ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.78.2012:24
sp. zn. 4 Ads 78/2012 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zast. JUDr. Marcelou Scheeovou,
advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární správa, se sídlem
Slezská 100/7, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 15/2011 - 50,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 15/2011 - 50,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 2. 11. 2010, č. j. 2010/3166/SVS, bylo podle §90
odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí
(dále jen „správní řád“) změněno rozhodnutí Městské veterinární správy v Praze (dále
též „správní orgán prvního stupně“) ze dne 6. 4. 2010, č. j. 2010/637/KVSA/VHI, tak,
že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se vypouští odstavec, kterým byla
žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč.
Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyni podle §72 odst. 3 písm. c) zákona
č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon),
ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „veterinární zákon“), uložena pokuta ve výši
25 000 Kč, a to za správní delikt podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, spočívající
v opakovaném porušení povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení Komise č. 2073/2005,
o mikrobiologických kritériích pro potraviny, v tehdy platném znění (dále jen „nařízení
č. 2073/2005“), konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení. Současně byla
žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši
1000 Kč. Protiprávního jednání se žalobkyně dopustila tím, že v provozovně Novák
maso-uzeniny, Malešická 2799, Praha 3 (dále též „provozovna Malešická“), nezajistila při validaci
a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP (analýza rizik
a kritických kontrolních bodů, Hazard Analysis and Critical Control Points) a správné hygienické
praxe provádění vyšetření podle mikrobiologických kritérií u masných polotovarů. Při kontrole
dne 5. 5. 2009 bylo zjištěno, že za období od 1. 3. 2009 nebyl žalobkyní ohledně provozovny
Malešická předložen žádný protokol o kontrole. Podle nařízení č. 2073/2005 bylo přitom
pro provozovnu Malešická, jakož i pro každou další provozovnu žalobkyně třeba předložit
minimálně šest protokolů o zkouškách vyšetřovaných vzorků masných polotovarů na salmonelu
a Escherichia coli (prováděných alespoň jednou týdně); navíc každý ze vzorků musí být tvořen
pěti jednotkami.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaná poukázala na §72 odst. 1 písm. l) veterinárního
zákona a relevantní ustanovení nařízení č. 2073/2005 a dospěla k závěru, že žalobkyně byla
povinna provádět odběr vzorků a jejich laboratorní vyšetření v provozovně Malešická nejméně
jednou týdně; tyto odběry ovšem žalobkyně v rozporu se zákonem nezabezpečila. Ke změně
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, spočívající ve vypuštění povinnosti žalobkyně
nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč, žalovaná přistoupila z toho důvodu,
že správní orgán prvního stupně vede souběžně šest správních řízení pro tentýž správní delikt,
a to pro každou pražskou provozovnu žalobkyně zvlášť. Tento postup zvolil správní orgán
prvního stupně z důvodu přehlednosti, nicméně vzhledem k tomu, že se jedná o správní řízení
vedená pro tentýž správní delikt, rozhodnutí jsou obdobná a v minulosti bylo ohledně těchto
provozoven vedeno jediné společné řízení, je namístě, aby byla paušální náhrada nákladů uložena
pouze v jednom ze správních řízení. Žalovaná konstatovala, že na rozdíl od původního
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v této věci ze dne 5. 8. 2009,
č. j. 2009/1339/KVSA, které bylo k odvolání žalobkyně zrušeno rozhodnutím žalované ze dne
5. 1. 2010, č. j. 2009/4071/SVS, byly v novém rozhodnutí odstraněny veškeré vytknuté vady
a toto bylo vydáno zcela v souladu se zákonem. Správní orgán prvního stupně zejména řádně
odůvodnil, proč bylo ohledně každé provozovny žalobkyně vedeno samostatné správní řízení.
Rovněž odůvodnění výše uložené pokuty shledala žalovaná v souladu se zákonem, přičemž tato
vychází z přesně zjištěného stavu věci a je přiměřená protiprávnímu jednání žalobkyně. Žalovaná
zdůraznila, že mikrobiologickou nezávadnost masných polotovarů a správnost výrobních
postupů lze ověřit jedině na základě mikrobiologického rozboru odebraných vzorků; tyto
skutečnosti nelze verifikovat žádným jiným způsobem, jak se domnívá žalobkyně. Neztotožnila
se ani s námitkou, že se na žalobkyni právní úprava nařízení č. 2073/2005 nevztahuje. Nařízení
umožňuje snížit četnost odběru vzorků, to však pouze na základě splnění předepsaných
podmínek a schválení příslušným orgánem; tyto podmínky ovšem žalobkyně nesplnila. Rovněž
argumentaci žalobkyně §24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona žalovaná označila
za irelevantní, neboť toto ustanovení se týká výhradně vynětí z režimu nařízení Evropského
Parlamentu a Rady č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny
živočišného původu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 853/2004“), a nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci
úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „nařízení č. 854/2004“).
Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila žalobou ze dne 15. 1. 2011,
ve které navrhla, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost a současně byla
žalované uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že v jejím případě
se jedná toliko o malou maloobchodní produkci masných polotovarů (špízů, mletého masa,
masových směsí apod.), spočívající ve zpracování výsekového masa pocházejícího od dodavatelů,
kteří sami jsou pod stálým veterinárním dozorem, přičemž polotovary jsou určeny přímo
konečnému spotřebiteli. Výrok napadeného rozhodnutí považuje za nezákonný, neboť z něj není
patrné, kdo byl účastníkem odvolacího řízení, jaká otázka v něm byla řešena a v jakém
konkrétním jednání mělo protiprávní jednání žalobkyně spočívat, jakož ani kdo odvolání podal
a kdy. Dále namítala, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně postrádá řádné odůvodnění
výše uložené pokuty, což je totožné s původním rozhodnutím správního orgánu prvního stupně
v této věci ze dne 5. 8. 2009, kterým však byla uložena diametrálně odlišná pokuta ve výši
110 000 Kč. Rovněž nebylo řádně odůvodněno, proč nebyla řízení vedená v téže době
a pro tentýž správní delikt v různých provozovnách žalobkyně projednána v jediném správním
řízení, tak jako tomu bylo v minulosti. Žalovaná se v napadeném rozhodnutí nevypořádala
s námitkami žalobkyně a jejím vyjádřením k podkladům rozhodnutí, čímž porušila §68
odst. 3 správního řádu. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podle žalobkyně mimoto
není patrné, kdy bylo vypraveno a žalobkyně si není vědoma, že by jí byl doručen protokol
o kontrolním řízení. Dále namítala, že správní orgány nerozlišily, v čem spočívalo porušení
čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož ustanovení na druhé straně.
Zdůraznila, že respektuje povinnost zabezpečit nezávadnost potravin, byť nepředkládá
mikrobiologické rozbory v požadovaném množství, jak by si správní orgány přály. Žalobkyně
neprovozuje ani jatka, ani závod, a domnívá se proto, že se na ni příslušná ustanovení nařízení
č. 2073/2005 vůbec nevztahují. Tato úprava se vztahuje pouze na velkovýrobce, jakým však
ona není. Totéž dovozuje i z §24a veterinárního zákona. Požadavky správních orgánů jsou podle
ní v rozporu s volným pohybem zboží jako jednou ze základních svobod vnitřního trhu
Evropské unie, konkrétně čl. 5 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002,
kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad
pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení
č. 178/2002“). Co do výkladu a aplikace nařízení č. 2073/2005 a nařízení č. 178/2002 na svůj
případ navrhla předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 15/2011 - 50, napadené
rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně uložil žalované
povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku neshledal důvody
pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Poukázal na §90 odst. 5 věty druhé správního
řádu a konstatoval, že dojde-li zčásti ke zrušení nebo změně rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, je odvolací správní orgán povinen ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdit.
Neshledal důvodnou námitku, že žalobkyně nepostupuje nezákonně, pokud nepředkládá
mikrobiologické rozbory v množství požadovaném správními orgány. Ze znění přílohy I kapitola
3 bod 3.2. nařízení č. 2073/2005 je totiž zřejmé, že zde stanovené povinnosti se vztahují
i na žalobkyni jako provozovatele potravinářského podniku ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení
č. 178/2002. K témuž závěru je třeba dospět i na základě smyslu a účelu úpravy potravinového
práva, přičemž neexistuje jiný způsob, jak ověřit mikrobiologickou nezávadnost výrobků,
než právě provedením odběru vzorků a jejich mikrobiologickým vyšetřením. Co do četnosti
odběru vzorků městský soud zdůraznil, že jedním z předpokladů pro snížení četnosti odběru
vzorků je podle nařízení č. 2073/2005 schválení příslušným orgánem na základě dosavadních
kontrol vzorků, k čemuž však v dané věci nedošlo. Městský soud neshledal důvody
pro předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru a neztotožnil se ani s žalobní
námitkou ohledně aplikace §24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona, neboť toto ustanovení
vyjímá žalobkyni z působnosti nařízení č. 853/2004 a nařízení č. 854/2004, nikoli
však z působnosti nařízení č. 2073/2005; totéž vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu
č. 182/2008 Sb., kterým bylo předmětné ustanovení do veterinárního zákona vloženo. Městský
soud neshledal v rozporu se zákonem ani skutečnost, že správní orgán prvního stupně vedl
ohledně každé provozovny žalobkyně samostatné řízení, neboť tento postup správní orgán řádně
odůvodnil a i žalovaná se s ním ztotožnila; tento postup lze považovat za jednodušší
a přehlednější. Zákon neukládá správnímu orgánu povinnost vést společné řízení ohledně sankcí
za správní delikty, které byly zjištěny v různých provozovnách téže právnické osoby.
Městský soud shledal důvodnou námitku, že z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 odst. 1 nařízení
č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí správních orgánů není provedeno rozlišení správního deliktu
podle čl. 4 odst. 1 na jedné a odst. 2 na druhé straně. V tomto ohledu shledal městský soud
napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního
soudu, zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73,
publikovaného pod č. 1546/2008 Sb. NSS. Výrok napadeného rozhodnutí je podle městského
soudu dále nepřezkoumatelný z důvodu nedostatečně specifikovaného skutkového děje. Správní
orgány byly povinny identifikovat skutek, jímž se žalobkyně měla dopustit protiprávního jednání,
a to jednak místem, časem a jinými skutečnostmi tak, aby tento skutek nemohl být zaměněn
s jiným, a jednak náležitou právní kvalifikací, aby bylo možno z výroku seznat, porušení jaké
konkrétní povinnosti je žalobkyni vytýkáno. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je sice
uveden konkrétní popis jednání žalobkyně, v němž správní orgány spatřují porušení povinností
provozovatele potravinářského podniku, výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
ovšem neobsahuje dostatečný popis sankcionovaného jednání. Výrok je nesrozumitelný,
nepřezkoumatelný a nedostatečně formulovaný, neboť z něj lze i ve spojení s odůvodněním
rozhodnutí jen obtížně zjistit, čeho se žalobkyně vlastně dopustila a v čem tkví protiprávnost
jejího jednání. Proto soud rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalovaná (dále též „stěžovatelka“) bránila
kasační stížností ze dne 15. 5. 2012, podanou z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve které
navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení. Namítala, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně jsou podle jejího přesvědčení jasná, určitá a srozumitelná. Výrok rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně obsahuje údaje spočívající v popisu skutku uvedením místa, času
a způsobu jeho spáchání, a sankcionovaný skutek tak nezaměnitelně identifikuje. Stěžovatelka
se mimoto domnívá, že odůvodnění napadeného rozsudku je v dotyčné části zcela nekonkrétní
a obecné; městský soud nevymezil, jaké konkrétní nedostatky shledal v popisu skutku ve výroku
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rovněž nevymezil důvody, pro které považuje
toto rozhodnutí za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné. Stěžovatelka poukázala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 - 55, a vyjádřila svůj právní
názor, že pokud již městský soud napadené rozhodnutí za dané situace zrušil, nemohlo se jednat
o zrušení pro nepřezkoumatelnost podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž pro porušení
ustanovení o řízení podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Popis skutku je obsažen i v odůvodnění
rozhodnutí, a to včetně opisu protokolu o kontrolním zjištění a citace použitých ustanovení
právních předpisů.
Stěžovatelka vyjádřila zásadní nesouhlas se závěrem městského soudu, že správní orgány
neprovedly rozlišení aplikace čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož
ustanovení na druhé straně. Zdůraznila, že nelze rozlišovat delikty podle odst. 1 a podle
odst. 2 uvedeného ustanovení, neboť se jedná o vzájemně provázaná ustanovení. Vyložila,
že každý provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary, musí
mít zpracován systém HACCP za účelem zajištění výroby zdravotně nezávadných výrobků,
přičemž čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost provádět vyšetření podle
mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I nařízení. Ustanovení čl. 4 odst. 2 pak tuto
povinnost dále konkretizuje co do četnosti (intervalu) odběru vzorků k vyšetření, a to opět
v návaznosti na přílohu I nařízení. Rozlišení čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 přitom bylo
v rozhodnutí správních orgánů obsaženo na více místech. Stěžovatelka dále uvedla,
že si je vědoma pochybení spočívajícího v tom, že ve výroku napadeného rozhodnutí chybí údaj,
že v částech nedotčených změnou se napadené rozhodnutí potvrzuje. V této souvislosti ovšem
poukázala na to, že městský soud tuto vadu uvádí v rámci vypořádání žalobních námitek i přesto,
že tato vada v žalobě vůbec nebyla namítána. Městský soud se navíc s touto vadou nevypořádal,
a zatížil tak svůj rozsudek v této části odůvodnění nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
Stěžovatelka je toho názoru, že pokud změnila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak,
že toliko vypustila samostatný a na zbytku výroku nezávislý odstavec týkající se náhrady nákladů
řízení, je zřejmé, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o věci samé se žádným
způsobem nezměnil. Bylo tak způsobem nevzbuzujícím pochybnosti vysloveno, jak stěžovatelka
naložila s přezkoumávaným rozhodnutím jako celkem, přičemž v odůvodnění je tato změna,
provedená ve prospěch žalobkyně, řádně vysvětlena. Toto formální opomenutí podle
stěžovatelky nemůže mít vliv na přezkoumatelnost ani vykonatelnost rozhodnutí.
Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti nebylo podáno.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání
vyžadované pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelka především namítala, že městský soud věc nesprávně právně posoudil,
neboť je přesvědčena, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
jsou plně přezkoumatelná a výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje veškeré
zákonem a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu požadované údaje, zejména
co do vymezení sankcionovaného skutku. Stěžovatelka zejména vyjádřila zásadní nesouhlas
se závěrem městského soudu, že správní orgány toliko odkázaly na příslušné právní normy
a nerozlišily čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož ustanovení
na straně druhé.
Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
Podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010,
„právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo
požadavky stanovené předpisy Evropských společenství na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny
orgánu veterinární správy.“ Podle odst. 3 písm. c) téhož ustanovení „za správní delikt se uloží pokuta
do 1 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. h) až l) a p).“
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
V příloze I kapitola 3 bodu 3.2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může
být četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
Podle §68 odst. 2 správního řádu „se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci,
kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.“
V usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikovaného
pod č. 1546/2008 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
dostupná na www.nssoud.cz), Nejvyšší správní soud soud judikoval, že „výrok rozhodnutí o jiném
správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové
náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li
soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ V odůvodnění
usnesení zdejší soud vyložil, že „vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto
vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným.“
(...) „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání
je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout
práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok,
v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit,
zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku
lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může
být vynucen správní exekucí apod.“ (...) „Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu
(specifikace z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i mezinárodním závazkům.“
Lze poukázat rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007 - 63, v němž zdejší soud vyložil, že „výrok rozhodnutí je konstitutivní,
esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí, neboť v něm správní orgán formuluje svůj
závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo zcela jednoznačně
patrno, jakého správního deliktu se stěžovatel dopustil a podle jakého ustanovení zákona mu byla stanovena
předmětná správní sankce. Jen tak se jeho rozhodnutí stává přezkoumatelným.“ (...) „Absence právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodováno, je v rozporu s ustanovením §47 odst. 2 správního řádu a má zásadní vliv
na přezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 772/2006). Pokud by stěžovatel směřoval své žalobní body a argumentaci proti aplikaci právního
předpisu, který by byl uveden pouze v odůvodnění, nebylo by možno přezkoumat výrok tohoto rozhodnutí.“
Na Nejvyšším správním soudu bylo přezkoumat, zda výrok rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně naplňuje požadavky výše citovaného ustanovení správního řádu a konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Dospěl k závěru, že správní orgány v tomto směru zákon
neporušily. Z citované konstantní judikatury vycházel i městský soud v napadeném rozsudku,
její závěry ovšem na projednávanou věc aplikoval nesprávně, čímž zatížil svůj rozsudek
nezákonností spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je formulován tak, že žalobkyni
„se za správní delikt dle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona pro opakované porušení povinností
stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005, konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2
téhož nařízení, kterého se dopustila tím, že ve své provozovně Novák maso-uzeniny, Malešická 2799, Praha 3
(dále jen provozovna Malešická), jak bylo zjištěno dne 5. 5. 2009, nezajistila při validaci a ověřování správného
fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe provádění vyšetření podle
mikrobiologických kritérií u masných polotovarů, když mělo být předloženo minimálně šest protokolů o zkoušce
na salmonelu a E. coli pro tuto provozovnu za období od 1. 3. 2009 až 5. 5. 2009, ukládá dle §72 odst. 3
písm. c) veterinárního zákona pokuta ve výši 25 000 Kč (slovy dvacet pět tisíc korun českých).“ Následuje údaj
o splatnosti pokuty a odstavec obsahující výrok o uložení povinnosti nahradit náklady řízení,
který byl napadeným rozhodnutím stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně vypuštěn.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně jsou obsaženy veškeré povinné náležitosti vymezené v §68 odst. 2 správního
řádu. Řešení otázky, která je předmětem řízení, bylo realizováno uložením pokuty za správní
delikt žalobkyně, spočívající ve skutku ve výroku popsaném. Ve výroku rozhodnutí je rovněž
uvedeno, podle kterých ustanovení zákona bylo rozhodováno, konkrétně §72 odst. 3
písm. c) ve spojení s §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, aplikovaných v důsledku porušení
předpisů Evropských společenství (Evropské unie) na úseku veterinární péče, a to čl. 4
odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 ve spojení s přílohou I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení.
Ve výroku byla řádně označena žalobkyně jako účastník řízení, uvedena lhůta ke splnění
povinnosti (splatnost), jakož i další údaje potřebné k jejímu řádnému splnění (číslo účtu,
na který má být částka poukázána).
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že ve výroku přezkoumávaného rozhodnutí
jsou obsaženy rovněž veškeré náležitosti, které vymezil rozšířený senát ve výše citovaném
usnesení, totiž že výrok přezkoumávaného rozhodnutí musí obsahovat popis skutku uvedením
místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby nemohl být zaměněn s jiným. Co do místa a času spáchání je ve výroku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně vymezeno, že protiprávního jednání se žalobkyně dopustila
v provozovně Novák maso-uzeniny, Malešická 2799, Praha 3, a správní delikt byl spáchán
v období od 1. 3. 2009 do 5. 5. 2009, když tohoto dne byla v provozovně uskutečněna kontrola
pracovníky veterinárního dozoru, při níž bylo pochybení zjištěno. Co se týče vymezení způsobu
spáchání a dalších skutečností, jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným,
je nutno poznamenat, že tyto náležitosti mohly být ve výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně vymezeny srozumitelněji. Nejvyšší správní soud nicméně konstatuje,
že při vynaložení patřičné pozornosti lze i tyto skutečnosti z poněkud komplikované a šroubovité
skutkové věty, jak byla tato správním orgánem prvního stupně naformulována, seznat. Výrok
je pak třeba označit za srozumitelný i s přihlédnutím k důkladnému odůvodnění jak rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, tak zejména rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu
druhého stupně. Z hlediska soudního přezkumu přitom tvoří rozhodnutí obou správních orgánů
jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80).
Z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je srozumitelné, že pokuta byla
uložena za skutek spočívající v tom, že žalobkyně jako provozovatel potravinářského podniku
v rozporu s platným právem nezajistila odběr vzorků a provedení zákonem požadovaných
mikrobiologických vyšetření (zkoušek) masných polotovarů, tak jak je jí tato povinnost uložena
v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 a konkretizována v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož
nařízení, a to za účelem validace (ověření) řádného fungování postupů založených na zásadách
HACCP a správné hygienické praxe. Zásady HACCP přitom představují soubor stálých postupů,
sloužících k analýze rizik a kritických kontrolních bodů (v původním anglickém znění Hazard
Analysis and Critical Control Points, odtud rovněž zkratka HACCP); konkrétní obsah zásad HACCP
je vymezen v čl. 5 a navazujících ustanoveních nařízení Evropského parlamentu a Rady
č. 852/2004, o hygieně potravin, ve znění pozdějších předpisů; nařízení Komise č. 2073/2005
bylo přijato za účelem provedení tohoto nařízení. Z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně se dále podává, že pokuta byla žalobkyni uložena poté, co bylo při kontrole
provedené dne 5. 5. 2009 zjištěno, že za období od 1. 3. 2009 do dne kontroly nebyl
pracovníkům veterinárního dozoru ohledně provozovny Malešická předložen žádný protokol
o mikrobiologickém vyšetření.
Nejvyšší správní soud dodává, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
je sice obtížněji pochopitelný, jak bylo nicméně uvedeno výše, tato skutečnost však nemá vliv
na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Ke komplikované formulaci výroku rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně mimoto významně přispěla sama žalobkyně, neboť správní
orgán považoval za potřebné ve výroku poukázat na dlouhodobé, opakované a úmyslné
porušování předmětné právní úpravy ze strany žalobkyně. V projednávané věci se pak nemohlo
jednat o porušení zásady opakovaného postihu ze totéž (ne bis in idem), neboť správní orgány
žalobkyni sice postihovaly za správní delikty naplňující tutéž skutkovou podstatu, vždy se však
jednalo o postih za jiný skutek - jednání téhož druhu, ale realizované na jiné provozovně
žalobkyně.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i s navazující námitkou stěžovatelky, totiž že městský
soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005,
neboť v rozhodnutí správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle
čl. 4 odst. 1 na jedné a odst. 2 na druhé straně.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je uveden přímý odkaz na porušení ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005,
konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení. V odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, jakož i v odůvodnění napadeného rozhodnutí stěžovatelky
jako správního orgánu druhého stupně je pak provedeno výstižné a dobře srozumitelné rozlišení
obou ustanovení. Je zde vyloženo, že čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou
povinnost provádět mikrobiologická vyšetření; odst. 2 téhož ustanovení pak konkretizuje tuto
povinnosti stanovením četnosti, v jaké musejí provozovatelé potravinářských podniků provádět
odběry vzorků za účelem jejich mikrobiologického rozboru. Takové rozlišení aplikace čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na straně jedné a odst. 2 téhož ustanovení na straně druhé považuje
Nejvyšší správní soud za zcela dostačující.
V odůvodnění rozhodnutí stěžovatelka dále, vycházejíc z výše uvedených ustanovení
nařízení č. 2073/2005, vyložila, že žalobkyně byla povinna provádět odběr vzorků v provozovně
Malešická a jejich laboratorní vyšetření nejméně jednou týdně; tyto odběry ovšem v rozporu
se zákonem nezabezpečila. Lze dodat, že nařízení umožňuje snížení četnosti odběrů na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Stejně tak malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých
množstvích, mohou být z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty, je-li to na základě analýzy
rizik opodstatněné a schválí-li to příslušný orgán. Ze spisového materiálu předloženého
Nejvyššímu správnímu soudu však není patrné, že by žalobkyni jako provozovateli
potravinářského podniku (tj. podniku, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby,
zpracování a distribuce potravin, jak vymezuje čl. 3 bod 2 nařízení č. 178/2002) bylo uděleno
schválení ke snížení povinné minimální četnosti odběrů vzorků či že by žalobkyně o takové
schválení alespoň usilovala.
Nejvyšší správní soud s odkazem na svoji výše citovanou konstantní judikaturu uzavírá,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje řádně formulovaný výrok, v něm
je obsažen konkrétní popis skutku, kterého se žalobkyně dopustila, a pro který jí byla pokuta
uložena. Výrok byl formulován tak, že je z něho jednoznačné a nepochybné, jakého správního
deliktu se žalobkyně dopustila a podle jakého ustanovení zákona jí byla uložena pokuta.
V projednávané věci proto nebyly naplněny podmínky pro zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí stěžovatelky pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a městský soud pochybil,
pokud toto ustanovení na projednávanou věc aplikoval. V této souvislosti je mimoto třeba
poukázat na jinou část odůvodnění výše citovaného usnesení ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73, kde rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posuzoval důsledky
opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu, přičemž
konstatoval, že „rozhodnutí č. j. 3 Ads 21/2004 - 55 nedostatek této specifikace neztotožnilo
s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost
by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku ani v odůvodnění, případně za přistoupení
jiných vad. Neuvede-li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován,
do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].“
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal důvodnými výše uvedené stěžejní
námitky, dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti se již nezabýval, neboť by to bylo
nadbytečné.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalované, jemu
předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a veškeré spisové dokumentace
k závěru, že byl naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost
je proto důvodná a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu tak především bude, aby znovu projednal žalobu
žalobkyně proti napadenému rozhodnutí žalované, a to vycházeje z právního názoru Nejvyššího
správního soudu vysloveného v tomto rozsudku, totiž že napadené rozhodnutí žalované není
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů rozhodnutí. V rámci
posouzení věci pak městský soud mimo jiné v intencích §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. zváží,
zda je namístě přezkoumávat, zda výrok napadeného rozhodnutí žalované odpovídá požadavkům
§90 odst. 5 věty druhé správního řádu za situace, kdy tato vada (tento žalobní bod) nebyla
v žalobě namítána.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první
s. ř. s. také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. září 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu