci audio nosičů v současné době již
běžně pracují s referenční hodnotou 3 dBr, což odpovídá promodulovanosti běžného vysílání.
Posudek Ing. Žížaly existenci popsaného zásahu do audiozáznamu potvrdil, uvedl však, že nejde
o zásah negativní, neboť se tímto způsobem podpoří konzistence vysílání a potlačí rušení.
Zároveň na úrovni běžných rozhlasových přijímačů tato komprese zvuku není postřehnutelná.
Poukázal též, že dle průzkumu ITU si posluchači právě takový zvuk přejí; i proto výrobci audio
nosičů již pracují s přednastavenou hodnotou 3 dBr. I v tomto případě se tedy evidentně jedná
o situaci, kdy účastníky řízení nabízená technická řešení mají zcela prakt ická pozitiva i negativa
a Nejvyšší správní soud by měl rozhodnout, zda je modulace signálu (popsaná v obou znaleckých
posudcích) právě tím způsobem, jakým lze dosáhnout cíle sledovaného opatřením obecné
povahy. I zde však jde o posouzení ryze technických otázek, v němž by soudy, při absenci
jednoznačně vyhovujícího technického řešení, neměly hrát roli a rbitra.
Na shora položenou dílčí otázku lze tedy odpovědět pouze tak, že z provedeného
dokazování nelze vzít za prokázané, že zde existuje jiná alternativa úpravy vysílacích parametrů,
která by byla jednoznačně šetrnější ve vztahu k právům dotčených sub jektů (provozovatelů
rozhlasového vysílání) a vedla by současně k plnohodnotnému dosažení sledovaného cíle,
bez existence jiných, negativních důsledků.
O porušení principu proporcionality by se mohlo jednat také tehdy, pokud by zvolené
opatření představovalo natolik intenzivní zásah do práv dotčených subjektů, který by nebyl
nezdůvodnitelný ani v porovnání s jeho obecným přínosem. K tomu lze v daném případě uvést,
že fakt, že dodržováním hodnoty MPX power 0 dBr (tedy jeho snížením oproti stávajícímu stavu)
dojde skutečně ke zhoršení konzistence a celkové kvality vysílání na stávajícím území pokrytém
vysíláním jednotlivých vysílačů, odpůrce nepopírá. Poukazuje však správně na to, že toto
zhoršení se projeví prakticky jen v okrajových oblastech, tedy až za hranicí vyhrazenou pro jeho
vysílání. V tom lze skutečně jen stěží spatřovat nepřiměřený zásah do práv takových
provozovatelů vysílání. Navíc taková situace by (při důsledném dodržování této regulace) postihla
všechny provozovatele rozhlasového vysílání v pásmu FM a nebyla by tím poskytována
jednotlivým subjektům jakákoli konkurenční výhoda.
Namítají-li navrhovatelé nutnost investic do svých vysílacích zařízení, zdejší soud nemá
důvod o takovém důsledku zavedeného opatření pochybovat; z ničeho však neplyne,
že by potřebné náklady ohrožovaly ekonomickou stabilitu navrhovatelů či samotnou existenci
provozování jejich rozhlasového vysílání. I zde pak lze připomenout, že případné náklady spojené
s úpravou vysílacích zařízení ponesou opět všichni provozovatelé. Nemůže tím tedy dojít
k znevýhodnění navrhovatelů oproti jiným subjektům na daném segmentu trhu.
Navrhovatelům nelze přisvědčit ani v jejich argumentaci legitimními očekáváními spojenými
s jejich podnikáním. Navrhovatelům (stejně jako jiným provozov atelům rozhlasového vysílání)
muselo být již od počátku známo Doporučení ITU-R BS.412-9, které hodnotu MPX power 0 dBr
uvádělo jako vysílací parametr, který má být obecně dodržován. Jelikož jde (jak sami soud
upozorňovali) o zahraniční subjekty, lze důvodně předpokládat, že jim je známa i situace v této
oblasti v jiných evropských zemích, kde je předmětný parametr běžně legislativně (či obdobně)
zakotven, nebo alespoň v praxi dodržován (viz dále). Jiná, než nulová hodnota MPX power jim
taktéž nebyla žádným způsobem ze strany odpůrce, RRTV či jiného subjektu garantována.
Nejvyšší správní soud se konečně zabýval též tím, jaká je případná reglementace
předmětného vysílacího parametru v okolních zemích. V průběhu soudního řízení bylo
prokázáno, že závazným způsobem je hodnota MPX power 0 dBr stanovena na Slovensku
(viz slovenský plán využití kmitočtového spektra, jak byl konstatován výše) a Rakousku (sdělení
rakouského regulátora ze dne 14. 12. 2006). Ve Spolkové republice Německo je tento parametr
přinejmenším tamním regulátorem vyžadován a prosazován – zda je tento požadavek podpořen
normativně, zjištěno nebylo (viz zpráva regulátora ze dne 26. 11. 2008). Ve Švýcarsku
je (dle sdělení tamního operátora na č. l. 69 spisu) tento parametr jednotlivými provozovat eli bez
dalšího běžně dodržován. Již jen tato zjištění postačují k přijetí závěru, že regulace zvolená
českým regulátorem nikterak nevybočuje z poměrů okolních zemí a je tak zcela vyloučeno
hovořit z tohoto důvodu o její nevyváženosti.
Ze všech uvedených důvodů proto Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než návrh
na zrušení části opatření obecné povahy pro nedůvodnost zamítnout (§101d odst. 2 věta druhá
s. ř. s.).
O nákladech řízení před zdejším soudem bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §101d
odst. 5 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011, dle kterého žádný z účastníků nemá v tomto
typu řízení právo na náhradu jeho nákladů.
Pokud jde o přiznané znalečné, to bylo oběma znalcům přiznáno za podmínek
vyplývajících z ustanovení §139 odst. 2 a 4 občanského soudního řádu, za použití §64 s. ř. s.
V případě Ing. Jiřího Mátla byla výše znalečného určena dle přiloženého vyúčtování na č. l. 85
spisu, a to za 20 hodin po 200 Kč (studium spisu, vyhledávání a studium předpisů a norem
v českém jazyce), 6 hodin po 300 Kč (studium spisu, vyhledávání a studium předpisů a norem
v cizím jazyce) a 10 hodin za zpracování a vyhotovení posudku (za účast u jednání náhrada
požadována nebyla). Celkem tedy činí znalečné 9300 Kč; vše v souladu s příslušnými
ustanoveními vyhlášky č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, v platném
znění. Výše znalečného Ing. Pavla Žížaly je představována přípravou na soudní jednání v rozsahu
6 hodin a účastí u jednání v rozsahu 2 hodin – celkem tedy 8 hodin po 350 Kč . Cestovné bylo
přiznáno ve výši prokázaných nákladů (č. l. 162 spisu), a to v částce 455 Kč. Celkem tedy
přiznané znalečné činí 3255 Kč; opět v souladu s posledně citovanou vyhláškou.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. května 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu