ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.59.2011:83
sp. zn. 4 Ads 59/2011 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce:
NOKI s.r.o., se sídlem Na Pankráci 1337/109, Praha 4, zast. Mgr. Michalem Hanzlíkem,
advokátem, se sídlem Na Hřebenech II. 1718/8, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2010, č. j. 11 Ca 415/2008 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 11. 2008, č. j. 2008/74874-424, zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí Úřadu práce hlavního města Prahy – pobočka Praha 4 (dále též „úřad práce”),
ze dne 27. 8. 2008, č. j. ÚP4/OPaK/1822/07/01, kterým byla žalobci podle §82 odst. 3 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“) stanovena povinnost poukázat do státního rozpočtu odvod ve výši 49 087 Kč
za kalendářní rok 2006, podle §82 odst. 1 téhož zákona.
V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný uvedl, že na základě kontroly dodržování
pracovněprávních předpisů provedené úřadem práce u žalobce dne 23. 6. 2008,
byl dne 27. 6. 2008 úřadem práce vyhotoven protokol o výsledku této kontroly
č. j. ÚP4/OPaK/OZP34/2008, z nějž vyplývá, že za rok 2006 byl u žalobce zjištěn odvod
povinného podílu zaměstnávání osob se zdravotním postižením (dále jen „odvod“) v nesprávné
výši, a to s nedoplatkem 49 087 Kč. Důvodem chybně splněné výše odvodu byla skutečnost,
že odvolatel v oznámení za rok 2006 uvedl, že zaměstnává osobu se zdravotním postižením,
ovšem z předložených dokladů bylo zjištěno, že zaměstnanec žalobce Ing. O. T. je sice občanem
zdravotně postiženým ve smyslu §86 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení,
ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon o sociálním zabezpečení“), nikoliv
však ve smyslu §67 odst. 2, zákona o zaměstnanosti, neboť naposledy uvedenou skutečnost
neosvědčil příslušným dokladem.
Žalovaný zdůraznil, že jádrem věci je výklad pojmu „osoba se zdravotním postižením“
ve smyslu zákona o zaměstnanosti, za kterou žalobce zaměňuje „osobu těžce zdravotně
postiženou“ ve smyslu §86 zákona o sociálním zabezpečení. Konstatoval, že žalobcem
zmiňovaná ustanovení §67 odst. 3 a 4 zákona o zaměstnanosti stanovují podmínky,
za kterých může být fyzická osoba uznána zdravotně znevýhodněnou ve smyslu ve smyslu §67
odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Ačkoli je možné, že Ing. O. T. naplňuje podmínky stanovené ve
shora uvedených ustanoveních zákona o zaměstnanosti, neprokázal tuto skutečnost v souladu s §
67 odst. 5 tohoto zákona potvrzením či rozhodnutím úřadu práce o tom, že je osobou zdravotně
znevýhodněnou, ani rozhodnutím nebo potvrzením orgánu sociálního zabezpečení (pro období
do 30. 6. 2006) o tom, že je osobou se změněnou pracovní schopností nebo osobou se
zdravotním postižením a není tedy možné ho za takovouto osobu považovat pro účely zákona o
zaměstnanosti. Žalobcem předložený výpis ze záznamu o jednání lékařské posudkové služby ze
dne 29. 5. 2002, kterým byl Ing. O. T. uznán těžce zdravotně postiženým, byl vydán po
posouzení zdravotního stavu pro účely §86 zákona o sociálním zabezpečení, nikoli pro účely
zákona o zaměstnanosti, a proto jej nelze považovat za rozhodnutí, kterým by byl Ing. O. T.
osobou se změněnou pracovní schopností nebo osobou zdravotně znevýhodněnou, jak požaduje
§67 zákona o zaměstnanosti. Podle žalovaného lze totiž pro účely zákona o zaměstnanosti
fyzickou osobu považovat za zdravotně postiženou pouze tehdy, pokud tuto skutečnost
prokázala způsobem, jaký zákon o zaměstnanosti požaduje a není relevantní, jak je posuzována
pro účely výhod definovaných v §86 zákona o sociálním zabezpečení.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, v níž namítal, že v roce 2006 v souladu
s §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti zaměstnával osobu zdravotně znevýhodněnou,
a to Ing. O. T., který byl dle záznamu o jednání lékařské posudkové služby ze dne 29. 5. 2002
uznán občanem těžce zdravotně postiženým ve smyslu §86 odst. 2 zákona o sociálním
zabezpečení a jehož zdravotní stav podle názoru žalobce naplňuje skutkové znaky uvedené v §67
odst. 3 a 4 zákona o zaměstnanosti a rovněž podmínku doby platnosti tohoto posudku uvedenou
v přechodných ustanoveních zákona o zaměstnanosti, a to až do 30. 6. 2009. Žalobce dále uvedl,
že v souladu s hlavou V. zákona o sociálním zabezpečení, ve znění platném v roce 2006, se za
zdravotně postiženého občana považuje rovněž osoba těžce zdravotně postižená (§86 odst. 1
zákona o sociálním zabezpečení) a Ing. O. T. tak splňoval zákonné znaky zdravotně postižené
osoby, a to jak v souladu se zákonem o sociálním zabezpečení, tak se zákonem o zaměstnanosti.
Žalobce proto uskutečnil v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o zaměstnanosti odvod
do státního rozpočtu za rok 2006 ve výši 34 853 Kč, a to za 0,71 osob se zdravotním postižením,
které v rozhodném období roku 2006 nezaměstnal, neboť jeho povinností bylo zaměstnat dle
průměrného ročního přepočtu zaměstnanců 1,71 osoby se zdravotním postižením.
Žalobce vytýkal, že správní orgány obou stupňů nesprávně zjistily skutkový a právní stav
věci. Nelze se totiž ztotožnit se závěrem žalovaného, podle kterého pro účely zákona o zaměstnanosti
lze fyzickou osobu považovat za zdravotně postiženou pouze tehdy, pokud tuto skutečnost prokázala způsobem,
jaký zákon o zaměstnanosti požaduje a není relevantní, jak je posuzována pro účely výhod definovaných v §86
zákona o sociálním zabezpečení. Podle žalobce mají orgány státní správy vykládat všechny relevantní
předpisy ve vzájemných souvislostech, a to vždy ve prospěch občanů a dalších subjektů tak,
aby nedocházelo k nepřiměřeným zásahům do základních práv a svobod, jakož i oprávněných
zájmů fyzických a právnických osob. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že neporušil žádné ustanovení
zákona o zaměstnanosti ani souvisejících právních předpisů a navrhl proto, aby Městský soud
v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení. Pro případ, že by městský
soud žalobě vyhověl, žalobce navrhoval, aby zrušil též rozhodnutí úřadu práce (správního orgánu
prvního stupně).
Žalovaný ve vyjádření k žalobě namítal, že žalobce neprokázal, že jeho zaměstnanec
Ing. O. T. je osobou se zdravotním postižením, a to ani jedním z možných způsobů, tj. buď
rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení o plné či částečné invaliditě nebo rozhodnutím o
přiznání plného (částečného) invalidního důchodu, ani rozhodnutím úřadu práce o uznání
zdravotně znevýhodněné osoby. Žalobce tudíž neprokázal u jmenovaného zaměstnance
dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, který jej omezuje v pracovním uplatnění tak,
jak to vyžaduje zákon. Zdůraznil, že český právní řád vymezuje více definic zdravotního
postižení, každá z nich je však určena pro jinou oblast úpravy. Pro účely pracovněprávních
předpisů nemůže jako doklad o zdravotním postižení sloužit žádný z průkazů mimořádných
výhod vydávaných podle zákona č. 100/1988 Sb., neboť tyto průkazy jsou vydávány za jiným
účelem a nelze jimi nahrazovat rozhodnutí týkající se plné nebo částečné invalidity. Toto nelze
uplatňovat ani když je pravděpodobné, že osoba, která je držitelem takového průkazu je osobou
plně či částečně invalidní. Z příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti vyplývá,
že ke zvýhodňování zaměstnavatelů zaměstnávajících osoby se zdravotním postižením dochází
pouze za předpokladu, že zaměstnavatel řádně prokáže, že zaměstnává osobu, která v důsledku
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu má určité znevýhodnění na trhu práce, především
podstatně omezeny možnosti využít svoji kvalifikaci nebo kvalifikaci získat.
Žalobce v replice k vyjádření žalovaného nad rámec svých předchozích tvrzení uvedl,
že ve věci povinných odvodů do státního rozpočtu podal celkem tři odvolání proti třem
rozhodnutím úřadu práce. Tato odvolání však nebyla žalovaným posuzována samostatně,
nýbrž bylo rozhodnuto o jednom z nich a následně bylo odůvodnění tohoto rozhodnutí
o odvolání toliko zkopírováno do dalších dvou se změnou pouze ve výši finančního plnění.
Ani tvrzení žalovaného o opaku žalobce nepřesvědčilo, že žalovaný posuzoval všechna
rozhodnutí samostatně a ve vzájemných souvislostech. Odvod příslušné částky finančního plnění
do státního rozpočtu se musí dle názoru žalobce posuzovat podle doby, ve které se odvod
uskutečnil a nikoliv podle roku, ve kterém je úřadem práce uskutečněna kontrola plnění
zákonných povinností. Správní orgány neaplikovaly právní úpravu platnou a účinnou v době
odvodu částky finančního plnění do státního rozpočtu. Žalobce požádal městský soud,
aby vzniklou situaci posoudil rovněž podle §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 12. 2010, č. j. 11 Ca 415/2008 – 41, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
poukázal na ustanovení §67 odst. 2 zákona o zaměstnanosti před a po novele provedené
zákonem č. 109/2006 Sb. a konstatoval, že dikci ustanovení §67 odst. 2 písm. c) zákona
o zaměstnanosti ve znění platném do 30. 6. 2006 korespondovalo i znění ustanovení §67 odst. 5
tohoto zákona, podle něhož skutečnost, že je osobou se zdravotním postižením, dokládá fyzická
osoba potvrzením nebo rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení. Podle §67 odst. 5 zákona
o zaměstnanosti ve znění platném od 1. 7. 2006 skutečnost, že je osobou se zdravotním
postižením podle odst. 2 písm. a) a písm. b) téhož ustanovení dokládá fyzická osoba potvrzením
nebo rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení. Skutečnost, že je osobou se zdravotním
postižením podle §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tedy osobou zdravotně
znevýhodněnou, dokládá fyzická osoba rozhodnutím úřadu práce.
Městský soud na základě uvedených ustanovení dospěl k závěru, že pokud měl žalobce
prokázat, že jím zaměstnaný pracovník Ing. O. T. je osobou se zdravotním postižením, bylo
nutno tuto skutečnost doložit buď potvrzením nebo rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení
nebo – od 1. 7. 2006 v případě osoby zdravotně znevýhodněné – rozhodnutím úřadu práce.
Žalobce předložil výpis ze záznamu o jednání lékařské posudkové služby, ze kterého je patrno, že
lékař Pražské správy sociálního zabezpečení po prostudování zdravotní dokumentace a vyšetření
zdravotního stavu Ing. O. T. vydal posudek, že jmenovaný je občanem těžce zdravotně
postiženým ve smyslu §86 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení.
Tento posudek lékaře, byť jde o lékaře Pražské správy sociálního zabezpečení, nelze považovat
za potvrzení ani rozhodnutí příslušného orgánu správy sociálního zabezpečení ve smyslu §67
odst. 5 zákona o zaměstnanosti ve znění platném do 30. 6. 2006. Tento výpis ze záznamu
pak již vůbec nelze považovat za rozhodnutí úřadu práce, resp. za doklad, který by rozhodnutí
úřadu práce mohl nahradit (§67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti ve znění platném od 1. 7. 2006).
K argumentaci žalobce ustanovením §67 odst. 3 a 4 zákona o zaměstnanosti městský
soud uvedl, že uvedená ustanovení obsahují definici zákonem používaných pojmů, a to definici
pojmu „zdravotně znevýhodněná osoba“ a „dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav“. Žalobou
napadené rozhodnutí však z věcného hlediska neřeší otázku, zda žalobcem zaměstnaný pracovník
splňuje podmínky uvedených ustanovení, neboť ta jen vyjadřují kritéria, která musí fyzická osoba
splňovat při posuzování podmínek pro možnost vydání příslušného rozhodnutí. Uvedené
definice mají význam pro zjištění, zda je žalobce schopen doložit splnění zákonem stanovených
podmínek dokladem, který je podle §67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti vyžadován pro případné
stanovení výše odvodu z podílu zaměstnávaných osob se zdravotním postižením.
Důvodnou městský soud neshledal ani námitku, v níž žalobce poukázal na přechodná
ustanovení v souvislosti s vydáním novely zákona o zaměstnanosti, k níž došlo zákonem
č. 109/2006 Sb. s účinností od 1. 7. 2006. Přechodné ustanovení (čl. XIX) tohoto zákona totiž
nelze v předmětné věci aplikovat, neboť chybí jedna ze základních podmínek, a to rozhodnutí
Okresní (Pražské) správy sociálního zabezpečení o tom, že Ing. O. T. je uznán osobou zdravotně
znevýhodněnou. Za takovéto rozhodnutí nelze považovat ani žalobcem předložený výpis ze
záznamu o jednání lékařské posudkové služby ze dne 29. 5. 2002. Tento doklad by mohl sloužit
pouze jako jeden z podkladů pro vydání takovéhoto rozhodnutí. Rozhodnutím příslušného
orgánu sociálního zabezpečení o tom, že Ing. T. je uznán osobou zdravotně znevýhodněnou
žalobce nedisponuje resp. v průběhu kontroly ani v průběhu řízení správního žádné takové
rozhodnutí nepředložil.
V této souvislosti městský soud dále uvedl, že již zmíněný Výpis ze záznamu o jednání
lékařské posudkové služby ze dne 29. 5. 2002 byl zpracován v návaznosti na posouzení
zdravotního stavu Ing. O. T. pro účely zjištění, nakolik splňuje podmínky stanovené v §86 odst.
2 zákona o sociálním zabezpečení pro poskytnutí výhod podle tohoto zákona. Také pro potřeby
zákona o sociálním zabezpečení je nutno předložený výpis považovat jen za podklad pro vydání
rozhodnutí, resp. osvědčení o tom, zda posuzovaná osoba splňuje podmínky pro přiznání
určitého stupně mimořádných výhod. Ani pro potřeby zákona o sociálním zabezpečení nelze tedy
předložený výpis považovat za doklad, který osvědčuje, že posuzovaná osoba má právo na
poskytnutí mimořádných výhod podle zákona o sociálním zabezpečení či nikoliv. Skutečnost, že
zmiňovaný výpis ze záznamu je platný do června 2012, je pro posouzení věci nerozhodná.
Podle městského soudu lze sice obecně přisvědčit námitce žalobce, že orgány státní
správy musí vykládat legální pojmy ve vzájemných souvislostech a ve prospěch adresátů,
ve vztahu k posuzované věci však zákon o zaměstnanosti v ustanovení §67 jednoznačně stanoví,
jakým způsobem se dokládá skutečnost, že jde o osobu se zdravotním postižením. Není – li tato
rozhodná skutečnost doložena dokladem, který je zákonem výslovně požadován, nelze dospět
k závěru, že je osobou se zdravotním postižením ve smyslu zákona o zaměstnanosti. Ustanovení
§67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti je jednoznačné a je z něj zcela nepochybně zřejmé, že status
osoby se zdravotním postižením je nutno doložit buď potvrzením, nebo rozhodnutím orgánu
sociálního zabezpečení, anebo (od 1. 7. 2006) v případě, že jde o osobu zdravotně
znevýhodněnou rozhodnutím úřadu práce. Městský soud připustil, že odůvodnění rozhodnutí
žalovaného mohlo být přesnější a konkrétnější, aby korespondovalo platné právní úpravě,
nicméně usoudil, že tyto vady nedosahují takové intenzity, aby byly dány důvody pro závěr
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, a to zejména za situace, kdy ji žalobce
ani nenamítal.
K tvrzení žalobce uvedenému v replice k vyjádření žalovaného k žalobě, v němž poukázal
na skutečnost, že podal celkem tři odvolání, o nichž bylo rozhodnuto pouze na základě jednoho
z nich s tím, že další rozhodnutí o odvolání byla toliko zkopírována městský soud uvedl, že tyto
námitky nebyly uplatněny v zákonem stanovené lhůtě pro podání žaloby, přičemž zmíněné
rozhodnutí žalovaného, které se vztahuje k roku 2005, není předmětem žaloby v této věci.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalobce (dále též „stěžovatel”) kasační
stížností ze dne 30. 6. 2009, z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel namítal, že městský soud se nedostatečným a nesprávným způsobem vypořádal
s jeho námitkami týkajícími se rozhodnutí žalovaného, zejména nesprávně posoudil jeho
přezkoumatelnost. Zopakoval, že podle ustanovení §67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti, ve znění
platném do 30. 6. 2006, dokládá fyzická osoba skutečnost, že je osobou se zdravotním
postižením potvrzením nebo rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení. Od 1. 7. 2006
v souladu se změnou zákona o zaměstnanosti, ke které došlo novelou č. 109/2006 Sb.,
se osoba se zdravotním znevýhodněním uznává na základě rozhodnutí úřadu práce.
To však podle stěžovatele vzhledem k přechodným ustanovením zákona o zaměstnanosti neplatí
pro osoby, které byly uznány za osoby zdravotně znevýhodněné na základě potvrzení nebo
rozhodnutí příslušné okresní správy sociálního zabezpečení podle dosavadních právních
předpisů. Tyto osoby jsou i nadále, nejdéle však do tří let od nabytí účinnosti novely
(tedy do 30. 6. 2009), uznány za osoby zdravotně znevýhodněné na základě potvrzení
nebo rozhodnutí OSSZ (PSSZ).
Stěžovatel vyjádřil v této souvislosti přesvědčení, že městský soud se stejně jako žalovaný
dopustil nesprávného výkladu ustanovení §67 zákona o zaměstnanosti, když nepřihlédl
k přechodnému ustanovení zákona č. 109/2006 Sb., uvedenému v čl. XIX. tohoto zákona.
Podle stěžovatele městský soud nesprávně vyhodnotil termín „potvrzení“ uvedený v §67 odst. 5
zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 30. 6 2006, neboť ohledně takovéhoto potvrzení
nebylo žádného právního předpisu, který by uváděl jeho obsahové náležitosti. Stěžovatel přitom
úřadu práce předložil již zmíněný záznam o jednání lékařské posudkové služby ze dne
29. 5. 2002, ve kterém byl Ing. T. - zaměstnanec stěžovatele - uznán občanem těžce zdravotně
postiženým. Zdravotní stav Ing. T. tak podle stěžovatele „naplňuje skutkové znaky uvedené v §67
odst. 3 a 4 zákona o zaměstnanosti a rovněž podmínku doby platnosti tohoto posudku uvedenou v přechodných
ustanoveních zákona o zaměstnanosti, a to nejdéle do 30. 6. 2009.“ Předmětný výpis ze záznamu o
jednání lékařské posudkové služby tak měl být městským soudem posouzen jako „potvrzení“ ve
smyslu §67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2006.
Stěžovatel rovněž namítal, že žalovaný se nevypořádal se skutečností, že během roku
2006 došlo ke změně příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti. V rozhodnutí o odvolání
zmínil sice přechodná ustanovení novely, nikoli už změnu zákonných ustanovení. O této
skutečnosti pojednával až rozsudek městského soudu, který však v tomto pochybení neshledal
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Městský soud se podle stěžovatele dopustil
přepjatého formalismu, neboť je absurdní, aby zaměstnanec stěžovatele, který byl uznán osobou
se zdravotním postižením, nebyl uznán zdravotně postiženým podle jiných právních předpisů
a tím vznikla nedůvodná újma třetímu subjektu, ačkoliv ten byl po celou dobu v dobré víře
ohledně správnosti svého postupu.
Stěžovatel vytýkal městskému soudu, že se odmítl zabývat jeho námitkami ohledně
povinnosti správních orgánů vytvářet osobám se zdravotním postižením přijatelné podmínky
pro jejich zaměstnávání a začlenění do společnosti, odstranit diskriminaci zdravotně postižených
osob a absurdity obstarávání nadbytečných dokumentů u státních orgánů s odůvodněním,
že nesouvisí s předmětem řízení.
Městskému soudu dále vytýkal, že neodůvodnil, z jakého důvodu by osoba,
která je uznána zdravotně postiženou dle jednoho právního předpisu nemohla být za zdravotně
postiženou považována i podle jiného právního předpisu.
Stěžovatel opět poukázal na skutečnost, že v řízení před městským soudem namítal
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného, neboť ten posoudil toliko první případ
nesprávného odvodu do státního rozpočtu a u dalších již pouze zkopíroval odůvodnění
rozhodnutí, aniž by jednotlivá tvrzení a důkazy k nim navržené a předložené zvážil
ve vzájemných souvislostech. Další rozhodnutí o odvolání stěžovatele ve věci odvodů za roky
2005 a 2007 byly městským soudem posuzovány v řízeních vedených pod sp. zn. 11 Ca 416/2008
a 11 Ca 417/2008. Městský soud sice připustil stěžovatelem uvedené skutečnosti, avšak neshledal,
že by tyto vady dosahovaly takové intenzity, aby byly dány důvody pro závěr
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného. S tímto závěrem městského soudu stěžovatel
nesouhlasí, neboť má za to, že se městský soud mýlí v tom, že by tuto skutečnost stěžovatel
nenamítal a dále, že by uvedené vady nedosahovaly takové intenzity, aby se jednalo
o nepřezkoumatelnost rozhodnutí, zejména když žalovaný ve svém rozhodnutí nehodnotil
změnu právní úpravy v rozhodném období a tuto nepromítl do jeho odůvodnění.
K nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu by přitom soud měl přihlédnout vždy,
nejen k námitce. Vyjádřil přesvědčení, že rozhodnutí žalovaného i kasační stížností napadený
rozsudek městského soudu jsou nepřezkoumatelné a proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu ze dne 30. 12. 2010, č. j. 11 Ca 415/2008 – 41, zrušil a věc tomuto
soudu vrátil k dalšímu řízení s tím, aby mu v dalším řízení byla přiznána plná náhrada nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v podstatě zopakoval své argumenty
uvedené ve vyjádření k žalobě. Ke stěžovatelem namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného a tím i napadeného rozsudku městského soudu, žalovaný uvedl, že obě rozhodnutí
považuje za srozumitelná a dostatečně odůvodněná. Žalovaný i městský soud totiž v odůvodnění
svých rozhodnutí jasně uvedli důvody i úvahy, kterými byli vedeni při aplikaci a výkladu právních
předpisů a z jakých důvodů je aplikovali způsobem, který vyústil ve vydání výsledného
rozhodnutí. K námitce stěžovatele, že je absurdní, aby tatáž osoba byla uznána zdravotně
postiženou jedním právním předpisem a druhým nikoliv, žalovaný uvedl, že je zcela běžné,
že každý právní předpis upravuje definici pojmů, jichž užívá tak, aby byly v souladu se smyslem
daného zákona a se záměrem zákonodárce příslušnou právní úpravou regulovat vztahy,
na něž zákon dopadá. Pokud zaměstnavatel zaměstnává osobu se zdravotním postižením a chce
uplatnit „započtení“ takové osoby pro účel §81 zákona o zaměstnanosti, je povinen prokázat
status této zdravotně znevýhodněné osoby způsobem, který vyžaduje tento zákon, přičemž nelze
přijmout názor, že by tím docházelo k nezákonným zásahům veřejné moci do základních práv
zaměstnavatelů.
S námitkou, že v dalších dvou případech (odvodů za roky 2005 a 2007), v nichž žalovaný
vydal rozhodnutí s prakticky stejným odůvodněním, což stěžovatel hodnotí jako vadu,
která představuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí, se žalovaný neztotožnil a zdůraznil,
že se jedná o 3 skutkově obdobné případy, které byly v souladu se zásadou legitimního očekávání
rozhodnuty stejně, když není možné, aby se rozhodnutí ve skutkově shodných případech
zásadním způsobem od sebe lišila. Za nedůvodnou označil rovněž námitku, že ve svém
rozhodnutí nereflektoval změnu právní úpravy v roce 2006. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti,
a které by jej opravňovaly se od uplatněného důvodu kasační stížnosti odchýlit. Po přezkoumání
kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není důvodná.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. b) lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Uplatněné důvody kasační stížnosti v zásadě určují svou povahou sled,
v jakém se jimi Nejvyšší správní soud musí zabývat. Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil
také důvod kasační stížnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší
správní soud nejprve touto námitkou. Pokud by totiž uznal její oprávněnost, nemohl
by se zabývat ostatními námitkami. Z textu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel
nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozsudku městského soudu v Praze spatřoval
v tom, že městský soud se nedostatečným a nesprávným způsobem vypořádal s námitkami
žalobce a rozhodnutí žalovaného posoudil nesprávně stran jeho přezkoumatelnosti.
Nepřezkoumatelností trpí rozhodnutí soudu tehdy, je-li nesrozumitelné,
nebo neobsahuje-li dostatek důvodů, tj. není možné vysledovat myšlenkový postup, jímž soud
ke svému rozhodnutí dospěl. V předkládaném případě však tomu tak podle názoru Nejvyššího
správního soudu není. Z rozsudku Městského soudu v Praze je zřejmé, podle jakých zákonných
ustanovení postupoval a jakými úvahami se při svém rozhodování řídil. Nejvyšší správní soud
má za to, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze má všechny podstatné náležitosti,
vyplývá z něj jakým způsobem a z jakých důvodů Městský soud v Praze rozhodl a rozhodně
je tak nelze považovat za nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud v této souvislosti opětovně
zdůrazňuje, že závěry městského soudu jsou řádně zdůvodněny, včetně závěru o tom,
že rozhodnutí žalovaného není nepřezkoumatelné, přičemž jak bude dále uvedeno, Nejvyšší
správní soud se ze závěry městského soudu, ke kterým dospěl při posouzení věci ztotožnil,
jen pro úplnost k nim dodává:
Stěžovatel konkrétně nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spatřoval v tom,
že soud pominul pochybení žalovaného způsobující nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí,
když věcně posoudil toliko první případ doplatku odvodu do státního rozpočtu podle §81
odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti a u dalších odvodů (za roky 2006 a 2007) již pouze
zkopíroval odůvodnění rozhodnutí vztahujícího se k roku 2005, aniž by jednotlivá tvrzení
a důkazy k těmto kontrolovaným rokům navržené a předložené zvážil ve vzájemných
souvislostech.
Městský soud se touto námitkou nezabýval, neboť shledal, že nebyla uplatněna
v zákonem stanovené lhůtě pro podání žaloby. Nejvyšší správní soud se s městským soudem
ztotožňuje potud, že tato námitka byla podána opožděně, neboť dvouměsíční lhůta pro podání
žaloby stanovená v §72 odst. 1 s. ř. s. uplynula v posuzované věci dnem 3. 2. 2009 (rozhodnutí
žalovaného bylo stěžovateli doručeno dne 3. 12. 2008) a stěžovatel tuto námitku poprvé vznesl
až v replice k vyjádření žalovaného k žalobě dne 5. 5. 2009. Nejvyšší správní soud připomíná,
že pokud by tato námitka nepřezkoumatelnosti byla důvodná, nemohl by jí soud bez dalšího
pro opožděnost odmítnout, neboť ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. jsou soudy povinny
k takové námitce přihlížet z úřední povinnosti. Poukázat lze v této souvislosti např. na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 – 35, v němž Nejvyšší správní
soud vyslovil, že nepřezkoumatelnost právního rozhodnutí je pojmově spjata se soudním přezkumem takového
rozhodnutí, k tomu, aby soud takový závěr učinil, není zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal;
dojde-li soud k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobcovými
námitkami musí věcně zabývat [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Jestliže je k vadě rozhodnutí žalovaného
(nepřezkoumatelnosti) vytýkané v této námitce soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti,
pak opožděnost takové námitky nemůže představovat překážku jejího projednání. Nejvyšší
správní soud připomíná, že to platí jen za situace, kdy skutečně rozhodnutí správního orgánu
takovou vadou trpí. V projednávané věci však stěžovatelem uplatněná námitka není důvodná,
neboť za situace, kdy při jediné kontrole stěžovatele uskutečněné dne 23. 6. 2008, zaměřené
na kontrolované období od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2007 bylo podle správního orgánu prvního
stupně zjištěno, že stěžovatel v tomto období odváděl povinný podíl za zaměstnávání osob
se zdravotním postižením do státního rozpočtu v nesprávné výši, je logické, že pokud pro každý
kalendářní rok sledovaného období bylo vydáno samostatné rozhodnutí o povinnosti stěžovatele
doplatit odvod podle §81 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, pak odůvodnění těchto
správních rozhodnutí se od sebe nemohou výrazně lišit, neboť skutkový stav je totožný,
až na odlišnosti vyplývající především z rozdílného počtu zaměstnanců a rozdílné výše průměrné
měsíční mzdy v národním hospodářství v jednotlivých sledovaných obdobích, které však správní
orgán prvního stupně i žalovaný nepochybně zohlednil. Stěžovatelem namítaná podobnost
v odůvodnění rozhodnutí proto nemůže vyústit v nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného.
K ostatním námitkám stěžovatele Nejvyšší správní soud po stránce skutkové odkazuje
na zjištění uvedená městským soudem, z nichž vyplývá, že úřad práce zahájil dne 23. 6. 2008
u stěžovatele kontrolu dodržování předpisů vztahujících se k zaměstnávání osob se zdravotním
postižením, zejména kontrolu odvodu povinného podílu zaměstnávání těchto osob do státního
rozpočtu za roky 2005, 2006 a 2007. Pro kontrolované období roku 2006 bylo z předložených
dokladů zjištěno, že průměrný roční přepočtený počet zaměstnanců za tento rok byl 42,83 osob,
z toho povinný podíl osob se zdravotním postižením na celkovém počtu zaměstnanců (4 %)
za rok 2006 byl 1,71 osob. Zaměstnavatel nezaměstnával žádné osoby se zdravotním postižením
podle zjištění úřadu práce, přesto na oznámení poskytované tomuto úřadu za rok 2006
je uvedena jedna osoba, konkrétně zaměstnanec stěžovatele – jednatel společnosti s ručením
omezením Ing. O. T. Za přepočtený počet osob se zdravotním znevýhodněním – 1,71 – měl
zaměstnavatel povinnost odvést odvod do státního rozpočtu ve výši 83 940 Kč, odvedl však
odvod za 0,71 osob ve výši 34 853 Kč. Tím podle úřadu práce vznikl nedoplatek ve výši 49 087
Kč. Obdobná zjištění pak byla učiněna i ke dvěma dalším kontrolovaným rokům, tj. rokům 2005
a 2007, přičemž jak již bylo uvedeno lišila se jen výše nedoplatku, a to s ohledem na rozdílný
počet zaměstnanců a rozdílnou výší průměrné měsíční mzdy v národním hospodářstvím
v jednotlivých letech (§82 odst. 1 zákona o nezaměstnanosti). Podle protokolu o výsledku
kontroly stěžovatel v oznámeních za jednotlivá sledovaná léta uvedl, že zaměstnává osobu se
zdravotním postižením Ing. O. T., který je držitelem potvrzení, jež tuto skutečnost dokládá. Ve
spisu správního orgánu je pak založen onen doklad, z něhož stěžovatel vycházel, tj. „Výpis ze
záznamu o jednání LPS pro potřeby OÚ (MÚ)“, z něhož vyplývá, že dne 29. 5. 2005 projednal
lékař Pražské správy sociálního zabezpečení, lékařské posudkové služby pro Prahu 4 MUDr. V.
D. žádost Městského úřadu Praha 4 o posouzení zdravotního stavu účastníka řízení Ing. O. T.
nar. X. Po prostudování zdravotní dokumentace a přešetření zdravotního stavu posuzovaného
vydal posudek, že jmenovaný je občanem těžce zdravotně postiženým ve smyslu §86 odst. 2
zákona č. 100/1988 Sb. v platném znění s odůvodněním, že nejde o zdravotní postižení uvedené
v příloze č. 2 k vyhlášce č. 182/91 Sb., jde však o zdravotní postižení podstatně omezující
pohybovou schopnost jmenovaného, srovnatelné z funkčního hlediska se zdravotním postižením
uvedeným v odst. 2 písm. g) této přílohy č. 2.
Do soudního spisu posléze stěžovatel založil rozhodnutí Úřadu práce hlavního Prahy
se sídlem v Praze 3 ze dne 23. 2. 2009, č. j. ÚPP/OZZ/2008/276, jímž na základě žádosti
o uznání osobou zdravotně znevýhodněnou rozhodl úřad práce podle ustanovení §67 odst. 2
písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti, že Ing. O. T. se uznává osobou zdravotně
znevýhodněnou od 27. 1. 2009 do 1. 2. 2011. V odůvodnění se pak uvádí, že k žádosti
jmenovaného ze dne 28. 11. 2008, na základě posouzení zdravotního stavu oddělením lékařské
posudkové služby úřadu práce ze dne 16. 2. 2009, byl jmenovaný uznán osobou,
která má zachovánu schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost,
ale jeho schopnost být nebo zůstat pracovně začleněn, vykonávat dosavadní povolání nebo využít
dosavadní kvalifikaci či kvalifikaci získat je podstatně omezena z důvodu dlouhodobě
nepříznivého zdravotního stavu. Tím jsou splněny podmínky pro uznání osobou zdravotně
znevýhodněnou podle §67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
Podle §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, zaměstnavatelé s více než 25 zaměstnanci v pracovním
poměru jsou povinni zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu těchto osob na celkovém
počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Povinný podíl činí 4 %.
Podle odst. 2 téhož ustanovení, povinnost uvedenou v odst. 1 zaměstnavatelé plní a) zaměstnáváním
v pracovním poměru, b) odebíráním výrobků nebo služeb od zaměstnavatelů zaměstnávajících více než 50 %
zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, nebo zadáváním zakázek těmto zaměstnavatelům
nebo odebíráním výrobků nebo služeb chráněných pracovních dílen provozovaných občanským sdružením, státem
registrovanou církví nebo náboženskou společností nebo právnickou osobou evidovanou podle zákona upravujícího
postavení církví a náboženských společností nebo obecně prospěšnou společností, nebo zadáváním zakázek těmto
subjektům nebo odebíráním výrobků nebo služeb od osob se zdravotním postižením, které jsou osobami samostatně
výdělečně činnými a nezaměstnávají žádné zaměstnance, nebo zadáváním zakázek těmto osobám, nebo c) odvodem
do státního rozpočtu, nebo vzájemnou kombinací způsobu uvedených v písm. a ) až c).
Podle §82 téhož zákona, výše odvodu do státního rozpočtu podle §81 odst. 2 písm. c) činí
za každou osobu se zdravotním postižením, kterou by zaměstnavatel měl zaměstnat, 2.5 násobek průměrné
měsíční mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí kalendářního roku, v němž povinnost plnit
povinný podíl osob se zdravotním postižením vznikla. Výše průměrné mzdy za první až třetí čtvrtletí vyhlásí
ministerstvo na základě údajů Českého statistického úřadu sdělením uveřejněným ve Sbírce zákonů.
Podle druhého odstavce téhož ustanovení se odvod do státního rozpočtu poukazuje do 15. února
následujícího roku prostřednictvím Úřadu práce. Nesplní-li zaměstnavatel povinnost podle §81 odst. 1, stanoví
mu úřad práce povinnost poukázat odvod do státního rozpočtu rozhodnutím podle daňového řádu.
Z citace uvedených ustanovení je patrno, že povinností uvedenou v §81 zákona
o zaměstnanosti je zabezpečováno pracovní uplatnění osob se zdravotním postižením (i mimo
chráněné pracovní dílny) na tzv. otevřeném trhu práce. Jsou stanoveny celkem tři možnosti
plnění povinného podílu, které je možno využívat samostatně nebo je vzájemně kombinovat.
Nejefektivnější formou zajištění pracovního uplatnění osob se zdravotním postižením je jejich
zaměstnávání v pracovním poměru. Nepřímou formou je pak odebírání výrobků nebo služeb
od zaměstnavatelů uvedených v §81 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona a třetí formou plnění
povinného podílu je odvod do státního rozpočtu, který umožňuje plnit zákonnou povinnost
zejména těm zaměstnavatelům, kteří vzhledem k charakteru své činnosti nemohou osoby
se zdravotním postižením přímo zaměstnávat a nemohou ani využít možnosti odebírání výrobků
nebo služeb nebo zadávání zakázek. Odvod do státního rozpočtu však mohou zvolit všichni
zaměstnavatelé (s výjimkou případů uvedených v odst. 3, což však na řešený případ nedopadá),
protože se nejedná o žádnou sankci, ale o jednu z rovnocenných možností plnění povinného
podílu. Základem pro výpočet odvodu do státního rozpočtu je průměrný roční přepočtený počet
osob se zdravotním postižením, které měl pro splnění povinného podílu zaměstnavatel zaměstnat
a částka průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí kalendářního
roku, ve kterém je povinný podíl plněn. Celková výše odvodu do státního rozpočtu odpovídá
násobku těchto dvou veličin.
Skutečnost, že stěžovatel si byl vědom své povinnosti uložené mu v §81 až 83 zákona
o zaměstnanosti, jakož i způsobu jejího plnění, včetně možnosti vzájemné kombinace
jednotlivých způsobů plnění a vědom toho, jaké skutečnosti musí v souvislosti s tím osvědčit,
je patrná již z toho, že za kontrolované období odvedl do státního rozpočtu tzv. „náhradní
plnění“ za 0,71 % osoby se zdravotním postižením, kterou by měl zaměstnat, vycházeje
z předpokladu, že jednu osobu se zdravotním postižením zaměstnává. Za takovou osobu
považoval svého zaměstnance Ing. O. T. Žalovaný s tím však nesouhlasil a argumentoval tím, že
stěžovatel nedoložil, že jeho zaměstnanec je osobou se zdravotním postižením ve smyslu §67
zákona o zaměstnanosti ať již ve znění platném do 30. 6. 2006 či po zbývající část uvedeného
roku. Proto stěžovateli uložil doplatit do státního rozpočtu odvod za jednu osobu se zdravotním
postižením, kterou by měl zaměstnavatel zaměstnat.
Z provedené rekapitulace vyplývá, že v posuzovaném případě se primárně jedná
o posouzení otázky, zda stěžovatel byl povinen poukázat za rok 2006 nedoplatek odvodu
do státního rozpočtu ve výši o 49 087 Kč vyšší než poukázal. Pro správné posouzení této otázky
bylo nutno se vypořádat s tím, zda zaměstnanec stěžovatele Ing. O. T. uznán orgánem sociálního
zabezpečení (do 30. 6. 2006) osobou zdravotně znevýhodněnou ve smyslu §67 odst. 2 písm. c)
zákona o zaměstnanosti, event., posléze osobou takto znevýhodněnou příslušným úřadem práce.
Podle §67 odst. 1 zákona o zaměstnanosti se fyzickým osobám se zdravotním postižením
(dále jen “osoby se zdravotním postižením“) poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce.
Podle odst. 2 téhož ustanovení ve znění účinném do 30. 6. 2006, osobami se zdravotním
postižením jsou fyzické osoby, které jsou
a) orgánem sociálního zabezpečení uznány plně invalidními (dále jen „osoby s těžším zdravotním
postižením“),
b) orgánem sociálního zabezpečení uznány částečně invalidními,
c) rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení uznány zdravotně znevýhodněnými (dále jen „osoby zdravotně
znevýhodněné“).
Podle odst. 3 téhož ustanovení ve znění účinném jak do 30. 6. 2006, tak i po tomto datu
za zdravotně znevýhodněnou osobu podle odst. 2 písm. c) se považuje fyzická osoba, která má zachovánu
schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, ale její schopnosti být nebo zůstat
pracovně začleněna, vykonávat dosavadní povolání nebo využít dosavadní kvalifikaci nebo kvalifikaci získat jsou
podstatně omezeny z důvodu jejího dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu.
Podle odst. 5 téhož zákona, ve znění účinném do 1. 7. 2006, skutečnost, že je osobou
se zdravotním postižením, dokládá fyzická osoba potvrzením nebo rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení.
Zákonem č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona
o sociálních službách, došlo ke změně citovaného ustanovení v tom směru, že rozhodování
o statusu osob zdravotně znevýhodněných [podle písm. c)] přešlo na úřady práce a v souvislosti
s tím byl modifikovaný odst. 5 téhož ustanovení, podle něhož skutečnost, že je osobou se zdravotním
postižením podle odst. 2 písm. a) a b), dokládá fyzická osoba potvrzením nebo rozhodnutím orgánu sociálního
zabezpečení a skutečnost, že je osobou se zdravotním postižením podle odst. 2 písm. c), dokládá fyzická osoba
rozhodnutím úřadu práce.
Podle odst. 6 téhož ustanovení posuzování zdravotního stavu pro účely odst. 2 písm. c)
upravuje jiný právní předpis, jímž je podle poznámky pod čarou zákon č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
Nutno ještě připomenout čl. XIX zákona č. 109/2006 Sb., podle něhož fyzické osoby,
které byly rozhodnutím okresní správy sociálního zabezpečení uznány za osoby zdravotně znevýhodněné se po dobu
platnosti tohoto rozhodnutí, maximálně po dobu tří let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, považují za osoby
zdravotně znevýhodněné podle tohoto zákona.
Pro posouzení věci je pak potřebné ještě citovat §86 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb.,
ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí žalovaného, podle něhož občanům s těžkým
tělesným, smyslovým nebo mentálním postižením, které podstatně omezuje jejich pohybovou
nebo orientační schopnost, se poskytují podle druhu a stupně postižení mimořádné výhody,
zejména v dopravě nebo při potřebě průvodce; těmto občanům s těžkým zdravotním postižením
jsou přiznávány mimořádné výhody I. stupně, občanům se zvlášť těžkým zdravotním postižením
jsou přiznávány mimořádné výhody II. stupně a občanům se zvlášť těžkým zdravotním
postižením a potřebou průvodce jsou přiznávány mimořádné výhody III. stupně. Stupeň
mimořádných výhod osvědčuje průkaz mimořádných výhod, a to I. stupeň průkaz TP, II. stupeň
průkaz ZTP a III. stupeň průkaz ZTP/P. Průkaz mimořádných výhod je veřejnou listinou.
Stěžovatel v předcházejícím řízení se opakovaně dovolával a správním orgánům obou
stupňů předložil „Výpis ze záznamu o jednání LPS pro potřeby o OÚ/MÚ“, které proběhlo dne
29. 5. 2005, jehož obsah byl již výše zmíněn. Je nutno připustit, že tento doklad byl vydán
lékařem Pražské správy sociálního zabezpečení v Praze 4, tedy orgánem sociálního zabezpečení,
který byl též zákonem o zaměstnanosti s účinností do 30. 6. 2006 povolán k podávání posudků
o zdravotním stavu pro vydání potvrzení nebo rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení
o statusu osoby zdravotně znevýhodněné. Rozhodnutí bylo totiž zákonem č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení svěřeno okresním správám sociálního
zabezpečení podle §4 písm. a) bod 19, přičemž nutno připomenout, že podle §6 odst. 2
téhož zákona vykonávala (a dosud vykonává) na území hlavního města Prahy působnost
okresních správ sociálního zabezpečení Pražská správa sociálního zabezpečení. Tentýž orgán
sociálního zabezpečení pak ve smyslu §8 téhož zákona posuzoval mimo jiné zdravotní stav
a pracovní schopnost občanů ve věcech sociálního zabezpečení, státní sociální podpory a sociální
péče a za tím účelem svými lékaři posuzoval podle odst. 1 písm. g) uvedeného zákona též,
zda jde o osobu zdravotně znevýhodněnou ve smyslu §67 zákona o zaměstnanosti v tehdy
platném znění. Posuzoval též pro účely přiznání mimořádných výhod (mimo jiné),
zda jde o občana těžce zdravotně postiženého a druh a stupeň tohoto postižení [písm. h)
citovaného ustanovení]. O samotném přiznání mimořádných výhod pak rozhodoval jiný orgán,
konkrétně příslušný okresní úřad ve smyslu §34 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1988 Sb.
o působnosti orgánů ČSR v sociálním zabezpečení. Tato právní úprava byla platná v době vydání
stěžovatelem předloženého výpisu. V současné době (i v době vydání rozhodnutí žalovaného)
pravomoc rozhodnout o přiznání mimořádných výhod přísluší obecnímu úřadu s rozšířenou
působností.
Je nepochybné, že pokud by zaměstnanec stěžovatele v roce 2006, event. později
- do data vydání napadeného rozhodnutí žalovaného byl držitelem potvrzení nebo rozhodnutí
orgánu sociálního zabezpečení, že je osobou zdravotně znevýhodněnou ve smyslu §67 odst. 2
písm. c) zákona o zaměstnanosti, které by bylo vydáno na základě posudku lékaře OSSZ,
jímž by byl zaměstnanec stěžovatele takto znevýhodněnou osobou uznán, pak by nepochybně
žalovaný správní orgán neměl důvodu vydávat rozhodnutí o odvodu do státního rozpočtu
za nezaměstnávání zdravotně postiženého občana. Požadované rozhodnutí či potvrzení
však stěžovatel v projednávané věci nepředložil a Nejvyšší správní soud se shoduje s městským
soudem v závěru, že požadovaný doklad nemůže představovat stěžovatelem předložený Výpis
ze záznamu o jednání LPS pro potřeby OÚ/MÚ o tom, že posuzovaná osoba splňuje podmínky
pro přiznání I. stupně mimořádných výhod uvedených v §86 odst. 2 zákona o sociálním
zabezpečení. Nehledě k tomu, že tento doklad byl vydán dne 29. 5. 2002, přičemž není
vyloučeno, že zdravotní stav posuzované osoby se může v čase vyvíjet a měnit, pak je nutno
zdůraznit, že byl vydán pro účely přiznání zcela jiného nároku, konkrétně mimořádných výhod
podle výše již citovaného ustanovení zákona o sociálním zabezpečení. Právním předpisem,
který blíže upravoval poskytování mimořádných výhod byla vyhláška č. 182/1991 Sb.,
kterou se prováděl zákon o sociálním zabezpečení, a to v ustanovení §31 a v příloze č. 2
a 3. Mimořádné výhody byly zpravidla přiznávány osobám s postižením ortopedického,
nervového nebo smyslového původu, u nichž bylo prokazatelné, že způsobovaly podstatné
omezení pohybové schopnosti. Příloha č. 2 obsahovala demonstrativní výčet zdravotních
postižení odůvodňujících přiznání mimořádných výhod. V každém případě však muselo
jít o zdravotní postižení mající charakter dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. První
stupeň mimořádných výhod vyjádřený vydáním průkazu TP náležel občanům, kteří nemohou
pro postižení hybnosti z důvodu především ortopedických, nervových a interních onemocnění
delší dobu stát, zvláště v dopravních prostředcích a při osobním projednávání svých záležitostí
na úřadech. Jedná se občany s těžším postižením funkce jedné horní končetiny, např. stavy
po amputaci či stavy s parézou, neboť těmto občanům se zpravidla obtížně cestuje v prostředku
veřejné hromadné dopravy, neboť mají omezenou možnost přidržovat se. Dále se jedná
o postižení jedné dolní končetiny na podkladě anatomické ztráty končetiny v rozsahu v příloze
vyhlášky konkrétně uvedeném, nebo na podkladě dalších ortopedických nebo neurologických
poruch. Druhý stupeň mimořádných výhod se pak přiznával pro větší a těžší postižení
pohybových schopností, které znemožňují občanům nejen delší stání, ale i chůzi. Ze stěžovatelem
předloženého Výpisu o záznamu vyplývá, že tento doklad sloužil jako podklad pro přiznání
mimořádných výhod I. stupně. k tomu příslušným orgánem (okresním úřadem, resp. městským
úřadem), jak již bylo vysvětleno výše. Tomu koresponduje zjištění, že posudek byl vyžádán
pro potřeby OÚ/MÚ.
Porovnává-li se okruh otázek, které lékař okresní správy sociálního zabezpečení
je povinen zodpovědět v případě posouzení zdravotního stavu posuzované osoby pro přiznání
mimořádných výhod, s otázkami, které řeší ve smyslu ustanovení §67 odst. 2 písm. c) zákona
o zaměstnanosti pro uznání osoby zdravotně znevýhodněné, pak je nepochybné, že tyto otázky
se liší. Za zdravotně znevýhodněnou osobu se považuje fyzická osoba, která má zachovánu
schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, ale její schopnost
být nebo pracovně začleněna, vykonávat dosavadní povolání nebo využít dosavadní kvalifikaci
nebo kvalifikaci získat jsou podstatně omezeny z důvodu jejího dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu. V obou případech je předpokladem uznání dlouhodobě nepříznivý zdravotní
stav, nicméně i osoba, která byla pro přiznání mimořádných výhod uznána těžce zdravotně
postiženou v I. stupni, nemusí být uznána bez dalšího osobou zdravotně znevýhodněnou
pro účely pracovních předpisů, a to zejména za situace, kdy půjde o osobu vykonávající
především duševní práci. Ing. O. T. je vysokoškolsky vzdělaný odborník a i s ohledem na jeho
pracovní zařazení u stěžovatele – jednatel společnosti – lze předpokládat, že vykonává práci, v níž
využívá především své vysoké odborné kvalifikace a schopnosti duševních (nikoliv fyzických),
což podstatně ovlivňuje posouzení zda jeho zdravotní stav vyhovuje kritériím uvedeným v §67
odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
Z uvedených důvodů nelze proto správním orgánům obou stupňů vytknout,
že nepovažovaly za dostatečný podklad pro uznání osoby Ing. O. T. jako osoby zdravotně
znevýhodněné výše již zmíněný Výpis ze záznamu o jednání LPS z 29. 5. 2002, a to bez ohledu
na to, že doba jeho platnosti byla určena na 10 let. Jednak šlo pouze o posudek, tedy podklad pro
vydání případného rozhodnutí o přiznání mimořádných výhod I. stupně a navíc vlastní
rozhodnutí vydával orgán odlišný od orgánu sociálního zabezpečení, které jsou vyjmenovány v §
3 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. a jimiž jsou Ministerstvo práce a sociálních věcí, Česká správa
sociálního zabezpečení, okresní správy sociálního zabezpečení aj.
S městským soudem nutno souhlasit též v tom, že zákon o zaměstnanosti po stránce
důkazní striktně vyžaduje to, aby skutečnost, že zaměstnanec stěžovatele je osobou se zdravotním
postižením, doložila fyzická osoba příslušným potvrzením nebo rozhodnutím. Důkazní břemeno
proto zůstává v tomto směru především na ní, potažmo na zaměstnavateli, tedy v daném případě
stěžovateli. Ustanovení §67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti je v tomto směru ustanovením
jednoznačným a je z něho nepochybně zřejmé, že za situace, kdy stěžovatel takové potvrzení
nebo rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení nepředložil (a s ohledem na výše uvedené
ani předložit nemohl, neboť jím nedisponoval) a nepředložil ani (od 1. 7. 2006) rozhodnutí úřadu
práce o statusu osoby zdravotně znevýhodněné, pak nelze správnímu orgánu I. stupně
ani žalovanému vytknout, že přistoupil k vydání rozhodnutí o povinném odvodu stěžovatele
do státního rozpočtu ve smyslu §81 až 83 zákona o zaměstnanosti. Nutno v této souvislosti
připomenout, že i pro soud je rozhodující skutkový a právní stav věci, který zde byl v době
vydání přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného (§75 odst. 2 s. ř. s.), tedy ke dni 25. 11. 2008.
Stěžovatel rovněž v kasační stížnosti namítal, že městský soud se stejně jako žalovaný
dopustil nejen nesprávného výkladu ustanovení §67 zákona o zaměstnanosti, ale nepřihlédl
ani k přechodným ustanovením zákona č. 109/2006 Sb., uvedeným v čl. IX (výše již citované)
tohoto zákona. K tomuto nutno uzavřít, že za situace, kdy zmíněného zaměstnance stěžovatele
nebylo možné považovat za osobu se zdravotním postižením ve smyslu §67 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti, neboť nebylo vydáno žádné rozhodnutí či potvrzení ve smyslu §67 odst. 5
zákona o zaměstnanosti orgánem sociálního zabezpečení, pak shora uvedené přechodné
ustanovení zákona č. 109/2006 Sb. o nutnosti považovat fyzickou osobu, která byla rozhodnutím
okresní správy sociálního zabezpečení v minulosti uznána zdravotně znevýhodněnou maximálně
po dobu tří let od nabytí účinnosti zákona, nelze na daný případ aplikovat.
K námitce, podle které zdravotní stav Ing. O. T. „naplňuje skutkové znaky uvedené v §67 odst.
3 a 4 zákona o zaměstnanosti a rovněž podmínku doby platnosti toho posudku uvedenou v přechodných
ustanoveních zákona o zaměstnanosti“, nezbývá než odkázat na to, co Nejvyšší správní soud uvedl ve
vztahu k rozdílnosti okruhu otázek řešených posudkovým lékařem okresní správy sociálního
zabezpečení pro účely přiznání mimořádných výhod podle zákona o sociálním zabezpečení a pro
účely zákona o zaměstnanosti. Nejvyšší správní soud odkazuje proto na shora uvedené důvody a
uzavírá, že nebylo najisto postaveno, že v kontrolovaném období zdravotní stav zaměstnance
stěžovatele tyto skutkové znaky naplňoval či nikoliv.
Nejvyšší správní soud připouští, že obsah zmíněného výpisu ve spojení s rozhodnutím
Úřadu práce hlavního města Prahy ze dne 23. 2. 2009, č. j. ÚPP/OZZ/2008276, které stěžovatel
založil do spisu Městského soudu v Praze v průběhu přezkumného řízení soudního
a kterým byl Ing. O. T. podle §67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti uznán
osobou zdravotně znevýhodněnou od 27. 1. 2009 do 1. 2. 2011 na základě posouzení oddělením
lékařské posudkové služby ze dne 16. 2. 2009, nasvědčuje tomu, že uvedený zaměstnanec
stěžovatele mohl být již v roce 2006 osobou splňující znaky uvedené v §67 odst. 3 a 4 zákona o
zaměstnanosti, tj. měl zachovánu schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou
výdělečnou činnost, ale jeho schopnost být nebo zůstat pracovně začleněna, vykonávat dosavadní
povolání nebo využít dosavadní kvalifikaci nebo kvalifikaci získat byly podstatně omezeny z
důvodu jeho dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu majícího podle poznatků lékařské vědy
trvat déle než jeden rok a podstatně omezujícího psychické, fyzické nebo smyslové schopnosti a
tím i schopnost pracovního uplatnění. I kdyby tomu tak však bylo, a uvedený zaměstnanec
stěžovatele výše uvedená kritéria vskutku splňoval již v roce 2006, tak by tato skutečnost nemohla
nic změnit na tom, že stěžovatel ani jeho zaměstnanec Ing. O. T., nedostál své povinnosti
zákonem stanoveným způsobem (postupem podle §67 odst. 5 zákona o zaměstnanosti) doložit,
že Ing. O. T. již v roce 2006 byl osobou se zdravotním postižením ve smyslu §67 odst. 2 písm. c)
zákona o zaměstnanosti. Nezbývá tudíž než konstatovat, že stěžovatel nemohl právem
předpokládat, že svou povinnost uvedenou v §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti (zaměstnávat
povinný podíl osob se zdravotním postižením ve výši 4 %. na celkovém počtu zaměstnanců) plnil
podle §82 odst. 1 písm. c) téhož zákona zaměstnáváním Ing. O. T. Skutkový stav ke dni vydání
napadeného rozhodnutí byl žalovaným zjištěn řádně, žalovaný z něj vycházel a neporušil ani
žádné z ustanovení, které na danou věc aplikoval. Nad rámec potřebného odůvodnění nutno
uvést, že ani předložením „dodatečného“ rozhodnutí příslušného úřadu práce nebyla řešená
otázka postavena najisto, neboť toto rozhodnutí o uznání Ing. O. T. osobou zdravotně
znevýhodněnou ve smyslu zákona o zaměstnanosti se vztahuje k období od 27. 1. 2009
do 1. 2. 2011 a nikoliv k období, pro které byla v organizaci stěžovatele prováděna kontrola
dodržování předpisů o zaměstnanosti. Nelze z něho dovodit, z jakého důvodu nezaujal úřad
práce své stanovisko o zdravotním stavu stěžovatele pro kontrolované období, ačkoliv z data
podání žádosti o jeho vydání je patrné, že bezprostředně časově navazovalo na probíhající
kontrolu a zájmem posuzovaného bylo zřejmě dosáhnout statusu osoby zdravotně znevýhodněné
především pro tyto roky.
K námitce stěžovatele, podle které se žalovaný nevypořádal se skutečností, že během roku
2006 došlo ke změně příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti, Nejvyšší správní soud
připomíná, že žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že pokud jde o přechodná ustanovení,
na něž odkazuje odvolatel, pak odvolací orgán konstatuje, že u osob, které byly rozhodnutím okresní správy
sociálního zabezpečení uznány osobami se změněnou pracovní schopností, je toto rozhodnutí pro účely zákona
o zaměstnanosti platné nejdéle do 30. 9. 2007, a u osob, které byly rozhodnutím okresní správy sociálního
zabezpečení uznány osobami zdravotně znevýhodněnými, je toto rozhodnutí platné nejdéle do 30. 6. 2009.
Dále žalovaný poukázal na skutečnost, že výpis ze záznamu o jednání lékařské posudkové služby,
nelze považovat za rozhodnutí, kterým by byl zaměstnanec stěžovatele uznán osobou
se změněnou pracovní schopností. Za situace, kdy jak již bylo uvedeno výše, aplikace
přechodného ustanovení – čl. XIX zákona č. 109/2006 Sb., nepřipadá v posuzované
věci v úvahu a nebylo tudíž třeba se tímto ustanovením podrobně dále zabývat, považuje
Nejvyšší správní soud odůvodnění rozhodnutí žalovaného ve vztahu ke shora
uvedenému přechodnému ustanovení za dostatečné.
Jak již bylo uvedeno výše, městský soud charakter uvedeného výpisu ze záznamu
o jednání lékařské posudkové služby zhodnotil správně a následně správně aplikoval relevantní
ustanovení právních předpisů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti dodává, že pokud právní
předpis stanoví určitý postup a podmínky k prokázání zákonem požadovaných skutečností,
pak obecně platí, že je třeba tento postup respektovat a podmínky splnit v souladu s příslušnými
ustanoveními. Nejvyšší správní soud tak má za to, že městský soud se v tomto směru přepjatého
formalismu nedopustil.
Další pochybení městského soudu spatřoval stěžovatel v tom, že se nezabýval jeho
námitkami ohledně povinnosti správních orgánů vytvářet osobám se zdravotním postižením
přijatelné podmínky pro jejich zaměstnávání a začlenění do společnosti, diskriminaci zdravotně
postižených osob a absurditou obstarávání nadbytečných dokumentů u státních orgánů
příslušnými osobami. Podle stěžovatele měl městský soud tyto námitky reflektovat při posouzení
věci.
Nejvyšší správní soud tuto námitku neshledal důvodnou. Ve shodě s městským soudem
totiž konstatuje, že otázky nastíněné stěžovatelem v těchto námitkách nesouvisí bezprostředně
s předmětem řízení, kterým bylo posouzení, zda má stěžovatel jakožto zaměstnavatel odvést
doplatek odvodu podle §81 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti do státního rozpočtu,
a tudíž posouzení jeho povinností na úseku zaměstnanosti. Nutno ještě dodat, že podle §79
odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění platném v kontrolovaném období, byli zaměstnavatelé
oprávněni požadovat od úřadů práce (dnes od krajských poboček Úřadu práce) informace
a poradenství v otázkách spojených se zaměstnáváním osob se zdravotním postižením. Pokud
tedy stěžovatel si byl vědom zákonné úpravy a využil namísto odvodu do státního rozpočtu
skutečnosti, že zaměstnává osobu se zdravotním postižením, měl si ověřit podmínky,
za nichž tak může učinit.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud neshledal kasační
stížnost důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
neboť stěžovatel ve věci nebyl úspěšný a žalovanému nevznikly náklady, které by přesahovaly
jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu