ECLI:CZ:NSS:2012:2.AS.11.2011:246
sp. zn. 2 As 11/2011 - 246
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně Mgr. J. P.,
zastoupené Mgr. Pavlem Šmídem, advokátem se sídlem Brno, Jaselská 23, proti žalovanému
Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem Brno, Žerotínovo nám. 3/5, za účasti osob
zúčastněných na řízení 1) M. Ř., 2) J. Ř., 3) Obce Dolní Věstonice, se sídlem Dolní Věstonice
67, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
24. 8. 2010, č. j. 29 Ca 110/2008 - 136,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 8. 2010, č. j. 29 Ca 110/2008 – 136,
se ve výrocích I., V. a VI. zrušuje a věc se v tomto rozsahu krajskému soudu
vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí
žalovaného ze dne 19. 3. 2008, č. j. JMK 20784/2008, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti
rozhodnutí Městského úřadu Mikulov, odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne
10. 10. 2007, č. 689/2007, č j STU/070794/25/00/ALEL/005 . Prvostupňovým rozhodnutím
bylo žalobkyni, s odkazem na ustanovení §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) nařízeno
odstranění nepovolené stavby označené jako “sklad zahradního nářadí na pozemcích p. č. 1859/1
a 1859/4, v k. ú. Dolní Věstonice“. Žalobkyně následně žalobu rozšířila o návrhy, který mi
se domáhala, aby soud „uznal její rodině právo“ na pozemky p. č. 1859/4 a p. č. 1859/10
v k. ú. Dolní Věstonice, dále aby uložil pozemkovému úřadu dokončit pozemkové úpravy
a po tuto dobu aby dočasně zřídil věcné břemeno průchodu a průjezdu přes parcelu
p. č. 508/1 v témže katastrálním území, a konečně aby pozastavil platnost územního plánu obce
Dolní Věstonice a nařídil nezasahovat jeho prostřednictvím do soukromých pozemků be z
souhlasu jejich vlastníků. Krajský soud tato rozšíření žaloby vyloučil k samostatnému projednání
(výroky II. až IV.); ve zbytku pak žalobu zamítl (výrok I.) a rozhodl o nákladech účastníků řízení
a osob na řízení zúčastněných (výroky V. a VI.).
Pokud jde o tu část žaloby, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného,
krajský soud nejprve obsáhle popsal skutkový stav věci, který považuje za prokázaný,
a zrekapituloval dosavadní genezi řízení vedených ve věci odstranění st avby před správními úřady
i správním soudem. Konstatoval, že v dané věci jde o řízení ve věci nepovolené stavby žalobkyně,
jejíž dodatečné povolení, v režimu ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, správní
orgány vyloučily s tím, že tato stavba je v rozporu s veřejným zájmem, neboť se nachází v trase
navrhované pozemní komunikace na parcelách p. č. 1859/1 a p.č. 1859/4, v k. ú. Dolní
Věstonice. K tvrzení žalobkyně, že se žalovaný nevypořádal s její argumentací uplatněnou
v odvolání (podání ze dne 6. 11. 2007 a 2. 12. 2007) krajský soud připomněl, že prvostupňové
i odvolací rozhodnutí tvoří jeden celek a není tak vyloučeno, aby odvolací instance napravila
drobné nedostatky v odůvodnění rozhodnutí prvostupňového. V dané věci tak druhostupňový
orgán (žalovaný) vypořádal argumentaci žalobkyně namítající neprokázání nesprávného zakreslení
cesty (v jejíž trase se má předmětná stavba nacházet), dále odmítl souvislost existence vinného
sklepa žalobkyně (nacházejícího se v trase cesty, o jejíž existenci byl veden spor) s předmětem
řízení o odstranění stavby; žalovaný též prokázal, že předmětná stavba je v rozporu s veřejným
zájmem a konceptem územně plánovací dokumentace. Dle názoru krajského soudu je rozhodnutí
žalovaného, ve spojení s rozhodnutím prvostupňového orgánu, řádně formulované, je vystavěno
na logických argumentech a není vnitřně rozporné. Podklady, které mají význam pro rozhodnutí
ve věci, byly řádně shromážděny, objektivně vyhodnoceny, rozhodnutí vychází ze spolehlivě
zjištěného stavu věci, obsahuje předepsané náležitosti a je souladné se zákonem. Krajský soud
dále uvedl, že při rozhodování o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je rozhodující
skutkový a právní stav v době vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí. V tomto smyslu
považoval tedy krajský soud za postavené najisto, že v době vydání rozhodnutí žalovaného
se stavba žalobkyně nacházela na pozemku obce, její existence byla v rozporu s územně plánovací
dokumentací a cíli i záměry územního plánování a byla též v rozpo ru se stanoviskem Chráněné
krajinné oblasti Pálava. Dle jeho názoru proto nebyl důvod pro přerušení řízení do doby
schválení nového územního plánu obce. S ohledem na konstatované skutečnosti tak uzavřel,
že sdílí názor správních orgánů obou stupňů, že v posuzovaném případě nebyly splněny zákonné
podmínky k tomu, aby stavba žalobkyně mohla být dodatečně povolena.
Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou
kasační stížností odvolávající se na důvody uvedené v ustanoven í §103 odst. 1 písm. b) soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“); její argumentace implikuje též existenci důvodu uvedeného
pod písm. d) citovaného ustanovení (nepřezkoumatelnost rozsudku).
Stěžovatelka především tvrdí, že podáními, doručenými krajskému soudu dne 13. 8. 2010
a 19. 8. 2010, dostatečně doložila, že skutečný stav věci je v příkrém rozporu s tím, jak je popsán
v odůvodnění správních rozhodnutí. Stěžovatelka má za to, že dostatečně prokázala, že nově
navržená cesta (v jejíž trase se má s tavba stěžovatelky nacházet) není vedena přes parcely
p. č. 1859/1 a p. č. 1859/4, v k. ú. Dolní Věstonice a nemůže tak představovat veřejný zájem ,
s nímž by stavba, o jejímž odstranění bylo rozhodnuto, byla v rozporu. Krajský soud přitom tato
prokazatelná a doložená fakta nevzal vůbec v potaz; naopak tvrzení žalovaného, neodpovídající
situaci na místě samém, označuje za objektivně zjištěný stav věci. Napadený rozsudek nebere
vůbec v úvahu předložené důkazy a krajský soud své rozhodnutí opírá pouze o nepravdivá
tvrzení žalovaného, případně o stanoviska korespondující se závěry správních orgánů.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka především upřesnila, že se zrušení rozsudku
krajského soudu dožaduje pouze ve výroku I. Uvedla dále, že ve správním řízení nebyla vůbec
zohledněna existence rozhodnutí Městského úřadu v Mikulově - stavebního úřadu ze dne
28. 2. 2010, kterým byla předmětná stavba dodatečně povolena . Bylo-li následně nařízeno
odstranění této stavby jako nepovolené, existuje zde evidentní rozp or. Dle názoru stěžovatelky
správní orgány též nikterak nezohlednily rozpor územního plánu obce Dolní Věstonice
se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, spočívající v rozporu
zakreslení hranic pozemků se skutečným stavem na místě, v „zanesení nepravdivých údajů do územního
plánu na úkor soukromých vlastníků“ a v „nesplnění zákonných parametrů zpracování územního plánu“
(například nezakreslení hranice zastavěného a zastavitelného území). Právě hranice pozemků,
a místo kudy vede předmětná cesta, jsou hlavními argumenty stavebního úřadu pro odstranění
stavby. Obdobně správní orgány vůbec nezohlednily existenci pozemkových úprav schválených
v roce 2004. Stěžovatelka konečně uvádí, že pokud by navrhovaná cesta měla skutečně vést přes
shora uvedené parcely, byla by trasována mimo stávající komunikaci, a to přes zahrady
soukromých vlastníků a též přes historický sklep ve vlastnictví stěžovatelky, který by představoval
překážku pro uložení inženýrských sítí pod touto komunikací. V tomto kontext u pak stěžovatelka
považuje za pochybné, zda lze vůbec v souvislosti s touto komunikací hovořit o existenci
veřejného zájmu, a to i s přihlédnutím k faktu, že navrhovaná komunikace by měla sloužit pouze
pro přístup k nemovitostem ve vlastnictví jiných soukromých osob.
Osoby zúčastněné na řízení ad 1) a 2) ke kasační stížnosti shodně uvedly, že stěžovatelkou
zmiňované dodatečné stavební povolení ze dne 28. 2. 2000, č. j. 68/2000, nebylo ve skutečnosti
nikdy vydáno. Šlo pouze o koncept rozhodnutí, který nikdy úřední cestou neopustil stavební
úřad; kopie listiny předložená stěžovatelkou ostatně postrádá otisk úředního razítka a podpis
odpovědného pracovníka. Stěžovatelce tak musí být (a také je) známo, že žádné rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby vydáno nebylo a předložená listina tak nemůže vyvolávat žádné
právní důsledky. Co se týče tvrzeného rozporu územně plánovací dokumentace se zákonem, tato
otázka by, dle názoru osob zúčastněných, mohla být posouzena pouze v jiném typu řízení.
Stěžovatelka navíc zcela přehlíží fakt, zmiňovaný i krajským soudem, že pro posouzení
zákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného je relevantní právní stav v době pořízení
neoprávněné stavby. Z argumentace a počínání stěžovatelky je zřejmé, že řešení ve věci záměrně
protahuje v naději, že stavba by mohla být dodatečně legalizována v souvislosti s případnou
změnou územního plánu. To však je, s ohledem na uvedené, vyloučeno. Namítá -li stěžovatelka,
že územně plánovací dokumentace je v rozporu i s výsledky provedených komple xních
pozemkových úprav, i v tomto případě by takovou argumentaci musela uplatnit v jiném řízení.
Bez ohledu na to však z územně plánovací dokumentace i výsledků provedených pozemkových
úprav jasně vyplývá, že pozemek, který je zastavěn předmětnou stavbou stěžovatelky, je součástí
cesty, kudy má vést přístupová cesta k plánované výstavbě a kudy mají vést i inženýrské sítě.
Otázka, zda je vedení inženýrských sítí pod navrhovanou komunikací technicky možné či nikoliv,
je v daném řízení irelevantní. S ohledem na tyto skutečnosti proto osoby zúčastněné navrhují,
aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Obec Dolní Věstonice, jako osoba zúčastněná na řízení ad 3) se ke kasační stížnosti
nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4 věta, před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za po dmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Jak již bylo výše uvedeno, stěžovatelka se dovolává existence kasačních důvodů ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., implicitně vša k namítá i existenci důvodu vymezeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť tvrdí, že krajský soud část její žalobní argumentace ve svém rozsudku nikterak nevypořádal. S tímto tvrzením Nejvyšší správní soud
souhlasí, neboť podstatou jedné, ze dvou včas uplatněných, žalobních námitek, bylo tvrzení
stěžovatelky, že navrhovaná cesta není ve skutečnosti vedena př es parcely p. č. 1859/1
a p. č. 1859/4, v k. ú. Dolní Věstonice, ale přes parcelu p. č. 2102 v témže katastrálním území.
Toto žalobní tvrzení bylo velmi stručné, neboť stěžovatelka se, nad rámec této obecné výtky,
odvolala pouze na dopis svého zmocněnce adresovaný zpracovateli územního plánu, založený
na č. l. 6 a 7 spisu (ten toto tvrzení dokládal konkrétním mapovým soutiskem); uvedl a též, že její
tvrzení potvrzuje fakticky i žalovaný tím, že sám připouští, že sklep stěžovatelky, nacházející
se pod parcelami p. č. 1859/1 a p. č. 1859/4 v k. ú. Dolní Věstonice, nemá nic společného
s cestou navrhovanou konceptem územního plánu obce. Tato argumentace byla rozvedena
podáním zmocněnce stěžovatelky, založeným na č. l. 87 spisu, ze kterého se podává,
že předmětná cesta byla z původní parcely p. č. 1859/1 posunutá níž s tím, že zmiňovaná parcela
je dnes oplocená jako součást zahrad. Tento stav by měla potvrdit i podoba schválené
pozemkové úpravy v dané lokalitě. Obdobně argumentoval zmocněnec stěžovatelky
u nařízeného ústního jednání. Je tedy zřejmé, že šlo o dostatečně formulovaný žalobní bod [§71
odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a povinností krajs kého soudu tak bylo věcně ho vypořádat (§75 odst. 2,
věta první s. ř. s.).
Této své povinnosti krajský soud nedostál a k předmětné argumentaci stěžovatelky
se vůbec nevyjádřil. Celkově se pak odůvodnění rozsudku, minimálně pokud jde o stěžovatelkou
rozporovaný skutečný stav věci, omezuje v podstatě pouze na obecná konstatování a opakování
argumentace žalovaného, a to prakticky bez náznaku vlastních hodnotících úvah. Z obsáhlé
judikatury zdejšího soudu (například rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č j 4 As 5/2 003 - 52, ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne
17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64 či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245) se podává,
že není-li odůvodnění rozhodnutí zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, jde o rozhodnutí
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stejné důsledky bude mít případ, kdy z odůvodnění
soudního rozhodnutí není zřejmé, z jakého důvodu nepovažoval soud za důvodnou právní
argumentaci uvedenou v žalobě; proč považuje žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené;
proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní normy. Může jít též o případ, kdy soud
opomněl přezkoumat některou ze včas uplatněných žalobních námitek. Z uvedeného je zcela
evidentní, že posuzovaný rozsudek krajského soudu je nutno označit za nepřezkoumatelný pro
nedostatek důvodů, neboť, jak již bylo výše uvedeno, krajský soud opomněl zcela vypořádat
jednu ze včas uplatněných a dostatečně formulovaných žalobních námitek, přičemž celkově
se odůvodnění jeho rozsudku nese toliko v rovině obecných a bezobsažných konstatování. Právě
žalobní bod, který krajský soud opomněl meritorně vypořádat, má přitom pro věc zásadní
význam, neboť tvrzení, že se stavba, jejíž odstranění bylo nařízeno, nenachází v kolizi
s navrhovanou místní komunikací (a nepředstavuje tedy rozpor s veřejným zájmem), byla jádrem
veškeré argumentace stěžovatelky již od doby předcházejícího správního řízení.
Pokud jde o zbývající námitky uplatněné v kasační stížnosti , zde nelze především
přehlédnout, že stěžovatelka fakticky nepolemizuje se argu mentací krajského soudu,
ale se způsobem, jakým věc po skutkové i právní stránce hodnotily správní orgány
v předcházejícím řízení o odstranění nepovolené stavby. Takovou argumentaci ovšem zásadně
nelze považovat za formulaci kasačních důvodů a měla by proto být bez dalšího pro nedůvodnost
zamítnuta. V tomto smyslu se již zdejší soud opakovaně vyjádřil, přičemž zmínit lz e například
rozsudek ze dne 31. 5. 2004, č. j. 3 Azs 43/2003 - 48, kde uvedl, že „[k]asační stížnost jako
mimořádný opravný prostředek je podle ustanovení §103 s. ř. s. koncipována na principu nutného konkrétního
tvrzení stěžovatele, v čem krajský soud, který jeho věc projednával a rozhodl, ve svém rozhodnutí pochybil. (…)
V kasační stížnosti (…) je především třeba, aby stěžovatel uvedl, v čem nezákonnost rozhodnutí soudu spatřuje.
Omezí-li se však stěžovatel v kasační stížnosti pouze na výtky směřující proti rozhodnutí správního orgánu, aniž
by jakkoli zpochybnil rozhodnutí soudu (…) a argumentačně podložil, v čem nezákonnost rozhodnutí soudu
spočívá, nelze než konstatovat nedůvodnost takové kasační stížnosti, neboť výtky v ní obsažené jdou mimo rámec
rozhodnutí soudu.“
Současně však nelze přehlédnout fakt výše konstatovaný, a sice že rozsudek krajského
soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů; lze tedy logicky jen obtížně polemizovat
s jeho názorem, je-li v odůvodnění rozhodnutí vyjádřen pouze reziduálně či vůbec. Nicméně
i za situace, kdy by zdejší soud, s ohledem na konstatovanou skutečnost, od popsaného deficitu
odůvodnění kasační stížnosti odhlédl, nemůže opomenout fakt, že jde o argumentaci, která
nebyla u krajského soudu uplatněna v rámci lhůty určené pro formulaci žalobních bodů dle §72
odst. 1 s. ř. s. Jakékoliv rozšíření žaloby o další žalobní body [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., §75
odst. 2, věta první s. ř. s.] po uplynutí lhůty pro podání žaloby je přitom nepřípustné (§71 ods t. 2
in fine s. ř. s.). Takovou argumentaci žalobce pak není krajský soud povinen, ale ani oprávněn,
věcně vypořádat. Logickým důsledkem pak jsou i restrikce zavedené pro uplatnění nových
důvodů (§104 odst. 4 s. ř. s.) a skutečností [§109 odst. 5 s. ř. s . (v době podání kasační stížnosti
§109 odst. 4)] v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní
soud tedy, v intencích posledně zmiňovaných ustanovení, nemůže připustit k meritornímu
projednání nové důvody či skutečnosti, které nebyly řádně a včas uplatněny v řízení před
krajským soudem, ačkoli v tom stěžovateli nic nebránilo.
Shora uvedené důsledky lze beze zbytku vztáhnout na tu část kasační stížnosti, kde
se stěžovatelka dovolává existence rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 28. 2. 2000, kterým měla
být sporná stavba dodatečně povolena, dále na její tvrzení o rozporu územního plánu obce
se zákonem č. 183/2006 Sb. (nový stavební zákon) a ve svých důsledcích i na zpochybnění
existence veřejného zájmu spojeného se stavbou nové komunikace (s odvoláním na fakt, že tato
komunikace by měla sloužit pouze zájmu několika soukromých vlastníků). Existenci dodatečného
stavebního povolení totiž zmocněnec stěžovatelky poprvé relevantně zmínil až v podání ze dne
18. 8. 2009 (č. l. 97 s oudního spisu) a následně na ústním jednání dne 24. 8. 2010; totéž platí
i pro tvrzený rozpor územního plánu obce Dolní Věstonice s novým stavebním zákonem.
Co se týká zpochybnění existence veřejného zájmu, s nímž má být posuzovaná stavba v rozporu,
tato argumentace se, v podobě uplatněné v kasační stížnosti, v žalobě vůbec nevyskytla. Ve všech
těchto případech proto Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než kasační námitky vyhodnotit
jako nepřípustné (§104 odst. 4 s. ř. s.).
Konečně pokud jde o tvrzení st ěžovatelky, že správní orgány nikterak nezohlednily
rozpor územního plánu obce s pozemkovými úpravami z roku 2004, zde lze konstatovat,
že takové tvrzení v žalobě výslovně uplatněno nebylo; v této podobě se objevilo a ž v podání
ze dne 12. 8. 2010 (č. l. 87 a násl. soudního spisu) a poté na ústním jednání. S ohledem
na charakter této argumentace by snad bylo možné tato tvrzení akceptovat jako rozvedení
jednoho ze dvou včas uplatněných žalobních bodů, a sice námitky týkající se faktického posunutí
stávající cesty z parcely p. č. 1859/1 na parcelu p. č. 2102, v k. ú. Dolní Věstonice, neboť, jak již
bylo výše konstatováno, v žalobě byla tato námitka formulována pouze velmi obecně. I za této
situace však meritornímu vypořádání této kasační argumentace brání minimálně fakt, že jde
o tvrzení zcela obecné, které nesplňuje esenciální podmínky formulace kasačního bodu, ve smyslu
ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s. Z tohoto důvodu se proto Nejvyšší správní soud ani touto částí
kasační stížnosti nemohl zabývat věcně.
Bez ohledu na konstatované nedostatky kasační stížnosti však zůstává faktem, že krajský
soud skutečně nevypořádal jeden ze řádně a včas uplatněných žalobních bodů, a v tomto směru
lze tedy plně přisvědčit názoru stěžovatelky, že napadený rozsudek nemůže z hled iska zákona
obstát. Rozsudek krajského soudu je tedy ve shora popsaném rozsahu nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů a je tak naplněn kasační důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
Vzhledem k tomu, že kasační stížnost je důvodná, nezb ylo Nejvyššímu správnímu soudu,
než rozsudek krajského soudu v napadeném rozsahu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110
odst. 1, věta před středníkem s. ř. s.). Jelikož byl rozsudek krajského soudu v meritu věci
(výroku I.) zrušen, musel Nejvyšší správní soud z logiky věci zrušit i výroky na něm závislé,
a to výroky, kterými bylo rozhodnuto o dosavadních nákladech soudního řízení, a to i přesto,
že kasační stížností výslovně napadeny nebyly (§109 odst. 3, věta za středníkem s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu