ECLI:CZ:NSS:2012:3.ADS.144.2011:163
sp. zn. 3 Ads 144/2011 - 163
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobce: Fond ohrožených
dětí, občanské sdružení, se sídlem Na Poříčí 6, Praha 1, zastoupen JUDr. Pavlem Dejlem, Ph.D.,
LL.M., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
7. 11. 2008, č.j. 2007/85295-21, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 22. 4. 2011, č. j. 9 Ca 432/2008 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace průběhu řízení a p ostup správních orgánů ve věci
1) Vymezení věci
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2011, č. j. 9 Ca 432/2008 – 72
(dále jen „napadený rozsudek“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 11. 2008, č.j. 2007/85295-21 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Tímto rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
16. 11. 2007, č.j. SVZ/8305/07 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a uložil stěžovateli
pokutu ve výši 80 000 Kč za správní delikt neoprávněného zprostředkování osvojení
nebo pěstounské péče podle §59f odst. 2 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně -právní
ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů.
2) Prvostupňové rozhodnutí
Rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru sociálních věcí
a zdravotnictví (dále jen „prvostupňový orgán“) byla stěžovateli uložena v souladu
s ustanoveními §59f odst. 2 písm. b) a §59f odst. 3 zákona č. 359/1999 Sb. pokuta ve výši
160 000 Kč za správní delikt neoprávněné ho zprostředkování osvojení nebo pěstounské
péče, kterou byl povinen uhradit do 15 dnů ode dne právní moci prvostupňového
rozhodnutí. Dále stěžovateli byla uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč.
V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že stěžovatel se uvedeného
správního deliktu dopustil tím, že v případě M. K. byli stěžovatelem vybráni manželé H. jako
osoby vhodné stát se osvojiteli v té době ještě nenarozeného dítěte M. K., a současně bylo
stěžovatelem zajištěno v první polovině roku 2007 osobní seznámení s M. K., a dále tím, že
v případě manželů Š. vybraných stěžovatelem za osoby vhodné stát se osvojiteli v té době
nenarozeného dítěte paní P., bylo stěžovatelem zajištěno v první polovině roku 2007 osobní
seznámení s paní P. Pokuta byla stěžovateli uložena podle ustanovení §59f odst. 3 zákona
č. 359/1999 Sb. a v souladu s hledisky pro určení výše pokuty uvedenými v §59l odst. 2
zákona č. 359/1999 Sb., a to v horní polovině jejího rozpětí. K výši pokuty prvostupňový
orgán uvedl, že byla odůvodněna především závažností zjištěného protiprávního jednání
směřujícího proti zájmu chráněnému zákonem č. 359/1999 Sb., kterým je ochrana práv dětí
na příznivý vývoj a řádnou výchovu a ochrana jejich oprávněných zájmů a zabránění
zprostředkování náhradní rodinné péče mimo rámec zákona č. 359/1999 Sb.
3) Napadené rozhodnutí
Žalovaný v napadeném rozhodnutí změnil výrok prvostupňového rozhodnutí
tak, že stěžovateli byla uložena pokuta ve výši 80 000 Kč za správní delikt neoprávněného
zprostředkování osvojení nebo pěstounské péče podle §59f odst. 2 písm. b) zákona
č. 359/1999 Sb., kterého se stěžovatel dopustil ve vztahu k dceři paní M. K., nezl. A., nar. X
tím, že v únoru 2007 zprostředkoval v plzeňské pobočce stěžovatele setkání paní M. K., nar.
X, bytem S. 1, P., se zájemci o osvojení manžely M. a J. H., oba bytem M. B. 131, za účelem
zajištění souhlasu paní M. K. s osvojením jejího dítěte manžely H. a za účelem dohody o
předání dítěte paní M. K. po jeho narození do péče manželů H., a dále tím, že v období
druhé poloviny března 2007 před narozením dítěte paní K . a po narození nezl. A. dne X
v nemocnici v Rakovníku zprostředkovával převzetí dítěte.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný v prvé řadě konstatoval,
že prvostupňovým orgánem byl spolehlivě a úplně zjištěn skutkový stav věci. Nebylo třeba dále
doplňovat provedené dokazování a při posuzování odvolání bylo možné vycházet ze skutkového
stavu zjištěného v řízení před prvostupňovým orgánem. Za klíčové podklady pro vydání
rozhodnutí žalovaný považoval důkazy provedené svědeckými výpově ďmi paní M. K., manželů
M. a J. H., manželů D. a J. Š., J. Š1. a M. M. a L. T. Provedeným dokazováním byly zjištěny
následující skutečnosti: Pracovnice stěžovatele paní M. a paní T. zprostředkovaly v únoru 2007
schůzku paní K. s manžely H. Mezi paní K. a zájemci o osvojení jejího dítěte bylo d ojednáno,
že k usnadnění procesu osvojení bude souhlasným prohlášením určeno otcovství pana H.
k dosud nenarozenému dítěti paní K., k čemuž došlo na matrice Úřadu městského obvodu Plzeň
3. Ve druhé polovině března 2007 pracovnice stěžovatele paní M . zajistila paní K. nástup
do porodnice v Rakovníku, kde mělo po narození dítěte paní K . dojít k předání do péče manželů
H. K předání dítěte z porodnice do péče manželů H. posléze nedošlo, neboť paní K.
si rozmyslela svůj záměr dát dceru do osvojení a sama převzala nezl. A. z porodnice v Rakovníku
do své péče. Paní K. následně podala k Okresnímu soudu Plzeň-město žalobu na popření
otcovství pana H. k nezl. A., přičemž pan H. s popřením svého otcovství k dítěti souhlasil
s odůvodněním, že k souhlasnému prohlášení o určení otcovství přistoupil pouze pro usnadnění
osvojení dítěte. Obdobně tomu bylo i v případě paní P. a manželů Š., kde bylo spolehlivě
zjištěno, že plzeňská pobočka stěžovatele zprostředkovala osobní seznámení a setkání zájemců
o osvojení manželů Š. s paní P., k němuž došlo v 1. polovině roku 2007 v jedné z plzeňských
restaurací za přítomnosti pracovnice stěžovatele paní M. Manželé Š . však po schůzce od záměru
osvojit dítě ustoupili.
Žalovaný při právním posouzení jednání stěžovatele aplikoval relevant ní právní úpravu
v zákoně č. 359/1999 Sb. a v zákoně o rodině, přičemž zejména zohlednil zákonnou úpravu
podmínek pro osvojení dítěte, včetně úpravy tzv. přímého osvojení , a úpravou zprostředkování
osvojení. Žalovaný rozebral pojmové znaky tzv. přímého osvojení (tzn. osvojení s adresným
souhlasem rodičů ve vztahu k určitým zájemcům o osvojení dítěte), jehož podstatou je, že rodič
vybírá náhradního rodiče pro své dítě, které nechce nebo nemůže sám vychovávat. Žalovaný
citoval ustanovení §19a odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., které upravuje rozsah pojmu
„zprostředkování náhradní rodinné péče“. Do rozsahu tohoto pojmu spadá i výběr určité fyzické
osoby vhodné stát se osvojitelem nebo pěstounem určitého dítěte, jemuž se osvojení
nebo pěstounská péče zprostředkovává, a zajištění osobního seznámení se dítěte s touto osobou.
Tuto činnost však mohou vykonávat pouze příslušné orgány sociálně právní ochrany dětí,
přičemž všem ostatním osobám je v ustanovení §19a odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb. zakázána.
Porušení tohoto zákazu může být sankcionováno uložením pokuty až do výše 200 000 Kč.
Tímto způsobem je podle názoru žalovaného vyjádřena „nepřenosná odpovědnost státu
za zprostředkování náhradní rodinné péče (čl. 20 Úmluvy o právech dítěte). Činnost stěžovatele
jako pověřené osoby k výkonu sociálně-právní ochrany dětí může v souladu s §48 zákona
č. 359/1999 Sb. spočívat ve vyhledávání vhodných osvojitelů a dětí vyžadujících náhradní
rodinnou péči, případně v dávání podnětů orgánům sociálně-právní ochrany dětí stran
těchto vytipovaných žadatelů. Žalovaný se zásadně neztotožnil s argumenty stěžovatele,
že zprostředkování osvojení orgány sociálně-právní ochrany dětí je možné pouze u dětí, u nichž
rodiče udělili tzv. „blanketový souhlas“ k osvojení dítěte předem, anebo u dě tí, u nichž soud
rozhodl, že není třeba souhlasu rodičů k osvojení z důvodu splnění zákonných podmínek
nezájmu rodičů o dítě. V ustanovení §20 odst. 3 písm. a) zákona č. 359/1999 Sb. je vyloučeno
provádění zprostředkování osvojení v případě, že rodiče dali souhlas k osvojení dítěte předem
ve vztahu k určitým osvojitelům nebo podal-li návrh na osvojení manžel rodiče dítěte
nebo pozůstalý manžel po rodiči nebo osvojiteli dítěte. Tento stav je právním důsledkem
toho, že adresný souhlas k osvojení byl již rodiči udělen, což je naopak třeba odlišit od situace,
ve které rodiče udělení adresného souhlasu k osvojení teprve zvažují. Kromě výše popsaného
negativního vymezení případů, kdy se podle §20 odst. 3 písm. a) zákona č. 359/1999 Sb.
neprovádí zprostředkování osvojení, neobsahuje zákon č. 359/1999 Sb. žádné bližší pozitivní
vymezení okruhu dětí, u nichž se zprostředkování osvojení provád í. Jelikož ustanovení §2
odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb. zakotvuje osobní působnost so ciálně-právní ochrany dětí
tak, že se sociálně-právní ochrana poskytuje všem dětem, které splňují stanovené podmínky,
lze dovodit, že orgány sociálně-právní ochrany dětí mohou zajišťovat zprostředkování osvojení
pro všechny děti splňující podmínku pobytu na území ČR, pokud tyto děti nemohou být v péči
svých rodičů a není pro ně vhodnější jiná forma náhradní péče, s výjimkou situací, ve kterých
nelze provádět zprostředkování osvojení podle citovaného §20 odst. 3 písm. a) zákona
č. 359/1999 Sb. Na základě §21 odst. 1 a 4 zákona č. 359/1999 Sb . je obecním úřadům obcí
s rozšířenou působností uložena povinnost vyhledávat děti vhodné k osvojení a vést o těchto
dětech spisovou dokumentaci. Žalovaný tedy shrnul, že i v případě dětí, k nimž rodiče chtějí
udělit adresný souhlas k osvojení ve vztahu k určitým osvojitelům a chtějí osobně znát budoucí
osvojitele svého dítěte, nebrání v žádném případě tomu, aby i za těchto okolností bylo osvojení
zprostředkováno orgány sociálně-právní ochrany dětí. Žalovaný k tomu rovněž dodal,
že toto není možno směšovat s institutem tzv. předadopční péče, o níž rozhoduje obecní úřad
obce s rozšířenou působností ve správním řízení tehdy, je -li dítě na základě rozhodnutí soudu
nebo z vůle rodičů v ústavním zařízení nebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc.
Stran interpretace ustanovení §19 odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb. žalovaný
uvedl, že argumentaci stěžovatele je nutno odmítnout za použití metody teleologického výkladu.
Zprostředkování kontaktu mezi rodičem dítěte a zájemci o osvojení ze strany třetí osoby nejsou
automaticky splněné podmínky k osvojení dítěte, neboť rodič dítěte může odmítnout udělení
souhlasu k osvojení a ve výsledku tak na základě tohoto kontaktu nemusí k osvojení dítěte vůbec
dojít. Výběr osvojitele však ani v těchto situacích neprovádí výhradně rodič dítěte. Jestliže
stěžovatel realizoval v posuzovaných případech kontakt mezi rodičem dítěte a určitými žadateli
o osvojení, realizoval zároveň i výběr konkrétních osvojitelů pro dítě, jelikož postavil rodiče
před rozhodnutí, zda udělí či neudělí souhlas k osvojení dítěte žadateli vybranými stěžovatelem,
čímž omezil rozhodování rodiče pouze na takto určené osvojitele. Jednalo se tudíž o značně
odlišnou situaci, než kdyby rodič zcela samostatně podle své vlastní úvahy vybíral nejvhodnějš í
osvojitele pro své dítě z množiny všech potenciálních žadatelů o osvojení. V okamžiku,
kdy se matky dosud nenarozených dětí seznámily se zájemci o osvojení jejich dítěte, neprováděly
již výběr z širšího okruhu žadatelů o osvojení, ale rozhodovaly se pouze o tom, zda budou
souhlasit s osvojením dítěte žadateli, které pro jejich dítě stěžovatel vybral ze své evidence
žadatelů o osvojení.
Z vyjádření pracovnic stěžovatele paní M. a paní T. podaných v rámci jejich svědeckých
výpovědí vyplývá, že stěžovatel vede evidenci žadatelů o osvojení a spisovou dokumentaci o
těchto žadatelích. Stěžovatel zařazuje do své evidence žadatele o osvojení, kteří byli krajským
úřadem zařazeni do evidence žadatelů o zprostředkování náhradní rodinné péče a žadatelé
předkládají stěžovateli doklad o absolvování přípravy k přijetí dítěte do rodiny a rozhodnutí
krajského úřadu o zařazení žadatelů do evidenc e. Ke kritériím výběru osvojitelů pro konkrétní
dítě paní T. sdělila, že stěžovatel vybírá rodinu, která není ze stejného města j ako biologická
matka dítěte, přičemž respektuje přání matky a její představu o tom, kdo by měl její dítě
vychovávat, včetně toho, zda se má jednat o bezdětnou rodinu nebo rodinu, kde již dítě je. Dále
stěžovatel při výběru zohledňuje osobnostní nastavení a možné zdravotní riziko u dítěte. Výběr
osvojitelů provádí centrála stěžovatele v Praze. Podnět ke zprostředkování osvojení žalovaným
podává stěžovatel pouze v případě tzv. právně volných dětí, které jsou v evidenci žalovaného,
zatímco v případě tzv. přímého osvojení provádí výběr osvojitelů pro účely udělení adresného
souhlasu rodičů k osvojení samotný stěžovatel. K podmínce osobního seznámení dítěte
s žadatelem o osvojení je zřejmé, že k tomuto seznámení nemůže dojít v okamžiku, kdy se jedná
o dítě teprve počaté a dosud nenarozené. Žalovaný k tomu uvedl, že nelze na druhou stranu
zpochybnit, že účelem celého postupu zprostředkování kontakt u mezi rodičem nenarozeného
dítěte a zájemci o osvojení je dosáhnout toho, aby po narození dítěte došlo rovněž k osobnímu
kontaktu mezi dítětem a žadateli o osvojení a následně rovněž k osvojení tohoto dítěte. Bez
osobního seznámení rodiče dítěte se zájemci o osvojení v posuzovaných případech nemohlo dojít
k následnému osobnímu seznámení dítěte s žadateli o osvojení, a proto postup pracovníků
stěžovatele je možno podřadit pod zákonnou definici „zajištění osobního seznámení se dítěte
s fyzickou osobou vhodnou stát se osvojitelem určitého dítěte“ ve smyslu §19a odst. 1 písm. d)
zákona č. 359/1999 Sb. Nelze se ztotožnit ani s výkladem, že ve vztahu k dosud nenarozenému
dítěti nemůže být fakticky zprostředkováno osvojení, jelikož se ještě nejedná o určité dítě, pro
které je třeba zprostředkovat osvojení. Dítě totiž může být zařazeno do evidence dětí vhodných
ke zprostředkování osvojení až po svém narození. Z toho důvodu lze dospět k závěru, že
zprostředkování kontaktu mezi rodičem počatého dítěte a zájemci o osvojení může vést
k zajištění osobního seznámení se dítěte s vybranými žadateli o osvojení a následnému
zprostředkování osvojení určitého dítěte po jeho narození. Protiprávnost jednání pracovníků
stěžovatele při zprostředkování osvojení nelze vyvrátit ani argumentem, že není možné hovořit o
zprostředkování osvojení v případě, kdy výsledkem zprostředkovaného kontaktu mezi ro diči a
zájemci o osvojení nebylo udělení souhlasu k osvojení, ale dohoda o určení otcovství souhlasným
prohlášením matky dítěte a muže – žadatele o osvojení, na jehož základě byl jako otec dítěte
určen právě tento žadatel o osvojení. Takový postu p byl zaznamenán právě v posuzovaném
případě zprostředkování mezi paní K. a žadateli o osvojení (manželi H.). Žalovaný dospěl
k závěru, že skutečným účelem dohody o určení otcovství k dítěti formou souhlasného
prohlášení nebylo primárně vyřešit statusové poměry dítěte a otázku otcovství, nýbrž především
vytvořit právní předpoklady pro snazší osvojení dítěte žadatelem o osvojení a po narození dítěte
usnadnit jeho převzetí do péče žadatelů o osvojení, což potvrdily i svědecké výpovědi paní K. a
manželů H. Rovněž i pracovnice stěžovatele paní M. vypověděla, že na zprostředkované schůzce
sama informovala matku a žadatele o osvojení o možnosti přiznání otcovství žadatele o osvojení
ve vztahu k nenarozenému dítěti, přičemž paní K. i pan H. s touto variantou souhlasili z důvodu
urychlení procesu osvojení. Paní T. ve své výpovědi rovněž potvrdila, že se ze strany pracovníků
stěžovatele nejedná o ojedinělou praxi.
Z uvedených důvodů žalovaný dospěl k závěru, že v případě paní K. a manželů H. i
v případě paní P. a manželů Š. byla jednáním stěžovatele naplněna skutková podstata správního
deliktu neoprávněného zprostředkování osvojení nebo pěstounské péče podle §59f odst. 2 písm.
b) zákona č. 359/1999 Sb. Podle žalovaného je nepřípustné, aby nestátní subjekty pověřené
k výkonu sociálně-právní ochrany dětí vytvářely paralelní systém zprostředkování náhradní
rodinné péče. Zákon naopak předpokládá jejich spolupráci s orgány sociálně-právní ochrany dětí
při hledání vhodné osvojitelské nebo pěstounské rodiny pro děti, které potřebují náhradní
rodinnou péči. Stěžovatel však vede vlastní evidenci žadatelů o osvojení a z ní vybírá vhodné
osvojitele pro konkrétní děti, jejichž rodiče jsou v kontaktu se stěžovatelem a kteří hodlají dát
souhlas k osvojení svého dítěte. Ačkoliv shromážděné podklady podle žalovaného svědčí
o tom, že zprostředkování osvojení je stěžovatelem prováděno pouze v případech tzv. přímého
osvojení, dochází ke zprostředkování udělení adresného souhlasu rodiče k osvojení jeho dítěte
konkrétními osvojiteli, dostává se tímto činnost stěžovatele do příkrého rozporu se zákonem
upravenými pravidly zprostředkování náhradní rodinné péče. Stěžovatel svým jednáním
fungování systému zprostředkování náhradní rodinné péče vážně narušuje, neboť
zprostředkovává osvojení mezi žadateli o osvojení a dětmi, u kterých by měly podle zákona
provádět zprostředkování osvojení orgány sociálně-právní ochrany dětí včetně výběru vhodné
rodiny. Stěžovatel tak zasahuje do výlučné pravomoci orgánů sociálně -právní ochrany dětí při
zprostředkování náhradní rodinné péče způsobem, který zákon nedovoluje. Vedle případu
manželů H. a manželů Š., které byly zdokumentovány v řízení vedeném žalovaným, se přitom
podle svědecké výpovědi paní T. jedná ročně řádově o desítky případů, ve kterých se žadatelé o
osvojení obrací na stěžovatele se žádostí o zprostředkování osvojení. Žalovaný znovu zdůraznil,
že v souladu se zákonem i pověřením stěžovatele k výkonu sociálně-právní ochrany dětí je pouze
poradenská činnost v souvislosti s řešením výchovy dítěte a o možnoste ch svěření dítěte
do náhradní rodinné péče, jakož i podávání podnětů orgánům sociálně-právní ochrany dětí ke
zprostředkování osvojení ve vztahu k určitému dítěti, avšak zprostředkování seznámení rodičů
s žadateli o osvojení za účelem udělení souhlasu k osvojení, jakož i zprostředkování předání dítěte
do péče žadatelů o osvojení a další aktivity stěžovatele jsou již za hranicí pověření k výkonu
sociálně-právní ochrany dětí.
Stran výše pokuty žalovaný uvedl, že odpovídá zákonným kritériím vymezeným
v §59 odst. 3 zákona č. 359/1999 Sb., podle něhož při určení výše pokuty právnické
osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání
a jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Vysoká závažnost správního deliktu
spočívá především v tom, že výběrem osvojitelů pro konkrétní dítě mimo zákonný systém
zprostředkování osvojení může být zásadním způsobem ohrožen příznivý vývoj dítěte
a jeho řádná výchova. Obcházení pravidel pro zprostředkování osvojení může vést ve výsledku
k selhání osvojení a k tomu, že osvojení dítěte nesplní v konkrétním případě zákonný účel, tj. být
ku prospěchu dítěte. V posuzovaných případech manželů H. a manželů Š. tyto nepříznivé
následky nedovoleného zprostředkování osvojení nakonec nenastaly, jelikož k osvojení dětí paní
K. a paní P. stěžovatelem vybranými žadateli nedošlo. Nicméně v případě manželů H. již proces
zprostředkování osvojení dospěl až do fáze, kdy došlo k určení otcovství žadatele o osvojení
dítěte a kdy po narození dítěte byli žadatelé připraveni převzít dítě do své péče. Tím již došlo ke
značnému stupni ohrožení zákonem chráněného zájmu, k čemuž bylo nutné při stanovení výše
pokuty také přihlédnout. Přitěžující okolnost z hlediska určení výše pokuty představoval dále
způsob, jakým pracovnice stěžovatele paní M. vyvíjela nátlak na paní K . poté, kdy se paní K.
rozhodla odstoupit od úmyslu předat svou dceru do osvojení a ponechat si ji ve své péči.
Svědectvím paní K. a její sestry paní Š1. bylo doloženo, že paní M. se v citlivém období krátce po
porodu nezl. A. snažila paní K. přesvědčit k tomu, že osvojení je pro její dítě vhodnějším
řešením. Stěžovatel zde v osobě paní M. zcela selhal v roli poskytování pomoci rodiči dítěte
v tom směru, aby rodič byl schopen zvládnout péči o dítě a řešit problémy spojené s výchovou
dítěte, čímž byla porušena práva rodičů uvedená v čl. 7 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte a čl. 32
odst. 4 Listiny. Žalovaný navíc považoval za prokázané, že postup stěžovatele v posuzovaných
případech zprostředkování osvojení nebyl založen na individuálním pochybení konkrétních
pracovníků stěžovatele, nýbrž vycházel ze stěžovatelovy ustálené praxe.
Z uvedených důvodů nebylo odůvodněné uložit pokutu na úrovni nejvyšší zákonem
stanovené částky 200 000 Kč a žalovaný tedy přistoupil ke snížení pokuty, neboť k řešení případu
zprostředkování kontaktu mezi paní P. a manžely Š. nebyla založena místní příslušnost
prvostupňového orgánu, který tak neměl tento případ zohledňovat při svém rozhodování o
postihu za správní delikt neoprávněného zprostředkování osvojení. Proto bylo možno
rozhodovat pouze o postihu za jeden delikt, z čehož vyplynulo snížení uložené pokuty
na polovinu. Žalovaný rovněž změnil prvostupňové rozhodnutí co do popisu skutku, který
zahrnul do výroku rozhodnutí.
II. Obsah žaloby
V žalobě proti napadenému rozhodnutí, v níž stěžovatel napadl i prvostupňové
rozhodnutí, zejména tvrdil, že oba správní orgány věc po právní a skutkové stránce nesprávně
posoudily a na zjištěný skutkový stav chybně aplikovaly relevantní právní úpravu. Správní orgány
dále překročily meze správního uvážení a příslušná zákonná ustanovení zneužily k tíži a újmě
žalobce, přičemž navíc došlo ke změně jejich správní praxe. Žalovaný dále nehodnotil činnosti,
které byly stěžovateli povoleny, a nezohlednil tak sociálně-právní ochranu dětí včetně Úmluvy
o právech dítěte a Evropské úmluvy o osvojení. Prvostupňový orgán porušil obecná ustanovení
o správním řízení a žalovaný dopustil, aby v důsledku porušení ustanovení o vyloučení
z projednávání a rozhodování věci bylo vydáno pravomocné rozhodnutí.
K těmto žalobním bodům stěžovatel uvedl, že je třeba vycházet z výkladu §19a zákona
č. 359/1999 Sb., podle něhož je zprostředkování osvojení a pěstounské péče vyhrazeno pouze
přesně vymezeným orgánům sociálně-právní ochrany dětí. Podle stěžovatele je tedy zakázáno
zprostředkování osvojení spočívající „ve výběru určité fyzické osoby vhodné stát se osvojitelem
nebo pěstounem určitého dítěte, jemuž se osvojení nebo pěstounská péče zprostředkovává,
a v zajištění osobního seznámení se dítěte s touto osobou“. Stěžovatel dále uvedl, že popis
skutku, za nějž byl pokutován, byl vytržen z kontextu celého procesu sociálně-právní ochrany
dětí, kterou stěžovatel prováděl v dané věci. Stěžovatel zejména poukázal na rozhodnutí
žalovaného ze dne 11. 5. 2001, č.j. 24408/2000, na základě něhož je mj. pověřen i k vyhledávání
fyzických osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny a jejich oznamování okresnímu úřadu.
Stěžovatel dále poukázal na to, že se na něho obrátila dne 27. 1. 2007 paní M. K. s žádostí
o pomoc při adopci z důvodů své tíživé situace, přičemž uvedla, že nemá o své budoucí dítě
zájem, na jeho výživu a péči nemá peníze. Současně prohlásila, že chce znát budoucí rodinu
svého dítěte, které hodlá dát k přímému osvojení. Stěžovatel poskytl paní K. právní pomoc
směřující k tomu, aby budoucímu dítěti byla zajištěna sociálně -právní ochrana. Stěžovatel umožnil
setkání manželů H., vedených v jeho evidenci osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny,
s paní K. ve svých prostorách dne 27. 2. 2007. Poté paní K . dala přímý souhlas k osvojení dítěte
předem určeným osvojitelům, konkrétně manželům H. Ve snaze urychlit příslušné
administrativní postupy při „přímém“ osvojení dítěte, které se mělo v budoucnu narodit, se paní
M. K. a J. H. sami o své vůli rozhodli a učinili v polovině března 2007 prohlášení o uznání
otcovství před matričním úřadem Úřadu městského obvodu Plzeň 3, a to bez jakékoliv asistence
ze strany stěžovatele. Stěžovatel tedy neseznamoval nezletilou A., nar. X, s manžely H. Matka
dítěte M. K. již v době před narozením své dcery manžele H. znala a zamýšlela, aby se tito stali
budoucími osvojiteli jejího dítěte. Žalovaný nesprávně dovodil, že účastí stěžovatele
při seznámení M. K. s manželi H. došlo zároveň k seznámení v budoucnosti narozeného dítěte
(nascitura) s osvojiteli. Takový výklad stěžovatel považoval za absurdní, což podpořil argumenty
vyplývajícími z analýzy jednotlivých výkladových metod aplikovaných na předmětné ustanovení
§19a odst. 1 písm. d) zákona č . 359/1999 Sb. Podle stěžovatele nelze dovodit, že by právní
úprava jakýmkoliv způsobem zakazovala setkávání či seznamování těhotné matky s jinými
osobami.
K námitce překročení mezí správního uvážení a změně správní praxe stěžovatel uvedl,
že každým rokem předkládá žalovanému svou Zprávu o činnosti, k níž přikládá i Zpravodaj
Fondu ohrožených dětí. Z těchto dokumentů je zřejmá jeho činnost, mj. i v oblasti tzv. přímého
osvojení dětí. Žalovaný je tedy dlouhodobě informován o činnosti stěžovatele, avšak najednou
svou ustálenou praxi změnil a označil činnost stěžovatele za nezákonnou, pro což ovšem nebyly
podle názoru stěžovatele žádné důvody. Stěžovatel kromě výše uvedeného ještě zdůraznil,
že manželé H. nebyli žádné nahodile vybrané osoby, nýbrž se jednalo o osoby vybrané pro
osvojení státem, resp. orgány sociálně-právní ochrany dětí. Manželé H. byli tedy státem prověření
a proškolení jako vhodní osvojitelé. Stěžovatel si není vědom žádného pochybení, pokud
poskytoval poradenskou činnost ve věci sociálně-právní ochrany dítěte, neboť v rámci
poskytovaného poradenství nijak nenabádal a nenaváděl k účelovému jednání spočívajícím
v prohlášení otcovství před matrikou. Ani skutečnost, že matka dítěte M. K. si nakonec přímou
adopci rozmyslela, nemůže z dovoleného jednání stěžovatele učinit jednání zakázané. Za
pochybení ze své strany stěžovatel nepovažuje ani jednání své zaměstnankyně paní M., která
zjišťovala u paní M. K. podmínky budoucí výchovy narozeného dítěte poté, co se matka
rozhodla dítě k adopci nepředat. Konečně stěžovatel namítl i porušení právní úpravy správního
řízení, neboť správní řízení navázalo na kontrolu provedenou zaměstnanci prvostupňového
orgánu, jíž byl přítomen i Mgr. F. Z., který měl v době od 20. 9. 2002 do 19. 12. 2002 pracovní
poměr u stěžovatele, jenž byl zrušen ještě ve zkušební době. Stěžovatel tedy namítl podjatost této
úřední osoby, která podle jeho mínění ovlivnila celé správní řízení a jeho výsledek.
III. Napadený rozsudek
1) Procesní postup městského soudu
O žalobě rozhodl městský soud napadeným rozsudkem, jímž žalobu zamítl
a účastníkům nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V řízení bylo nařízeno i jednání,
při němž však krajský soud neopakoval důkazy provedené správními orgány a rozhodl
se nedoplňovat dokazování žalobcem navrženými důkazy, neboť skutkový stav věci
byl náležitě zjištěn již na základě důkazů provedených v průběhu správního řízení
a zdokumentovaných ve správním spise. Skutkový stav byl městským soudem upřesněn stran
vznesení námitky podjatosti žalovaným vůči pracovníku prvostupňového orgánu Mgr. F. Z.,
která byla podle shodných tvrzení obou účastníků vznesena ústně při jednání dne
15. 2. 2008, ale zřejmě nebyla zaprotokolována. Dále městský soud shrnul ob sah správního
spisu žalovaného i prvostupňového orgánu, zejména pak obsah svědeckých výpovědí M. K.,
J. Š1. (sestry M. K.), M. H., J. H., M. M., DiS. a L. T. (pracovnic stěžovatele). Při posouzení
věci vycházel z právní úpravy obsažené v ustanoveních §1 odst. 1, §4 odst. 1, 2, §19a odst.
1, 2, §20 odst. 3 p ísm. a), §48 odst. 1, 2 a 3 a konečně ustanovení §59f odst. 2 písm. b) ,
§59f odst. 3, §59l odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb. Dále městský soud zohlednil ustanovení
čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy o osvojení a poukázal i na ustanovení §14 odst. 1 a 2
správního řádu. Při hodnocení věci soud vzal za prokázaný skutkový stav tak, jak ho popsal
žalovaný v napadeném rozhodnutí, neboť skutková zjištění žalovaného plně korespondují
s obsahem hodnocených svědeckých výpovědí.
2) Argumentace městského soudu
Městský soud se plně ztotožnil s názorem žalovaného, že stěžovatel v posuzované věci
překročil rozsah jemu uděleného pověření k výkonu sociálně-právní ochrany v rozporu
s §19a odst. 1 písm. d) téhož zákona. Stěžovatel rozhodně není oprávněn k vedení evidence
fyzických osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny, neboť tuto evidenci vedou
v souladu s ustanovením §22 a §23 zákona č. 359/1999 Sb. krajské úřady a ministerstvo.
Stěžovatel je oprávněn pouze vyhledávat fyzické osoby vhodné stát se osvojiteli nebo
pěstouny a oznamovat je obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. Tomu odpovídá
i znění stěžovateli uděleného pověření k výkonu sociálně-právní ochrany dětí ze dne
11. 5. 2001, v němž není ani zmínka o tom, že by snad stěžovateli bylo uděleno oprávnění
vést evidenci fyzických osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny. Jako nepravdivé
městský soud vyhodnotil tvrzení stěžovatele, že M. K. a J. H. nijak nenabádal ani nenaváděl
k účelovému jednání spočívajícímu ve společném prohlášení před matrikou ÚMO Plzeň 3
o otcovství k nezletilé A.
Městský soud se ztotožnil se závěrem žalova ného, že svědecké výpovědi M. K.
a pracovnice stěžovatele M. M. jednoznačně prokazují, že o možnosti urychlit řízení o osvojení
účelovým uznáním otcovství J. H. k dosud nenarozenému dítěti byli zúčastnění informováni
právě paní M. To, že biologické matce a zájemcům o osvojení jako jednu z možných variant
stěžovatel navrhuje uznání otcovství formou souhlasného prohlášení o otcovství na matrice
svou výpovědí, potvrdila též pracovnice stěžovatele paní L. T. Ve světle výše uvedeného jsou
tvrzení stěžovatele o tom, že nenabádal dotčené osoby k účelovému jednání, spočívajícímu
v prohlášení otcovství před matrikou, krajně nevěrohodná. Stran možné aplikace §20 odst. 3
písm. a) zákona č. 359/1999 Sb. m ěstský soud dospěl k závěru, že toto ustanovení žalovaný
správně shledal jako neaplikovatelné. V době, kdy stěžovatel vybral manžele H. jako vhodné
osvojitele pro dosud nenarozené dítě M. K. a kdy zprostředkoval osobní setkání paní K.
s manžely H., nebyl ani nemohl být ještě platně udělen kvalifikovaný souhlas M. K. k osvojení
jejího dítěte ve vztahu k určitým osvojitelům, neboť platné udělení takového souhlasu je
v souladu s čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy o osvojení podmíněno uplynutím doby šesti týdnů od
narození dítěte. Žalovanému je třeba rovněž přisvědčit v tom, že podle §20 odst. 3 písm. a) bodu
1 zákona č. 359/1999 Sb. se zprostředkování osvojení neprovádí, jestliže rodiče již dali souhlas
k osvojení dítěte předem ve vztahu k určitým osvojitelům, nikoliv jestliže teprve o takovém
udělení souhlasu uvažují. Veškeré stěžovatelovy námitky směřující k tomuto bodu městský soud
shledal jako neopodstatněné.
Stran kvalifikace skutku se městský soud rovněž plně ztotožnil se žalovaným,
že stěžovatelova činnost v posuzované věci rozhodně nebyla kvalifikovatelná jako poskytování
sociálně-právního poradenství zúčastněným. Byla tedy naplněna skutková postata neoprávněného
zprostředkování osvojení podle §59f odst. 2 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., neboť to byl právě
stěžovatel, kdo z vlastní evidence zájemců o osvojení na základě jím zvolených kritérií vybral
manžele H. jako osoby vhodné stát se osvojiteli dosud nenarozeného dítěte M. K. a následně
zprostředkoval seznámení s jím vybranými osobami. Svůj závěr opřel o výpovědi L. T. a M. M.
stran průběhu seznámení. Výběr určité fyzické osoby vhodné stát se osvojitelem jejího dosud
nenarozeného dítěte neprováděla tedy M. K. Ta pouze akceptovala jako vhodné osvojitele
manžele H., které vybral sám stěžovatel. Výběrem manželů H. jakožto osob vhodných stát se
osvojiteli dosud nenarozeného dítěte M. K. stěžovatel jednoznačně porušil zákaz zakotvený
v §19a odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb., neboť jedinými subjekty k tomu oprávněnými
jsou orgány sociálně-právní ochrany dětí uvedené v §4 odst. 1 téhož zákona. Tyto orgány
se však na výběru manželů H. zcela evidentně nijak nepodílely a jejich činnost suploval
nezákonně stěžovatel. K stěžovatelově námitce, že nedošlo k seznámení dítěte s osobami, které
byly vybrány jako vhodní osvojitelé, městský soud uvedl, že tuto námitku rovněž nepovažuje za
důvodnou, neboť žalovaný správně dovodil, že účelem celého zprostředkování kontaktu mezi
rodičem nenarozeného dítěte a zájemci o osvojení je dosáhnout toho, aby po narození dítěte
došlo rovněž k osobnímu kontaktu mezi dítětem a žadateli o osvojení a násle dně k osvojení
tohoto dítěte, a že bez osobního seznámení rodiče dítěte se zájemci o osvojení by
v posuzovaném případě nemohlo dojít k následnému osobnímu seznámení dítěte s žadateli o
osvojení. Zprostředkování kontaktu mezi rodičem počatého dítěte a zájemci o osvojení v daném
případě vedlo k zajištění osobního seznámení se dítěte s vybranými žadateli o osvojení.
K seznámení dítěte paní K. s manželi H. došlo až po jeho narození dne X. Mezi seznámením
manželů H. s M. K. a jejich seznámením s dítětem paní K. tedy skutečně existuje příčinná
souvislost, neboť bez předchozího osobního seznámení by nemohlo dojít ani k následnému
seznámení manželů H. s nezl. A. Městský soud v tomto ohledu odkázal na přiléhavou skutkovou
argumentaci žalovaného, který v této souvislosti poukázal na to, že paní M . H. ihned po narození
nezl. A. s dítětem osobní kontakt měla a po určitou dobu o ni v porodnici pečovala, na čemž se
především koordinačním a logistickým způsobem podílela pracovnice stěžovatele paní M. M.
Městský soud dále provedl výklad ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb. a dovodil, že k naplnění pojmového znaku „zajištění osobního seznámení se dítěte s touto
osobu“ je nutno toto ustanovení vykládat v případě novorozence tak, že postačí zajištění
takového osobního fyzického kontaktu mezi dítětem a zájemcem o osvojení, na základě něhož
může dojít k navázání bližšího citového vztahu zájemce o osvojení k dítěti. Vzhledem
k nízkým poznávacím schopnostem novorozence je totiž vyloučeno, aby se takové dítě
seznámilo s fyzickou osobou – zájemcem o osvojení v běžném smyslu tohoto slova. Skutečnost,
že M. H. bylo v porodnici umožněno pečovat o novorozenou A. s vidinou toho, že si toto dítě
bude moci se svým manželem v budoucnu osvojit, mohla podle městského soudu bezpochyby
vést k navázání citového vztahu jmenované k tomuto dítěti. Aplikovatelnost ustanovení §19a
odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb. navíc není omezena pouze na děti umístěné v kojeneckých či
jiných ústavech, jak při jednání před soudem na mítla předsedkyně stěžovatele. Městský soud se
tedy naprosto ztotožnil s právní kvalifikací skutku žalovaným a vyjádřil rovněž právní názor, že
stěžovatel by porušil zákon i tehdy, pokud by p ouze provedl výběr určité fyzické osoby vhodné
stát se osvojitelem určitého dítěte, i když by se na zajištění osobního seznámení se dítěte s touto
osobou již nepodílel, neboť jakákoliv činnost ve smyslu §19a odst. 1 písm. d) zákona č.
359/1999 Sb., která není prováděna orgány sociálně-právní ochrany dětí uvedenými v §4 odst. 1
téhož zákona, je v rozporu se zákonem. Tomuto výkladu odpovídá i ustanovení §48 odst. 3
zákona č. 359/1999 Sb., které zakazuje pověřeným osobám vykonávat sociálně -právní ochranu
v jiném rozsahu než v tom, který jim dovoluje ustanovení §48 odst. 2 téhož zákona. Toto
ustanovení nedovoluje pověřeným osobám provádět výběr určité fyzické osoby ani osob
vhodných stát se osvojitelem nebo pěstounem určitého dítěte, ani zajišťování osobního
seznámení se dítěte s těmito osobami. Městský soud k námitkám stěžovatele také vysvětlil,
že pokuta stěžovateli nebyla uložena za účast na setkání těhotné M. K. s manželi H., ani za
poskytování poradenství zúčastněným osobám, ale za to, že neoprávněně prováděl
zprostředkování osvojení podle §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb. Naproti tomu, při
kvalifikaci skutku ani při ukládání pokuty nebyla žalovaným nijak zohledněna účast stěžovatele
na účelovém uznání otcovství k nezl. A. ze strany pana H. Za toto jednání tedy stěžovatel nebyl
nijak sankcionován. Při kvalifikaci skutku žalovaný ani městský soud neměly žádné pochybnosti,
a proto nebylo důvodu aplikovat zásadu in dubio pro reo.
K námitce překročení mezí správního uvážení městský soud uvedl, že v posuzované věci
se nejednalo o přímé osvojení, takže případy přímého osvojení, na nichž stěžovatel v minulosti
participoval, nezakládají ustálenou a závaznou správní praxi, jíž by se stěžovatel mohl dovolávat.
Městský soud rovněž odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž lze princip
vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí vztahovat jen na případy, kdy dává zákon
správnímu orgánu prostor pro uvážení za předpokladu, že se taková praxe vytvořila (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005 – 86). Samotná nečinnost
žalovaného, resp. to, že žalovaný nereagoval na výše zmíněné dokumenty, které mu byly
stěžovatelem předkládány, nezakládá závaznou správní praxi, jíž by se stěžovatel mohl dovolávat
i při posuzování nyní projednávané věci. Městský soud se navíc naprosto ztotožnil s argumentem
žalovaného, že v zákoně č. 359/1999 Sb. došlo k novelizaci zákonem č. 134/2006 Sb. s účinností
od 1. 6. 2006, která zavedla zákaz zprostředkování osvojení nebo pěstounské péče jinými subjekty
než orgány sociálně-právní ochrany dětí (§19a odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb.) , jakož i navazující
úpravu správního deliktu uvedeného v §59f odst. 2 písm. b) téhož zákona. I kdyby manželé H .
byli skutečně osobami prověřenými a proškolenými ze strany orgánů sociálně-právní ochrany dětí
a byli vhodnými uchazeči o osvojení, stěžovatel nebyl oprávněn k tomu, aby právě on vybral
manžele H. z evidence osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny. Při jednání navíc
žalovaný zpochybnil, zda by manželé H. mohli být vůbec vybráni jako osoby vhodné stát se
osvojiteli dítěte M. K., neboť v rozhodné době vůbec nebyli zařazeni v evidenci žadatelů o
osvojení vedené k tomu příslušným orgánem.
Podle městského soudu na celé věci nic nemění, že vš echny osoby zúčastněné na daném
případu měly na paměti co nejlepší prospěch dítěte a neprotivily se tedy smyslu sociálně -právní
ochrany dětí. Stejně tak na výsledném závěru nic nemění, že si pracovnice stěžovatele paní M .
ověřovala, zda bude M. K. schopna se v budoucnu o dítě starat. Žalovaný však při úvaze o výši
sankce zhodnotil, jakým způsobem paní M. vyvíjela nátlak na paní K . poté, kdy se paní K.
rozhodla odstoupit od úmyslu předat svou dceru k osvojení. Proti tomuto bodu napadeného
rozhodnutí však ani stěžovatel nic nenamítal. Městský soud také nedal stěžovateli za pravdu
v tom, že by postup žalovaného byl v rozporu s mezinárodními smlouvami o ochraně práv dítěte,
konkrétně je podle městského soudu naprosto v souladu s čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy o
osvojení. Dále městský soud zásadně odmítl, že by postupem žalovaného byla porušena základní
práva a svobody stěžovatele. Námitky stěžovatele směřující k tomu, že žalovaný svým
rozhodnutím popřel práva rodičů podle čl. 10 odst. 2, čl. 32 odst. 4 a čl. 2 ods t. 3, 4 Listiny,
uplatnil stěžovatel až po uplynutí zákonem stanovené dvouměsíční lhůty k rozšíření žaloby
zakotvené v §71 odst. 2 s. ř. s., a proto městský soud k těmto námitkám nepřihlédl. Městský soud
na okraj odůvodnění této námitky uvedl, že stěžovatel nebyl oprávněn vznášet námitky pramenící
z porušení práv třetích osob.
Městský soud konečně shledal jako nedůvodnou stěžovatelovu námitku, že došlo
k porušení procesních předpisů správního řízení, neboť v rámci prvostupňového orgánu
se na rozhodování věci podílel Mgr. F. Z., u něhož bylo možno pochybovat
o jeho nepodjatosti. Stěžovatel totiž vznesl námitku podjatosti této úřední osoby teprve
v odvolacím řízení (konkrétně dne 15. 2. 2008), přičemž jeho povinností bylo v souladu
s ustanovením §14 odst. 2 správního řádu namítnout podjatost úřední osoby, jakmile se dozvěděl
o důvodu podjatosti. Tento důvod musel být stěžovateli znám již od samého začátku správního
řízení. Městský soud dospěl k závěru, že žalovaný učinil správně, pokud námitku podjatosti
neposuzoval, neboť byla opožděná. Z téhož důvodu k ní nemohl přihlédnout ani městský soud.
Obdobně je tomu i s námitkou podjatosti proti E. N., která byla stěžovatelem poprvé vznesena
dokonce až v řízení před soudem v konkrétní podobě (předtím stěžovatel poukazoval pouze na
„uraženou ješitnost prvoinstančního orgánu“).
K návrhu stěžovatele na moderaci uložené pokuty městský soud uvedl, že výše pokuty
nebyla podle jeho názoru zjevně nepřiměřená a byla dostatečně odůvodněna. Důvodem
pro moderaci sankce nemůže být ani skutečnost, že finanční prostředky, které stěžovatel bude
muset vynaložit na uhrazení pokuty, mu budou scházet v jeho další činnosti. Uložená pokuta
musí být natolik citelná, aby stěžovatele odradila od případného dalšího páchání protiprávní
činnosti.
IV. Kasační stížnost
Kasační stížnost stěžovatel opřel o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a),
b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
tedy o tvrzenou nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení
právních otázek městským soudem v předcházejícím řízení, a dále tvrzenou vadu řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech, resp. je s nimi v rozporu, a při zjišťování skutkové podstaty byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost správních rozhodnutí předcházejících rozsudku, a pro tyto důvodně vytýkané vady
měl městský soud napadená rozhodnutí správních orgánů zrušit. K uvedeným kasačním
důvodům stěžovatel vznesl následující námitky.
Ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatel namítl, že správní
orgány především vůbec nezohlednily výslech paní H., podle níž to byla právě paní K., která si
přála učinit souhlasné prohlášení své osoby a pana H. o otcovství dítěte. K této výpovědi pak
nepřihlédl ani městský soud. Kdyby správní orgány i městský soud tuto výpověď zohlednily,
musely by dospět k závěru, že stěžovatel v žádném případě nikoho k ničemu nenabádal ani
nenaváděl, zejména pak nečinil za paní K. výběr potenciálních náhradních rodičů. K tomu
stěžovatel dodal, že v souladu se svým pověřením od MPSV informuje o všech možnostech,
které právní řád v dané situaci umožňuje, přičemž dotyčná osoba se poté rozhoduje sama.
V důsledku této vady měl městský soud napadená správní rozhodnutí zrušit z důvodu uvedeného
v ustanovení §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Ke kasačnímu důvodu uvedenému v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. stěžovatel v prvé řadě
poukázal na tvrzenou podjatost Mgr. F. Z., pod jehož vedením mělo probíhat celé správní řízení
v prvním stupni. Tato osoba měla být z projednávání a rozhodování věci vyloučena. I když
stěžovatel neuplatnil podle městského soudu námitku podjatosti vůči této osobě včas, nic to
nemění na skutečnosti, že v době rozhodování správního orgánu prvního stupně existovaly
důvodné předpoklady k tomu, že Mgr. F. Z. měl vzhledem ke svému poměru ke stěžovateli
značný zájem na výsledku správního řízení, a tudíž měl být vylo učen z daného správního řízení
z důvodu své podjatosti ex lege (§14 odst. 1 správního řádu). Konkrétně měla jeho podjatost ve
věci spočívat v tom, že byl členem kontrolní skupiny a zástupcem prvostupňového správního
orgánu při tomto správním úkonu a úkonech navazujících, přičemž zpracovával samotné
prvostupňové rozhodnutí a prováděl výslechy svědků, ačkoliv byl v době od 20. 9. 2002 do
19. 12. 2002 zaměstnancem stěžovatele a ve zkušební době s ním byl ze strany stěžovatele
rozvázán pracovní poměr pro nespokojenost s jeho prací. V této souvislosti také stěžovatel
odkázal na odbornou literaturu, podle níž je vydání rozhodnutí podjatou osobou nutno pokládat
za nezákonnost ve smyslu §89 odst. 2 (resp. §94) správního řádu z roku 2004. Podjatost je
deklaratorním stavem a nevzniká tak rozhodnutím o námitce podjatosti. Úřední osoba má sama
povinnost uvědomit o své podjatosti bezodkladně svého představeného.
Další námitky stěžovatele proti posouzení právních otázek věci městským soudem
se týkají již merita věci. Městský soud podle názoru stěžovatele „hrubě porušil ustanovení s. ř. s.
i základní procesní pravidla“ tím, že vůbec nezohlednil namítané porušení releva ntních ustanovení
zákona č. 94/1963 Sb. o rodině, ve zně ní pozdějších předpisů, a také porušení vícero článků
Listiny. Argumentaci městského soudu, že tyto námitky byly vzneseny po uplynutí zákonné
dvouměsíční lhůty pro rozšíření žaloby, považuje stěžovatel za nepřípustnou. Podle stěžovatele
šlo toliko o doplnění již uplatněného žalobního bodu o další právní argumenty, nikoliv rozšíření
žaloby o další žalobní body. Stěžovatel k tomu namítl, že jeho povinností nebylo vyjmenovat
veškeré relevantní právní normy včetně norem mezinárodních, které na daný skutkový sta v
mohou dopadat, nýbrž konkretizovat skutkový stav do té míry, aby bylo zřejmé, co má tvořit
základ tvrzené nezákonnosti. Subsumpce skutkových tvrzení pod určitá konkrétní ustanovení
relevantních právních norem je již úkolem městského soudu (iura novit cur ia). K tomu stěžovatel
odkázal na relevantní judikaturu k pojmu žalobní bod (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 8. 2007, č. j. 2 Azs 54/2007- 42, dále rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78).
Nesprávné posouzení stěžovatelových žalobních námitek vůči právnímu posouzení věci
spočívá podle stěžovatele v následujících pochybeních: Z ustanovení §42, §67 odst. 1 zákona
o rodině vyplývá, že je to rodič, kdo může rozhodnout, že své dítě dá do náhradní rodičovské
péče, a určit, kdo je pro výkon této náhradní rodičovské péče nejvhodnější. Do tohoto
svobodného výběru a rozhodování biologického rodiče, komu svěří dítě k osvojení, nemohou
státní orgány (s výjimkou soudu) vstupovat, neboť by tak došlo k porušení čl. 10 odst. 2 Listiny
(právo na ochranu soukromého a rodinného života). Teprve pokud dítě z jakéhokoliv důvodu
nemá rodiče (resp. své zákonné zástupce) anebo je -li rodičům či rodiči omezena rodičovská
zodpovědnost či o dítě rodič neprojevuje trvalý zájem, a dítě se proto nachází v ústavu
nebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc , platí v souladu s ustanovením §69
odst. 2 zákona o rodině, že o svěření tohoto dítěte do péče budoucích osvojitelů nerozhoduje
rodič na základě své svobodné vůle, ale orgán sociálně-právní ochrany dětí s následným
potvrzením soudem. Pokud mají orgány sociálně-právní ochrany dětí za to, že jim náleží
rozhodovat o svěření dítěte do péče budoucích osvojitelů i mimo případy předpokládané
ustanovením §69 odst. 2 zákona o rodině, pak nepřípustným extenzívním způsobem vykládají
své kompetence. V tomto ohledu stěžovatel poukázal i na příslušné pasáže důvodové zprávy
k zákonu č. 359/1999 Sb. (sněmovní tisk č. 260/1999, III., volební období, obecná část, C, hlavní
principy navrhované úpravy). Stěžovatel má za to, že ke správnímu deliktu neoprávněného
zprostředkování osvojení §59f odst. 2 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb. může dojít pouze
v druhém zmíněném případě (tzn. osvojení ve smyslu §69 odst. 2 zákona o rodině).
Zprostředkování osvojení ve smyslu ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb.
v takovém případě z povahy věci není možné. Doporučení vhodné, státem prověřené náhradní
rodiny biologické matce, jež poté učiní svobodné rozhodnutí, které náhradní rodině dá přednost
(jak tomu bylo i v posuzované věci), rozhodně nelze považovat za zprostředkování adopce
ve smyslu ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb. Tím spíše tomu tak nemůže
být tehdy, není-li dítě ještě narozené, jelikož předmětné ustanovení hovoří o „osobním seznámení
se dítěte s vhodným osvojitelem, nikoliv eventuálním seznámení se těh otné ženy s vhodným osvojitelem“.
Stěžovatel se domnívá, že v posuzované věci nebyl naplněn ani jeden z kumulativně
určených znaků správního deliktu, tedy „výběr určité fyzické osoby vhodné stát se osvojitelem nebo
pěstounem, jemuž se osvojení nebo pěstounská péče zprostředkovává“ a „zajištění osobního seznámení dítěte
s touto osobou“. Stěžovatel opětovně zdůraznil, že sám nikoho nevybírá, tedy nerozhoduje o
tom, která fyzická osoba se stane potenciálním osvojitelem určitého dítěte. Takový výběr provádí
výhradně biologický rodič dítěte, který je svéprávnou osobou disponující rodičovskou
zodpovědností. V posuzované věci to byla paní K., která se ještě v průběhu svého těhotenství
s ohledem na své sociální podmínky rozhodla učinit konkrétní kroky k tomu, aby její dítě po
narození nemuselo do kojeneckého ústavu a bylo ho možné dát do výchovy předem vybrané
náhradní rodině. Stěžovatel paní K. jen informoval o právních možnostech a v této souvislosti jí
pouze doporučil státem prověřený (v souvislosti s přijetím prvního osvojeného dítěte) manželský
pár, rozhodnutí však učinila paní K. samostatně. První podmínka skutkové podstaty
předmětného deliktu tedy splněna nebyla. Stran naplnění druhého pojmového znaku
předmětného deliktu stěžovatel namítl, že nijak přímo neseznamoval dítě paní K . s manželi H.,
neboť v době jejich prvního kontaktu nebylo dítě ještě narozené a nemohlo se tak přímo s nimi
seznámit. Vzhledem k jasné dikci ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb. není
možné vykládat tuto podmínku extenzívně. Konstrukci městského soudu, který dovodil naplnění
této podmínky skrze příčinnou souvislost s finálním seznámením narozeného dítěte s manželi H.,
považuje stěžovatel za naprosto mylnou. Ani druhá podmínka skutkové podstaty deliktu
tedy splněna nebyla a nebyl ve výsledku splněn ani jeden ze znaků skutkové podstaty správního
deliktu „neoprávněného zprostředkování osvojení“. Podle stěžovatele je výklad uvedeného
ustanovení provedený správními orgány a městským soudem nutné považovat za formalistický
a v rozporu s Listinou a Úmluvou o právech dítěte. Navíc tento výklad jde zcela zřejmě
proti zájmům dítěte, pro které je zejména v prvních měsících jeho života mateřská péče
nenahraditelná. Stěžovatel také zdůraznil, že o osvojení rozhoduje na základě ustanovení §63
odst. 2 zákona o rodině v každém jednotlivém případě svým pravomocným rozhodnutím soud.
V závěru své kasační stížnosti stěžovatel ještě poukázal na zákaz extenzívního výkladu
veřejnoprávních norem, který podle jeho názoru vyplývá z judikatury Ústavního soudu ČR
a Nejvyššího správního soudu. V daném případě je evidentní, že existují různé výklady
ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb., tzn. výklad zastávaný stěžovatelem
a výklad zastávaný správními orgány a městským soudem. Vzhledem k existenci obecných
právních zásad in dubio mitius a zákazu extenzívního výkladu norem veřejného práva správní
orgány včetně městského soudu pochybily, pokud odmítly výklad předestřený stěžovatelem.
K tomu stěžovatel poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06 ,
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2005, č. j. 5 Afs 250/2004 – 71. Uvedený
výklad koresponduje podle názoru stěžovatele též s preambulí Úmluvy o právech dítěte,
jakož i s čl. 3 odst. 1 této Úmluvy (zájem dítěte je předním hlediskem činností týkajících se dětí)
a čl. 5 (povinnost státu respektovat práva a povinnosti rodičů ). Ze všech uvedených důvodů
stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení.
V. Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve svém vyjádření navrhl zamítnutí kasační stížnosti a potvrzení napa deného
rozsudku. V odůvodnění svého vyjádření jednak poukázal na rozsah pověření stěžovatele
k výkonu sociálně-právní ochrany dětí, které se v oblasti náhradní rodinné výchovy vztahuje
na vyhledávání dětí, na něž se sociálně -právní ochrana zaměřuje, převzetí zajišťování přípravy
fyzických osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny k přijetí dítěte do rodiny, kterou jinak
zajišťuje krajský úřad (§11 odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb.), navrhování fyzických osob vhodných
stát se pěstouny v zařízení pro výkon pěstounské péče a vyhledávání fyzických osob vhodných
stát se osvojiteli nebo pěstouny a jejich oznamování obecnímu úřadu obce s rozšířenou
působností. Pověřené osoby nesmějí vykonávat sociálně-právní ochranu dětí v jiném rozsahu,
než v jakém jim bylo vydáno pověření. Překročení rozsahu sociálně-právní ochrany dětí
stanoveného v pověření je pak možné kvalifikovat jako správní delikt pověřené právn ické osoby
podle §59b odst. 1 písm. a) a §59g odst. 1 písm. a) zákona č. 359/1999 Sb. Stěžovatel
nedisponuje pověřením k vyhledávání dětí vhodných k osvojení nebo ke svěření do pěstounské
péče a jejich oznamování obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, ačkoliv k výkonu
této činnosti lze fyzickým a právnickým osobám pověření udělit. V kontextu posuzovaného
případu je také důležité, že stěžovatel není v oblasti náhradní rodinné péče pověřen
ani k poskytování poradenské pomoci fyzickým osobám vhodným stát se osvojiteli
nebo pěstouny a osvojitelům nebo pěstounům v souvislosti s osvojením dítěte nebo svěřením
dítěte do pěstounské péče [§48 odst. 2 písm. i) zákona č. 359/1999 Sb.] , ani k poskytování
poradenské pomoci fyzickým osobám vhodným stát se osvojiteli nebo pěstouny a osvojitelům
nebo pěstounům v souvislosti s osvojením dítěte nebo svěřením dítěte do pěstounské péče [§48
odst. 2 písm. i) zákona č. 359/1999 Sb.] .
Pokud jde o činnost spočívající ve výběru určité fyzické osoby vhodné stát se osvojitelem
nebo pěstounem určitého dítěte, jemuž se osvojení nebo pěstounská péče zprostředkovává,
a v zajištění osobního seznámení se dítěte s touto osobou (§19 a odst. 1 písm. d) zákona
č. 359/1999 Sb.), stěžovatel tuto činnost nesmí vykonávat přímo ze zákona, který v ustanovení
§19a odst. 2 zakazuje provádět tuto činnost všem jiným orgánům, právnickým nebo fyzickým
osobám, než jsou orgány sociálně-právní ochrany dětí. V důsledku toho nelze žádné fyzické
nebo právnické osobě takové pověření vydat. Podle názoru žalovaného působení stěžovatele
směřující k osvojení dítěte paní K. manžely H. v tomto případě zřetelně vybočilo z mezí
vydaného pověření k výkonu sociálně-právní ochrany, zejména pak z mezí vyhledávání
ohrožených dětí, na které se sociálně -právní ochrana zaměřuje, a z mezí vyhledávání fyzických
osob vhodných stát se osvojiteli nebo pěstouny, a bylo také realiz ováno v rozporu s podmínkami
vydaného pověření a zákonnými povinnostmi pověřených osob. Jak bylo uvedeno při ústním
jednání před městským soudem, místně příslušný orgán sociálně -právní ochrany dětí Úřadu
městského obvodu Plzeň 3 se o situaci dítěte ( nezl. A.), která měla být na základě
zprostředkovatelské činnosti stěžovatele předána do výchovy manželům H., dozvěděl až 5 měsíců
po jejím narození v srpnu 2007, když byl soudem ustanoven opatrovníkem v řízení o popření
otcovství k dítěti. Stěžovatel tedy vůbec neinformoval příslušný orgán sociálně-právní ochrany
dětí o situaci paní K. a jejího dítěte, ačkoliv paní K. při jednání s pracovnicemi stěžovatele
opakovně avizovala, že nemá možnost se o své dítě sama postarat a má zájem udělit souhlas
k jeho osvojení. Stěžovatel zde jako pověřená osoba k výkonu sociálně-právní ochrany dětí hrubě
porušil svou zákonnou povinnost oznámit bez zbytečného odkladu příslušnému obecnímu úřadu
informace o dítěti, na které se sociálně-právní ochrana zaměřuje a o němž se při své činnosti
dozvěděl (§10 odst. 4 zákona č. 359/1999 Sb.). Dále nesplnil stěžovatel svou zákonnou
oznamovací povinnost vůči orgánům sociálně-právní ochrany dětí i ve vztahu k zájemcům o
osvojení (manželům H.). Jestliže měl stěžovatel na základě kontaktu s těmito zájemci za to, že by
manželé H. mohli být vhodnými osvojiteli dítěte paní K. nebo jiného dítěte, byl povinen tuto
skutečnost oznámit příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností v souladu
s ustanovením §21 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb. a v souladu s vydaným pověřením, což však
neučinil. Namísto toho stěžovatel sám „na vlastní pěst“ a bez zákonného zmocnění vybral
manžele H. ze své evidence jako potenciální vhodné osvojitele pro dosud nenarozené dítě paní
K. a nadále prováděl opatření ke zprostředkování předání dítěte do výchovy manželům H.
Stran argumentů stěžovatele o tom, že vybírá pro účely tzv. přímého osvojení
ze své evidence pouze žadatele, kteří byli jako vhodní osvojitelé prověřeni a odborně posouzeni
státem, žalovaný uvedl, že ani v takové situaci není stěžovatel oprávněn svévolně a v rozporu
se zákonem rozhodovat o tom, kteří zájemci o osvojení by mohli být vhodnými osvojiteli
pro konkrétní dítě a kterým vybraným zájemcům o osvojení zprostředkuje možnost osobního
seznámení s rodičem dítěte, a následně i se samotným dítětem. Vedení v evidenci žadatelů
o zprostředkování osvojení navíc samo o sobě nezakládá těmto žadatelům automaticky nárok
na to, aby byli vybráni jako vhodní osvojitelé pro některé konkrétní dítě. K manželům H.
žalovaný uvedl, že tito manželé sice byli vedeni v evidenci žadatelů o zprostředkování osvojení,
avšak pouze v době od 16. 10 2002 do března 2005. Posléze již do evidence zařazeni nebyli.
Z toho plyne, že tyto osoby by nemohly být ani teoreticky vybrány jako v hodní osvojitelé pro dítě
paní K. nebo pro jakékoliv jiné dítě, pokud by zprostředkování osvojení prováděl krajský úřad.
K námitkám stěžovatele směřujícím proti správnosti zjištění skutkového stavu správními
orgány i městským soudem žalovaný uvedl, že po dle jeho názoru byl skutkový stav na obou
stupních zjištěn úplně a správně v souladu s požadavky základních zásad správního řízení
(§3 správního řádu). Sám stěžovatel v řízení před žalovaným neuplatnil žádné námitky
proti zjištěnému skutkovému stavu a ani nenavrhoval další doplnění podkladů pro vydání
rozhodnutí, ačkoliv byl o této možnosti v souladu s §36 odst. 1, 3 a §82 odst. 4 správního řádu
poučen. Proto se jeho nynější zpochybňování správnosti a úplnosti zjištění skutkového stavu jeví
jako účelové a nevěrohodné.
Stran důkazního řízení ve správním řízení žalovaný připustil, že se rozcházely výpovědi
manželů H. s výpovědí svědkyň paní M. M. a paní M. K. v tom bodě, zda provedení souhlasného
prohlášení o určení otcovství pana H. k dosud nenarozenému dítěti paní K. navrhla paní K., jak
tvrdili manželé H., anebo zaměstnankyně stěžovatele paní M. V tomto bodě bylo při hodnocení
provedených důkazů klíčové, zda podnět k účelovému souhlasnému prohlášení otcovství vzešel
od paní M. jako stěžovatelovy zaměstnankyně, anebo nikoliv. Z výpovědi paní M. však bylo
možno dovodit, že to byla ona, kdo variantu souhlasného prohlášení o určení otcovství přednesla
při společném setkání paní K. s manžely H. jako první. Tuto výpověď žalovaný považoval za
věrohodnou a ani stěžovatel ji nijak nezpochybnil. Žalovaný vyjádřil přesvědčení, že bez
informace získané od stěžovatelovy zaměstnankyně by evidentně nedošlo k tomu, že paní K.
s panem H. učinili souhlasné prohlášení o určení otcovství pana H . k nezl. A., což mělo za
následek, že po změně postoje paní K . k záměru dát dítě do osvojení bylo nezbytné rozhodovat o
popření otcovství pana H. k dítěti. Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu
neoprávněného zprostředkování osvojení však bylo rozhodující jednání stěžovatele spočívající
v tom, že vybral manžele H. ze své evidence jako vhodné osvojitele pro dosud nenarozené dítě
paní K., zprostředkoval její osobní setkání s těmito osobami a činil kroky k zajištění předání dítěte
do jejich péče po narození nezl. A. v nemocnici v Rakovníku.
Ohledně námitek proti průběhu správního řízení žalovaný především uvedl,
že tato tvrzení nemohla založit nezákonnost provedeného dokazování ani nezákonnost důkazů
provedených prvostupňovým správním orgánem. Žalovaný podotkl, že zástupkyně stěžovatele
sice v obecné rovině hovořila o možné podjatosti zaměstnance prvostupňového orgánu Mgr. Z.
při jednání u žalovaného dne 15. 2. 2008, ale nejednalo se o oficiální uplatnění námitky podjatosti
úřední osoby ve smyslu ustanovení §14 odst. 2 správního řádu. Tuto námitku měl stěžovatel
uplatnit bez zbytečného odkladu již v rámci řízení před prvostupňovým orgánem, přičemž
v odvolacím řízení k ní již nebylo možno přihlédnout. Všechny podklady pro vydání rozhodnutí a
všechny důkazy, o něž se opíralo rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, byly
shromážděny a provedeny v souladu se zákonem. Kromě Mgr. Z. byly u výslechů přítomny
minimálně jedna nebo dvě další oprávněné úřední osoby (Bc. P . Ž., Bc. E. N.). Žalovaný
v odvolacím řízení tyto podklady přezkoumal a nezjistil, že by výslechy svědků či další důkazy
byly prováděny tendenčně nebo zaujatě v neprospěch stěžovatele. Stěžovatel neuplatnil
v průběhu obou správních řízení jakékoliv výhrady proti obsahu protokolů a správního spisu
nebo výhrady proti způsobu provádění důkazů. Stěžovatel se podle žalovaného mýlí, tvrdí- li, že
prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno Mgr. F. Z., neboť bylo podepsáno vedoucí odboru
sociálních věcí a zdravotnictví Bc. E . K. jako oprávněnou úřední osobou.
K námitkám směřujícím proti správnosti posouzení klíčových právních otázek věci
žalovaný v zásadě odkázal na svou argumentaci uvedenou v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
K tomu dodal, že stát nemůže rezignovat na svou odpovědnost za zajištění vhodné náhradní péče
pro každé dítě, které nemůže vyrůstat ve vlastní rodině (čl. 20 Úmluvy o právech dítěte), a proto
i v těchto situacích je dána výlučná pravomoc orgánů sociálně-právní ochrany dětí k provedení
výběru určité fyzické osoby jako vhodného osvojitele pro konkrétní dítě.
Za zcela nesystematický a zavádějící žalovaný považuje výklad stěžovatele, podle něhož
je založena příslušnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí ke zprostředkování osvojení pouze
u těch dětí, které jsou umístěny v ústavní péči, jejichž rodičům byla omezena rodičovská
zodpovědnost nebo jejichž rodiče o děti neprojevují opravdový zájem. S tímto argumentem
se žalovaný zásadně neztotožňuje, neboť ze zákona č. 359/1999 Sb. vyplývá, že příslušnost
orgánů sociálně-právní ochrany dětí se vztahuje na všechny děti uv edené v ustanovení §2 odst. 2
zákona č. 359/1999 Sb., které nemohou být z vážných důvodů nikoliv přechodné povahy
vychovávány vlastními rodiči, tedy bez ohledu na to, zda jde o děti nacházející se v náhradní
ústavní péči, náhradní rodinné péči nebo v péči vlastního rodiče. Závěrem žalovaný poukázal
na svou metodiku, konkrétně Metodické doporučení č. 1/2010 ze dne 25. 1. 2010 (založené
v soudním spisu), které vychází z platné právní úpravy v zákoně č. 359/1999 Sb. a zákona
o rodině a které se vztahuje i na případy, v nichž rodič hodlá udělit adresný souhlas k osvojení
ve vztahu k určitým osvojitelům. Žalovaný zároveň důrazně popřel tvrzení stěžovatele,
že před vydáním tohoto doporučení orgány sociálně-právní ochrany dětí případy osvojení
s adresným souhlasem rodiče neřešily.
VI. Zjištění z obsahu správního spisu
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení věci:
Prvostupňové řízení bylo zahájeno dne 19. 9. 2007, kdy bylo stěžovateli doručeno
oznámení o zahájení správního řízení.
V rámci prvostupňového řízení byli postupně vyslechnuti svědkové J . Š1. (sestra paní M.
K.), M. H. a J. H. (zájemci o osvojení nezl. A.), L. T. (pracovnice stěžovatele), M. K. (matka
nezl. A.), M. M. (zaměstnankyně plzeňské pobočky stěžovatele), J. Š. a D. Š. (zájemci o osvojení).
Ze svědectví paní M. H. vyplynulo, že se seznámila s matkou nezl. A. paní K. na pobočce
stěžovatele v Plzni, kde jim byla poskytnuta kancelář ke vzájemnému seznámení. Podle jejího
tvrzení již na této schůzce paní K. podle tvrzení svědkyně zjišťovala, zda by pan H. neměl zájem
přiznat otcovství k dítěti, což by celou situaci zjednodušilo.
Ze svědectví paní T. jako pracovnice stěžovatele vyplývá, že pracovníci stěžovatele
navrhují přiznání otcovství (tzn. souhlasné prohlášení zájemce o osvojení a matky nezletilého
dítěte) jako jednu z variant předání dítěte. Kromě toho také pracovníci stěžovatele poskytují
právní poradenství spojené s předáním dětí do péče budoucích osvojitelů a poskytují rovněž
osobní asistenci při předání dítěte. Její role v případu nezl. A. spočívala v tom, že kontaktovala
manžele H. a informovala je, že v Plzni je matka, která chce dát dítě k adopci. Jelikož projevili
zájem, předala plzeňské pobočce stěžovatele kontakt. Podle svědkyně stěžovatel vybírá pro
budoucí matky nebo pro již narozené děti vhodné osvojitele tak, že zohledňuje hlavně
skutečnost, aby dítě „zapadlo“. Vybírá rodinu, aby nebyla z téhož města jako biologická matka,
respektuje přání matky a její představu o tom, kdo má dítě vychovávat. Matku s vhodnou rodinou
seznamují pracovníci stěžovatele.
Z výpovědi matky nezl. A., M. K., vyplynulo, že se seznámila s manželi H. na plzeňské
pobočce stěžovatele. Podle ní se jednalo o návrh paní M., aby pan H. uznal otcovství souhlasným
prohlášením před matrikou. Po porodu nezl. A. to byla paní M., která ji ujišťovala, že učinila
správnou věc. Podle výslovného tvrzení svědkyně „vůbec nepochopila situaci ženy, která se svého dítěte
nevzdá“. Poté, co se svědkyně rozhodla si dcerku převzít do své péče, jí měla paní M . tuto
myšlenku rozmlouvat, stále jí vnucovala myšlenku adopce a zdůrazňovala jí, že nezvládne po
finanční stránce péči o třetí dítě. Při komunikaci s panem H. o tom, že svědkyně odstupuje od
záměru svěřit svou dcerku k adopci, měl pan H. prohlásit, že ho to stálo již „nehorázné peníze.“
Po převzetí dítěte do své péče ji pak paní M. navštívila, aby zjistila, jak bude o malou A.
postaráno. Následně se ještě několikrát zajímala o nezletilou A., ale paní K. jí už návštěvu
neumožnila. K výroku pana H. jí paní M. odmítla podat jakékoliv bližší vysvětlení. Paní K . podala
žalobu na popření otcovství pana H. k nezl. A., které soud vyhověl.
Z výpovědi paní M. vyplynulo, že výběr vhodné rodiny pro osvojení dítěte probíhá na
základě podobnosti intelektu a případně na základě zkušeností z předcházející adopce do rodiny.
K případu nezl. A. uvedla, že za ní paní K. přišla do kanceláře s tím, že chce dát své dítě k adopci.
Hlavním důvodem byly peníze na jeho výživu, přičemž paní K. nechtěla uvést biologického otce
dítěte. O vhodné rodině H. ji informovala paní T. O možnosti přiznání otcovství
k nenarozenému dítěti informovala manžele H. na schůzce na plzeňské pobočce stěžovatele. Paní
K. s touto variantou souhlasila a z důvodu urychlení celého procesu s ní souhlasil i pan H. Poté,
co se paní K. rozhodla ponechat si holčičku ve své péči, ji svědkyně ještě několikrát navštívila,
aby zkontrolovala péči o dítě. Podle jejího tvrzení dvakrát matka nebyla doma, péči zajišťoval
nějaký mladý kluk, anebo byla holčička v bytě sama.
Stěžovateli byla dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí oznámením
doručeným dne 26. 10. 2007.
VII. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., a neshledal přitom vady,
k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem
a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil kasační důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b), a d) s. ř. s., k nimž se váží následující námitky.
1) Procesní pochybení městského soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]
V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval namítaným pochybením městského soudu
spočívajícím podle názoru stěžovatele v tom, že městský soud vůbec nezohlednil namítané
porušení relevantních ustanovení zákona č. 94/1963 Sb. o rodině, ve znění pozdějších předpisů,
a také porušení vícero článků Listiny s odůvodněním, že tyto námitky byly vzneseny po uplynutí
zákonné dvouměsíční lhůty pro rozšíření žaloby. Jednalo by se o jinou vadu řízení, která
by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ],
a proto by k ní Nejvyšší správní soud musel přihlédnout i bez návrhu.
Podle ustanovení §71 odst. 2 věty druhé s. ř. s. platí, že „žalobce může kdykoli za řízení
žalobní body omezit. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodn utí nebo ji rozšířit o další žalobní body
může jen ve lhůtě pro podání žaloby“. Podle ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou
měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce uplatnění tzv. koncentrace
při doplňování žalobních bodů vyplývá, že podle §71 odst. 1 písm. e) s. ř. s. je žalobce povinen
v žalobě uvést, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení navrh uje provést. Neznamená
to však, že by návrhy na provedení důkazů nemohl uvést i později. Koncentrační zásada
se vztahuje pouze na rozšíření žaloby na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo na rozšíření
žaloby o další žalobní body (§71 odst. 2 s. ř. s.), nikoli na návrhy na provedení d ůkazů
(srv. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2006, č. j. 3 As 43/2004 – 95,
přístupný na www.nssoud.cz). Kromě toho se k výkladu koncentrační zásady vyjádřil i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2007, č. j. 2 Azs 54/2007 - 42 (přístupný
na www.nssoud.cz), podle něhož „koncentrace žalobních bodů daná lhůtou pro jejich uplatnění nemůže
být vykládána tak, že pro žalobce vytvá ří překvapivé situace a vysokou míru nejistoty o tom, co ze svých námitek
proti žalobou napadenému rozhodnutí se mu poda řilo procesně účinným způsobem uplatnit a co nikoli. Ú čelem
lhůty k uplatnění žalobních bodů je totiž toliko časové fixování základního rozsahu toho, co bude p ředmětem
soudního přezkumu správního rozhodnutí, tak, aby byla zajišt ěna patřičná míra právní jistoty účastníků řízení
a rychlost řízení“. K této problematice se několikrát vyjádřil i Ústavní soud, a to kupř. v nálezu
ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (přístupný na http:\nalus.usoud.cz), kde dospěl
k závěru, že je „povinností soudu vypořádat se nejen se správností námitek žalobce, ale prvotně s včasností jejích
uplatnění, a v případě jejich opožděného podání odmítnout je v souladu s příslušnými ustanoveními s. ř. s., nelze
je však v odůvodnění rozhodnutí pominout“.
Z protokolu o jednání ze dne 22. 4. 2011 vyplývá, že stěžovatel teprve při jednání namítl,
že výklad správních orgánů nelze akceptovat ani z hlediska článku Úmluvy o právech dítěte,
který se týká rodičovské zodpovědnosti. Výklad správních orgánů popírá podle jeho názoru práva
rodičů podle zákona o rodině, což je zároveň v rozporu s článkem 10 odst. 2, čl. 32 odst. 4 a čl. 2
odst. 3, 4 Listiny. K tomu ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že napadené
rozhodnutí žalovaného bylo stěžovateli doručeno dne 11. 11. 2008. Z argumentace stěžovatele
uvedené v žalobě vyplývá, že žalobce uplatnil mezi žalobními důvody (žalobní důvod č. 3)
i tvrzení, že „žalovaný nepostupoval v duchu příslušných ustanovení mezinárodních úmluv ve vztahu k ochraně
práv dítěte, a to konkrétně Úmluvy o právech dítěte, publ. pod č. 104/1991 Sb. a Evropské úmluvy o os vojení
publ. pod č. 132/2000 Sb“. Tento žalobní bod však již dále v žalobě nebyl konkretizován
v tom směru, že se jedná o ustanovení ÚPD týkající se rodičovské zodpovědnosti.
Se stěžovatelem je nutno souhlasit v tom, že již v žalobě vznesl obecnou námitku
v tom směru, že postup žalovaného i prvostupňového orgánu byl v rozporu s právy rodičů.
Tuto námitku pak konkretizoval při jednání dne 22. 4. 2011. Nelze tedy souhlasit s názorem
městského soudu, že tyto žalobní body byly vzneseny po uplynutí lhůty k podání žaloby. Městský
soud však kromě toho, že nesprávně dovodil překážku spočívající v koncentraci těchto žalobních
bodů, zároveň uvedl přezkoumatelné důvody, kvůli nimž by ani tak nepovažoval tyto námitky
za důvodné. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že i když městský soud dospěl
k nesprávnému závěru o koncentraci žalobních bodů a dopustil se tak procesního pochybení,
nemělo toto pochybení za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku ani neovlivnilo
zákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ]. Proto Nejvyšší správní soud
nepovažuje tuto kasační námitku za důvodnou.
2) Procesní pochybení správních orgánů [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]
a) Hodnocení svědeckých výpovědí
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval namítanými pochybeními prvostupňového orgánu
ve správním řízení, které žalovaný v odvolacím řízení nevyhodnotil jako procesní vady vedoucí
ke zrušení prvostupňového rozhodnutí. Podle názoru stěžovatele se jedná o vady, pro něž měl
městský soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit ve smyslu
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Podle názoru stěžovatele správní orgány nesprávně vyhodnotily provedené důkazy
(především svědecké výpovědi paní M., paní K. a pana H.), neboť z nich v rozporu se závěry
správních orgánů vyplývá, že to byla paní M . K., která požadovala, aby pan H. spolu s ní
souhlasně prohlásil otcovství k nezl. A. na matrice.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že ze svědectví paní M. i paní K., vyplývá,
že o této možnosti se dozvěděla paní K . i pan H. od paní M. při schůzce na plzeňské pobočce
stěžovatele, přičemž paní K. s tímto postupem souhlasila. Oproti tomu pan H. vypověděl, že „byl
požádán o přiznání otcovství do rodného listu dítěte, neboť si to paní K . tak přála“. Jedná se zde tedy o
tvrzený rozpor mezi jednotlivými svědectvími, přičemž úkolem správních orgánů bylo důkazy
vyhodnotit jednotlivě a ve vzájemné souvislosti. Přitom je zapotřebí zohlednit jak hodnověrnost
svědectví, tak i jeho přesvědčivost, přičemž celkové hodnocení skutkového stavu musí odpovídat
logice skutkového děje, o němž svědectví vypovídá. Žalovaný dospěl stran předmětných
svědeckých výpovědí k závěru, že skutečným účelem dohody o určení otcovství k dítěti formou
souhlasného prohlášení nebylo primárně vyřešit statusové poměry dítěte a otázku otcovstv í,
nýbrž především vytvořit právní předpoklady pro snazší osvojení dítěte žadatelem o osvojení a
po narození dítěte usnadnit jeho převzetí do péče žadatelů o osvojení. V rámci svého úsudku
hodnotil v souvislostech výpovědi manželů H., paní M. i paní K. tak, že jsou v tomto ohledu
shodné a jeho závěr z nich vyplývá. Městský soud při posuzování této námitky stěžovatele dospěl
k závěru, že tvrzení stěžovatele o tom, že nenabádal dotčené osoby k účelovému jednání
spočívajícímu v prohlášení otcovství před matrikou, jsou krajně nevěrohodná.
Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením předmětných svědeckých výpovědí zcela
ztotožňuje. Pracovnice stěžovatele paní M. a paní T. shodně vypověděly, že je stěžovatelovou
běžnou praxí poučovat zájemce o osvojení i rodiče mající zájem o uvolnění dítěte do osvojení o
možnosti souhlasného prohlášení otcovství k nenarozenému dítěti na matrice, přičemž tak
pracovnice stěžovatele učinily i v posuzované věci. Tento skutkový závěr je naprosto klíčový,
neboť výpověď manželů H. vůbec nic neříká o tom, kdo informoval (či dokonce přesvědčoval)
paní K. o tom, že je na místě využití souhlasné prohlášení otcovství na matrice. Z výpovědí
manželů H. pouze vyplývá, že paní K. si souhlasné prohlášení otcovství pana H. k nenarozené A.
přála uskutečnit. Nelze tedy souhlasit se stěžovatelem, že tyto svědecké výpovědi jsou rozporné ;
naopak, tyto výpovědi jako celek prokazují zjištěný skutkový stav, jak k němu dospěl žalovaný i
městský soud. Prvostupňový orgán ani žalovaný se tedy nedopustily nesprávného zjištění
skutkového stavu věci, který by byl v rozporu se spisy či neměl oporu v provedeném dokazování
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
b) Tvrzená podjatost pracovníka prvostupňového orgánu Mgr. F. Z.
V rámci téhož kasačního důvodu je t řeba posuzovat i námitky stěžovatele týkající
se tvrzené podjatosti Mgr. F. Z., bývalého zaměstnance stěžovatele, ačkoliv stěžovatel tuto
námitku vznesl v rámci kasačního důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jedná
se totiž o námitku, jejíž důvodnost by představovala takovou vadu řízení před správními orgány,
jejímž následkem by muselo být zrušení rozhodnutí žalovaného pro vadu řízení, která měla vliv
na zákonnost rozhodnutí o věci samé [§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Právní úprava podjatosti úředních osob podílejících projednávání a rozhodování věci
ve správním řízení je upravena v §14 odst. 1, 2 správního řádu .
Podle ustanovení §14 odst. 1 správního řádu platí, že každá osoba bezprostředně se podílející
na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat,
že má s ohledem na svůj poměr k v ěci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku
řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vylou čena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit.
Odstavec druhý téhož ustanovení upravuje právo účastníka řízení namítat podjatost
úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nep řihlédne, pokud účastník řízení o důvodu
vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce
rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné
postavení (dále jen „představený“).
Ústavní soud ČR k problematice podjatosti úředních osob zastává právní názor,
že „pokud jde o správní orgány, pro jejich rozhodovací činnost se sice logicky nepředpokládá nezávislost,
nestrannost již ale ano. Nestranností je totiž třeba rozumět objektivní, předem nezaujatý přístup pověřených osob
k posuzování, řešení a zejména rozhodování právních věcí, a ten je nutno vyžadovat v případě všech státních
orgánů. Jiný výklad by ve svém důsledku založil procesní nerovnost, a otřásl by tak důvěrou v právní stát
(jak o tom stěžovatel hovoří), jehož posláním je mimo jiné i zajistit neutrální a objektivní rozhodování jeho orgány.
Námitka podjatosti úředníka rozhodujícího ve správním řízení, byť nejde o instituci soudního typu, tedy může mít
ústavněprávní rozměr“ (usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 25. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 1062/08,
přístupné na http:\\nalus.usoud.cz).
Komentářová literatura k problematice podjatosti úřední osoby ve správním řízení
uvádí, že ustanovení §14 odst. 2 správního řádu neznamená, že by správní orgán
(a to jak prvostupňový, tak odvolací) k existenci důvodů zakládajících podjatost úřední osoby
neměl vůbec přihlížet, neboť „vydání rozhodnutí podjatou úřední osobou je vadou řízení, která je podle §89
odst. 2 správního řádu důvodem pro zrušení rozhodnutí pro vadu řízení, které vydání rozhodnutí předc házelo, lze-
li mít důvodně za to, že tato vada mohla mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy,
popřípadě na jeho správnost“ (viz k tomu Vedral, J. Správní řád. Komentář. Bova Polygon 2006,
s. 130).
Jak vyplývá ze správního spisu prvostupňového orgánu, Mgr. F. Z. nebyl tou oprávněnou
úřední osobou, která vydala ve věci za prvostupňový správní orgán rozhodnutí, nýbrž byl úřední
osobou, která se podílela na projednávání věci. Jmenovaný se účastnil provádění výslechů svědků
před prvostupňovým orgánem, a to spolu s dalšími úředními osobami (Bc. P. Ž., Bc. E. N.). Mezi
stranami je nesporné, že Mgr. F. Z. byl době od 20. 9. 2002 do 19. 12. 2002 zaměstnancem
stěžovatele a ve zkušební době s ním byl ze strany stěžovatele rozvázán pracovní poměr .
Samotný Mgr. F. Z. přitom nepostupoval v souladu s ustanovením §14 odst. 3 správního řádu a
neoznámil skutečnosti nasvědčující o možném vyloučení z projednávání věci svému
nadřízenému.
Klíčem ke správnému výkladu ustanovení §14 odst. 1 správního řádu ve vztahu
k těmto skutkovým okolnostem je pojem „důvodný předpoklad zájmu na výsledku řízení“,
který v kontextu ustanovení §89 odst. 2 správního řádu navazuje významově na důvod
pro zrušení prvostupňového rozhodnutí žalovaným spočívající v jiné vadě řízení, která mohla
mít za následek nezákonnost rozhodnutí či jeho věcnou nesprávnost. Nejvyšší správní soud
je toho názoru, že pro dovození takovéto vady řízení ex officio (tzn. bez včasné námitky
účastníka řízení) je třeba posoudit intenzitu skutkových o kolností, které mohou naplnit pojem
„důvodného předpokladu zájmu na výsledku řízení.“ Při tomto posouzení může hrát roli řada
skutkových okolností, které jsou zjevné z postupu správního orgánu a jsou zachyceny
ve správním spise. Určitým vodítkem může být u řízení zahájeného ex officio např. způsob,
jakým se správní orgán dozvěděl o jednání účastníka řízení, které považuje za deliktní, a dále
také průběh dokazování, je-li prováděno při jednání, jakož i dodržení všech procesních postupů
stanovených předpisy o správním řízení.
V posuzované věci je ze správního spisu prvostupňového orgánu patrné, že informace
vedoucí k podezření ze spáchání správního deliktu získal prvostupňový orgán od Úřadu
městského obvodu Plzeň 3, odboru sociálního, který sdělil prvostupňovému orgánu
jako ustanovený opatrovník nezl. A. v řízení o popření otcovství okolnosti o průběhu tohoto
řízení, přičemž z těchto informací vyplynulo, že to byla právě paní M . coby pracovnice
stěžovatele, která doporučila pro snadnější adopci souhlasné prohlášení otcovství ze strany pana
H., což podle tvrzení ÚMO Plzeň 3 potvrdil ve svém vyjádření k žalobě pan H.. Tyto informace,
byť zřejmě byly ze strany prvostupňového orgánu aktivně od ÚMO Plzeň 3 požadovány, tvořily
dostatečný podklad pro podezření správního orgánu ze spáchání správního deliktu. Dále je třeba
souhlasit se žalovaným v tom, že z průběhu dokazování (tzn. výslechu jednotlivých svědků)
nevyplývá, že by účast Mgr. Z . na průběhu řízení nějakým zásadním způsobem ovlivnila jeho
průběh. Protokoly o výsleších svědků byly podepsané oprávněnými úředními osobami, svědky,
resp. jejich správnost stěžovatel nerozporoval [namítal pouze nesprávné vyhodnocení
jednotlivých výpovědí – srv. bod VII. 2 a) tohoto rozsudku, nikoliv manipulaci s důkazy či jejich
falzifikaci]. Konečně je třeba rovněž vzít v potaz časový odstup od doby, kdy byl Mgr. F. Z.
zaměstnancem stěžovatele, k době, kdy bylo vedeno prvostupňové správní řízení. Tento odstup
činí cca 4 a půl roku. Tyto skutečnosti nasvědčují závěru, že jakkoliv nelze popřít, že Mgr. F. Z.
mohl mít subjektivní vztah k projednávané věci, žádné objektivní skutečnosti nenasvědčují
tomu, že by to jakkoliv ovlivnilo průběh řízení a jeho výsledek. Ani sám stěžovatel přítomnost
Mgr. F. Z. zjevně nehodnotil jako vadu řízení spočívající v přítomnosti vyloučené oprávněné
úřední osoby, pokud v průběhu prvostupňového správního řízení nevznesl námitku podjatosti.
K témuž závěru dospěl jak žalovaný, tak i městský soud. Nejvyšší správní soud proto dospěl
k závěru, že tato námitka stěžovatele není důvodná a městský soud postupoval správně, pokud
kvůli této žalobní námitce napadené rozhodnutí nezrušil.
3) Namítaná nezákonnost posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]
Meritem právního posouzení věci městským soudem je otázka naplnění znaků správního
deliktu neoprávněného zprostředkování osvojení, kterého se měl svým jednáním stěžovatel
dopustit v případu dcery paní M. K., nezl. A. Stěžovatel tvrdí, že jeho jednání nebylo v rozporu se
zákonem, neboť doporučení vhodné, státem prověřené náhradní rodiny, biologické matce, která
poté učiní svobodné rozhodnutí, které náhradní rodině dá přednost, rozhodně nelze považovat
za zprostředkování adopce ve smyslu ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb.
Právní úprava zprostředkování osvojení je upravena jednak na úrovni mezinárodního
práva veřejného (Úmluva o právech dítěte publ. pod č. 104/1991 Sb., Evropská úmluva
o osvojení dětí vyhl. pod č. 132/2000 Sb.m.s. ). V čl. 20 Úmluvy o právech dítěte je vyjádřen
princip nepřenosné odpovědnosti státu za zajištění zprostředkování náhradní rodinné péče.
Tento princip je dále rozveden v čl. 8 a 9 Evropské úmluvy o osvojení, které ukládají příslušným
orgánům smluvních stran provést příslušná šetření a zkoumat, zda osvojení je v zájmu dítěte.
Tato mezinárodněprávní východiska jsou na vnitrostátní úrovni konkretizována zákonem
č. 359/1999 Sb. a zákonem o rodině.
Pro posouzení jednání stěžovatele je rozhodující zn ění platné a účinné v době,
kdy se stěžovatel jednání dopustil. Jak dovodila judikatura Nejvyššího správního soudu,
pozdějšího zákona by mohlo být použito jen tehdy, vedlo-li by to k uložení mírnější sankce
či beztrestnosti stěžovatelova jednání (čl. 40 odst. 6 per analogiam pro účely trestání jiných
správních deliktů, viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 2 As 29/2008 – 77, přístupný na www.nssoud.cz).
Podle ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb. ve znění účinném do 30. 6. 2008
sociálně-právní ochranu dětí zajišťují orgány sociálně-právní ochrany dětí, jimiž jsou krajské
úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, obecní úřady, ministerstvo a Úřad
pro mezinárodněprávní ochranu dětí.
Podle ustanovení §65 zákona o rodině platí, že osvojit lze jen nezletilého, a to jen je -li
mu osvojení ku prospěchu. Tzv. nezrušitelně osvojit lze pouze nezletilého staršího jednoho roku
(§75 zákona o rodině).
Podle ustanovení §48 odst. 2 písm. g), h) a i) ve znění účinném od 1. 6. 2006 pověřené
osoby mohou v sociálně-právní ochraně dětí vyhledávat fyzické osoby vhodné stát se osvojiteli
nebo pěstouny a oznamovat je obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, vyhledávat děti
uvedené v §2 odst. 2 vhodné k osvojení nebo ke svěření do pěstounské péče a oznamovat
je obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností a poskytovat fyzickým osobám vhodným stát
se osvojiteli nebo pěstouny a osvojitelům nebo pěstounům poradenskou pomoc související
s osvojením dítěte nebo svěřením dítěte do pěstounské péče.
Podle ustanovení §48 odst. 3 zákona č. 359/1999 Sb. pověřené osoby nejsou oprávněny
vykonávat sociálně-právní ochranu v jiném rozsahu, než je uveden v odstavci 2.
Podle ustanovení §19a odst. 1 písm. d) téhož zákona zprostředkování osvojení
a pěstounské péče spočívá ve výběru určité fyzické osoby vhodné stát se osvojitelem
nebo pěstounem určitého dítěte, jemuž se osvojení nebo pěs tounská péče zprostředkovává,
a v zajištění osobního seznámení se dítěte s touto osobou.
Podle ustanovení §19 odst. 2 téhož zákona zprostředkování osvojení a pěstounské péče
podle odstavce 1 písm. d) nesmí provádět jiné orgány, právnické nebo fyzické osoby, než jsou
orgány sociálně-právní ochrany uvedené v §4 odst. 1.
Ustanovení §19a a také §19 odst. 2 byla do zákona č. 359/1999 Sb. vtělena noveliza cí
zákonem č. 134/2006 Sb. účinnou ode dne 1. 6. 2006. Důvodová zpráva (sněmovní tisk 995/0,
evid. č. ASPI LIT25726 CZ k novele zákona č. 359/1999 Sb., zákonu č. 134/2006 Sb. účinného
ode dne 1. 6. 2006) uvádí, že „zcela jednoznačně se zakotvuje úprava spočívající v tom, že v souladu
s principy Úmluvy o právech dítěte nesmí kromě orgánů sociálně-právní ochrany nikdo jiný provádět
zprostředkování náhradní rodinné péče a že jakékoliv zprostředkování realizované jinými subjekty je nedovoleným
nezákonným zprostředkováním. Tato skutečnost již sice nesporně vyplývá ze stávajícího určení orgánů,
které zprostředkování zajišťují, a ze stávající úpravy rozsahu, v jakém mohou být soukromé subjekty pověřeny
výkonem sociálně-právní ochrany, nicméně zkušenosti z praxe ukazují, že je nezbytné stanovit takovou úpravu
zcela jednoznačně. Výslovný a jednoznačný zákaz zprostředkování náhradní rodinné péče mimo rámec zákona
vyloučí jakékoliv výkladové pochybnosti. Odůvodněnost zakotvení výslovného zákazu ostatně potvrzuje
i zkušenost ze zahraniční právní úpravy“.
Ke zprostředkování osvojení se váže ustanovení §20 zákona č. 359/1999 Sb., podle
jehož odstavce prvního osvojení nebo pěstounská péče v České republice a osvojení dětí z ciziny do České
republiky se zprostředkuje jen na žádost fyzické osoby, která má zájem osvojit dítě nebo přijmout dítě
do pěstounské péče (dále jen „žadatel“). Podle odstavce druhého tohoto ustanovení zprostředkování
osvojení a svěření dítěte do pěstounské péče v České republice zajišťu jí krajské úřady
a ministerstvo.
Zákon č. 359/1999 Sb. obsahuje rovněž pravidlo pro výjimečné situace, v nichž
se zprostředkování osvojení podle ustanovení §20 téhož zákona neprovádí. Je tomu
tak v případě, že rodiče dali souhlas k osvojení dítěte předem ve vztahu k ur čitým osvojitelům,
anebo podal-li návrh na osvojení manžel rodiče dítěte nebo pozůstalý manžel po rodiči
nebo osvojiteli dítěte.
Samotné sankční ustanovení vztahující se k zákazu upravenému v ustanovení §19
odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb. je obsaženo v §59f odst. 2 písm. b) tohoto zákona, podle
něhož se právnická osoba dopustí správního deliktu tím, že neoprávněně, v rozporu s §19a
odst. 2, zprostředkuje osvojení nebo pěstounskou péči podle §19a odst. 1 písm. d).
Podle §59f odst. 3 tohoto zákona se za správní delikt podle odstavce 2 písm. b) uloží
pokuta do 200 000 Kč.
Příslušnost k projednávání tohoto správního deliktu je zákonem stanovena krajskému
úřadu příslušnému podle místa trvalého pobytu dítěte [§59f odst. 2 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb.]. Při rozhodování o správním deliktu je zapotřebí zohlednit společné zásady správního
trestání podle tohoto zákona, a to především ustanovení o podmínkách zániku odpovědnosti
za správní delikt §59l odst. 3 , podle něhož právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže,
že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. Dále platí
určitá hlediska, jimiž je povinen správní orgán jednání delikventa posuzovat. Při určení výše pokuty
právnické osobě má správní orgán přihlédnout k závažnosti správního deliktu, zejména
ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán (§59l odst. 2
zákona č. 359/1999 Sb.).
V prvé řadě je třeba odmítnout názor stěžovatele, že ke správnímu deli ktu
neoprávněného zprostředkování osvojení §59f odst. 2 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb. může
dojít pouze v případě osvojení ve smyslu §69 odst. 2 zákona o rodině (tzn. u dětí nacházející
se v ústavní péči či v péči zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc). Stěžovatel tvrdí,
že zprostředkování osvojení ve smyslu ustanovení §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb.
v takovém případě z povahy věci není možné. Podle ustanovení §69 odst. 2 zákona o rodině
platí, že o svěření dítěte, které je v ústavu nebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc z rozhodnutí
soudu nebo z vůle rodičů, do péče budoucích osvojitelů rozhodne orgán sociálně -právní ochrany dětí; ustanovení
§67 až 68b platí obdobně. Z dikce ustanovení §59f odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §19a
odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb. ani účelu tohoto ustanovení nevyplývá, že by jeho dopad
měl být omezen pouze na děti nacházející se v ústavní péči. Rovněž tak z historického výkladu
opřeného o důvodovou zprávu k zákonu č. 134/2006 Sb., z něhož vychází současná platná
a účinná právní úprava předmětné skutkové podstaty deliktu, která byla aplikována v posuzované
věci, takový závěr nelze dovodit. Ke stěžovatelovu výkladu předmětných ustanovení zákona
č. 359/1999 Sb. je třeba poznamenat, že stěžovatel účelově zaměňuje specifický institut
svěření dítěte do preadopční péče s institutem výběru vhodné fyzické osoby k osvojení dítěte,
který představuje širší fázi zprostředkování osvojení i u dětí, které nejsou svěřeny do péče
ústavního zařízení či zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc.
Z těchto premis je zapotřebí vycházet při posouzení stěžovatelových námitek.
Z uvedeného výkladu právní úpravy předmětného deliktu vyplývají dva znaky této skutkové
podstaty: 1) výběr určité fyzické osoby vhodné stát se osvojitelem, 2) zajištění osobního
seznámení se dítěte s touto osobou. Z dokazování provedeného orgánem, jehož závěry převzal
žalovaný i městský soud, vyplývá, že stěžovatel zařazuje do své evidence žadatele o osvojení,
kteří byli krajským úřadem zařazeni do evidence žadatelů o zprostředkování náhradní rodinné
péče a žadatelé předkládají stěžovateli doklad o absolvování přípravy k přijetí dítěte do rodiny
a rozhodnutí krajského úřadu o zařazení žadatelů do evidence. Tuto evidenci stěžo vatel využívá
za účelem výběru vhodných fyzických osob k osvojení dítěte. Dále z provedených důkazů
jednoznačně vyplývá, že v případě nezl. A. pracovnice stěžovatele paní T. kontaktovala manžele
H. a informovala je, že v Plzni je matka, která chce dát dítě k adopci. Další pracovnice stěžovatele
paní M. informovala M. K. o vhodném manželském páru (manželích H.) k osvojení jejího
nenarozeného dítěte a rovněž zprostředkovala seznámení manželů H. a M. K. na plzeňské
pobočce stěžovatele. Námitku stěžovatele, že výběr osvojitelů neprovedly jeho pracovnice,
ale matka nezl. A., je třeba posuzovat v kontextu ostatních tvrzení pracovnic stěžovatele, které
odpovídají závěru, že samostatný (na krajském úřadu nezávislý) výběr osob vhodných stát se
osvojiteli provedl stěžovatel. Nejvyšší správní soud dovozuje, že první znak skutkové podstaty
předmětného deliktu je tímto jednáním stěžovatele (resp. jeho zaměstnanců) v dostačující míře
naplněn.
Ohledně druhého znaku skutkové podstaty předmětného deliktu (tzn. zajištění osobního
seznámení se dítěte s touto osobou), který stěžovatel rovněž nepovažuje za splněný, Nejvyšší
správní soud uvádí následující. Účelem ustanovení §19 odst. 1 písm. d) ve spojení s §59f odst. 2
písm. b) zákona č. 359/1999 Sb. nepochybně nebylo předvídat či reagovat na situace, kdy bude
právnická osoba pověřená výkonem sociálně-právní ochrany dětí činit kroky vedoucí k nalezení
vhodných osvojitelů ještě před narozením dítěte. Právní úpra va osvojení totiž počítá
s tím, že osvojit lze dítě nezletilé, nikoliv dítě nenarozené (čemuž koresponduje ostatně
i mechanismus tzv. blanketového a kvalifikovaného souhlasu rodičů dítěte s osvojením
upraveného v §67 a §68a zákona o rodině). Jak je ovšem zřejmé mj. i z výkladu důvodové
zprávy k této právní úpravě, jejím smyslem mělo být jednoznačně zakázat jakékoliv přímé
zprostředkování adopce osobami pověřenými k výkonu sociálně-právní ochrany dětí, k čemuž
nepochybně náleží i zprostředkování kontaktu mezi osvojiteli a dítětem. Z povahy věci vyplývá,
že pokud je dítě dosud nenarozené, a přesto se jedná mezi zúčastněnými o jeho budoucí osvojení,
může mít seznámení rodiče dítěte s jeho budoucími osvojiteli obdobné účinky směřující
k navázání vztahu mezi nimi.
V případě chystaného osvojení nezl. A. manželi H. byl splněn nejen skutkový znak
seznámení paní K. s manželi H., ale i seznámení samotné narozené A . v porodnici v Rakovníku,
které se událo v příčinné souvislosti s předchozí aktivní účastí pracovnic stěžovatele na
zprostředkování kontaktu mezi manžely H. jako budoucími osvojiteli a paní K. jako matkou nezl.
A. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s právním názorem městského soudu, že stěžovatel
by porušil zákon i tehdy, pokud by pouze provedl výběr určité fyzické osoby vhodné stát se
osvojitelem určitého dítěte, i když by se na zajištění osobního seznámení se dítěte s touto osobou
již nepodílel, neboť jakákoliv činnost ve smyslu §19a odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb.,
která není prováděna orgány sociálně-právní ochrany dětí uvedenými v §4 odst. 1 téhož zákona,
je v rozporu se zákonem. Takový výklad skutkové podstaty předmětného správního deliktu
je plně v souladu s ratio legis aplikované právní úpravy. Zároveň je třeba podotknout, že takový
výklad aplikovaných ustanovení zákona č. 359/1999 Sb. nemohl bý t pro stěžovatele překvapivý
a nejednalo se rozhodně o změnu správní praxe orgánů sociálně-právní ochrany dětí,
jak stěžovatel argumentoval v řízení před městským soudem. V tomto ohledu lze poukázat
kromě metodického pokynu MPSV č. 1/2010 založeného ve spise i na publikované stanovisko
MPSV ve věci oprávnění subjektů provádějících zprostředkování náhradní rodinné péče a osob
pověřených k výkonu sociálně-právní ochrany dětí zveřejňovat osobní údaje dětí (přístupné
na http://www.mpsv.cz/files/clanky/10285/Stanovisko_MPSV-osobni_udaje_deti.pdf), kde
se výslovně uvádí, že „pro činnost uvedenou v ustanovení §19a odst. 1 písm. d ) zákona č. 359/1999 Sb.,
tj. pro výběr určité fyzické osoby jako vhodného osvojitele či pěstouna konkrétního dítěte a zajištění osobního
seznámení dítěte s touto osobou, však platí zákaz pro všechny ostatní osoby a subjekty než jsou
příslušné orgány sociá lně-právní ochrany dětí, které jediné mohou tuto činnost
vykonávat…Nestátní subjekty tudíž mohou zcela legálně vyhledávat vhodné osvojitele a pěstouny a vyhledávat
rovněž děti, pro které je třeba zajistit náhradní rodinnou péči, pokud k těmto činnostem obdržely pověření
v souladu s §48 zákona č. 359/1999 Sb. a pouze v rozsahu stanoveném v tomto pověření. …Konečné
posouzení a rozhodnutí o tom, zda tito žadatelé budou vybráni jako vhodní osvojitelé nebo pěstouni určitého dítěte,
však náleží výhradně příslušným orgánům sociálně-právní ochrany dětí“. Z těchto skutečností vyplývá,
že jednání stěžovatele v kontextu systému sociálně-právní ochrany dětí bylo a je jednoznačně
nahlíženo jako protiprávní. Žalovaný i městský soud tedy kvalifikovaly předmětné jednání
stěžovatele správně jako porušení ustanovení §19a odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovením §19
odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb., které je sankcionovatelné pokutou až do výše 200 000 Kč
ve smyslu ustanovení §59l odst. 2 téhož zákona.
Ke stěžovatelově argumentaci zákazem extenzívního výkladu veřejnoprávních norem,
který podle jeho názoru vyplývá z judikatury Ústavního soudu ČR a Nejvyššího správního soudu:
Stěžovatel tvrdí, že v daném případě je evidentní, že existují různé výklady ustanovení §19a
odst. 1 písm. d) zákona č. 359/1999 Sb., a proto podle jeho názoru nemohlo být toto ustanovení
vyloženo k jeho tíži. Princip in dubio mitius jako určitý příkaz k optimalizaci trestání lze uplatnit
jen tam, kde by výklad předmětné právní úpravy trestání vedoucí k potrestání pachatele
byl založen na interpretační úvaze značně překračující sémantický rámec normativního textu.
K tomu lze dále uvést, že princip in dubio mitius pramení ze související maximy trestání in dubio
pro reo, která se ovšem týká výhradně skutkov ých otázek deliktu, nikoliv výkladu jeho právní
úpravy. Kontextuálně souvisí i s právním principem in dubio pro libertate, tzn. restriktivním
výkladem omezení základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1, 4 Listiny). Do judikatury správních
soudů se tento princip dostal postupně akceptací právního názoru Ústavního soudu a objevil
se v několika rozsudcích Nejvyššího správního soudu, a to nejen v prostředí správního trestání
(viz k tomu rozsudek Nevyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 As 49/2004 - 83,
dále rozsudek ze dne 18. 12. 2007, č. j. 2 Afs 46/2007 – 103, a také rozsudek ze dne 4. 2. 2009,
č. j. 1 Afs 139/2006 – 108 a rozsudek ze dne 21. 5. 2009, č. j. 5 Afs 91/2008 – 75, či rozsudek
ze dne 25. 11. 2009, č. j. 7 Afs 19/2009 – 57, všechny přístupné na www.nssoud.cz.).
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že princip in dubio mitius n elze aplikovat
tam, kde skutková podstata deliktu je bez jakýchkoliv pochybností a beze zbytku naplněna
jednáním delikventa, jako tomu bylo v této věci. K naplnění obou znaků deliktu dospěly správní
orgány i městský soud na základě jazykově -logického a systematického výkladu, přičemž vhodně
zohlednily historický účel aplikované právní úpravy. Samotná skutečnost, že stěžovatel zastává
odlišný výklad předmětných ustanovení zákona č. 359/1999 Sb., jakož i Úmluvy o právech dítěte
a Evropské úmluvy o osvojení, na tom nemůže nic změnit, neboť to by per argumentum
ad absurdum vylučovalo jakékoliv trestání deliktního jednání, pokud by měl delikvent jiný právní
názor na výklad skutkové podstaty deliktu než správní orgán.
K zákonnosti postupu stěžovatele Nejvyšší správní soud nad rámec nutného odůvodnění
dodává, že jako znak objektivní stránky předmětného deliktu (tzn. způsob a okolnosti
jeho spáchání) lze v souladu s ustanovením §59 odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb. hodnotit
i to, že stěžovatel – jako i v jiných obdobných případech – prostřednictvím svých zaměstnankyň
doporučil rodičům dítěte postup spočívající v souhlasném prohlášení paní K. a pana H. o jeho
otcovství k dítěti (§52 zákona o rodině). Jakkoliv Nejvyšší správní soud nepopírá, že právní
otcovství jako právní status nemusí korespondovat s otcovstvím biologickým, není účelem
tohoto institutu zjednodušovat zájemcům o osvojení dítěte proceduru zprostředkování osvojení.
Primárním účelem ustanovení §20 zákona č. 359/1999 Sb. je usnadnit osvojení dítěte manželovi
skutečného (tzn. biologického) rodiče dítěte. Stěžovateli přitom bylo známo, že pan H . není
skutečným otcem nezl. A., a tedy věděl, že souhlasné prohlášení matky nezl. A. a pana H. o jeho
otcovství k nezl. A. je účelové a nepravdivé. Pokud stěžovatel informoval zájemce o osvojení o
této možnosti a zároveň takový postup patří to k jeho setrvalé praxi výkonu sociálně-právní
ochrany dětí, kterou vykonává v zastoupení státu na základě svého pověření ve smyslu ustanovení
§48 odst. 2 písm. i) zákona č. 359/1999 Sb. (poskytování poradenské pomoci zájemcům o
osvojení), pak se nejedná o postup lege artis, nýbrž jde o návod k jednání zákon obcházejícímu
(in fraudem legis). V posuzované věci vedlo takto poskytnuté poradenství stěžovatele k dalšímu
zbytečnému soudnímu řízení o popření otcovství pana H., který měl zájem být právním otcem
nezl. A. pouze za předpokladu, že dojde k jejímu osvojení.
Nejvyšší správní soud tedy po podrobném posouzení právní kvalifikace skutku
stěžovatele, kterou provedly žalovaný i městský soud, dospěl k závěru, že tato právní úvaha byla
v souladu se zákonem a není tedy dán důvod ke zrušení napadeného rozsudku ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tak nepřisvědčil ani těmto stěžovatelovým námitkám a ve výsledku
dospěl k závěru, že kasační stížnost jako celek není důvodná , a proto ji zamítl ve smyslu
ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
VIII. Náhrada nákladů řízení
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu, který by jinak měl
právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec
jeho úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 16. května 2012
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu