ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.149.2011:79
sp. zn. 4 Ads 149/2011 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobkyně: A. Z.,
zast. Mgr. Kateřinou Walterovou, advokátkou, se sídlem Dr. Davida Bechera 23, Karlovy Vary,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 6. 2011,
č. j. 16 Ad 29/2011 - 24,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 6. 2011, č. j. 16 Ad 29/2011 - 24,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 2. 2. 2011, č. j. X, byly zamítnuty námitky žalobkyně a
potvrzeno rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 15. 4. 2010, č. j. X (dále též
„rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“). Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně
byla zamítnuta žádost žalobkyně o invalidní důchod pro nesplnění podmínek §38 písm. a)
zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o důchodovém pojištění“), neboť žalobkyně nezískala potřebnou dobu pojištění ke dni 5. 3.
2009, k němuž byla uznána invalidní podle §39 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění.
Usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 6. 2011, č. j. 16 Ad 29/2011 - 24, byla
výrokem I. odmítnuta žaloba žalobkyně směřující proti výše uvedenému rozhodnutí žalované,
výrokem II. byl zamítnut návrh žalobkyně na ustanovení zástupce a výrokem III. bylo
rozhodnuto o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
tohoto usnesení soud uvedl, že žaloba podaná u Městského soudu v Praze dne 1. 3. 2011,
která byla Krajskému soudu v Plzni postoupena dne 5. 4. 2011 (jedná se o nesprávný údaj, žaloba
byla Krajskému soudu v Plzni postoupena dne 9. 3. 2011 - pozn. Nejvyššího správního soudu),
postrádala zákonem stanovené náležitosti, a proto byla žalobkyně usnesením ze dne 6. 4. 2011,
č. j. 16 Ad 29/2011 - 8, vyzvána, aby ve lhůtě jednoho měsíce ode dne doručení usnesení doplnila
žalobu o náležitosti, mj. o žalobní body, z nichž bude patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje napadené rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Dne 12. 4. 2011 bylo soudu
doručeno podání žalobkyně, v němž mj. uvedla, že žalovaná nerespektovala rozsudek Krajského
soudu v Plzni ze dne 2 . 2. 2011, č. j. 16 Ad 68/2001 - 33 (správně zřejmě míněn rozsudek
Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 10. 2010, č. j. 16 Ad 68/2010 - 33, - pozn. Nejvyššího
správního soudu). Žalobkyně v podání též uvedla, že trvá na přidělení advokáta. Ze správního
spisu bylo zjištěno, že žalobkyně žalobou napadené rozhodnutí žalované převzala dne 7. 2. 2011.
Soud dále uvedl, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vychází ze zásady
dispoziční a ze zásady koncentrace řízení. V souladu s dispoziční zásadou určuje žalobkyně
předmět řízení a stanovuje rozsah, v jakém má být napadené rozhodnutí soudem přezkoumáno.
Koncentrační zásada pak stanovuje časový úsek pro provedení určitých procesních úkonů
s negativním dopadem pro žalobkyni v případě, že takové úkony neučiní nebo je učiní opožděně.
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu má ko ncentrační zásada uplatnění
při formulaci žalobních bodů. Soudní řád správní totiž vyžaduje, aby žaloba obsahovala žalobní
body nejpozději uplynutím dvouměsíční lhůty pro podání žaloby. Absence žalobních bodů je tedy
odstranitelným nedostatkem žaloby, avšak uplynutím lhůty pro podání žaloby se stává
nedostatkem neodstranitelným. Pokud ani po uplynutí uvedené lhůty žaloba neobsahuje žalobní
body, brání tato skutečnost věcnému projednání žaloby soudem.
V souzené věci bylo rozhodnutí doručeno žalobkyni dne 7. 2. 2011. Konec dvouměsíční
lhůty pro podání žaloby připadl na den 7. 4. 2011. Žalobkyně sice podala žalobu v zákonné lhůtě
dne 1. 3. 2011, avšak žaloba neměla náležitosti, zejména postrádala vymezení žalobních bodů.
Stejné nedostatky žaloba vykazovala i ke dni 7. 4. 2011. Žalobkyně doplnila žalobu o žalobní bod
až podáním předaným k poštovní přepravě dne 11. 4. 2011 a doručeným Krajskému soudu
v Plzni dne 12. 4. 2011. K tomuto podání však nelze z důvodů shora vysvětlených přihlížet. Soud
uvedl, že žalobní bod navíc neodpovídal požadavku na obsah žalobních bodů, např. ve smyslu
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Azs 92/2005, podle něhož je žalobce povinen
též vylíčit, jakých konkrétních nezákonných postupů, hodnocení či závěrů se měl žalovaný
správní orgán dopustit a rovněž je povinen podat svůj právní náhled na to, proč došlo
k o nezákonnosti, přičemž se nemá jednat o pouhý obecný odkaz. Tak se však v případě
žalobkyně nestalo, její žaloba není způsobilá soudního projednání, přičemž tento nedostatek
již nelze odstranit. Soud proto shledal, že se v daném případě jedná o neodstranitelné vady
žaloby, které brání jejímu věcnému projednání, a proto žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
odmítl.
Soud dále citoval §35 odst. 8 s. ř. s. a §36 odst. 3 věty první s. ř. s. s tím, že zákonnou
podmínkou pro ustanovení zástupce žalobkyni je splnění zákonných předpokladů
pro osvobození od soudních poplatků. Předpokladem pro případné osvobození od soudních
poplatků je zjištění, že podaný návrh není zjevně neúspěšný. Protože soud dospěl k závěru,
že žaloba zjevně nemůže být úspěšná, neboť se jedná o žalobu, kterou nelze věcně projednat,
nebyly splněny podmínky pro osvobození od soudních poplatků a tudíž ani podmínky
pro ustanovení zástupce.
Ve včasné a následně doplněné kasační stížnosti stěžovatelka prostřednictvím ustanovené
zástupkyně namítla, že se již od počátku soudního řízení jevila jako osoba zcela neznalá práva,
a proto již v žalobním podání ze dne 1. 3. 2011 požádala o ustanovení zástupce pro žalobní
řízení. Soud pochybil, pokud o této žádosti, opakované v každém dalším podání žalobkyně,
rozhodl až v kasační stížností napadeném rozhodnutí, tedy až 4 a půl měsíce po zahájení řízení
a po podání první žádosti o ustanovení zástupce. Stěžovatelka poukázala na to, že primárním
účelem práva na ustanovení zástupce je ochrana práv účastníka řízení. V souzené věci však soud
rozhodoval o žádosti o ustanovení zástupce až po uplynutí všech lhůt, v nichž jedině mohly
být činěny úkony směřující k ochraně práv stěžovatelky, a to zejména lhůty dvou měsíců
pro doplnění žaloby v rámci zásady koncentrace řízení. Rozhodnutí o ustanovení zástupce bylo
vydáno i po uplynutí lhůty, kterou soud určil ve svém rozhodnutí ze dne 6. 4. 2011 pro doplnění
žaloby.
Stěžovatelka uvedla, že by bylo absurdní, kdyby jí v napadeném usnesení ze dne
13. 6. 2011 soud vyhověl a zástupce by jí ustanovil, neboť takto ustanovený zástupce by fakticky
nemohl činit žádné úkony v její prospěch, neboť doručením tohoto rozhodnutí soudu řízení
před krajským soudem skončilo. Soud tedy podle stěžovatelky zásadně pochybil, pokud
po podání první žádosti o ustanovení zástupce nečinil kroky směřující k rozhodnutí o této
žádosti, ač si musel být vědom koncentrace žalobního řízení. Na žádost o ustanovení zástupce
soud nereagoval, ač bylo na místě, aby o ní neprodleně rozhodl. V důsledku toho byla porušena
práva stěžovatelky na řádný proces a rovné postavení účastníků v řízení.
Soud dále v rozporu se zákonem zahájil samostatná řízení ohledně podání žalobkyně
ze dne 18. 2. 2011 (Na 5/2011) a ze dne 24. 2. 2011 (Na 3/2011), která směřovala k doplnění
žaloby samé a k rozšíření skutkových tvrzení. Namísto ustanovení zástupce pro řízení samé
byl stěžovatelce pod č. j. Na 3/2011 ustanoven zástupce pro odstranění vad podání ze dne
18. 2. 2011, který nezjistil nic jiného než to, že se podání vztahuje k této věci.
Stěžovatelka dále podle svého tvrzení byla soudem uvedena v omyl, neboť nebyla
dostatečně poučena o koncentraci řízení a navíc byla mystifikována o právu doplnit žalobu
ve lhůtě určené usnesením soudu ze dne 6. 4. 2011. V době, kdy bylo vydáno usnesení ze dne
6. 4. 2011, kterým jí byla uložena povinnost doplnit žalobu tak, aby odpovídala požadavkům
uvedeným v §71 odst. 1 s. ř. s. a §37 odst. 2 a 4 s. ř. s. , si soud musel být vědom skutečnosti,
že s ohledem na termín doručení napadeného rozhodnutí žalované stěžovatelce je již den vydání
usnesení hraničním pro koncentraci řízení, která je základní zásadou tohoto soudního řízení.
Navíc usnesení ze dne 6. 4. 2011 bylo stěžovatelce doručeno po uplynutí dvouměsíční lhůty
pro podání žaloby. Tím byla stěžovatelka uvedena v omyl, a to v tom smyslu, že je ještě
oprávněna doplnit svou žalobu o požadované náležitosti. Stěžovatelka je přesvědčena,
že s ohledem na vydané usnesení ze dne 6. 4. 2011 byla oprávněna doplnit žalobu do termínu
uplynutí lhůty stanovené tímto usnesením. Z obsahu připojených soudních spisů, vedených
Krajským soudem v Plzni pod sp. zn. Na 3/2011 a Na 5/2011, nelze bez dalšího dovodit,
že podaná žaloba trpí neodstranitelnými vadami a to zejména pro zákonem odporující postup
soudu. Soud svůj závěr neodůvodňuje jinak než doslovnou citací zákona. Ze všech uvedených
důvodů je stěžovatelka přesvědčena, že nebyly naplněny skutečnosti uvedené §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., a tudíž nebylo možno její žalobu odmítnout, nýbrž se soud měl zabývat meritem věci.
V důsledku toho ani nebylo možné učinit závěr o tom, že žaloba nebude zjevně úspěšná,
a proto je namístě zamítnout návrh žalobkyně na ustanovení zástupce. Stěžovatelka
proto navrhla, aby usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 6. 2011, č. j. 16 Ad 29/2001 - 24,
bylo zrušeno a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Vyjádření žalované ke kasační stížnosti nebylo podáno.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelkou v kasační stížnosti uplatněny.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Prvním důvodem pro zrušení usnesení Krajského soudu v Plzni je skutečnost, že žaloba
společně s jejími doplněními obsahovala žalobní bod a Krajský soud v Plzni se jí tak mohl
zabývat. V žalobě doručené Městskému soudu v Praze dne 1. 3. 2011 žalobkyně vyslovila toliko
nesouhlas se zamítnutím žádosti o invalidní důchod. V podání doručeného témuž soudu dne
16. 3. 2011 však již žalobkyně uvedla tyto skutečnosti: „Celou dobu jsem nemocná a můj zdravotní stav
je čím dál tím horší … Já nemohu splnit 5 léta pojištění - jak? Když mě do práce nikdo nechce vzít. Obešla jsme
celý náš kraj a nikdo o mě nestojí.“ V podání, které bylo doručeno Krajskému soudu v Plzni dne
25. 2. 2011 a které bylo založeno do spisu sp. zn. Na 3/2011, stěžovatelka uvedla, že její neurolog
nezná žádné epileptiky, kteří by byli zaměstnáni. Dále je ve spisu Krajského soudu v Plzni
sp. zn. Na 5/2011 založena písemnost doručená žalované dne 17. 2. 2011, v níž stěžovatelka
uvádí, že je na úřadu práce vedena od 1. 5. 1995 ze zdravotních důvodů. V této souvislosti
je nutné zdůraznit, že uvedená dvě podání byla nesprávně vedena v rejstříku nejasných podání
Na, neboť v nich byl učiněn odkaz na spisovou značku napadeného rozhodnutí správního
orgánu a dále k nim byly připojeny kopie tohoto rozhodnutí, v důsledku čehož je mohl Krajský
soud v Plzni snadno identifikovat a zařadit k příslušné spisové značce 16 Ad 29/2011,
pod níž bylo u Krajského soudu v Plzni vedeno řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne
2. 2. 2011, č. j. X.
Především však v těchto podáních zapsaných do rejstříku Na, jakož i v podání
doručeného Městskému soudu v Praze dne 16. 3. 2011, která všechna správní soudy obdržely
ve dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby, stěžovatelka laickým způsobem vysvětlila, že její
dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav jí neumožnil získat potřebné doby pojištění pro přiznání
invalidního důchodu. Tím tedy stěžovatelka vymezila dostatečně určitě důvod, pro který považuje
žalobou napadené rozhodnutí za přezkoumatelné, takže její žaloba je projednatelná. V této
souvislosti lze odkázat na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, který byl publikován pod č. 2162/2011 Sb. NSS.
V něm se totiž uvádí, že „smyslem uvedení žalobních bodů [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] je jednoznačné
ustavení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný
požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným - nicméně srozumitelným a jednoznačným - vymezením
skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé,
v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat.“
Dále v podání doručeném Městskému soudu v Praze dne 16. 3. 2011 byly obsaženy
též pasáže, z nichž bylo možné dovodit žádost o ustanovení zástupce (kupř. „do Plzně jsem již psala
o doporučení bezplatného advokáta“). Obdobná tvrzení opakovala stěžovatelka i v dalších podáních,
v nichž vždy vyslovila i přesvědčení, že by za ni měla jednat osoba s právnickým vzděláním.
Za této situace měl Krajský soud v Plzni stěžovatelku buď vyzvat, aby sdělila, zda uvedené
podání má být považováno za žádost o ustanovení zástupce, nebo přímo zahájit úkony směřující
k vydání rozhodnutí o ustanovení zástupce. Nejvyšší správní soud přitom upozorňuje na to,
že podle §35 odst. 8 s. ř. s. platí, že požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků
nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí
o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení. Pokud by tedy krajský soud
vyhodnotil opakované tvrzení žalobkyně o tom, že je nemajetná a potřebuje právní pomoc,
jako žádost o ustanovení zástupce, mohl zástupce, jehož by soud zřejmě ustanovil, doplnit žalobu
o případné další žalobní body ještě ve lhůtě pro podání žaloby.
Krajský soud v Praze však o žádosti žalobkyně o ustanovení zástupce rozhodl teprve
v kasační stížností napadeném usnesení, jímž rozhodl i o odmítnutí žaloby, a to tak, že s ohledem
na skutečnost, že soud žalobu odmítá, není ustanovení zástupce zapotřebí k ochraně práv
žalobkyně, a proto není splněna jedna z podmínek nezbytných pro ustanovení zástupce účastníku
řízení. Takový procesní postup je však v příkrém rozporu s judikaturou Nejvyššího správního
soudu, jenž např. v rozsudku ze dne 15. 2. 2007, č. j. 4 Azs 454/2005 - 73, dostupného
na www.nssoud.cz, uvedl, že „požádala-li stěžovatelka v žalobě o ustanovení zástupce a krajský soud
o žádosti rozhodl až v rozsudku vedle rozhodnutí o věci samé tak, že se stěžovatelce zástupce pro řízení o žalobě
neustanovuje, Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu z úřední povinnosti zruší, protože řízení bylo
zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§109 odst. 3 část věty
za středníkem s. ř. s.).“
Podle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý právo na právní pomoc
v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Svým
postupem krajský soud toto právo stěžovatelce odepřel. Nikoli však tím, že rozhodl o tom,
že se jí zástupce pro řízení o žalobě neustanovuje, ale tím, že tak rozhodl až v rozhodnutí,
v němž současně odmítl žalobu, a tedy ukončil řízení. Tím stěžovatelce znemožnil v případě
negativního rozhodnutí o ustanovení zástupce zvolit si zástupce pro řízení o žalobě cestou plné
moci a znemožnil jí případně doplňovat žalobu či činit jiné návrhy prostřednictvím osoby
schopné kvalifikovaně hájit její zájmy. Právo na právní pomoc totiž neimplikuje při splnění
zákonem stanovených podmínek toliko právo na ustanovení bezplatného zástupce,
ale také povinnost soudu umožnit i zastoupení na základě plné moci. K tomu Nejvyšší správní
soud opětovně připomíná ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s., podle něhož požádá-li navrhovatel
o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží
lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení. Žalobkyně podala žádost o ustanovení
zástupce před uplynutím lhůty pro podání žaloby, potenciálně ustanovený zástupce tedy mohl
ještě žalobu doplnit o další žalobní body.
Svým postupem, kdy jednak neakceptoval podání žalobkyně jako žalobu projednání
způsobilou, a dále rozhodl o žádosti žalobkyně o ustanovení zástupce v rozhodnutí, jímž bylo
řízení skončeno, tak Krajský soud v Plzni porušil stěžovatelčino právo na spravedlivý proces
podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), když jí znemožnil domáhat
se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a upřel jí právo na to,
aby její záležitost byla spravedlivě projednána nezávislým a nestranným soudem.
Nejvyšší správní soud podotýká, že žalobkyně zjevně předpoklady pro ustanovení
zástupce splňuje, neboť v řízení vedeném pod sp. zn. Na 3/2011 jí Krajský soud v Plzni zástupce
ustanovil, a to toliko za účelem vyjasnění toho, jak bylo míněno podání žalobkyně vedené pod
uvedenou spisovou značkou. Následně podle sdělení advokáta bylo objasněno, že se má jednat
o doplnění žaloby vedené pod sp. zn. 16 Ad 29/2011. Tím spíše pak byl podle názoru Nejvyššího
správního soudu dán důvod pro ustanovení zástupce i v žalobním řízení vedeném u Krajského
soudu v Plzni pod sp. zn. 16 Ad 29/2011.
Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Plzni
ze dne 13. 6. 2011, č. j. 16 Ad 29/2011 - 24, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení,
v němž je Krajský soud v Plzni v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. vázán výše vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud připomíná, že podle jeho rozsudku
ze dne 22. 4. 2010, č. j. 4 Azs 6/2010 - 42, publikovaného pod č. 2081/2010 Sb. NSS, „ustanoví-li
v řízení o kasační stížnosti krajský soud účastníku řízení zástupce (§105 odst. 2 ve spojení s §35 odst. 8
s. ř. s.), takto ustanovený advokát zastupuje účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem poté,
co bylo původní rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem zrušeno.“ Je tedy třeba vycházet
z toho, že žalobkyně je pro žalobní řízení zastoupena advokátkou Mgr. Kateřinou Walterovou,
kterou jí Krajský soud v Plzni ustanovil pro řízení o kasační stížnosti. Aby nebylo zastoupení
žalobkyně v žalobním řízení aktem ryze formálním, bude zapotřebí vyzvat tuto zástupkyni
k případnému doplnění žaloby v přiměřené lhůtě. S ohledem na to, že podáním žádosti
o ustanovení zástupce se v souladu s §35 odst. 8 s. ř. s. staví lhůta pro podání žaloby, bude
zapotřebí akceptovat i případné rozšíření žalobních bodů. Teprve poté bude možno o podané
žalobě rozhodnout.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
Krajský soud v Plzni v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. ledna 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu