ECLI:CZ:NSS:2012:3.ADS.184.2011:96
sp. zn. 3 Ads 184/2011 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobce: JUDr. Ing. P. P.,
advokát, proti žalované: Česká advokátní komora, se sídlem Národní 16, Praha 1, o rozhodnutí
kárného senátu žalované ze dne 8. 6. 2009, čj. K 146/07, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 9. 2011, č. j. 5 Ca 198/2009 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým soud odmítl jeho žalobu napadající
rozhodnutí kárného senátu žalované ze dne 8. 6. 2009, čj. K 146/07, ve věci jeho kárného
provinění v postavení advokáta, a to pro předčasnost při nevyčerpání řádného opravného
prostředku.
Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů vymezených v §103 odst. 1 písm. a), b)
c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Především namítá, že soud
nesprávně zhodnotil důkazy, nebylo mu umožněno vyjádřit se k právnímu hodnocení dané
situace, když soud jedinou větou v rozhodnutí právní situaci nezhodnotil ani nezhodnocoval.
Soustředil se toliko na procesní stránku věci – odmítnutí žaloby. Došlo přitom k nesprávnému
právnímu posouzení otázky včasnosti či předčasnosti podané žaloby. V kasační stížnosti
stěžovatel dále jmenovitě, a to do značné míry obdobně jako v žalobě, namítá, že mu žalovaná
protiprávně odňala možnost odvolání tím, že mu nedoručila do vlastních rukou kárné
rozhodnutí, nepoučila jej o možnosti podat odvolání a obratem na rozhodnutí vyznačila právní
moc, aniž by vyčkala jak dopadne z opatrnosti podané odvolání do pravomocného rozhodnutí.
Za zcela chybné a účelové přitom označil stanovisko soudu, že předmětnou žalobu by šlo
projednat, pokud by byla podána o rok později po odmítnutí odvolání, když v tomto případě
by byla nová žaloba tak jako tak zastavena pro překážku věci již zahájené. Stěžovatel dále namítá,
že skutkový stav, z něhož žalovaná v napadeném rozhodnutí vycházela, nemá oporu ve spisech.
Tento důvod spatřuje v chybném posouzení otázek týkajících se právní skutečnosti času
při vydávání rozhodnutí odpůrce, doručování a při samotném nabytí právní moci předmětného
rozhodnutí správního orgánu, proti kterému byla k soudu podána žaloba o přezkum. Uvádí,
že pravomocné rozhodnutí žalované mu bylo doručeno dne 12. 9. 2009 a na předmětném
rozhodnutí byla již vyznačena právní moc dnem 15. 8. 2009. Dne 14. 10. 2009 podal stěžovatel
žalobu a učinil tak tedy ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozh odnutí. Pokud však žalovaná
tvrdí, že doručením dne 12. 9. 2009 bylo rozhodnutí stěžovateli zasíláno jen pro informaci,
potom nebylo rozhodnutí kárného senátu stěžovateli dosud doručeno vůbec. Mimo to stěžovatel
namítá, že rozhodnutí mu mělo být doručeno do vlastních rukou, a je toho názoru, že náhradní
doručení v případě kárného rozhodnutí procesní předpisy neumožňují. Návazně stěžovatel
uvádí, že se z jednání kárné komise České advokátní komory omlouval, jednání proběhlo
bez jeho přítomnosti, a předseda kárné komise tak vůči stěžovateli porušil povinnost vyhlásit
rozhodnutí bezprostředně po skončení jednání a současně poučit účastníky o opravných
prostředcích. Na základě uvedeného stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení Městského soudu v Praze zrušil v plném rozsahu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvádí, že námitka, že soud předmět
věci neprojednával, postrádá smysl, protože vzhledem k vyřešení přednostní procesní otázky
nebylo cílem soudu věc meritorně projednat. Dále zejména poukazuje na úpravu doručování
a dodává, že normy týkající se doručování a konkrétní postup při doručování kárného rozhodnutí
jsou zmíněny a vysvětleny jak v žalobou napadeném kárném rozhodnutí, tak v napadeném
usnesení soudu. Pokud žalobce opakovaně polemizuje s faktem náhradního doručení, žalovaná
znovu odkazuje na odůvodnění citovaných rozhodnutí, ve kterých jsou příslušné normy
a důsledky jejich aplikace podrobně vysvětleny (nehledě na to, že žalobc e by tyto normy
vzhledem ke své kvalifikaci měl znát). Závěrem svého vyjádření žalovaná navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost žalobce zamítl.
V projednávané věci Nejvyšší správní soud z předmětného soudního a správního spisu
především zjišťuje, že kárné řízení se stěžovatelem bylo v předmětné věci zahájeno již na sklonku
r. 2007, podáním kárné žaloby ze dne 29. 11. 2007. V průběhu kárného řízení stěžovatel některé
písemnosti nepřebíral, z nařízených jednání se z nejrůznějších důvodů omlouval, a jednání
tak byla opakovaně nařizována na další termín y. Stejně tak se stěžovatel omlouval i z nařízeného
jednání na den 8. 6. 2009, kdy bylo ve věci rozhodnuto v I. stupni, a bylo vydáno rozhodnutí,
proti němuž směřovala žaloba. Toto rozhodnutí bylo stěžovateli doručováno do vlastních rukou
(obálka s modrým pruhem), na adresu, která je sídlem stěžovate le jako advokáta a současně
i jeho místem trvalého pobytu. Stěžovatel si však zásilku v úložní lhůtě nevyzvedl a zásilka byla
vrácena zpět žalované. Poté byl stěžovatel přípisem žalované ze dne 25. 8. 2009 vyrozuměn
o obsahu předmětného kárného rozhodnutí, načež si stěžovatel vyžádal doručení tohoto
rozhodnutí a toto urgoval. Přípisem ze dne 11. 9. 2009 žalovaná stěžovateli zaslala kopii
rozhodnutí, se zdůrazněním, že jde o kopii rozhodnutí s vyznačenou doložkou právním
moci. Tato zásilka byla stěžovateli doručena dne 16. 9. 2009. Dne 19. 9. 2009 stěžovatel
proti doručenému rozhodnutí podal odvolání, a dříve než bylo o podaném odvolání rozhodnuto,
podal dne 14. 10. 2009 proti předmětnému prvostupňovému rozhodnutí žalobu. O podaném
odvolání rozhodl odvolací senát žalované dne 12. 1. 2010. Následně Městský soud v Praze
nyní napadeným usnesením, ze dne 7. 9. 2011, rozhodl tak, že podanou žalobu odmítá
pro předčasnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel za důvody kasační stížnosti označil důvody vymezené v §103 odst. 1 písm. a),
b) c) a d) s. ř. s. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že v situaci, kdy je kasační stížností
napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze
kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu.
K věci samé je předně nutno uvést, že podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním
soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zvláštní zákon, pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád
správní tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté,
kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky
správního řízení. Tj., nejen kdy je řádný opravný prostředek nejen podán, ale dále i kdy je o něm
pravomocně rozhodnuto. Žalovaným je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni (§69
s. ř. s.), a žalovaným rozhodnutím je rozhodnutí tohoto orgánu. Nevyčerpání řádných opravných
prostředků žalobcem je za podmínek stanovených v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti
žaloby a takovou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu soud odmítne podle ustanovení §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace
zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně
vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní dispozici, a teprve
po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních
rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv,
který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. K tomu ostatně
viz i ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 3. 2004, č. j. 3 Ads 58/2003 - 32, či usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 11. 2004, č. j.1 As 28/2004 - 106, popř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, přístupné na www.nssoud.cz.
Z pohledu merita sporu, kdy kasační stížnost směřuje proti usnesení soudu o odmítnutí
žaloby pro předčasnost, resp. pro nevyčerpání řádných opravn ých prostředků, je určující,
že v projednávané věci byla podána žaloba proti rozhodnutí kárného senátu žalované,
jako správního orgánu I. stupně. Proti tomuto rozhodnutí je možno se odvolat (§35 zákona
č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů ). Stěžovatel této procesní možnosti
využil, odvolání podal, nicméně žalobu nepodal proti rozhodnutí o odvolání, ale aniž by vyčkal
takového rozhodnutí, žalobou napadl rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Na této skutečnosti
nic nemění ani to, že žalobu podal tzv. z opatrnosti, když obdržel opis rozhodnutí, na němž
již byla vyznačena doložka právní moci. Žalobu podal dříve, než bylo rozhodnuto o odvolání,
a žaloba logicky nemohla směřovat proti rozhodnutí, které ještě nebylo vydáno, a směřovalo
toliko proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Taková žaloba je bez ohledu na obsah
a okolnosti předcházejícího řízení nepřípustná.
Pokud jde o stěžovatelem opakované tvrzení skutečnosti, že mu rozhodnutí správního
orgánu I. stupně nebylo řádně doručeno, s tím – a to již nad rámec potřebného odůvodnění -
nelze souhlasit, naopak je třeba přisvědčit žalovanému, že pravidla týkající se doručování
a konkrétní postup při doručování kárného rozhodnutí byly náležitě vysvětleny jak v žalobou
napadeném kárném rozhodnutí, tak v napadeném usnesení, a stěžovatel se s nimi toliko odmítá
ztotožnit. Nejvyšší správní soud k tomu jen stručně dodává, že u doručování kárného rozhodnutí
do vlastních rukou stěžovatele ze žádného ustanovení platné právní úpravy nevyplývá,
že by při neúspěšném pokusu o doručení nemohla být taková zásilka uložena ve smyslu §23
správního řádu, a že by uplynutím 10 denní úložní lhůty nemohly nastat účinky jejího doručení
ve smyslu §24 odst. 1 správního řádu. Tak tomu také bylo v nyní posuzované věci. Zásilka byla
při neúspěšném pokusu o doručení dne 20. 7. 2009 podle vyznačeného údaje pošty na zásilce
ve spisu uložena na přání adresáta na poště, a stěžovatel si ji v úložní lhůtě nevyzvedl.
Ve spojení s tím, považuje Nejvyšší správní soud za nutné zdůraznit, že rozporování
doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně stěžovateli, resp. jeho účinků, stejně
jako námitky proti postupu správního orgánu I. stupně stran omluvy stěžovatele z jednání,
apod., by meritorně přicházelo v úvahu až v žalobě proti rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. V nyní vedeném řízení přicházelo v úvahu toliko procesně posoudit,
zda byla žaloba podána v soudu se soudním řádem správním v tom smyslu, že měla směřovat
proti rozhodnutí odvolacímu.
V situaci, kdy městský soud zjistil, že tomu tak nebylo, tj., že bylo napadáno rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, nemohl žalobou napadené rozhodnutí přezkoumávat věcně. Městský
soud v Praze přitom dospěl k závěru, že je třeba žalobu odmítnout pro předčasnost podle §46
odst. 1 písm. b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud je přitom toho názoru, že v předmětné situaci, měla
být žaloba odmítnuta pro nepřípustnost [§46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. a) s. ř. s.], nicméně
toto nepovažuje za takovou vadu, pro kterou by mělo být napadené usnesení zrušeno . Zrušení
usnesení městského soudu a vrácení věci k novému odmítnutí ze správného důvodu
by v takovémto případě bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie, která nedovoluje řešit
v soudním řízení jen teoretické otázky bez praktického významu pro účastníky řízení.
Pokud jde o ostatní námitky v kasační stížnosti (soud se věcí nezabýval meritorně, soud
se mýlí, když tvrdí, že předmětnou žalobu šlo projednat, pokud by byla podána o rok později
po odmítnutí odvolání, atd.), ty se podle názoru Nejvyššího správního soudu míjí s předmětem
nyní posuzované a posouditelné podstaty sporu.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není dův odná a zamítl
ji (§110 odst. 1 s. ř. s.), protože stěžovatel skutečně podal žalobu za procesní situace, kdy ještě
nevyčerpal řádný opravný prostředek (tzn. odvolání) v řízení před správním orgánem.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalované náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. května 2012
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu