ECLI:CZ:NSS:2012:3.AS.30.2011:57
sp. zn. 3 As 30/2011 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobkyně: T. P. H. V.,
zastoupené Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, Ph.D., advokátem se sídlem Václavské náměstí
21, Praha 1, proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého
kraje, odbor cizinecké policie, se sídlem Masarykova 27, Ústí nad Labem, o přezkoumání
rozhodnutí žalované ze dne 6. 5. 2011, č.j. KRPU -47729-15/ČJ-2011-040022-SV-CV, o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 6. 2011, č. j. 15
A 42/2011 - 18,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 6. 2011, č. j. 15 A 42/2011 – 18,
a rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje,
odboru cizinecké policie, ze dne 6. 5. 2011, č.j. KRPU -47729-15/ČJ-2011-040022-SV-CV,
se zrušují a věc se vrací k dalšímu řízení.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému advokátovi stěžovatele Mgr. et Mgr. Marku Čechovskému, Ph.D.,
se p ř i z n á v á odměna za zastupování ve výši 4800 Kč. Tato částka bude
jmenovanému vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 2 měsíců od právní moci
tohoto rozhodntuí. Náklady právního zastoupení stěžovatele nese stát.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalobkyně (dále také „stěžovatelka“) domáh ala zrušení shora
označeného rozsudku krajského soudu. Ten zamítl její žalobu proti shora uvedenému rozhodnutí
žalované, kterým rozhodla o zajištění žalobkyně za účelem vycestování z území podle §124b
odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu ciz inců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), když dobu zajištění stanovila na 90 dnů
ode dne omezení osobní svobody, tj. od zajištění žalobkyně podle §27 odst. 1 písm. d) zákona č.
273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku neztotožnil s žádnou ze žalobních
námitek. V prvé z nich se žalobkyně domáhala toho, že její případ měl být posuzován ve světle
článku 8 Úmluvy o ochraně lidský ch práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8,
která byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb. (dále jen Úmluva“). K tomu krajský
soud uvedl, že ačkoliv ustanovení §124b zákona o pobytu cizinců neukládá žalované povinnost
zkoumat dopad zajištění žalobkyně na její soukromý a rodinný život, žalovaná se správně
s ohledem na znění čl. 8 Úmluvy a čl. 10 Ústavy České republiky tímto aspektem zabývala.
Krajský soud následně uzavřel, že žalovaná sice rozhodnutím o zajištění do soukromého
a rodinného práva žalobkyně zasáhla, ale zcela v souladu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť takový
zásah byl dle soudu nezbytný v zájmu ochrany morálky. V souvislosti s tím popsal a shrnul
skutková zjištění týkající se manželství žalobkyně s panem D. T. Ch. Poukázal na skutečnost, že
toto manželství bylo uzavřeno při vědomí obou partnerů, že žalobkyně v tu dobu pobývá na
území České republiky nelegálně. S ohledem na skutková zjištění je dle jeho názoru také
nemožné, aby žalobkyně sdílela se svým manželem společno u domácnost na adrese K. 188, P. –
Ž., jak tvrdila. Dospěl proto k závěru, že žalobkyně uzavřela manželství účelově, neboť se
domnívala, že jí umožní legalizaci pobytu na území České republiky. Nerespektovala tak nejen
právní, ale i morální pravidla, neboť se vycestování z České republiky všemožně vyhýbala a
mařila tím výkon úředního rozhodnutí. Dle krajského soudu neporušila žalovaná ani §3
správního řádu, neboť skutkový stav věci relevantní pro rozhodnutí o zajištění žalobkyně zjistila
náležitě a pečlivě.
Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku žalobkyně, že se žalovaná nezabývala
tím, zda v jejím případě by nebylo dostačujícím pouhé uložení zvláštního opatření za účelem
vycestování podle §123b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Dle jeho názo ru se citované
ustanovení vztahuje pouze na rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění.
Na případ žalobkyně však dopadá §124b citovaného zákona a podle jeho jednoznačné dikce
má policie povinnost cizince, na kterého dopadají podmínky uve dené v tomto ustanovení, zajistit.
Zákon v takovém případě uložení zvláštního opatření za účelem vycestování podle §123b
neumožňuje. Krajský soud navíc uvážil, že taková dikce zákona má logiku, protože osoby ocitající
se ve skutkových situacích vymezených ustanovením §124b zákona o pobytu cizinců
by s vysokou mírou pravděpodobnosti žily znovu na území České republiky ilegálně s cílem
takový pobyt maximálně protahovat. Žalovaná tedy nepochybila, pokud se v odůvodnění
napadeného rozhodnutí úvahou, zda v případě v případě žalobkyně nemohlo být uloženo zvláštní
opatření, nezabývala. Proto krajský soud rozhodl, jak shora uvedeno.
Žalobkyně napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů vymezených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
V prvé řadě namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu, stejně
jako rozhodnutí žalované o zajištění, neboť dle jejího názoru nebyly v daném případě splněny
zákonné podmínky pro aplikaci §124b zákona o pobytu cizinců. Podle ní krajský soud
ani žalovaná neodůvodnily, proč bylo postupováno podle §124b a nikoliv podle §124 tohoto
zákona. Stěžovatelka připustila, že tato námitka nebyla vznesena v žalobě, ale odkázala
v souvislosti s tím na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009, z něhož plyne, že krajský soud by měl zrušit rozhodnutí
správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly stranou žalující výs lovně namítány, pokud
tyto vady brání přezkoumání v rozsahu žalobních bodů. Jestliže v rámci žaloby vytýkala žalované,
že nevyužila v jejím případě tzv. zvláštních opatření a krajský soud tuto námitku odmítl
s tím, že bylo rozhodováno o zajištění dle §124b, pak dle stěžovatelky jistě výše vytýkaná vada
brání přezkoumatelnosti rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů.
Trvala na tom, že žalovaná nebyla oprávněna na její případ ustanovení §124b zákona
o pobytu cizinců aplikovat. Jeho aplikace totiž přichází v úvahu pouze za předpokladu nevyužití
dobrovolné repatriace podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Žalobkyně poukázala i na znění
§124a zákona o pobytu cizinců a konstatovala, že jak toto ustanovení, tak ustanovení §124b
tohoto zákona, jsou doplňkovými k ustanovení §124. Jejich aplikace tak přichází v úvahu pouze
v případech aktuálního „kontaktu“ účastníka řízení se zákon em o azylu. Aplikaci §124b
tak dle stěžovatelky musí předcházet bezprostřední nevyužití dobrovolné repatriace dle zákona
o azylu. Nelze tedy použít citované ustanovení za situace, kdy řízení o poskytnutí mezinárodní
ochrany bylo ukončeno před více než rokem a čtvrt. Pro takový postup správního orgánu
nelze nalézt v zákoně odůvodnění a jedná se dle stěžovatelky o aprobovanou libovůli. Podle
ní by se mnohdy dostal cizinec zajišťovaný podle §124b citovaného zákona do nedůvodného
znevýhodnění oproti těm, kteří porušují právní předpisy v daleko intenzivnější míře,
ale v minulosti o mezinárodní ochranu nepožádali, a jsou proto zajišťováni v režimu §124
zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatelka dále uvedla, že v době rozhodování o zajištění (a zřejmě ani později) neměla
žádné platné správní vyhoštění, neboť to předcházející již uplynulo dne 12. 10. 2010. V době
rozhodování o zajištění s ní žádné řízení o správním vyhoštění nebylo zahájeno a z tohoto
důvodu nebylo možné ji zajistit. Dle stěžovatelky se totiž běh uloženého správního vyhoštění
po dobu řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany nestaví, což podpořila odkazy na judikaturu
Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu.
Podle stěžovatelky je evidentní, že žalovaná byla povinna zvažovat aplikaci tzv. zvláštních
opatření a jestliže ji bez dalšího vyloučila, postupovala nezákonně a její rozhodnutí je v tomto
směru nepřezkoumatelné. Toutéž vadou je pak stiženo i rozhodnutí krajského soudu, který
se s názorem žalované ztotožnil. I pokud by bylo možné ji zajistit, měla žalovaná povinnost
možnost aplikace §123b zákona o pobytu cizinců zvážit. S ohledem na znění §124 citovaného
zákona je dle stěžovatelky správní orgán povinen primárně zkoumat, jestli je vůbec nutné
se pro účely řízení o správním vyhoštění zabývat zajištěním cizince. Teprve pokud si na tuto
otázku odpoví kladně, je následně povinen sekundárně zvážit, zda nepostačuje uložení zvlášt ního
opatření za účelem vycestování. Žalovaná však alternativu uložení zvláštního opatření vzhledem
k chybné aplikaci §124b zákona o pobytu cizinců bez dalšího vyloučila. Z uvedených důvodů
proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Ústí
nad Labem jako nepřezkoumatelné a nezákonné zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná se ve vyjádření k žalobě proti citovaným názorům stěžovatelky ohradila.
Upozornila, že řízení o mezinárodní ochraně stěžovatelky bylo pravomocně ukončeno dne
9. 12. 2009 rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o odmítnutí její kasační stížnosti
pro nepřijatelnost. Následně byl stěžovatelce udělen výjezdní příkaz s platností od 26. 1. 2010
do 14. 2. 2010. Ten nerespektovala a v době jeho pla tnosti z území České republiky
nevycestovala. Žalovaná tedy přistoupila k jejímu zajištění dle §124b odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, neboť pro to byly v daném případě naplněny všechny zákonné podmínky.
Za této situace neměla žalovaná volbu, jest li stěžovatelku zajistí či nikoliv, byla to její povinnost.
Smyslem §124b je dle žalované vycestování cizince v co nejkratší době z území České republiky,
a proto zde policie nemá žádnou jinou alternativu v podobě mírnějších opatření, a to i s ohledem
na skutečnost, že cizinec již vyčerpal veškeré zákonné důvody, jak na území České republiky
získat mezinárodní ochranu. Proto je žádoucí, aby na jejím území nepobýval v rozporu s právním
předpisy upravujícími vstup a pobyt. Předpokladem také je, že cizinec ne využil dobrovolně
možnosti vycestovat. Žalovaná proto uzavřela, že při zajištění cizince dle §124b zákona o pobytu
cizinců není policie oprávněna uložit zvláštní opatření za účelem vycestování podle §123b
zákona o pobytu cizinců. Neměla tedy ani povinnost se úvahami na toto téma zabývat
v odůvodnění rozhodnutí o zajištění.
Otázka platnosti správního vyhoštění je u zajištění z daného důvodu dle žalované
irelevantní, neboť netvoří jeho zákonnou podmínku. Přesto vyjádřila nesouhlas s názorem
stěžovatelky ohledně „stavění“ této doby. Podle žalované je správný ten výklad, že běh lhůty,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, se na dobu, po kterou nelze rozhodnutí
o správním vyhoštění vykonat, staví. Ačkoliv to výslovně nenavrhla, bylo z obsahu vyjádření
ke kasační stížnosti zřejmé, že žalovaná ji považuje za nedůvodnou a domáh á se jejího zamítnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti z hlediska uplatněných
stížních bodů, jakož i ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s. O věci usoudil následovně.
Zaměřil se nejdříve na druhou ze stížních námitek a to z důvodů, které osvětlí níže.
Podstatou této námitky bylo tvrzení stěžovatelky, že žalovaná měla v řízení o zajištění cizince
za účelem vycestování dle §124b zákona o pobytu cizinců p osoudit možnost aplikace ustanovení
§123b téhož zákona, tedy použití tzv. zvláštních opatření za účelem vycestování cizince z území
(dále také jen „ zvláštní opatření“).
Dle ustanovení §124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců policie zajistí na dobu nez bytně
nutnou cizince staršího 15 let, který nevyužil možnosti dobrovolné repatriace podle zvláštního
právního předpisu, za účelem jeho vycestování, jestliže:
a) nepodal žádost o mezinárodní ochranu, ačkoliv k tomu byl vyzván,
b) nevycestoval po pravomocném ukončení řízení ve věci mezinárodní ochrany z území
ve lhůtě stanovené výjezdním příkazem nebo ve lhůtě 30 dnů, nebyl- li cizinci
výjezdní příkaz udělen,
c) mu uplynula doba oprávnění k pobytu na území uděleného osobě požívající
doplňkové ochrany.
Oním zvláštním předpisem umožňujícím dobrovolnou repatriaci je pak zákon
č. 325/1999 Sb. o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů.
V přezkoumávané věci byla žalobkyně zajištěna s odkazem na §124b odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení navazuje na §54 odst. 2 zákona o azylu, podle něhož
je cizinec povinen vycestovat z území ve lhůtě stanovené ve výjezdním příkazu podle zvláštního
právního předpisu; nebyl-li mu výjezdní příkaz udělen, do 30 dnů ode dne pravomocného
ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany.
Institut zvláštních opatření byl do zákona o pobytu cizinců včleněn zákonem č. 427/2010 Sb. s účinností od 1. 1. 2011. Podle něho jsou zvláštním opatřením za účelem vycestování cizince
z území
a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou
jeho změnu oznámit následující pracovní den policii a pravidelně se osobně hlásit
policii ve lhůtě policií stanovené, nebo
b) složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných
nákladů spojených se správním vyhoštěním cizincem, kterému je zvláštní opatření
za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní
občan České republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým nebo trvalým
pobytem na území.
Smyslem zavedení institutu zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců byla
nepochybně nutnost implementace čl. 15 Směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (tzv. návratová
směrnice). Dle citovaného ustanovení nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná
dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí
země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě,
že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu
či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoliv zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud
jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
K implementaci návratové směrnice do svých právních řádů byly členské státy povinny
přistoupit nejpozději do 24. 12. 2010. Právní předpis členského státu upravující danou
problematiku tedy musí být po tomto dat u vždy vykládán v souladu se smyslem, cíli a požadavky
návratové směrnice.
Na tuto skutečnost ostatně Nejvyšší správní soud upozornil již ve svém rozsudku
ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 - 51; dostupný na www.nssoud.cz. V něm s odkazem
na důvodovou zprávu Komise k návrhu návratové směrnice shrnul, co bylo smyslem a cílem
jejího přijetí. Z odůvodnění citovaného rozhodnutí Nejvyšší správní považuje za přínosné
připomenout: „Cíl právní úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování vyplývá ze stěžovatelem zmiňované
důvodové zprávy Komise k předkládanému návrhu směrnice, podle níž navrhovaná právní úprava „usiluje
o omezení používání předběžné vazby a o jeho spojení se zásadou přiměřenosti. Předběžná vazba se použije pouze
tehdy, jestliže to je nezbytné k zabránění vzniku nebezpečí skrývání se před spravedlností a jestliže uplatnění méně
závažných donucovacích opatření není dostatečně účinné (srov. Návrh směrnice Evropského pa rlamentu a Rady
o společných normách a postupech v členských státech při vrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích
zemí ze dne 1. 9. 2005, č. KOM (2005) 391 v konečném znění, dostupná na h ttp://www.europarl.europa.eu).
Podle soudního dvora Evropské unie návratová směrnice zavádí přesný postup, který mají členské státy použít
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých po sobě
jdoucích fází, které tento postup zahrnuje. Realizace v yhoštění musí být prováděna prostřednictvím co nejmírnějších
donucovacích opatření. Pouze v případě, že výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem
na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, může být cizinec z baven svobody
zajištěním (srov. Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2011, ve věci C -61/11 PPU Hassen
El Dridi, alias Karim Soufi, body 34 a 39, dostupný na http://eux-lex.europa.eu). Je tedy zřejmé, že smyslem
zmiňované právní úpravy (čl. 15 odst. 1 návratové směrnice a zavedení tzv. zvláštních opatření do zákona
o pobytu cizinců) byla snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem
vyhoštění zahrnutím povinnosti správního orgánu provést úvahu o možnosti ap likace mírnějších opatření
před tím, než přistoupí k samotnému zajištění cizince.“
Nejvyšší správní soud samozřejmě nepřehlédl, že shora citovaný rozsudek se zabýval
povinností aplikace ustanovení §123b zákona o pobytu cizinců pouze v řízení o zajištění cizince
vedených dle §124 a 124a zákona o pobytu cizinců, tedy v případech zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění. O tom také vypovídá jeho stěžejní judikatorní závěr, tedy že správní orgán
je při rozhodování o zajištění podle §124 a §124a zákona o pobytu cizinců povinen zvážit,
zda v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle §1 23b odst. 1 citovaného
zákona. Shora citovaná východiska pro aplikaci institutu zvláštních opatření jsou však dle něho
platná a významná i pro zodpovězení otázky, zda shora uvedenou povinnost má správní orgán
také v řízení o zajištění cizince dle §124b zákona o pobytu cizinců.
Krajský soud argumentoval odkazem na znění §124b odst. 1 (obsahující pojem „policie
zajistí“) a §123b odst. 5 citovaného zákona (podle něhož „Výrok o uložení zvláštního opatření
za účelem vycestování je zpravidla součástí rozhodnutí o správním vyhoštění“ ), která dle jeho názoru uložení
zvláštních opatření v tomto řízení neumožňují. Poukazoval rovněž na to, že cizinci ocitnuvší
se v situacích vymezených v §124b, by s vysokou mírou pravděpodobnosti žili nadále
na území České republiky nelegálně a snažili se vycestování vyhýbat. Uložení zvláštních opatření
by se tak míjelo účinkem. Záměrem státu je naopak v takových případech co nejrychlejší
vycestování cizince z území České republiky.
S těmito závěry však Nejvyšší správní soud souhlasit nemůže. V prvé řadě považuje
za nesprávné tvrzení, že znění §123b zákona o pobytu cizinců omezuje možnost uložení
zvláštních opatření pouze na případy, kdy policie zvažuje zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění (§124 a 124a). Takový restriktivní výklad citovaného ustanovení z jeho obsahu
rozhodně nevyplývá a to ani z citované první věty odst. 5, které se dovolává krajský soud.
Z ní lze vysledovat pouze pravidlo, že výrok o uložení zvláštního opatření má být součástí
rozhodnutí o správním vyhoštění, když zákonodárce navíc stanovil, že tato zásada platí zpravidla.
Citované ustanovení tedy řeší zejména otázku časového souladu výroku o uložení zvláštního
opatření a výroku o správním vyhoštění v případech, kdy správní orgán o těchto otázkách
rozhoduje současně. Toto pravidlo pak jednak nemusí být v odůvodněných případech dodrženo,
jednak na základě jeho existence rozhodně nelze dojít k závěru, že je jím vyloučena možnost
aplikace §123b v případě jiných typů zajištění cizince , než je zajištění za účelem správního
vyhoštění.
Pokud jde o ustanovení §124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle něhož „Policie zajistí
…cizince … za účelem jeho vycestování …“, pak prizmatem pouhého jazykového výkladu by skutečně
bylo možno dospět k závěru, že citované zákonné znění nedává správnímu orgánu jakýkoliv
prostor pro úvahy, zda je možno v takovém případě uložit zvláštní opatření či nikoliv. Výraz
„zajistí“ navozuje bezpochyby dojem imperativu, na jehož základě má policie povinnost zajistit
cizince při splnění zákonných předpokladů bez dalšího, tedy také bez toho, že by mohla zvážit
aplikaci §123b zákona o pobytu cizinců.
Takový výklad však dle Nejvyššího správního soudu nemůže obstát zejména ve světle
citovaného znění čl. 15 návratové směrnice. Toto ustanovení totiž nerozlišuje různé typy zajištění
cizince tak, jak činí zákon o pobytu cizinců (sro vnej jeho §§124, 124b a 129), ale dopadá
na případy zajištění obecně, bez omezení. Tato skutečnost je zřetelná hned z úvodní formulace
tohoto ustanovení, podle níž „Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně
účinná, avšak mírnější donucovací opatření …“ Je tedy zřejmé, že návratová směrnice počítá
s tím, že uvedený test je nutno provést v každém případě, tedy u každého cizince, u něhož
správní orgán zvažuje, zda jsou důvody pro jeho zajištění a to ať už z jakéhokoliv důvodu
vymezeného v podrobnostech národním právním předpisem toho kterého členského státu.
Nejvyšší správní soud již shora upozornil na nutnost eurokonformního výkladu zákona
o pobytu cizinců právě s ohledem na existenci návratové směrnice a povinnosti implementace
jejího obsahu do vnitrostátních právních norem. A právě za použití takového výkladu
je dle jeho názoru nutno nahlížet na znění §124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Vyloučení
některých množin případů, kdy mohou být cizinci dle zákona o pobytu cizinců zajištěni
(například právě případy zajištění za účelem vycestování dle §124b), z možnosti aplikace zásad
vymezených v čl. 15 návratové směrnice, by bylo jejím obcházením a porušením. A to nejen
ve vztahu k citovanému čl. 15. Ohled je třeba brát také na znění její preambule, která rovněž
vymezuje obecné zásady, které členské státy jsou povinny při realizaci zajištění cizince
respektovat. Za zmínku stojí zejména bod 16 preambule, podle něhož využití zajištění za účelem
vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by p odléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a cíle.
Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění
mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné.
Nejvyšší správní soud považuje v souvislosti s tím za důležité zdůraznit, že přestože
tedy návratová směrnice používá pojem „zajištění za účelem vyhoštění“ (viz také název kapitoly IV,
jejíž součástí je i zmiňovaný článek 15), je z obsahu jejích shora citovaných ustanovení zřejmé,
že dopadá na všechny případy, v nichž je rozhodováno o zajištění cizince. Nikoliv tedy pouze
na případy vymezené v §124 a 124a zákona o pobytu c izinců, které český zákonodárce formálně
označil za případy „zajištění za účelem správního vyhoštění“. Opačný výklad by totiž připustil situaci,
kdy by si členské státy mohly v národních právních předpisech pod případy „zajištění za účelem
vyhoštění“ podřadit jenom určité typové případy zajištění, a vedle toho formálně vymezit
jiné množiny případů zajištění (a třeba právě s ohledem na jejich určité skutkové odlišnosti
a zvláštnosti), v nichž by zásady stanovené v návratové směrnici dodržovat třeba nebylo. Nejvyšší
správní soud znovu opakuje, že takový výklad návratové směrnice a na něj navazující výklad
zákona o pobytu cizinců by byl v příkrém rozporu s jejím účelem a cílem a znamenal
by v důsledku její obcházení.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že ve světle shora použitých výkladových pravidel
není možno ani ve znění §124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců spatřovat překážku
pro možnost, respektive povinnost správního orgánu aplikovat ustanovení §123b téhož zákona.
Správní orgán je tak rovněž při rozhodování o zajištění cizince podle §124b zákona o pobytu
cizinců povinen zvážit, zda v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle
§123b odst. 1 citovaného zákona.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že tento závěr neovlivňuje ani námitka,
že v případech, kdy správní orgán rozhoduje o zajištění cizince za účelem vycesto vání, nelze
s vysokou mírou pravděpodobnosti očekávat, že cizinci uložení zvláštních opatření budou
respektovat. Takové ničím nepodložené zevšeobecnění nemůže jako relevantní protiargument
obstát. Lze samozřejmě připustit, že ve skutkových případech odůvod ňujících případné zajištění
dle §124b zákona o pobytu cizinců může být institutu zvláštních opatření užíváno ze strany
správního orgánu v menším počtu případů, než třeba v případech odůvodňujících případné
zajištění za účelem správního vyhoštění dle §124 a 124a téhož zákona. To ale neznamená,
že by uložení zvláštních opatření i u tohoto typu zajištění bylo možno a priori vyloučit,
byť by se mělo jednat o výjimečné případy. Jak výstižně uvedla žalobkyně v kasační stížnosti,
lze si představit případy, kdy jednání cizince v pozici osoby zajišťované dle §124b může
pro Českou republiku být mnohem méně nebezpečné a nepřípustné, než jednání cizince v pozici
osoby zajišťované třeba dle §124 nebo 124a zákona o pobytu cizinců. Bylo by proto
protismyslné a nelogické, aby v takovém případě nebylo možno k uložení zvláštních opatření
(tedy mírnějších opatření než je zajištění) přistoupit.
Žalovaná tak byla z důvodů shora uvedených povinna zvážit, zda v případě žalobkyně
nepostačovalo uložit zvláštní opatření dle §123b zákona o pobytu cizinců. Pokud by dospěla
k závěru, že uložení takového opatření k dosažení účelu zákona o pobytu cizinců a návratové
směrnice nepostačuje, byla povinna takovou právní úvahu přezkoumatelným způsobem
vyjádřit v rozhodnutí o zajištění žalobkyně (srovnej rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 30. 3. 2011, č. j. 9 A 59/2011 - 18; dostupný na www.nssoud.cz). Tak ovšem žalovaná
nepostupovala.
Krajský soud pak toto pochybení žalované nenapravil. N aopak sám nesprávně posoudil
otázku možného použití institutu zvláštních opatření dle §123b zákona o pobytu cizinců
při rozhodování o zajištění dle §124b tohoto zákona.
Ze shora uvedeného důvodu proto Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
důvodnou. Protože popsanými vadami řízení bylo postiženo jak řízení před krajským soudem,
tak řízení před žalovanou, využil Nejvyšší správní soud ustanovení §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
a zrušil jak kasační stížností napadený rozsudek městského soudu, tak žalobou napadené
rozhodnutí žalované, které vrátil věc k dalšímu řízení.
Pokud jde o stížní námitku, podle níž žalovaná neměla s ohledem na skutkový stav věci
případ žalobkyně vůbec posuzovat dle §124b zákona o pobytu cizinců, ale podle §124 téhož
zákona, pak tou se Nejvyšší správní soud zabývat nemohl. Dle §104 odst. 4 s. ř. s. totiž není
přípustní kasační stížnost, respektive námitka, kterou stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Tak tomu v případě dané námitky
nepochybně bylo. Tuto skutečnost ostatně uznala v kasační stížnosti sama žalobkyně. Přezkumu
se však domáhala s odkazem na shora citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Ta se však na skutkový stav projednávané věci nevztahuj e. Zjištěná vada řízení spočívající
v tom, že se žalovaná přezkoumatelným způsobem nevypořádala s povinností aplikace
ustanovení §123b zákona o pobytu cizinců v daném správním řízení, totiž přezkumu žalobou
napadeného rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů nebránila. O tom ostatně svědčí výrok I.
a k němu se vztahující část odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Ten se tak dotčené stížní námitce věnovat nemohl.
To však nezbavuje žalovanou povinnosti se v dalším řízení, nebude-li připadat v úvahu
jiný způsob jeho ukončení, touto námitkou, pokud bude vznesena, podrobně zabývat.
V souvislosti s touto problematikou stojí dle Nejvyššího správního soudu za připomenutí,
že naplnění určité skutkové podstaty (mj. i neoprávněný pobyt) znamená pro stát automaticky
nutnost nařídit cizinci, aby opustil území České republiky a za kázat mu pobyt na jejím území
i po určitou v rozhodnutí stanovenou dobu v budoucnu. To ostatně potvrzuje i judikatura
Nejvyššího správního soudu, který například v rozsudku ze dne 22. 7. 2010, č.j. 9 As 5/2010 - 74,
publikovaném pod č. 2129/2010 Sb. NSS, poukázal na to, že: „… policie cizinci vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění až na 10, 5 či 3 roky vždy, nastane -li některá ze skutkových situací předvídaných
v ustanovení §119 odst. 1“. V takovém případě pak nelze cizince zajistit podle §124b zákona
o pobytu cizinců, ale podle §124 téhož zákona.
Pokud pak jde o námitku žalobkyně, že v době rozhodování žalované o zajištění
neexistovalo pravomocné rozhodnutí o správním vyhoštění žalobkyně, pak Nejvyšší správní soud
musel přisvědčit závěru žalované, že tato skutečnost je pro posouzení přezkoumávané věci
irelevantní, neboť existence takového rozhodnutí není zákonnou podmínkou pro zajištění cizince
dle §124b zákona o pobytu cizinců.
Za této procesní situace musel Nejvyšší správní soud rozhodnout jak o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti, tak o náhradě nákladů řízení o žalobě (§110 odst. 3 s. ř. s.). Žalobkyně
měla sice ve věci úspěch, ale Nejvyšší správní soud ze soud ního spisu zjistil, že jí žádné náklady
jak v řízení o žalobě, tak v řízení o kasační stížnosti, nevznikly. Proto rozhodl, jak uvedeno
ve výroku II. tohoto rozsudku.
Žalobkyni byl pro řízení o kasační stížnosti usnesením krajského soudu ze dne
26. 9. 2011, č. j. 15A 42/2011 - 39, ustanoven zástupcem advokát Mgr. et Mgr. Marek Čechovský,
Ph.D. Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že jmenovaný učinil ve věci
ve smyslu příslušných ustanovení vyhlášky č. 177/1996 Sb. 2 úkony právní služby (převzetí
a příprava zastoupení, odstranění vad kasační stížnosti) po 2100 Kč. Současně má nárok
na náhradu hotových výdajů za dva režijní paušály po 300 Kč, celkem tedy 4800 Kč.
Doklad o tom, že je registrován jako plátce DPH, nepředložil. Nejvyšší správní soud
proto ustanovenému zástupci stěžovatele přiznal odměnu za podmínek uvedených ve výroku III.
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. března 2012
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu