ECLI:CZ:NSS:2012:2.AS.128.2011:39
sp. zn. 2 As 128/2011 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobců a) Ing. V. V.,
b) MUDr. A. J., c) Ing. R. Š., d) B. J. e) Ing. R. G., zastoupených JUDr. Vojtěchem Krupkou,
advokátem, se sídlem Jablonec nad Nisou, Lučanská 5, proti žalovanému městu Jablonec nad
Nisou, se sídlem Jablonec nad Nisou, Mírové náměstí č. 19, v řízení o kasační stížnosti
žalobců proti usnesení Krajského soudu Ústí nad Labem, pobočka Liberec ze dne 2. 9. 2011,
č. j. 59 A 53/2011 – 11,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 2. 9. 2011,
č. j. 59 A 53/2011 – 11, se zrušuj e .
II. Žaloba proti usnesení zastupitelstva města Jablonec nad Nisou ze dne 16. 12. 2010
č. ZM/976/2010 - bodu A.1, a proti usnesení rady města Jablonec nad Nisou ze dne
16. 12. 2010 č. RM/283/2010 – bodu A.B se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Krajského soudu Ústí nad Labem, pobočka Liberec napadli žalobci
usnesení zastupitelstva města Jablonec nad Nisou ze dne 16. 12. 2010, č. ZM/976/2010 – bod A.
1, na základě kterého došlo ke změně zakládací listiny obecně prospěšné společnosti Městské
divadlo Jablonec nad Nisou, o. p. s. (dále jen „Divadlo“), a usnesení rady města Jablonec nad
Nisou ze dne 16. 12. 2010, č. RM/283/2010 – bod A. B, kterým bylo schváleno odvolání všech
členů správní a dozorčí rady Divadla, přičemž se domáhali určení jejich neplatnosti. Krajský soud
výše nadepsaným usnesením tuto žalobu, s odkazem na §46 odst. 1 písm. c) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), odmítl jako návrh podaný osobami k tomu zjevně neoprávněnými.
V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud vycházel z ustanovení §67 písm. a) s. ř. s.,
podle kterého náleží aktivní legitimace k podání žaloby proti usnesení nebo opatření územního
samosprávního celku v samostatné působnosti pouze správnímu orgánu. Dle jeho názoru není sporu o
tom, že žaloba byla podána proti usnesením orgánů města Jablonec nad Nisou, tedy územně
samosprávného celku, ve smyslu §1 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o obcích“), a že tato usnesení byla vydána v rámci samostatné
působnosti podle §35 a násl. posledně uvedeného zákona; tím došlo k naplnění hypotézy
výše zmíněného §67 písm. a) s. ř. s. Kromě toho krajský soud uvedl, že i když
ministerstvo vnitra, v odpovědi na stížnost žalobců na postup města Jablonec nad Nisou
(č. j. MV–79791-2/ODK-2011), dospělo k závěru, že předmětem napadených bodů obou
usnesení jsou otázky související s oblastí soukromého práva, tedy otázky vyloučené z jeho
dozorové působnosti dle ustanovení §124 odst. 6 zákona o obcích, nic to nemění na tom,
že soud ve správním soudnictví může žalobu podle §67 písm. a) s. ř. s. meritorně projednat jen
tehdy, pokud je usnesení nebo opatření územního samosprávného celku napadeno správním
orgánem a nikým jiným. Krajský soud proto konkrétní situaci zhodnotil tak, že žalobci nejsou
aktivně legitimování k podání předmětné žaloby. V závěru odůvodnění správní soud, v reakci
na zmiňovanou odpověď ministerstva vnitra, poznamenal, že se v této věci může jednat o věc
spadající do soukromého práva, kterou nelze projednat ve správním soudnictví; proto připojil
rovněž poučení o možnosti podat žalobu k příslušnému okresnímu soudu ve lhůtě do jednoho
měsíce (§46 odst. 2 s. ř. s.).
Usnesení krajského soudu napadli žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížností
opírající se o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti
je nicméně zřejmé, že je tvrzen kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný
dopadá na případy přezkumu usnesení o odmítnutí žaloby. Jak vyplývá z judikatury, pod tímto
důvodem kasační stížnosti se fakticky skrývají i další důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), c),
d) s. ř. s. Z povahy věci je vyloučen pouze důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Právní
subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1 s. ř. s. je přitom záležitostí
právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem a nejde proto o nedostatek návrhu, který
by bránil jeho věcnému projednání (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS; všechna rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud nesprávně celou věc podřadil
pod ustanovení §67 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítají, že se krajský soud v předchozím řízení
nedostatečně zabýval podstatou věci, neboť se nejedná o žalobu proti rozhodnutí orgánu
územního samosprávního celku ve věci spadající do samostatné působnosti, podávanou správním
orgánem, ale o žalobu dle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Žalobci totiž tvrdí, že byli na svých
právech přímo zkráceni usneseními zastupitelstva a rady města Jablonec nad Nisou a jsou tudíž
legitimováni k podání žaloby. Připuštění právního názoru krajského soudu by tudíž znamenalo
odnětí možnosti bránit se proti neplatnosti rozhodnutí orgánů územně samosprávních celků
jiným subjektům, než správním orgánům. Stěžovatelé pokládají takový výklad za nezákonný ne-li
protiústavní, neboť odnímá stěžovatele (žalobce) jejich zákonnému soudci. Z těchto důvodů
navrhují napadené usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření nesouhlasí se stěžovateli v posouzení otázky jejich aktivní
legitimace ani ve věci porušení jejich ústavně zaručených práv na zákonného soudce a přiklání
se k názoru vyslovenému soudem. Uvádí, že napadená usnesení jsou vyloučena z přezkumu
ministerstvem vnitra dle §124 odst. 6 zákona o obcích, neboť jde o usnesení zastupitelstva a rady
obce ve věcech soukromého práva. Od počátku považuje návrh za rozmařilý, zejména proto,
že jeden ze stěžovatelů se podílel, jako člen zastupitelstva, na přijetí napadeného usnesení
zastupitelstva a následně je napadl u soudu. Rovněž tvrdí, že samotná usnesení orgánů obce
nejsou právními úkony, nýbrž jenom materiální podmínkou následného projevu vůle, a proto
je nelze samostatně napadnout. Žalovaný se tak ztotožňuje s názorem krajského soudu,
že stěžovatelům nesvědčí žalobní legitimace, a proto navrhuje kasační stížnost zamítnout a
usnesení krajského soudu potvrdit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve je nutno připomenout, že napadá-li kasační stížnost usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, nemůže se kasační soud vyjadřovat k věci samé (tj. důvodností věcné
argumentace žaloby); může posoudit pouze správnost těch závěrů krajského soudu, které jej
vedly k odmítnutí žaloby.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud rozhodl (co do výroku) správně,
pokud žalobu odmítl; učinil tak ovšem ze zcela nesprávného důvodu. Krajský soud totiž tím,
že věc subsumoval pod ustanovení §67 odst. 1 s. ř. s. [a vyslovil následně nedostatek aktivní
legitimace stěžovatelů, pro kterou věc dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl], připustil, že se jedná
o věc správního soudnictví. Jinými slovy, krajský soud připustil, že pokud by žalobu podal jiný
subjekt (správní úřad, na základě výslovného zákonného zmocnění), věc by bylo možno před
správním soudem meritorně projednat. Tak tomu ovšem není.
Z obsahu napadených bodů obou usnesení a také ze znění žaloby vyplývá, že daná věc
(změna zakladatelské listiny a odvolání členů správní a dozorčí rady Divadla, provedené
na základě napadených usnesení), se nedá zařadit do žádné z oblastí veřejného práva, tedy
do oblasti, kterou by bylo možno v rámci řízení před správními soudy projednat, nýbrž náleží
do práva soukromého. Je třeba zdůraznit, že stěžovatelé napadají neplatnost konkrétních bodů
dvou usnesení města Jablonec nad Nisou, jako zakladatele Divadla, tedy obecně prospěšné
společnosti. Jedná se o neziskovou právnickou osobu soukromého práva, která je založena podle
zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších předpisů,
k poskytování obecně prospěšných služeb. Na soukromoprávním charakteru této společnosti nic
nemění ani skutečnost, že je jejím zakladatelem právnická osoba veřejného práva, tedy územní
samosprávný celek [srov. zákon o obecně prospěšných společnostech, ve spojení s §84 odst. 2
písm. e) zákona o obcích]. Stěžovateli napadenými body obou usnesení bylo schváleno odvolání
členů správní a dozorčí rady Divadla, a změny jeho zakládací listiny. Tyto skutečnosti ničím
nepřekračují hranice soukromoprávní sféry, i když jsou činěny na základě rozhodnutí zakladatele,
kterým je město Jablonec nad Nisou, tedy veřejnoprávní korporace (§2 odst. 1 zákona o obcích).
Vzhledem k výše uvedenému, tento fakt činí vznesené námitky nepřezkoumatelné v rámci
kompetence správních soudů a musí být proto také řešeny příslušnými soudy v rámci civilního
soudnictví. Pro úplnost je vhodné poznamenat, že oba napadené akty nejsou ani rozhodnutími
správního orgánu, vydanými v soukromoprávní věci, jejichž opětovné projednání by bylo
myslitelné v procesním režimu části páté občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“).
Je-li u správního soudu podán návrh na zahájení řízení, kterým se navrhovatel domáhá
ochrany ve věci soukromého práva (zde ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má rozhodnout soud
v občanském soudním řízení – viz §46 odst. 2 věta první s. ř. s.), správní soud návrh odmítne;
současně však navrhovatele poučí o možnosti podat do jednoho měsíce od právní moci tohoto
usnesení (civilní) žalobu a ke kterému věcně příslušnému soudu (§46 odst. 2 věta druhá s. ř. s.).
Právě fakt, že správní soud autoritativně vysloví, že jde o věc náležející do kognice civilních
soudů, ve spojení se zachováním lhůty k podání nového návrhu, tentokrát k již soudu věcně
příslušnému, je zárukou ochrany práv navrhovatele, kterému by v důsledku pochybení při
posouzení, zda jeho věc má povahu soukromoprávní či veřejnoprávní (v praxi je hranice mezi
nimi často velmi nejasná) mohla být odepřena soudní ochrana, v důsledku možného uplynutí
procesních lhůt k podání nového návrhu.
Správní soud je ex officio povinen v průběhu celého řízení zkoumat, zda je dána jeho
pravomoc a věcná příslušnost, a to i v případě, že ve věci nerozhoduje meritorně. V opačném
případě hrozí, že zatíží řízení vadou spočívající v tom, že o věci může rozhodovat nepříslušný
soud a tedy nezákonný soudce. Pokud tedy krajský soud v dané věci odmítl žalobu postupem dle
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., aniž zkoumal, zda jde vůbec pojmově o věc správního soudnictví
a zda tak je k rozhodování (byť nikoliv v meritu věci) věcně příslušným soudem, mohl
stěžovatele zkrátit na jejich procesních právech tím, že jim nebude umožněno podat v otevřené
lhůtě žalobu k civilnímu soudu, ve smyslu §46 odst. 2 s. ř. s., a §82 odst. 3 o. s. ř. (srov. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 26. 2. 2009, č. j. 4 Ads 127/2008 - 73). Je sice pravdou, že v odůvodnění
krajského soudu lze nalézt zmínku o možnosti projednání této věci v civilním řízení, nicméně
nejedná se o důvod, na němž je vystavěno rozhodnutí, nýbrž o poznámku učiněnou soudem
spíše jen obiter dictum, v rámci reakce na procesní stanovisko žalovaného. Následné poučení
o možnosti podat žalobu k okresnímu soudu ve lhůtě do jednoho měsíce tak ztrácí význam,
protože nejen nemá oporu v odůvodnění soudního rozhodnutí, ale je i v rozporu s jeho nosným
důvodem. Pro účastníky řízení tak může působit matoucím dojmem, protože z předmětného
odůvodnění je znatelný toliko jediný důvod odmítnutí žaloby (nedostatek aktivní legitimace
stěžovatelů) a dostatečně z něj již nevyplývá, že se jedná o věc náležející do civilní jurisdikce,
s důsledky z toho pro ně plynoucími.
Nejvyšší správní soud tedy za situace, kdy sice výrok rozhodnutí krajského soudu
obstojí, avšak důvody, pro něž takto bylo rozhodnuto, již nikoliv, neměl jinou možnost, než
kasační stížností napadené usnesení zrušit (srov. právní názor vyslovený v usnesení rozšířeného
senátu zdejšího soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikovaném pod
č. 1865/2009 Sb. NSS). Současně však naznal, že postup, kdy by krajský soud pouze následně
„vyměnil“ ratio decidendi svého rozhodnutí tak, aby korespondovalo s následným poučením
stěžovatelů o možnosti dovolat se soudní ochrany před civilním soudem, byl jen zbytečným
prodlužováním řízení. Využil proto svého oprávnění plynoucího z ustanovení §110 odst. 1 věty
první za středníkem s. ř. s., a současně se zrušením napadeného usnesení žalobu sám odmítl
s tím, že korigoval důvody tohoto procesního postupu a opětovně odkázal stěžovatele na postup
dle §46 odst. 2 s. ř. s.; tímto způsobem bude postaveno na jisto, že stěžovatelům zůstává lhůta
pro případné podání civilní žaloby v této věci skutečně otevřena.
O náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení
§60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení ustanovením §120 s. ř. s. Dle ustanovení prvně zmíněného nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
Žalobci mohou do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku podat ve věci
žalobu k místně příslušnému okresnímu soudu (§46 odst. 2 s. ř. s.).
V Brně dne 30. května 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu