ECLI:CZ:NSS:2012:2.AS.100.2012:20
sp. zn. 2 As 100/2012 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyň: a) O. J., b)
Ing. J. F., c) L. F. všechny zastoupené Mgr. Ing. Jiřím Horou, advokátem se sídlem Moravské
náměstí 15, Brno, proti žalovanému: Úřad městské části města Brna, Brno – sever, se sídlem
Bratislavská 70, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyň proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 9. 5. 2012, č. j. 62 A 5/2012 – 100,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1.] Úřad městské části města Brna, Brno – sever, odbor stavební a investiční (dále
též „žalovaný“) vydal dne 4. 5. 2011 Územní rozhodnutí č. 342, č. j. MCBSev/013037/11,
sp. zn. STU/04/006242/11/Poki, kterým rozhodl o umístění stavby „Bytového domu v Brně
na ulici Cacovická“, na blíže specifikovaných parcelách (dále jen „územní rozhodnutí“). Územní
rozhodnutí nabylo právní moci dne 6. 6. 2011.
[2.] Dne 18. 10. 2011 podaly žalobkyně (dále „stěžovatelky“) podnět k přezkumnému řízení
o územním rozhodnutí k Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení. Ten
přípisem ze dne 23. 11. 2011 stěžovatelkám sdělil, že neexistují důvody pro zahájení
přezkumného řízení.
[3.] Stěžovatelky následně podaly žalobu ke Krajskému soudu v Brně, jíž se domáhaly zrušení
shora citovaného územního rozhodnutí. Krajský soud však tuto žalobu usnesením napadeným
nyní projednávanou kasační stížností odmítl pro nepřípustnost, neboť stěžovatelky v řízení před
správními orgány nevyčerpaly všechny řádné opravné prostředky – v tomto případě odvolání.
II. Obsah kasační stížnosti
[4.] Stěžovatelky v kasační stížnosti uplatňují důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“); namítají tedy nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
[5.] Krajskému soudu je vytýkáno, že nesprávně vyložil ustanovení §68 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §87 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále
jen „stavební zákon“). Stěžovatelky jsou toho názoru, že soud při rozhodnutí o odmítnutí žaloby
nezohlednil konkrétní skutečnosti z řízení před správním orgánem.
[6.] Stěžovatelky byly účastnicemi územního řízení podle ustanovení §82 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona. Oznámení o zahájení územního řízení a o konání veřejného ústního jednání
jim bylo doručeno veřejnou vyhláškou. Zároveň stavební úřad nařídil žadateli o územní
rozhodnutí, aby vyvěsil informaci o jeho záměru a o tom, že podal žádost o vydání územního
rozhodnutí. To vše na vhodném veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku, na nichž
se má záměr uskutečnit, do doby veřejného ústního jednání.
[7.] Přes to, že stěžovatelky měly postavení účastnic řízení, o zahájení územního řízení
se nikdy nedozvěděly. Příslušné oznámení jim bylo doručeno pouze veřejnou vyhláškou, což prý
však není možné považovat za dostačující. Stěžovatelky jsou toho názoru, že od účastníků řízení
není možné očekávat, že budou pravidelně sledovat úřední desku stavebního úřadu.
[8.] Z toho důvodu nabývá na důležitosti povinnost žadatele vyvěsit informaci o záměru
a o jeho žádosti v místě stavby. Ta je hlavním informačním zdrojem, ze kterého se účastník podle
ustanovení §85 odst. 2 stavebního zákona dozví o řízení a možnosti účastnit se ho. Až díky
tomuto impulsu účastník ví, že má na úřední desce něco hledat. Proto stavební zákon stanoví,
že informace musí být vyvěšena na vhodném a veřejně přístupném místě u stavby. Nedostatečné
vyvěšení informace pak zákon sankcionuje povinností stavebního úřadu nařídit opakované
veřejné ústní jednání.
[9.] Právě k tomuto pochybení žadatele o územní rozhodnutí došlo. Stavební úřad však
opakované jednání nenařídil, protože se o tomto pochybení nedozvěděl – spokojil se s čestným
prohlášením žadatele, že informace vyvěšena byla. Oproti tomu stěžovatelky doložily čestné
prohlášení devíti obyvatel domů, které sousedí se stavbou.
[10.] Stavební úřad následně vydal rozhodnutí o umístění stavby s poučením, že odvolání
je možné do 15 dnů. Protože stěžovatelky nevěděly o probíhajícím řízení, nemohly se proti
rozhodnutí, taktéž doručovaném veřejnou vyhláškou, ve lhůtě odvolat. To tak nabylo právní
moci.
[11.] Ve zbytku stížnosti stěžovatelky popisují vývoj územního řízení. To bylo již dvakrát
zastaveno právě díky procesní aktivitě stěžovatelek. V prvním případě byla informace o zahájení
řízení řádně vyvěšena. V případě druhém byla vyvěšena s výjimkou strany obsahující termín
a místo konání veřejného ústního jednání. To si stěžovatelky dohledaly právě s pomocí úřední
desky. Ve třetím případě informace nebyla vyvěšena vůbec a teprve tehdy bylo vydáno pro
žadatele příznivé rozhodnutí.
[12.] Stěžovatelky tedy sice skutečně nepodaly proti územnímu rozhodnutí odvolání; nikoliv
však vlastní vinou. Krajský soud se proto měl zabývat popsanými okolnostmi, které znemožnily
podání řádného opravného prostředku. Protože tak neučinil, je rozhodnutí o odmítnutí žaloby
nezákonné.
[13.] Žalovaný se ke kasační stížnosti k výzvě soudu nevyjádřil.
IV. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[14.] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Přitom neshledal vady, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti. Protože v projednávané věci krajský soud odmítl žalobu
stěžovatelek, je předmětem přezkumu v kasačním řízení výhradně posouzení otázky, zda tak
učinil krajský soud v souladu se zákonem a zda svým rozhodnutím neznemožnil meritorní
přezkum napadeného správního rozhodnutí (denegatio iustitiae). V tomto případě tedy Nejvyššímu
správnímu soudu není dán žádný procesní prostor pro hodnocení zákonnosti citovaného
územního rozhodnutí, jelikož jeho úkolem je toliko posoudit postup krajského soudu. Pokud
by zjistil, že krajský soud žalobu neměl odmítnout, zrušil by napadené usnesení a otevřel by tím
procesní prostor pro meritorní posouzení žaloby. Žádné takové pochybení krajského soudu však
zdejší soud nezjistil a kasační stížnost proto není důvodná.
[15.] Stěžejní právní otázkou, jejíž nesprávné řešení je namítáno, je aplikace ustanovení §68
písm. a) s. ř. s. Podle stěžovatelek krajský soud neměl odmítnout žalobu pro nevyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem, protože reálně nemohlo být odvolání
řádně a včas podáno. Pro posouzení kasační stížnosti se tak Nejvyšší správní soud musel zabývat
úpravou odvolání ve správním řízení, její aplikací na zvláštní požadavky stavebního zákona
a vztahem k žalobnímu řízení před správními soudy.
[16.] K tomu je nutno zejména v obecnější rovině uvést (viz též rozsudek zdejšího soudu
č. 672/2005 Sb. NSS), že podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat
ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní
zákon, pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní tak důsledně zavádí
tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti
nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Nevyčerpání
řádných opravných prostředků žalobcem je za podmínek stanovených v §68 písm. a) s. ř. s.
důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu soud
odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[17.] Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace
zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně
vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní dispozici, a teprve
po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních
rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných
práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Tímto opravným
prostředkem, kterým je možno brojit proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, je především
odvolání.
[18.] Odvolací lhůta je podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, vázána na oznámení,
resp. doručení rozhodnutí. Pro řízení, ve kterém bylo rozhodnutí účastníkům oznámeno, platí
běžná odvolací lhůta patnácti dnů ode dne oznámení podle ustanovení §83 odst. 1 správního
řádu. V případě, že rozhodnutí účastníkům oznámeno nebylo, se uplatní odvolací lhůta třiceti
dnů ode dne, kdy se o rozhodnutí účastník dozvěděl. Tato lhůta se dále uplatní i na případy, kdy
potenciální účastník o probíhajícím správním řízení vůbec nevěděl a neúčastnil se ho, a tudíž
mu ani konečné rozhodnutí doručeno nebylo (srov. rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne
9. 1. 2008 č. j. 1 As 45/2007 – 48, in: www.nssoud.cz).
[19.] Přípustnost žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podmiňuje ustanovení §68
písm. a) s. ř. s. vyčerpáním řádných opravných prostředků. Z judikatury Nejvyššího správního
soudu plyne, že požadavek vyčerpání opravného prostředku platí nejen pro účastníky, kterým
bylo rozhodnutí správního orgánu doručeno řádně, ale také pro tzv. opomenuté účastníky (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2006, č. j. 2 As 20/2005 – 52, a v něm
odkazovanou judikaturu). K postavení tzv. opomenutých účastníků správního řízení je vhodné
odkázat rovněž na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 - 118).
[20.] Nejvyšší správní soud hodnotil žalobu stěžovatelek prizmatem citované zákonné úpravy
a ustálené judikatury. Zabýval se proto tím, zda jim bylo doručeno oznámení o zahájení
územního řízení a rozhodnutí o umístění stavby, a zda se s nimi mohly seznámit. Nad to se také
zabýval nevyvěšením informace o záměru dle §87 odst. 2 stavebního zákona, které stěžovatelky
namítaly.
[21.] Z předloženého spisového materiálu k tomu plyne, že stěžovatelky jsou osobami, jejichž
vlastnické či jiné věcné právo mohlo být územním rozhodnutím přímo dotčeno [účastenství
podle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, ]. Kategorizace účastníků podle §85 stavebního
zákona je významná pro zahájení územního řízení, neboť §87 odst. 1 stavebního zákona
rozlišuje mezi hlavními účastníky, kterým se doručuje jednotlivě a vedlejšími účastníky, kterým
se doručuje veřejnou vyhláškou. Stěžovatelkám v projednávané věci svědčilo procesní postavení
účastnic dle §85 odst. 2 stavebního zákona; žalovaný tak správně doručoval veřejnou vyhláškou.
[22.] Z kasační stížnosti není jasné, jak stěžovatelky hodnotí své postavení v řízení.
Nezpochybňují totiž doručení oznámení o zahájení řízení, resp. rozhodnutí o umístění stavby.
Zároveň se ale odvolávají na nemožnost podat odvolání, protože prý nebylo možno se o řízení
dozvědět. Vytvoření kategorie „opomenutých účastníků de facto“, čehož se snad stěžovatelky
implicitně domáhaly, však Nejvyšší správní soud přijmout nemohl.
[23.] Účastenství v řízení bylo stěžovatelkám vyhrazeno jako těm, jejichž práva mohla být
dotčena. V souladu se zásadou, že práva naleží bdělým, bylo jejich zájmem, aby se zajímaly o dění
ve svém okolí. Z dosavadního průběhu územního řízení, tak jak je líčen v kasační stížnosti, plyne,
že doposud se stěžovatelky o svá práva braly velmi činorodě. V jejich postavení vedlejších
účastnic od nich ale zákonná úprava vyžaduje také sledování úřední desky a překonání
případných obtíží, které jsou s tím spojené. Právě pro ulehčení přístupu k informacím na úřední
desce ukládá §25 odst. 2 správního řádu povinnost zveřejnit informace též způsobem, který
umožňuje dálkový přístup (t. zv. „elektronická úřední deska“). Pokud by Nejvyšší správní soud
za této situace dospěl k závěru, že se stěžovatelky s oznámením o zahájení řízení a územním
rozhodnutím nemohly seznámit, popřel by smysl zákonodárcem zvoleného doručování veřejnou
vyhláškou.
[24.] Ze správního spisu k tomu plyne, že oznámení o zahájení územního řízení i následné
rozhodnutí o umístění stavby byla řádně vyvěšena na úřední desce po zákonem předepsanou
dobu. Jsou tedy považována za řádně doručená, což stěžovatelky nezpochybnily. Lze proto v této
otázce uzavřít, že stěžovatelky nebyly opomenutými účastnicemi řízení. Plně na ně proto
dopadala běžná odvolací lhůta dle §83 odst. 1 správního řádu, která marně uplynula.
[25.] Stěžovatelky opřely svou žalobu ke krajskému soudu o nesplnění povinnosti podle §87
odst. 2 stavebního zákona, tedy povinnosti vyvěsit informaci o záměru a o podání žádosti
o vydání územního rozhodnutí. Nevyvěšení informace o záměru se jim však nepodařilo dokázat.
Nijak se totiž nezabývaly tím, že vyvěšení je potvrzeno úředním záznamem o kontrole na místě,
který je součástí správního spisu (sp. zn. STU/04/032769/11/Poki, nečíslovaný list mezi listy
č. 17 a 18). Na existenci tohoto záznamu přitom byly stěžovatelky upozorněny jak ve vyjádření
žalovaného k žalobě, tak ve sdělení Magistrátu města Brna, který jako správní orgán žalovanému
nadřízený neshledal důvody pro zahájení přezkumného řízení.
[26.] I kdyby se však stěžovatelkám nevyvěšení informace podařilo prokázat, nestačilo
by to ke zpochybnění zákonnosti usnesení krajského soudu. Jak totiž bylo konstatováno již výše,
s. ř. s. důsledně zavedl tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje podpůrně, tedy
teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí
prostředky správního řízení. Chtěly-li proto stěžovatelky uplatnit námitku nevyvěšení informace
o záměru, měly k tomu prostor v řízení před správními orgány v rámci odvolání. Bylo pak věcí
odvolacího řízení, aby byla posouzena opodstatněnost této námitky.
[27.] Lze tak uzavřít, že krajský soud posoudil nepřípustnost žaloby správně, v souladu
se zákonem i s ustálenou judikaturou zdejšího soudu, když dovodil, že povinnost vyčerpat řádné
opravné prostředky stíhá všechny případné žalobce a jejich nevyčerpání je důvodem odmítnutí
žaloby pro nepřípustnost.
V. Závěr
[28.] Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[29.] Stěžovatelky, které neměly v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu