ECLI:CZ:NSS:2012:2.AS.17.2010:106
sp. zn. 2 As 17/2010 - 106
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce Obce Záhoří,
se sídlem Horní Záhoří 8, zastoupené JUDr. Miroslavem Syllou, advokátem se sídlem Praha 2,
Slezská 13, proti žalovanému Zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu v Českých
Budějovicích, se sídlem České Budějovice, Lidická 11, za účasti osoby zúčastněné na řízení
Obce Dolní Novosedly, se sídlem Dolní Novosedly 55, zastoupené Jiřím Hřídelem, advokátem
se sídlem Písek, Fráni Šrámka 136, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 1. 2010, č. j. 10 Ca 121/2009 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 28. 8. 2009, č. j. ZKI-O-31/158/2009 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání žalobce a současně potvrdil rozhodnutí Katastrálního
úřadu pro Jihočeský kraj, Katastrálního pracoviště Písek (dále jen „katastrální úřad“) ze dne
12. 6. 2009, sp. zn. OR-47/2009-305, kterým katastrální úřad nevyhověl nesouhlasu žalobce
s neprovedením opravy chyby v katastrálním operátu podle ustanovení §8 odst. 5 zákona
č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„katastrální zákon“). Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Českých
Budějovicích žalobou; ten ji rozsudkem ze dne 21. 1. 2010, č. j. 10 Ca 121/2009 - 51, zamítl.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku především zdůraznil, že postup ve smyslu
ustanovení §8 odst. 5 katastrálního zákona je možný pouze v případě, kdy má být opraven údaj,
který je chybný (první podmínka) a vznikl v důsledku zjevného omylu při vedení katastru (podmínka
druhá). Z hlediska hodnocení skutkového stavu soud uvedl, že katastrální území Třešně (jehož
zápisu, cestou opravy chyby v katastrálním operátu, se žalobce, mimo jiné, domáhal) nikdy
neexistovalo a tvořilo jedno katastrální území s obcí Chrastiny. Rozhodnutím bývalého Okresního
národního výboru v Písku (dále jen „ONV v Písku“) ze dne 4. 6. 1960 mělo být sice katastrální
území Chrastiny rozděleno na části Třešně a Chrastiny, popis hranice mezi těmito dvěma částmi
je však zcela nedostatečný. V řadě případů mělo rozhraničení rozdělovat stávající pozemky, nebyl
však pořízen odpovídající mapový podklad a geometrický plán. Pro zakreslení vedení nové
katastrální hranice tak tento podklad nepostačoval; pokud za této situace nebyly tehdejším
katastrálním orgánům předloženy potřebné geodetické podklady, nedošlo k zaevidování
katastrálního území Třešně nikoliv v důsledku omylu těchto orgánů, ale důvodem byl právě
nedostatek potřebných podkladů pro takový postup. Krajský soud v této souvislosti taktéž
poznamenal, že z rozhodnutí ONV v Písku ze dne 4. 6. 1960 není zřejmé, že by tento výměr byl
zatížen omylem, který by se přenesl následně do evidence nemovitostí. Pokud jde dále o usnesení
o ONV v Písku ze dne 20. 9. 1990, jímž bylo rozhodnuto o rozdělení stávající obce Záhoří
na celkem čtyři samostatné obce, a to „v katastrálních hranicích místních částí“, zde krajský soud
uvedl, že místní část Třešně vlastní katastrální území neměla a tehdejšímu středisku geodézie nebyl
v této souvislosti předán žádný mapový podklad či geometrický plán, na jehož základě by mohlo
být toto katastrální území vytvořeno. Krajský soud tak naznal, že tehdejší katastrální orgány
nebyly oprávněny vytvořit katastrální území Třešně a další vedení nemovitostí, nacházejících
se v této místní části, v rámci katastrálního území Chrastiny, tak není chybou při vedení
katastrálního operátu. V této souvislosti krajský soud upozornil, že střediska geodézie, respektive
katastrální úřady, byly a jsou pouze orgány evidence; nemohly tedy rozhodovat o dělení
katastrálních území. K tomu může dojít pouze v důsledku dohody zúčastněných obcí, které musí
katastrálnímu úřadu předložit příslušné geodetické podklady, na jejichž základě lze změnu
katastrálních území provést. Dle názoru soudu tak jedinou cestou, jak žalobcem namítaný stav
napravit, je dohoda dotčených obcí. Krajský soud tak uzavřel, že žalobci nelze přisvědčit v tom,
že by v namítaném rozsahu existovala v katastru nemovitosti chyba vzniklá zřejmým omylem při
vedení katastru; dle jeho názoru katastr nemovitosti v tomto směru žádnou chybou vůbec zatížen
není.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační
stížností, opírající se o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel především poukazuje na existenci a právní důsledky usnesení ONV v Písku
z roku 1990. Uvádí, že k rozdělení obce Záhoří (a v té souvislosti k přičlenění místní části Třešně,
v jejich katastrálních hranicích, ke stávající obci Záhoří) došlo dne 18. 9. 1990, v souladu s tehdy
platným ustanovením §16 zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu (dále jen „zákon
o územním členění státu“). Pravomoc okresního úřadu rozhodovat o rozdělení obcí zanikla
až ke dni 24. 11. 1990, a to v souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 425/1990 Sb., o okresních
úřadech (dále jen „zákon o okresních úřadech“), dle kterého bylo nadále možné hranice obcí
měnit jen jejich vzájemnou dohodou. Předmětné usnesení ONV tedy (v souladu s tehdejší
úpravou) založilo určitý právní stav, kterým bylo rozdělení obce (včetně přičlenění místní části
Třešně k obci Záhoří). Z takto nastoleného právního stavu je nutno vycházet a měl být promítnut
do katastru nemovitostí. Pokud se tak nestalo, je to důvod pro aktivaci ustanovení §8
katastrálního zákona. Dle názoru stěžovatele pozdější změna úpravy nemůže mít na shora
uvedený závěr žádný vliv. Zákon o okresních úřadech neobsahuje žádná intertemporální
ustanovení, a i kdyby tomu tak bylo, šlo by o případ pravé retroaktivity zákona, která
je principiálně vyloučena. Zúčastněné obce tedy ani nemohou dohodu, ve smyslu
předpokládaném krajským soudem, uzavřít, neboť o jejím předmětu je již rozhodnuto usnesením
ONV z roku 1990, které tak tvoří takovému postupu překážku.
Pokud jde dále o předcházející usnesení ONV (z roku 1960), zde stěžovatel uvedl,
že neakceptování tohoto aktu, coby podkladu pro provedení změny v evidenci nemovitostí,
správní orgány založily na tvrzení, že v návrhu usnesení jsou změny uvedeny podmiňujícím
způsobem. Dle názoru stěžovatele je však zcela přehlížen fakt, že šlo pouze o návrh, jehož
následným schválením tato podmíněnost odpadla. S tímto názorem stěžovatel v žalobě
polemizoval, krajský soud se k tomu ale nevyjádřil, neboť dovodil jiné skutkové závěry. Není tak
zřejmé, z jaké úvahy krajský soud vycházel, hodnotil-li důkaz, jehož důkazní hodnotu správní
orgány odmítly.
Popsaná situace zasahuje, dle názoru stěžovatele, do jeho ústavně zaručeného práva
na samosprávu. Právě rozhodnutí (usnesení) ONV z roku 1990, dle kterého místní část Třešně
připadla obci Záhoří, má v tomto smyslu zásadní význam, „neboť zde jde o uplatnění práva
na samosprávu“. Bylo-li rozhodnuto o rozdělení (a novém uspořádání) obce, bylo věcí státní správy,
aby byly provedeny i odpovídající úpravy v katastru (evidenci) nemovitostí. Orgány geodézie
změnu katastrálních hranic mohly provést z moci úřední, což stěžovatel dovozuje z ustanovení
§4 odst. 1 zákona č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí - dále jen „zákon o evidenci
nemovitostí“, i ustanovení §5 odst. 1 prováděcí vyhlášky č. 23/1964 Sb. Katastrální evidence
je věcí státní správy; zde je jejím chybným postupem zabráněno obci řádně vykonávat její ústavně
zaručené právo na samosprávu (čl. 8 Ústavy ČR). Stát se přitom dovolává předpisů nižší právní
síly, které navíc nesprávně interpretuje. Stávající situace je, dle názoru stěžovatele, v rozporu
i se čl. 11 Evropské charty místní samosprávy, neboť proti právu samosprávy na soudní ochranu
stát staví své administrativní předpisy.
Stěžovatel se dále dovolává faktické existence katastrálního území Třešně. Uvádí,
že předmětné katastrální území existovalo od roku 1770; katastrální úřad ovšem v oznámení
ze dne 16. 3. 2009 uvedl, že k jeho zrušení došlo výměrem Střediska geodézie v Písku ze dne
1. 3. 1966. K tomu stěžovatel uvádí, že pokud bylo toto katastrální území zrušeno, logicky muselo
někdy existovat - neobstojí tedy tvrzení správních orgánů, že nikdy neexistovalo. Dle jeho názoru
je zmiňovaný výměr z 1. 3. 1996 aktem nicotným, který nemůže vyvolat žádné následky.
Nicotnost tohoto aktu ostatně již namítal; správní orgány ani krajský soud se však k této otázce
vůbec nevyjádřily. Samotný výměr pouze obecně odkazuje na zákon o územním členění státu, ten
však orgánům geodézie žádnou pravomoc k vydání takového typu rozhodnutí nezakládal. Mělo-li
tedy být katastrální území Třešně zrušeno na základě paaktu, lze již v tom spatřovat vznik příčiny
současné chyby v katastru nemovitostí. Katastrální území Třešně totiž mělo být i po datu
1. 3. 1966 nadále evidováno; v tomto kontextu mělo být interpretováno i usnesení ONV z roku
1990, bylo-li rozhodnuto o rozdělení obce s tím, že obci Záhoří náleží místní část Třešně,
v katastrálních hranicích této místní části.
Stěžovatel dále navozuje otázku existence logického rozporu v postupu katastrálních
orgánů, aprobovaném rozsudkem krajského soudu. Uvádí, že tvrdí-li žalovaný, že katastrální
území Třešně neexistovalo a nelze ho tedy vymezit, je otázkou, jak tedy mohla být tato místní část
oddělena od (původní) obce Záhoří a přičleněna do (nově vzniklé) obce Dolní Novosedly, jako
součást místní části Chrastiny. Neexistuje žádná listina, na jejímž základě by bylo možno zapsat
místní část Chrastiny s místní částí Třešně k obci Dolní Novosedly. Naopak existuje listina (zápis
z plenárního zasedání ONV Písek ze dne 20. 9. 1990), dle níž má být místní část Třešně ve svých
katastrálních hranicích vedena v obci Záhoří. Připsání místní části Chrastiny k obci Dolní Novosedly
tedy nemá oporu v listinách a je dán důvod k opravě katastrálního operátu postupem dle
§8 katastrálního zákona. Primárně by mělo být konstatováno neoprávněné začlenění místní části
Třešně do obce Dolní Novosedly; v návaznosti na to by pak mělo dojít ke katastrálnímu přičlenění
místní části Třešně do obce Záhoří.
Stěžovatel konečně poukazuje na notorickou známost vytýkané chyby, přičemž
se odvolává na odborné periodikum a internetové stránky wikipedia, kde je o nezákonnosti
tohoto stavu pojednáno; upozorňuje rovněž na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. Komp 5/2008, kterým byl odmítnut kompetenční spor mezi stěžovatelem a obcí Dolní
Novosedly s tím, že místní část Třešně spadá do obce Záhoří. Postup správních orgánů (potažmo
krajského soudu) ignoruje shora popsaný právní stav, přičemž stěžovatele odkazuje pouze
na možnost uzavření dohody s jinou obcí (ta však není, s ohledem na postoj druhé strany,
možná), čímž je ve svých důsledcích stěžovateli znemožňován výkon jeho samosprávy. V této
souvislosti stěžovatel znovu zdůrazňuje, že právní řád jiné řešení vzniklé situace, než postup dle
§8 katastrálního zákona, nezná.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že stěžovatel neuvádí nic,
co by nebylo uvedeno již v žalobě. Uvedl, že podstata věci tkví v tom, že nelze posoudit, zda
zápis do katastru nemovitosti je či není chybný, neboť není k dispozici listina, která by závěr
o tvrzeném nesouladu potvrzovala. Žalovaný není oprávněn posuzovat, která obec je na tom
kterém území oprávněna vykonávat samostatnou či přenesenou působnost; v rámci své
pravomoci může rozhodovat toliko ve věcech vedení katastru. Odmítá taktéž názor,
že by samotný zápis do katastru nemovitostí (jehož změny se stěžovatel domáhá) mohl být
v rozporu s výkonem práva obce na samosprávu, ve smyslu Evropské charty místní samosprávy.
Dále žalovaný poukazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 1. 2008, č j 5 As 68/2006 - 44,
který se problematikou oddělování a přičleňování katastrů obcí zabýval. Z odůvodnění tohoto
rozsudku vyplývá, že tvoří-li navrhovaná změna katastrálního území hranici obcí, může k této
změně dojít pouze na základě dohody zúčastněných obcí. I další judikatura, na kterou žalovaný
poukazuje, stojí na názoru, že oprava dle ustanovení §8 katastrálního zákona musí mít původ
v listině, na jejímž základě byl (chybný) zápis proveden; žádná taková listina však v posuzované
věci katastrálnímu úřadu předložena nebyla. Fakt, že požadovaná změna v katastru nemovitostí
je možná pouze cestou uzavření dohody dle ustanovení §26 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(dále jen „zákon o obcích“) vyplývá i ze stěžovatelem zmiňovaného usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 3. 2009, sp. zn. Komp 5/2008. Pokud jde o usnesení ONV v Písku
z let 1960 a 1990, ta nemohou zmiňovanou dohodu nahradit. Nemohou být dostatečným
podkladem pro stěžovatelem požadovanou změnu v katastru nemovitostí, neboť jednoznačně
nevymezují, kudy má být hranice mezi katastry vedena. Ze všech těchto důvodů proto žalovaný
navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Obec Dolní Novosedly, jako osoba zúčastněná na řízení, ve svém vyjádření k věci uvedla,
že stěžovatel zcela přehlíží fakt, že katastrální území Třešně nelze v jeho tvrzených historických
hranicích fakticky vymezit. Stěžovateli, ani nikomu jinému, se dosud nepodařilo dohledat doklad
o tom, jak údajně existující katastrální území Třešně vypadalo, jakou mělo rozlohu a jaké pozemky
nynějšího katastru nemovitostí do něj spadají. Pokud by katastrální úřad vytvořil požadované
katastrální území, jednalo by se o exces, neboť by pro takový postup neměl podkladovou listinu.
Dle názoru osoby zúčastněné lze předmětnou situaci vyřešit dohodou obou obcí; uzavření takové
dohody však brání sám stěžovatel. Jelikož nastalá situace brání oběma obcím v pořízení územních
plánů, otevírá se tím cesta k vyvolání nového řízení o kompetenčním sporu před Nejvyšším
správním soudem. V nyní projednávané věci nicméně Obec Dolní Novosedly navrhuje, aby
kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4 věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti především poukazuje na stav, kdy je určitý sídelní útvar
(Třešně) administrativně přičleněn k jedné obci (Záhoří), katastrálně však je součástí katastrálního
území jiné obce (Dolní Novosedly). Se stěžovatelem lze jistě souhlasit v tom, že takový stav je nejen
obecně nežádoucí (pojmovým znakem obce je jak její obyvatelstvo - společenství občanů, tak i její
území – viz §1 zákona o obcích, přičemž tyto složky se musí logicky překrývat), ale přináší i řadu
praktických potíží při výkonu veřejné správy na takovém území. Kromě výkonu samostatné
působnosti, na kterou poukazuje stěžovatel (například správa místních poplatků, územní
plánování apod.) půjde zajisté i o obtíže v oblasti soukromoprávní (například při nakládání
s obecním majetkem). Zásadní otázkou však je, zda lze tento stav odstranit právě cestou
navrhovanou stěžovatelem; katastrální úřady totiž (v souladu s maximou vyjádřenou v čl.
2 odst. 3 Ústavy ČR) mohou vykonávat státní správu pouze v oblasti správy katastru nemovitostí,
ve smyslu části druhé katastrálního zákona. Součástí správy katastru je nepochybně i oprava
případných chyb v katastrálním operátu ve smyslu §8 katastrálního zákona; tato pravomoc
je však katastrálnímu úřadu svěřena pouze v případech uvedených v odst. 1 písm. a), b)
citovaného ustanovení, tedy jde-li o chybné údaje katastru, které vznikly zřejmým omylem při vedení
a obnově katastru, či nepřesností při podrobném měření, zobrazení předmětu měření v katastrální mapě a při
výpočtu výměr parcel, pokud byly překročeny mezní odchylky stanovené prováděcím předpisem. V tomto
správním řízení tedy mohou být zohledněny toliko skutečnosti, které mají svůj původ ve správě
katastru nemovitostí; nejde tedy o nástroj určený k odstranění shora popsaného deficitu při
výkonu samosprávy stěžovatele. Jinými slovy, existuje-li nesoulad mezi údaji katastru nemovitostí
a údaji týkajícími se administrace území veřejnou mocí na územních jednotkách státu (§1, §17
zákona o územním členění státu), nelze postupem dle §8 katastrálního zákona tento stav
odstranit, nejsou-li splněny podmínky uvedené v odst. 1. citovaného ustanovení. Jakkoliv tedy
může mít zdejší soud pochopení pro situaci stěžovatele i osoby zúčastněné na řízení při výkonu
jejich samostatné působnosti, musí se právní hodnocení věci soustředit pouze na otázku, zda
je katastr nemovitostí zatížen chybou definovanou v ustanovení §8 odst. 1 písm. a), b)
katastrálního zákona.
Stěžovatel tvrdí, že je splněn předpoklad pro opravu katastrálního operátu, ve smyslu
ustanovení §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona, neboť, při vedení katastru došlo
ke zřejmému omylu. Má za to, že existují listiny, na jejichž základě měly být nemovitosti v místní
části Třešně (administrativně spravované stěžovatelem) zapsány nikoliv jako součást katastrálního
území Chrastiny (spravovaného obcí Dolní Novosedly), ale jako součást katastrálního území Záhoří,
popřípadě jako samostatné katastrální území Třešně, které by se stalo součástí území obce Záhoří
(§18 odst. 2 zákona o obcích). Tato tvrzení spojuje se dvěma akty ONV v Písku, konkrétně
usneseními ze dne 4. 6. 1960 a ze dne 20. 9. 1990. Posouzení celého sporu se tak koncentruje
do otázky, zda na základě těchto usnesení mohlo (a mělo) dojít ke stěžovatelem požadované
změně v tehdejší evidenci nemovitostí.
Pokud jde o usnesení z roku 1960, zde Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem
stěžovatele o neudržitelnosti závěrů žalovaného, který toto usnesení označil pouze jako
podmíněné, a tudíž nezpůsobilé pro následné provedení jím předpokládaných změn do evidence
nemovitostí. Stěžovatel zcela správně poukazuje na fakt, že podmiňovací způsob, kterým byly
jednotlivé změny v uspořádání obcí uvozeny, vyplývá z faktu, že šlo o návrh, který měl být
následně schvalován. Jestliže návrh schválen byl (což se i stalo), nelze již o jakékoliv
podmíněnosti vůbec hovořit. Současně ovšem nelze přehlédnout, že krajský soud tento názor
žalovaného svým rozsudkem nikterak neaproboval, neboť nepoužitelnost zmiňovaného usnesení
pro potřeby zápisu změny katastrálních území dovodil z jeho neurčitosti, kdy poukázal na fakt,
že usnesení nebylo doprovázeno odpovídajícími mapovými a geodetickými podklady. Tento jiný
náhled na hodnocení předmětného důkazu soudem ostatně stěžovatel v kasační stížnosti
reflektuje, přičemž nenamítá překvapivost této úvahy soudu (která by, při jisté intenzitě, mohla
atakovat i pravidla spravedlivého procesu). Stěžovatel tvrdí, že krajský soud na straně jedné
potvrdil správnost úvahy žalovaného, který předmětné usnesení označil za nezpůsobilé pro
provedení změny v evidenci nemovitostí, na straně druhé se však k důvodnosti této úvahy vůbec
nevyslovil. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že tento postup krajského soudu nebyl zcela
konzistentní, neboť výslovně aproboval názor žalovaného o nepoužitelnosti posuzované listiny
pro provedení změn, sám však tuto listinu hodnotil z jiných pozic. Tento nesporný deficit
hodnocení krajského soudu nicméně, dle názoru zdejšího soudu, nevyvolává vnitřní rozpornost
(potažmo nepřezkoumatelnost) napadeného rozsudku; podstatné totiž je, že krajský soud
výslovně potvrdil pouze výsledek hodnocení tohoto důkazního prostředku žalovaným, nikoliv již
konkrétní důvody, které žalovaného k takovému závěru dovedly (a které, jak již bylo řečeno, obstát
nemohou). Fakt, že správní soud správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním
orgánem hodnotí zcela samostatně a nezávisle, přičemž všechny důkazy, ať již provedené
správním orgánem, či provedené následně soudem, hodnotí jednotlivě i v souhrnu tak, aby došlo
k jejich vzájemnému skloubení a provázání, ostatně plyne i z konstantní judikatury zdejšího
soudu (srov. například rozsudek ze dne 28. 3. 2007, č j 1 As 32/2006 - 99 - všechna citovaná
rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Z pohledu kasační argumentace lze
tedy krajskému soudu vytknout pouze to, že zmiňovanou nesprávnou úvahu správních orgánů
(jakkoliv i přes konstatovanou chybnost vyústila ve správné závěry) výslovně nezhodnotil
a neodmítl.
Samotný způsob, jakým předmětné usnesení ONV v Písku z roku 1960 vyhodnotil
krajský soud (který je označil za neurčité a nezpůsobilé pro provedení zápisu v evidenci
nemovitostí) považuje Nejvyšší správní soud za odpovídající. Lze souhlasit s názorem, že mělo-li
při rozdělení stávajícího katastrálního území dojít i k rozdělení některých parcel, nelze slovní
popis navrhovaného rozhraničení, bez jeho doplnění zákresem v mapě či geometrickém plánu,
považovat pro potřeby provedení změny v evidenci nemovitostí za dostačující. Požadavek
na grafické vymezení navrhovaných změn (má-li jimi dojít i k dělení stávajících parcel) vyplývá
bez dalšího ze samotné povahy věci. Není proto třeba se ani dovolávat dobové instrukce ČÚGK
č. 1905/1986-21, ze dne 23. 5. 1986, jak to činí žalovaný; jde navíc o terciální novotvorbu, která
může zavazovat toliko orgány, které mají v jejích intencích postupovat, nikoliv však další
subjekty. Povinnost doprovodit usnesení o rozdělení obce (a následném přisloučení rozdělených
částí k jiným obcím) příslušnými mapovými či geodetickými podklady tak jednoznačně
ležela na orgánu, který o rozdělení obce rozhodoval, tedy na tehdejším ONV v Písku. Dovolává
li-se stěžovatel v této souvislosti povinnosti tehdejších orgánů geodézie vést evidenci nemovitostí
v souladu se skutečným stavem a v součinnosti se těmi, kdo změny stávajícího stavu ohlašují
(§4 zákona o evidenci nemovitostí, §5 prováděcí vyhlášky č. 23/1964 Sb.), lze mu jistě
přisvědčit, že šlo o povinnosti plynoucí přímo z legislativy a orgány geodézie tak musely činit
z vlastní iniciativy. Podmínkou sine qua non ale bylo, aby změny, které měly být v evidenci
nemovitostí zaneseny, byly doloženy listinami, které by takový postup vůbec věcně umožňovaly.
Pokud předpokládaná (ohlášená) změna nebyla dostatečně určitým způsobem definována,
nemohla být v evidenci nemovitostí zapsána; tento nedostatek orgány geodézie nemohly samy,
z vlastní iniciativy, odstraňovat. Tímto způsobem by nepřípustně nahrazovaly, nebo alespoň
dotvářely, vůli toho, kdo o rozdělení obce rozhodl - zde ONV v Písku (§16 odst. 1 zákona
o územním členění státu). Současně nelze přehlédnout, že rozhodnutí o rozdělení či sloučení obcí
bylo a je (srov. §26 zákona o obcích) svou podstatou rozhodnutím politickým, kterým se sleduje
změna v územním uspořádání státu, ve výkonu veřejné správy (v rozsahu území dotčeného
změnami) a koneckonců i změny ve vztazích, kde obce vystupují jako subjekt soukromého práva,
tedy při správě svého majetku a rozhodování o všech záležitostech, kde mají postavení stejné,
jako běžná právnická osoba (§21 odst. 1 zákona o obcích). Promítnutí takového rozhodnutí
do evidence nemovitostí (dnes katastru nemovitostí) je již jen jeho logickým a nutným
důsledkem. Pokud je tedy takové rozhodnutí zrušeno, či jinak právně odklizeno, odpadá tím
právní důvod k provedení změn v evidenci nemovitostí (katastru nemovitostí). Dle názoru
Nejvyššího správního soudu to ovšem platí i v případech, kdy takové rozhodnutí „vyhasne“, tedy
stane se obsoletním. To se v případě výměru z roku 1960 nepochybně stalo, neboť mezi
účastníky není sporu o tom, že v roce 1964 byla původně rozdělená, a ke dvěma obcím
přisloučená, obec Chrastiny plně začleněna (i ve své části spadající do tehdejší obce Novosedly)
do obce Záhoří. Jakkoliv tedy zmiňované usnesení nebylo formálně zrušeno, stalo se fakticky
obsoletním a nemohlo nadále vyvolávat žádné právní důsledky. Pokud do té doby
nedošlo k přenesení jeho obsahu do evidence nemovitostí (šlo-li by vůbec o listinu k tomu
způsobilou – viz výše), po opětovném sloučení obcí by takový postup již nebyl možný. Ze všech
těchto důvodů je tedy vyloučeno, aby existence výměru ONV v Písku z roku 1960 byla důvodem
pro postup dle ustanovení §8 odst. 1 katastrálního zákona.
Co se týče výměru ONV v Písku ze dne 20. 9. 1990, zde Nejvyšší správní soud souhlasí
s názorem stěžovatele, že jmenovaný orgán byl k tomuto dni ze zákona nadán pravomocí vydat
rozhodnutí o rozdělení obce Záhoří (§16 zákona o územním členění státu)., přičemž pozdější
změna úpravy na tuto skutečnost již nemohla mít žádný vliv. Tento právní názor nicméně
nepopírá ani krajský soud. Se stěžovatelem naopak nelze souhlasit v tom, že by existence
takového správního rozhodnutí zakládala překážku pro pozdější postup dle ustanovení §26 věty
první zákona o obcích, dle kterého změny hranic obcí, při nichž nedochází ke sloučení obcí, připojení obce
nebo oddělení části obce, se uskutečňují na základě dohody zúčastněných obcí po projednání s příslušným
katastrálním úřadem. Z citovaného ustanovení zákona o obcích nic takového nevyplývá, přičemž
stěžovatelem prezentovaný právní názor by byl nepochybně v rozporu s výkonem práva
na samosprávu (jehož ochrany se právě v tomto řízení domáhá), neboť vrchnostenským aktem
správního orgánu (který, ač se formálně představoval jako orgán samosprávy, jím ve skutečnosti
fakticky nebyl) by byl jednou provždy nastolen stav, který by samosprávné subjekty, ani na základě
společně vyjádřené vůle, nemohly změnit. Právě v takovém případě by se jednalo o postup
v rozporu s Evropskou chartou místní samosprávy, jíž se stěžovatel dovolává, zejména s jejím
čl. 4 a čl. 5. Z hlediska zákonnosti postupu správních orgánů, s nímž vyjádřil souhlas i krajský
soud, je však podstatné, že Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského soudu na obsah shora
zmiňovaného usnesení a jeho důsledky ve vztahu ke katastru nemovitostí (dříve evidenci
nemovitostí) pokud konstatoval, že nebylo-li katastrální území Třešně geodeticky určeno, nebylo
na základě posuzovaného usnesení (které na toto katastrální území odkazovalo), možné provést
zápis tohoto území do evidence nemovitostí. Tento názor plně reflektuje obsah přílohy
č. I k návrhu usnesení XVIII. plenárního zasedání ONV v Písku, konaného dne 20. 9. 1990, kde
bylo schváleno rozdělení obce Záhoří na čtyři obce se tím, že stávající obec bude nadále tvořena
vyjmenovanými místními částmi (včetně části Třešně), a to „v katastrálních hranicích těchto místních
částí“. Pokud tedy ke dni 20. 9. 1990 katastrální území Třešně neexistovalo (viz dále), není,
z hlediska evidence nemovitostí (katastru nemovitostí), toto usnesení dostatečně určité na to, aby
mohlo sloužit jako podklad pro provedení změny v katastru nemovitostí požadované
stěžovatelem.
Právě tvrzení o existenci katastrálního území Třešně je jádrem argumentace stěžovatele, dle
kterého existovalo od roku 1770, de iure nikdy nezaniklo a existovalo tak i v roce 1990; v této
logice by pak použití usnesení ONV v Písku z roku 1990, které na toto katastrální území
odkazuje, pro provedení odpovídajících změn v evidenci nemovitostí nic nebránilo.
Nejvyšší správní soud, ve shodě se soudem krajským, však nemá pochyb o tom,
že v době vydání shora zmiňovaného usnesení ONV v Písku, ani nikdy později, v evidenci
nemovitostí (katastru nemovitostí) katastrální území Třešně uvedeno nebylo. Z obsahu správního
spisu takový závěr sice neplyne, stěžovatel i žalovaný se nicméně shodují v tom, že ke zrušení
tohoto katastrálního území mělo dojít výměrem Střediska geodézie v Písku ze dne 1. 3. 1966.
Tento výměr označuje stěžovatel za nicotný s tím, že zmiňovaný orgán vůbec nebyl oprávněn
o zrušení katastrálního území rozhodovat; za této situace pak tento akt nemohl vést ke zrušení
katastrálního území a v důsledku toho by byl nastolen vadný stav v evidenci nemovitostí (později
katastru nemovitostí), jehož opravy se nyní stěžovatel dovolává.
Vyjde-li Nejvyšší správní soud z předpokladu, že zmiňovaný výměr střediska geodézie
skutečně existoval (ve správním spisu založen není) a že byl důvodem pro zrušení do té doby
existujícího katastrálního území Třešně, lze stěžovateli přisvědčit v tom, že tvrzení žalovaného,
dle kterého toto katastrální území nikdy neexistovalo, je protismyslný a neodpovídá pravdě.
Pro posouzení podstaty věci však tento dílčí závěr není rozhodující.
Stěžovatel tvrdí, že toto rozhodnutí (výměr) bylo vydáno bez existence zákonného
zmocnění a jde tedy o případ absolutní inkompetence správního orgánu, což vyvolává jeho
nicotnost. Tuto tvrzenou vadu však ani krajský soud ani Nejvyšší správní soud nemohou v tomto
řízení posoudit. Jde především o to, že rozporovaný výměr z roku 1966 není předmětem
přezkumu v dané věci (tím je rozhodnutí žalovaného vydané ve zcela jiném řízení) a nelze jej též
považovat za podkladový akt, který by bylo možno přezkoumat v rámci posouzení zákonnosti
rozhodnutí napadeného žalobou, ve smyslu ustanovení §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s.
Na předmětný výměr tedy musí být nahlíženo stejně jako na každé jiné správní rozhodnutí,
u něhož je presumována jeho zákonnost, není-li zákonem předpokládaným způsobem
rozhodnuto o opaku. Zde Nejvyšší správní soud považuje za vhodné v rovině obecné
podotknout, že postup dle ustanovení §78 správního řádu (který by měl být, s ohledem
na tvrzený důvod nicotnosti, v takovém případě aktivován) nemůže být v daném případě použit,
a to s odkazem na ustanovení §182 odst. 1 správního řádu.
V souvislosti s tvrzenou existencí katastrálního území Třešně stěžovatel namítá i logický
rozpor v postupu katastrálních orgánů, potažmo krajského soudu. Klade totiž otázku, jak by,
za situace, kdy není možné zmiňované katastrální území vymezit, bylo možné v roce 1990 místní
část Třešně oddělit a přičlenit ji, jako součást místní části Chrastiny, ve prospěch obce Dolní
Novosedly. Tato argumentace stěžovatele, jakkoliv se zdá být logická, nerozlišuje mezi rovinou
rozhodování v rámci výkonu práva na územní samosprávu a rovinou tomu odpovídajícího
provádění úkonů v katastrální evidenci. Jak již bylo uvedeno, rozhodnutí o rozdělení obce Záhoří,
vydané dle ustanovení §16 odst. 1 zákona o územním členění státu, ve znění účinném
do 23. 11. 1990, je právním vyjádřením politické vůle na změně výkonu územní veřejné správy
na dotčeném území. Odpovídající změna v tehdejší evidenci nemovitostí (§4 odst. 1 zákona
o evidenci nemovitostí) byla již jen otázkou derivativní. Úkolem středisek geodézie (dnes
katastrálních úřadů) bylo a je pouze přenést obsah takového rozhodnutí (dle recentní úpravy
dohody zúčastněných obcí) do evidence nemovitostí (katastru nemovitostí) tak, aby existoval
soulad mezi územním uspořádáním státu (zde ve smyslu územní samosprávy) a údaji evidence
nemovitostí (katastru). Bylo-li tedy postupem dle ustanovení §16 odst. 1 zákona o územním
členění státu rozhodnuto o vzniku nové obce (Novosedly) oddělením od jiné obce (Záhoří) s tím,
že do nově vzniklé obce přejde stávající místní část původní obce (Chrastiny) pouze v rozsahu
jednoho sídelního útvaru (Chrastiny), zatímco druhý sídelní útvar této místní části (Třešně) zůstane
nadále součástí původní obce, byl takový postup konformní s citovaným ustanovením zákona
a byl způsobilý vyvolat jím předpokládané účinky. Těmi bylo administrativní rozdělení původní
obce, vznik nových obcí a nové uspořádání výkonu místní veřejné správy (potažmo, v souvislosti
s tehdy novou, navazující úpravou obecního zřízení zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích, výkonu
skutečné územní samosprávy a přenesení státní správy v rámci těchto územních jednotek). Tato
změna podmiňovala následnou změnu v evidenci nemovitostí (katastru nemovitostí) a orgány
geodézie (katastrální úřady) byly povinny uvést údaje evidence nemovitostí (katastru nemovitostí)
do souladu s tímto novým uspořádáním. Pokud se tak nestalo, jde o stav jistě nežádoucí, který
je poruchou veřejné správy, nikoli však nutně na úseku evidence nemovitostí (dnes katastru
nemovitostí). Tato situace ovšem nemůže relativizovat či negovat již založené účinky rozhodnutí
vydaného dle §16 odst. 1 zákona o územním členění státu, na úseku místní (samo)správy.
Z tohoto pohledu není rozhodné, zda popsaný nesoulad (který reálně existuje) byl vyvolán
indolencí orgánů geodézie (katastrálního úřadu), chybou při vedení katastru nemovitostí (jak tvrdí
stěžovatel) či objektivní nemožností zápisu změn v důsledku nezpůsobilosti rozhodnutí coby
podkladu pro zápis, v intencích požadavků předpisů evidence nemovitostí (katastru nemovitostí),
jak tvrdí naopak žalovaný.
Rozlišení, který z uvedených případů je příčinou závadného stavu (rozporu údaje katastru
nemovitostí se územním uspořádáním státu a výkonem veřejné správy na dotčeném území)
je rozhodné až v rámci posouzení, zda lze tento stav odstranit právními prostředky na úseku
správy katastru nemovitostí.
Jak bylo již konstatováno, aby byl dán důvod k opravě katastrálního operátu, muselo
by být najisto postaveno, že je katastr nemovitostí zatížen chybou, přičemž tato chyba by musela
vzniknout zřejmým omylem při vedení a obnově katastru. Samotný fakt, že mezi územním
uspořádáním (členěním) států a údaji katastru nemovitostí existuje nesoulad, ještě nutně nemusí
znamenat, údaje katastru nemovitostí jsou chybné. Jak již bylo výše opakovaně konstatováno, dle
názoru stěžovatele o chybu v katastru nemovitostí jde, neboť má za to, že v něm (respektive
v dřívější evidenci nemovitostí) nebyly promítnuty právní důsledky výměrů ONV v Písku z roku
1960 a 1990.
Pokud jde o usnesení ONV v Písku z roku 1960, jeho právní důsledky na současný stav
katastru nemovitostí (alespoň v posuzovaném rozsahu, týkajícím se místní části Třešně) byly
v předcházející části odůvodnění tohoto rozsudku vyloučeny. V případě usnesení ONV v Písku
z roku 1990 je situace již méně jednoznačná. Pokud by totiž v době jeho vydání skutečně
katastrální území Třešně existovalo (tedy za podmínky, že by výměr Střediska geodézie v Písku
z roku 1966, kterým bylo toto katastrální území zrušeno, byl aktem nicotným, což se však
zdejšímu soudu jeví jako nepravděpodobné, byť se touto otázkou, z důvodů výše vyložených,
není možné v tomto řízení věcně zabývat), pak nelze zcela odmítnout možnost, že se o chybu
(ve smyslu absence katastrálního území Třešně) ve stávajícím stavu katastrálního operátu skutečně
jedná.
V každém případě však platí, že taková chyba by musela být vyvolána zřejmým omylem při
vedení a obnově katastru. Pojem „zřejmý omyl“ je neurčitým právním pojmem a jeho výkladem
se správní soudy v minulosti již opakovaně zabývaly. Například v rozsudku zdejšího soudu ze dne
17. 1. 2008, č. j. 1 As 40/2007 - 103 bylo konstatováno, že „[o]becně sem lze zařadit jak omyl týkající
se skutkových okolností (error facti - zejména případy chyb v psaní a počítání, jako zápis jiných údajů, zápisů
údajů neobsažených v podkladové listině či např. i opomenutí zapsat údaj v podkladové listině obsažený), tak omyl
právní (error iuris – např. zápis právního vztahu, který právní řád nezná, či zápis skutečnosti na základě listiny,
která nesplňuje požadavky stanovené katastrálním zákonem). Omyl je přitom charakteristický vždy tím,
že je v něm obsažen lidský činitel. Jako omyl proto nelze posuzovat objektivní skutečnosti způsobující nesoulad
katastru se skutečným stavem (například změnu právní úpravy zápisu do katastru, či zničení katastrálního
operátu v důsledku požáru či povodně: zde nelze rozpor se skutečným stavem napravit opravou zřejmého omylu,
nýbrž cestou revize či obnovy katastrálního operátu)“. Nejvyšší správní soud se ostatně vyjádřil
i k případu, který je typově obdobný situaci tvrzené stěžovatelem, a to k případu, kdy byl stav
katastru nemovitosti nastolen na základě listiny, která byla později zrušena; i v tomto případě
konstatoval, že pro uvedení stavu katastru nemovitostí do souladu se skutečným stavem
je pojmově vyloučen postup dle ustanovení §8 katastrálního zákona (viz rozsudek ze dne
23. 3. 2011, č. j. 4 As 3/2010 - 354). Z uvedeného je tedy zcela evidentní, že i za situace, kdy
by snad mohlo být usnesení ONV v Písku z roku 1990 způsobilé vyvolat změnu v katastrálním
operátu ve smyslu požadovaném stěžovatelem, nelze nesoulad katastru nemovitostí se touto
listinou spojovat se zřejmým omylem při správě katastru a je tedy zcela vyloučeno dožadovat se změny
v katastru nemovitostí prostřednictvím řízení o opravě chyby v katastrálním operátu
dle ustanovení §8 odst. 1 katastrálního zákona.
Na shora uvedeném závěru nemůže nic změnit ani názor stěžovatele, že popsanou situaci
nelze odstranit jinými právními prostředky, než je jím navrhovaný postup dle ustanovení §8 odst.
1 katastrálního zákona. Jak již bylo výše uvedeno, existence usnesení ONV v Písku z roku 1960
nemůže představovat překážku pro pozdější úpravu území stěžovatele a osoby zúčastněné
na řízení cestou dohody uzavřené dle §26 zákona o obcích; tento závěr lze přitom vztáhnout
i na usnesení z roku 1990. Pokud tedy stěžovatel a osoba zúčastněná na řízení mají zájem
vzniklou situaci konsensuálně vyřešit, možnost uzavření dohody dle posledně citovaného
ustanovení zákona o obcích, postupem dle §23 prováděcí katastrální vyhlášky č. 26/2007 Sb.,
jim zůstává otevřena.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti tedy Nejvyšší správní soud naznal,
že Krajský soud v Českých Budějovicích posoudil věc po právní stránce zcela v souladu
se zákonem a jeho rozsudek je dostatečně a řádně odůvodněn. Z těchto důvodů tedy zdejšímu
soudu nezbylo, než rozsudkem kasační stížnost zamítnout (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
O náhradě nákladů tohoto řízení mezi účastníky bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení
§60 odst. 1 věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li
tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti procesně úspěšný, právo
na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka - žalovaného,
v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly.
Výrok, kterým bylo rozhodnuto o nákladech řízení osoby zúčastněné, se opírá o ustanovení §60
odst. 5 s. ř. s., dle kterého má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního
zřetele hodných ji může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Nejvyšší
správní soud shledal, že podmínky citovaného ustanovení (aplikovaného přiměřeně dle
ustanovení §120 s. ř. s.) nejsou v případě osoby zúčastněné na řízení splněny, neboť jí,
v souvislosti s tímto řízením, nebyly soudem uloženy žádné povinnosti; nebyly shledány
též okolnosti zvláštního zřetele hodné pro postup dle věty druhé §60 odst. 5 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu