ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.79.2012:26
sp. zn. 4 Ads 79/2012 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně:
ZIMBO CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zast. JUDr. Marcelou
Scheeovou, advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární
správa, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 1. 11. 2010, č. j. 2010/3168/SVS, bylo změněno
rozhodnutí Městské veterinární správy (dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne
6. 4. 2010, č. j. 2010/639/KVSA/VHI, tak, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně se vypouští odstavec, kterým byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení
paušální částkou ve výši 1000 Kč. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyni
podle §72 odst. 3 písm. c) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých
souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen
„veterinární zákon“), uložena pokuta ve výši 25 000 Kč, a to za správní delikt podle §72 odst. 1
písm. l) veterinárního zákona, spočívající v opakovaném porušení povinností stanovených v čl. 4
odst. 1 a 2 nařízení Komise č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny, v tehdy
platném znění (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2
téhož nařízení. Současně byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální
částkou ve výši 1000 Kč. Protiprávního jednání se žalobkyně dopustila tím, že v provozovně
Novák maso-uzeniny, Havířovská 473, Praha 18 – Letňany (dále též „provozovna Havířovská“),
nezajistila při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách
HACCP (analýza rizik a kritických kontrolních bodů, Hazard Analysis and Critical Control Points)
a správné hygienické praxe provádění vyšetření podle mikrobiologických kritérií u masných
polotovarů. Při kontrole dne 28. 4. 2009 bylo zjištěno, že za období od 1. 3. 2009 nebyl žalobkyní
ohledně provozovny Havířovská předložen žádný protokol o kontrole; byly předloženy toliko
protokoly o zkouškách provedených na čtyřech jiných filiálkách žalobkyně (Rychnov nad
Kněžnou, Praha 4 – Novodvorská, Nový Bydžov, Ústí nad Orlicí), přičemž jednotlivé vzorky
tvořila pouze jedna jednotka. Podle nařízení č. 2073/2005 bylo přitom pro provozovnu
Havířovská, jakož i pro každou další provozovnu žalobkyně třeba předložit minimálně
šest protokolů o zkouškách vyšetřovaných vzorků masných polotovarů na salmonelu
a Escherichia coli (prováděných alespoň jednou týdně); navíc každý ze vzorků musí být tvořen
pěti jednotkami.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaná poukázala na §72 odst. 1 písm. l) veterinárního
zákona a relevantní ustanovení nařízení č. 2073/2005 a dospěla k závěru, že žalobkyně byla
povinna provádět odběr vzorků a jejich laboratorní vyšetření v provozovně Havířovská nejméně
jednou týdně; tyto odběry ovšem žalobkyně v rozporu se zákonem nezabezpečila. Ke změně
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, spočívající ve vypuštění povinnosti žalobkyně
nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč, žalovaná přistoupila z toho důvodu,
že správní orgán prvního stupně vede souběžně šest správních řízení pro tentýž správní delikt,
a to pro každou pražskou provozovnu žalobkyně zvlášť. Tento postup zvolil správní orgán
prvního stupně z důvodu přehlednosti, nicméně vzhledem k tomu, že se jedná o správní řízení
vedená pro tentýž správní delikt, rozhodnutí jsou obdobná a v minulosti bylo ohledně těchto
provozoven vedeno jediné společné řízení, je namístě, aby byla paušální náhrada nákladů uložena
pouze v jednom ze správních řízení. Žalovaná konstatovala, že na rozdíl od původního
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v této věci ze dne 5. 8. 2009,
č. j. 2009/1341/KVSA, které bylo k odvolání žalobkyně zrušeno rozhodnutím žalované ze dne
5. 1. 2010, č. j. 2009/4039/SVS, byly v novém rozhodnutí odstraněny veškeré vytknuté vady
a toto bylo vydáno zcela v souladu se zákonem. Správní orgán prvního stupně zejména řádně
odůvodnil, proč bylo ohledně každé provozovny žalobkyně vedeno samostatné správní řízení.
Rovněž odůvodnění výše uložené pokuty shledala žalovaná v souladu se zákonem, přičemž tato
vychází z přesně zjištěného stavu věci a je přiměřená protiprávnímu jednání žalobkyně. Žalovaná
zdůraznila, že mikrobiologickou nezávadnost masných polotovarů a správnost výrobních
postupů lze ověřit jedině na základě mikrobiologického rozboru odebraných vzorků; tyto
skutečnosti nelze verifikovat žádným jiným způsobem, jak se domnívá žalobkyně. Neztotožnila
se ani s námitkou, že se na žalobkyni právní úprava nařízení č. 2073/2005 nevztahuje. Nařízení
umožňuje snížit četnost odběru vzorků, to však pouze na základě splnění předepsaných
podmínek a schválení příslušným orgánem; tyto podmínky ovšem žalobkyně nesplnila. Rovněž
argumentaci žalobkyně §24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona žalovaná označila
za irelevantní, neboť toto ustanovení se týká výhradně vynětí z režimu nařízení Evropského
Parlamentu a Rady č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny
živočišného původu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 853/2004“), a nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci
úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „nařízení č. 854/2004“).
Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila žalobou ze dne 15. 1. 2011, ve které
navrhla, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost a současně byla žalované
uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že v jejím případě se jedná toliko
o malou maloobchodní produkci masných polotovarů (špízů, mletého masa, masových směsí
apod.), spočívající ve zpracování výsekového masa pocházejícího od dodavatelů, kteří sami jsou
pod stálým veterinárním dozorem, přičemž polotovary jsou určeny přímo konečnému
spotřebiteli. Výrok napadeného rozhodnutí považuje za nezákonný, neboť z něj není patrné,
kdo byl účastníkem odvolacího řízení, jaká otázka v něm byla řešena a v jakém konkrétním
jednání mělo protiprávní jednání žalobkyně spočívat, jakož ani kdo odvolání podal a kdy. Dále
namítala, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně postrádá řádné odůvodnění výše
uložené pokuty, toto je totožné s původním rozhodnutím správního orgánu prvního stupně
v této věci ze dne 5. 8. 2009, kterým však byla uložena diametrálně odlišná pokuta ve výši
110 000 Kč. Rovněž nebylo řádně odůvodněno, proč nebyla řízení vedená v téže době a pro
tentýž správní delikt v různých provozovnách žalobkyně projednána v jediném správním řízení,
tak jako tomu bylo v minulosti. Žalovaná se v napadeném rozhodnutí nevypořádala s námitkami
žalobkyně a jejím vyjádřením k podkladům rozhodnutí, čímž porušila §68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Z rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně podle žalobkyně mimoto není patrné, kdy bylo vypraveno
a žalobkyně si není vědoma, že by jí byl doručen protokol o kontrolním řízení. Dále namítala,
že správní orgány nerozlišily, v čem spočívalo porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005
na jedné a odst. 2 téhož ustanovení na druhé straně. Zdůraznila, že respektuje povinnost
zabezpečit nezávadnost potravin, byť nepředkládá mikrobiologické rozbory v požadovaném
množství, jak by si správní orgány přály. Žalobkyně neprovozuje ani jatka, ani závod, a domnívá
se proto, že se na ni příslušná ustanovení nařízení č. 2073/2005 vůbec nevztahují. Tato úprava
se vztahuje pouze na velkovýrobce, jakým však ona není. Totéž dovozuje i z §24a veterinárního
zákona. Požadavky správních orgánů jsou podle ní v rozporu s volným pohybem zboží jako
jednou ze základních svobod vnitřního trhu Evropské unie, konkrétně čl. 5 odst. 3 nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky
potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající
se bezpečnosti potravin (dále jen nařízení č. 178/2002). Co do výkladu a aplikace nařízení
č. 2073/2005 a nařízení č. 178/2002 na svůj případ navrhla předložení předběžné otázky
Evropskému soudnímu dvoru.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 13/2011 – 66, napadené
rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2010, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně
uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku
neshledal důvody pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Poukázal na §90 odst. 5
věty druhé správního řádu a konstatoval, že dojde-li zčásti ke zrušení nebo změně rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, je odvolací správní orgán povinen ve zbytku napadené
rozhodnutí potvrdit. Neshledal důvodnou námitku, že žalobkyně nepostupuje nezákonně, pokud
nepředkládá mikrobiologické rozbory v množství požadovaném správními orgány. Ze znění
přílohy I kapitola 3 bod 3.2. nařízení č. 2073/2005 je totiž zřejmé, že zde stanovené povinnosti
se vztahují i na žalobkyni jako provozovatele potravinářského podniku ve smyslu čl. 3 odst. 2
nařízení č. 178/2002. K témuž závěru je třeba dospět i na základě smyslu a účelu úpravy
potravinového práva, přičemž neexistuje jiný způsob, jak ověřit mikrobiologickou nezávadnost
výrobků, než právě provedením odběru vzorků a jejich mikrobiologickým vyšetřením.
Co do četnosti odběru vzorků městský soud zdůraznil, že jedním z předpokladů pro snížení
četnosti odběru vzorků je podle nařízení č. 2073/2005 schválení příslušným orgánem na základě
dosavadních kontrol vzorků, k čemuž však v dané věci nedošlo. Městský soud neshledal důvody
pro předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru a neztotožnil se ani s žalobní
námitkou ohledně aplikace §24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona, neboť toto ustanovení
vyjímá žalobkyni z působnosti nařízení č. 853/2004 a nařízení č. 854/2004, nikoli však
z působnosti nařízení č. 2073/2005; totéž vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 182/2008 Sb.,
kterým bylo předmětné ustanovení do veterinárního zákona vloženo. Městský soud konstatoval,
že správní orgán prvního stupně se v nyní přezkoumávaném rozhodnutí ze dne 6. 4. 2010
na rozdíl od svého původního rozhodnutí ze dne 5. 8. 2009 vyvaroval vad, pro které bylo toto
rozhodnutí zrušeno. V rozporu se zákonem neshledal ani skutečnost, že správní orgán prvního
stupně vedl ohledně každé provozovny žalobkyně samostatné řízení, neboť tento postup správní
orgán řádně odůvodnil a i žalovaný se s ním ztotožnil; tento postup lze považovat za jednodušší
a přehlednější. Zákon neukládá správnímu orgánu povinnost vést společné řízení ohledně sankcí
za správní delikty, které byly zjištěny v různých provozovnách téže právnické osoby.
Městský soud shledal důvodnou námitku, že z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 odst. 1 nařízení
č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí správních orgánů není provedeno rozlišení správního deliktu
podle čl. 4 odst. 1 na jedné a odst. 2 na druhé straně. V tomto ohledu shledal městský soud
napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního
soudu, zejména rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73,
publikováno pod č. 1546/2008 Sb. NSS. Výrok napadeného rozhodnutí je podle městského
soudu dále nepřezkoumatelný z důvodu nedostatečně specifikovaného skutkového děje. Správní
orgány byly povinny identifikovat skutek, jímž se žalobkyně měla dopustit protiprávního jednání,
a to jednak místem, časem a jinými skutečnostmi tak, aby tento skutek nemohl být zaměněn
s jiným, a jednak náležitou právní kvalifikací, aby bylo možno z výroku seznat, porušení jaké
konkrétní povinnosti je žalobkyni vytýkáno. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je sice
uveden konkrétní popis jednání žalobkyně, v němž správní orgány spatřují porušení povinností
provozovatele potravinářského podniku, výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
ovšem neobsahuje dostatečný popis sankcionovaného jednání. Výrok je nesrozumitelný,
nepřezkoumatelný a nedostatečně formulovaný, neboť z něj lze i ve spojení s odůvodněním
rozhodnutí jen obtížně zjistit, čeho se žalobkyně vlastně dopustila a v čem tkví protiprávnost
jejího jednání.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012 se žalovaná (dále též
„stěžovatelka“) bránila kasační stížností ze dne 15. 5. 2012, podanou z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Namítala, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně jsou podle jejího přesvědčení jasná, určitá a srozumitelná.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje údaje spočívající v popisu skutku
uvedením místa, času a způsobu jeho spáchání, a sankcionovaný skutek tak nezaměnitelně
identifikuje. Stěžovatelka se mimoto domnívá, že odůvodnění napadeného rozsudku je v dotyčné
části zcela nekonkrétní a obecné; městský soud nevymezil, jaké konkrétní nedostatky shledal
v popisu skutku ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rovněž nevymezil
důvody, pro které považuje toto rozhodnutí za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné. Stěžovatelka
poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55,
a vyjádřila svůj právní názor, že pokud již městský soud napadené rozhodnutí za dané situace
zrušil, nemohlo se jednat o zrušení pro nepřezkoumatelnost podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
nýbrž pro porušení ustanovení o řízení podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Popis skutku je obsažen
i v odůvodnění rozhodnutí, a to včetně opisu protokolu o kontrolním zjištění a citace použitých
ustanovení právních předpisů.
Stěžovatelka vyjádřila zásadní nesouhlas se závěrem městského soudu, že správní orgány
neprovedly rozlišení aplikace čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož
ustanovení na druhé straně. Zdůraznila, že nelze rozlišovat delikty podle odst. 1 a podle odst. 2
uvedeného ustanovení, neboť se jedná o vzájemně provázaná ustanovení. Vyložila, že každý
provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary, musí mít zpracován
systém HACCP za účelem zajištění výroby zdravotně nezávadných výrobků, přičemž čl. 4 odst. 1
nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost provádět vyšetření podle mikrobiologických
kritérií stanovených v příloze I nařízení. Ustanovení čl. 4 odst. 2 pak tuto povinnost dále
konkretizuje co do četnosti (intervalu) odběru vzorků k vyšetření, a to opět v návaznosti
na přílohu I nařízení. Rozlišení čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 přitom bylo v rozhodnutí
správních orgánů obsaženo na více místech. Stěžovatelka dále uvedla, že si je vědoma pochybení
spočívajícího v tom, že ve výroku napadeného rozhodnutí chybí údaj, že v částech nedotčených
změnou se napadené rozhodnutí potvrzuje. V této souvislosti ovšem poukázala na to, že městský
soud tuto vadu uvádí v rámci vypořádání žalobních námitek i přesto, že tato vada v žalobě vůbec
nebyla namítána. Městský soud se navíc s touto vadou nevypořádal, a zatížil tak svůj rozsudek
v této části odůvodnění nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka je toho
názoru, že pokud změnila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že toliko vypustila
samostatný a na zbytku výroku nezávislý odstavec týkající se náhrady nákladů řízení, je zřejmé,
že výrok správního orgánu prvního stupně o věci samé se žádným způsobem nezměnil.
Bylo tak způsobem nevzbuzujícím pochybnosti vysloveno, jak stěžovatelka naložila
s přezkoumávaným rozhodnutím jako celkem, přičemž v odůvodnění je tato změna, provedená
ve prospěch žalobkyně, řádně vysvětlena. Toto formální opomenutí podle stěžovatelky nemůže
mít vliv na přezkoumatelnost ani vykonatelnost rozhodnutí.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila, a to ani poté, co podáním ze dne 11. 6. 2012
požádala o prodloužení lhůty k vyjádření, a byla přípisem Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2012, č. j. 4 Ads 77/2012 – 23, vyzvána k podání vyjádření k obsahu kasační stížnosti tak,
aby bylo toto vyjádření doručeno Nejvyššímu správnímu soudu do 16. 7. 2012.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované
pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelka především namítala, že městský soud věc nesprávně právně posoudil, neboť
je přesvědčena, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jsou plně
přezkoumatelná a výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje veškeré zákonem
a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu požadované údaje, zejména
co do vymezení sankcionovaného skutku. Stěžovatelka zejména vyjádřila zásadní nesouhlas
se závěrem městského soudu, že správní orgány toliko odkázaly na příslušné právní normy
a nerozlišily odst. 1 článku 4 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož ustanovení
na straně druhé.
Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
Podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010,
„právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo
požadavky stanovené předpisy Evropských společenství na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny
orgánu veterinární správy.“ Podle odst. 3 písm. c) téhož ustanovení „za správní delikt se uloží pokuta
do 1 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. h) až l) a p).“
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
V příloze I kapitola 3 bodu 3.2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může být
četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
Podle §68 odst. 2 správního řádu „se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci, kteří
jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.“
V usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
dostupná z: ), Nejvyšší správní soud soud judikoval, že „výrok rozhodnutí o jiném
správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové
náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li
soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ V odůvodnění
usnesení zdejší soud vyložil, že „vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto
vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným.“
(...) „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání
je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout
práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok,
v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit,
zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku
lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může
být vynucen správní exekucí apod.“ (...) „Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu
(specifikace z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i mezinárodním závazkům.“
Lze poukázat rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007 – 63, v němž zdejší soud vyložil, že „výrok rozhodnutí je konstitutivní,
esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí, neboť v něm správní orgán formuluje svůj
závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo zcela jednoznačně
patrno, jakého správního deliktu se stěžovatel dopustil a podle jakého ustanovení zákona mu byla stanovena
předmětná správní sankce. Jen tak se jeho rozhodnutí stává přezkoumatelným.“ (...) „Absence právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodováno, je v rozporu s ustanovením §47 odst. 2 správního řádu a má zásadní vliv
na přezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 772/2006). Pokud by stěžovatel směřoval své žalobní body a argumentaci proti aplikaci právního
předpisu, který by byl uveden pouze v odůvodnění, nebylo by možno přezkoumat výrok tohoto rozhodnutí.“
Na Nejvyšším správní soudu bylo přezkoumat, zda výrok rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně naplňuje požadavky výše citovaného ustanovení správního řádu a konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Dospěl k závěru, že správní orgány v tomto směru zákon
neporušily. Z citované konstantní judikatury vycházel i městský soud v napadeném rozsudku, její
závěry ovšem na projednávanou věc aplikoval nesprávně, čímž zatížil svůj rozsudek nezákonností
spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 6. 4. 2010 je formulován tak,
že žalobkyni „se za správní delikt dle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona pro opakované porušení
povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005, konkretizovaných v příloze I kapitola 3
bod 3.2 téhož nařízení, kterého se dopustila tím, že ve své provozovně Novák maso-uzeniny, Havířovská 473,
Praha 18 (dále jen provozovna Havířovská), jak bylo zjištěno dne 28. 4. 2009, nezajistila při validaci
a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe
provádění vyšetření podle mikrobiologických kritérií u masných polotovarů, když byly předloženy protokoly
o zkoušce, a to na filiálku Rychnov nad Kněžnou, filiálku Praha 4 – Novodvorská, filiálku Nový Bydžov
a filiálku Ústí nad Orlicí, přičemž jednotlivé vzorky tvořila pouze 1 jednotka, místo minimálně šesti protokolů
o zkoušce na salmonelu a E. coli vyšetřovaných vzorků masných polotovarů tvořených 5 jednotkami pro tuto
provozovnu za období od 1. 3. 2009 až 28. 4. 2009, ukládá dle §72 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona
pokuta ve výši 25 000 Kč (slovy dvacet pět tisíc korun českých).“ Následuje údaj o splatnosti pokuty
a odstavec obsahující výrok o uložení povinnosti nahradit náklady řízení, který byl napadeným
rozhodnutím stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně vypuštěn.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně jsou obsaženy veškeré povinné náležitosti vymezené v §68 odst. 2 správního
řádu. Řešení otázky, která je předmětem řízení, bylo realizováno uložením pokuty za správní
delikt žalobkyně, spočívající ve skutku ve výroku popsaném. Ve výroku rozhodnutí je rovněž
uvedeno, podle kterých ustanovení zákona bylo rozhodováno, konkrétně §72 odst. 3 písm. c)
ve spojení s §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, aplikovaných v důsledku porušení
předpisů Evropských společenství (Evropské unie) na úseku veterinární péče, a to čl. 4 odst. 1 a 2
nařízení č. 2073/2005 ve spojení s přílohou I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení. Ve výroku byla
řádně označena žalobkyně jako účastník řízení, uvedena lhůta ke splnění povinnosti (splatnost),
jakož i další údaje potřebné k jejímu řádnému splnění (číslo účtu, na který má být částka
poukázána).
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že ve výroku přezkoumávaného rozhodnutí
jsou obsaženy rovněž veškeré náležitosti, které vymezil rozšířený senát ve výše citovaném
usnesení, totiž že výrok přezkoumávaného rozhodnutí musí obsahovat popis skutku uvedením
místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby nemohl být zaměněn s jiným. Co do místa a času spáchání je ve výroku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně vymezeno, že protiprávního jednání se žalobkyně dopustila v provozovně
Novák maso-uzeniny, Havířovská 473, Praha 18 – Letňany, a správní delikt byl spáchán v období
od 1. 3. 2009 do 28. 4. 2009, když tohoto dne byla v provozovně uskutečněna kontrola
pracovníky veterinárního dozoru, při níž bylo pochybení zjištěno. Co se týče vymezení způsobu
spáchání a dalších skutečností, jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným,
je nutno poznamenat, že tyto náležitosti mohly být ve výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně vymezeny srozumitelněji. Nejvyšší správní soud nicméně konstatuje,
že při vynaložení patřičné pozornosti lze i tyto skutečnosti z poněkud komplikované a šroubovité
skutkové věty, jak byla tato správním orgánem prvního stupně naformulována, seznat. Výrok
je pak třeba označit za srozumitelný i s přihlédnutím k důkladnému odůvodnění jak rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, tak zejména rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu
druhého stupně. Z hlediska soudního přezkumu přitom tvoří rozhodnutí obou správních orgánů
jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80).
Z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je srozumitelné, že pokuta byla
uložena za skutek spočívající v tom, že žalobkyně jako provozovatel potravinářského podniku
v rozporu s platným právem nezajistila odběr vzorků a provedení zákonem požadovaných
mikrobiologických vyšetření (zkoušek) masných polotovarů, tak jak je jí tato povinnost uložena
v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 a konkretizována v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož
nařízení, a to za účelem validace (ověření) řádného fungování postupů založených na zásadách
HACCP a správné hygienické praxe. Zásady HACCP přitom představují soubor stálých postupů,
sloužících k analýze rizik a kritických kontrolních bodů (v původním anglickém znění Hazard
Analysis and Critical Control Points, odtud rovněž zkratka HACCP); konkrétní obsah zásad HACCP
je vymezen v čl. 5 a navazujících ustanoveních nařízení Evropského parlamentu a Rady
č. 852/2004, o hygieně potravin, ve znění pozdějších předpisů; nařízení Komise č. 2073/2005
bylo přijato za účelem provedení tohoto nařízení. Z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně se dále podává, že pokuta byla žalobkyni uložena poté, co bylo při kontrole
provedené dne 28. 4. 2009 zjištěno, že za období od 1. 3. 2009 do dne kontroly nebyl
pracovníkům veterinárního dozoru ohledně provozovny Havířovská předložen žádný protokol
o mikrobiologickém vyšetření.
Ve výroku rozhodnutí je následně za účelem komplexního popisu okolností spáchání
správního deliktu obsažen dodatečný údaj, který je v kontextu řízení spíše nadbytečný až matoucí,
nic však nemění na přezkoumatelnosti rozhodnutí, totiž že žalobkyní byly namísto protokolů
o mikrobiologických vyšetřeních provedených na provozovně Havířovská předloženy toliko
protokoly o mikrobiologických zkouškách provedených na čtyřech jiných pobočkách, konkrétně
filiálkách Rychnov nad Kněžnou, Praha 4 – Novodvorská, Nový Bydžov a Ústí nad Orlicí,
přičemž za každou filiálku byl odevzdán jeden protokol. Správní orgán prvního stupně pak
v zájmu důkladného vymezení skutku zahrnul do výroku údaj, že navíc i v případě těchto
protokolů, odevzdaných namísto protokolů o vyšetřeních provedených na kontrolované pobočce
Havířovská, byly odebrané vzorky tvořeny pouze jednou jednotkou, přičemž však podle nařízení
č. 2073/2005 bylo třeba ohledně každé provozovny žalobkyně předložit minimálně šest
protokolů o zkouškách vyšetřovaných vzorků masných polotovarů na salmonelu a Escherichia
coli (prováděných v předmětném období od 1. 3. 2009 do 28. 4. 2009 alespoň jednou týdně)
a každý ze vzorků musí být navíc tvořen pěti jednotkami.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i s navazující námitkou stěžovatelky, totiž že městský
soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005, neboť
v rozhodnutí správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4 odst. 1
na jedné a odst. 2 na druhé straně.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je veden přímý odkaz na porušení ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005,
konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení. V odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně (s. 3), jakož i v odůvodnění napadeného rozhodnutí
stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně (s. 9) je pak provedeno výstižné a dobře
srozumitelné rozlišení obou ustanovení. Je zde vyloženo, že čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005
stanoví obecnou povinnost provádět mikrobiologická vyšetření; odst. 2 téhož ustanovení
pak konkretizuje tuto povinnost stanovením četnosti, v jaké musejí provozovatelé
potravinářských podniků provádět odběry vzorků za účelem jejich mikrobiologického rozboru.
Takové rozlišení aplikace čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na straně jedné a odst. 2 téhož
ustanovení na straně druhé považuje Nejvyšší správní soud za zcela dostačující.
V odůvodnění rozhodnutí stěžovatelka dále, vycházejíc z výše uvedených ustanovení
nařízení č. 2073/2005, vyložila, že žalobkyně byla povinna provádět odběr vzorků v provozovně
Havířovská a jejich laboratorní vyšetření nejméně jednou týdně; tyto odběry ovšem v rozporu
se zákonem nezabezpečila. Lze dodat, že nařízení umožňuje snížení četnosti odběrů na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Stejně tak malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých
množstvích, mohou být z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty, je-li to na základě analýzy
rizik opodstatněné a schválí-li to příslušný orgán. Ze spisového materiálu předloženého
Nejvyššímu správnímu soudu však není patrné, že by žalobkyni jako provozovateli
potravinářského podniku (tj. podniku, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby,
zpracování a distribuce potravin, jak vymezuje čl. 3 bod 2 nařízení č. 178/2002) bylo uděleno
schválení ke snížení povinné minimální četnosti odběrů vzorků či že by žalobkyně o takové
schválení alespoň usilovala.
Nejvyšší správní soud s odkazem na svoji výše citovanou konstantní judikaturu uzavírá,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje řádně formulovaný výrok, v něm
je obsažen konkrétní popis skutku, kterého se žalobkyně dopustila, a pro který jí byla pokuta
uložena. Výrok byl formulován tak, že je z něho jednoznačné a nepochybné, jakého správního
deliktu se žalobkyně dopustila a podle jakého ustanovení zákona jí byla uložena pokuta.
V projednávané věci proto nebyly naplněny podmínky pro zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí stěžovatelky pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a městský soud pochybil,
pokud toto ustanovení na projednávanou věc aplikoval. V této souvislosti je mimoto třeba
poukázat na jinou část odůvodnění výše citovaného usnesení ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73, kde rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posuzoval důsledky
opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu, přičemž
konstatoval, že „rozhodnutí č. j. 3 Ads 21/2004 - 55 nedostatek této specifikace neztotožnilo
s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost
by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku ani v odůvodnění, případně za přistoupení
jiných vad. Neuvede li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován,
do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].“
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal důvodnými výše uvedené stěžejní
námitky, dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti se již nezabýval, neboť by to bylo
nadbytečné.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalované, jemu
předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a veškeré spisové dokumentace
k závěru, že byl naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost je proto
důvodná a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu tak především bude, aby znovu projednal žalobu
žalobkyně proti napadenému rozhodnutí žalované, a to vycházeje z právního názoru Nejvyššího
správního soudu vysloveného v tomto rozsudku, totiž že napadené rozhodnutí žalované není
nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí. V rámci posouzení věci pak městský soud mimo jiné v intencích §71 odst. 2
věty třetí s. ř. s. zváží, zda je namístě přezkoumávat, zda výrok napadeného rozhodnutí žalované
odpovídá požadavkům §90 odst. 5 věty druhé správního řádu za situace, kdy tato vada (tento
žalobní bod) nebyla v žalobě namítána.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu
4 Ads 79/2012 - 37
O P R A V N É U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl předsedkyní senátu JUDr. Dagmar Nygrínovou v právní
věci žalobkyně: ZIMBO CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7,
zast. JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované:
Státní veterinární správa, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, o kasační stížnosti žalované proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68,
takto:
Odůvodnění:
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012,
č. j. 4 Ads 79/2012 - 26, se o p r a v u je tak, že se nahrazuje následujícím zněním:
Rozhodnutím žalované ze dne 1. 11. 2010, č. j. 2010/3313/SVS, bylo změněno
rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Zlínský kraj (dále též „správní orgán prvního stupně“)
ze dne 17. 5. 2010, č. j. 2010/4743/KVSZ, tak, že ve výroku I rozhodnutí se slova „13 000 Kč
(slovy třináct tisíc korun českých)“ nahrazují slovy „6000 Kč (slovy šest tisíc korun českých)“
a dále se ve výroku rozhodnutí slova „Uloženou pokutu a náklady řízení v souhrnné výši
14 000 Kč“ nahrazují slovy „Uloženou pokutu a náklady řízení v souhrnné výši 7000 Kč“.
Současně bylo podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) v částech nedotčených změnou rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyni podle
§72 odst. 3 písm. c) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících
zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „veterinární
zákon“), uložena pokuta ve výši 13 000 Kč, a to za správní delikt podle §72 odst. 1 písm. l)
veterinárního zákona, který byl spáchán v důsledku porušení požadavků stanovených v čl. 4
odst. 2 nařízení Komise č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny, v tehdy
platném znění (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), když z kontroly provedené dne 17. 7. 2009
na provozovně veterinárního schvalovacího čísla CZ 15 128, označené „Novák maso-uzeniny“,
na ulici Hlavní v obci Zubří (v objektu TESCO) vyplynulo, že provozovatel v době od 28. 5.
2009 do 17. 7. 2009 nezabezpečil při výrobě masných polotovarů na této provozovně četnost
odběru vzorků vyráběných masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií
v rozsahu a s četností stanovenou v příloze I nařízení č. 2073/2005. Současně byla žalobkyni
uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaná poukázala na čl. 4 odst. 2 a přílohu I kapitola 3
bod 3.2 nařízení č. 2073/2005 a označila za prokázané, že ze strany žalobkyně došlo k porušení
zde uvedených povinností, neboť při kontrole bylo zjištěno, že na provozovně Zubří probíhala
v předmětném období výroba masných polotovarů denně vyjma neděle. Podle plánu odběru
vzorků ze dne 1. 1. 2008, zpracovaného a aplikovaného žalobkyní v jejích provozovnách, jsou
vzorky odebírány systémově dle regionálních dodavatelů masa každých 14 dní z jedné prodejny;
vyšetření je prováděno na salmonelu a Escherichia coli. Při kontrole byl pracovníkům
veterinárního dozoru předložen výsledek jednoho vyšetření masných polotovarů ze dne
23. 6. 2009, kdy vzorky byly odebrány na provozovně Zubří ze čtyřech různých druhů masných
polotovarů, přičemž z každého druhu bylo vyšetřeno pouze po jednom vzorku. Žalobkyně
nezabezpečila nařízením požadovanou četnost odběru vzorků, což ostatně ani sama
nezpochybňuje. Žalovaná poukázala na to, že základní četnost odběru vzorků
pro mikrobiologické vyšetření je v případě masných polotovarů nejméně jednou týdně,
přičemž v dané věci nebyly splněny podmínky pro snížení četnosti odběru vzorků. Uzavřela,
že jednáním žalobkyně došlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle ustanovení
§72 odst. 1 písm. l) a odst. 3 písm. c) veterinárního zákona. K odvolacím námitkám uvedla,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není nezákonné pro neuvedení údaje,
že žalobkyně byla v řízení zastoupena, přičemž doručováno bylo v souladu s §34 odst. 2
správního řádu zástupkyni žalobkyně, jakož ani pro formální pochybení, když na něm ve smyslu
§71 odst. 2 písm. a) správního řádu nebyl vyznačen údaj o dni vypravení. Odmítla tvrzení
o špatné čitelnosti protokolu o kontrolním zjištění ze dne 17. 7. 2009 a nezákonnost neshledala
ani ve skutečnosti, že výzva k předložení dokumentace byla nesprávně doručena pouze žalobkyni,
nikoli její zástupkyni. Dospěla k závěru, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
obsahuje veškeré náležitosti předepsané zákonem a ustálenou judikaturou správních soudů.
Zdůraznila, že povinnosti provádět odběry a jejich mikrobiologická vyšetření se nelze zprostit
odkazem na duplicitu rozborů, neboť tyto prováděl i dodavatel. Mikrobiologickou nezávadnost
masných polotovarů přitom lze zjistit výhradně na základě vyšetření odebraných vzorků.
Neztotožnila se s argumentaci žalobkyně, že se na ni předmětné povinnosti nevztahují na základě
§24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona. Toto ustanovení se týká výhradně vynětí z režimu
nařízení Evropského Parlamentu a Rady č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická
pravidla pro potraviny živočišného původu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení
č. 853/2004“), a nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní
pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské
spotřebě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 854/2004“). Stejně tak shledala
irelevantní námitku, že se na žalobkyni nevztahuje právní úprava nařízení č. 2073/2005 z důvodu,
že se jedná o maloobchodníka. Poukázala na §22 odst. 1 písm. e) veterinárního zákona, z něhož
vyplývá, že žalobkyně je povinna sama soustavně provádět odběry. Za zcela nepřípadnou
pak označila námitku neúměrného omezení volného pohybu zboží v důsledku povinnosti
provádět mikrobiologická vyšetření. Žalovaná uzavřela, že odůvodnění výše pokuty bylo
provedeno zcela v souladu se zákonem, přičemž pokutu snížila pouze s ohledem na skutečnost,
že v minulosti byla žalobkyni správním orgánem prvního stupně za totožné jednání uložena
pokuta nižší.
Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila žalobou ze dne 12. 1. 2011, ve které
navrhla, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost a současně byla žalované
uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně bylo doručováno zástupkyni žalobkyně, přestože tato žalobkyni v té době
zastupovala jen ve věci návrhu na přerušení řízení, plná moc k zastupování v celém řízení byla
zástupkyni udělena teprve později; v rozhodnutí je podle ní nutno vždy identifikovat zástupce
účastníka. Protokol o kontrolním zjištění ze dne 17. 7. 2009, o který se rozhodnutí správních
orgánů opírají, označila za nečitelný. Namítala nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu
nepřesvědčivosti a nesplnění zákonných kritérií odůvodnění výše pokuty a zdůraznila,
že postupuje v souladu s povinností zabezpečit nezávadnost potravin, byť nepředkládá
mikrobiologické rozbory v takovém množství, jak by si správní orgány přály. Dále namítala
neurčitost výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Je přesvědčena, že povinnost
stanovená v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005 se na ni nevztahuje, neboť je zde upravena toliko
zvláštní četnost odběrů pro případy, kdy je to důvodné. Naplnění požadavků správních orgánů
by mimoto vedlo k neúměrnému omezování volného pohybu zboží jako jednou ze základních
svobod vnitřního trhu Evropské unie; to je patrné i z čl. 5 odst. 3 nařízení Evropského
parlamentu a Rady č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového
práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti
potravin (dále jen „nařízení č. 178/2002“). Správnost svého postoje dovozuje i z §24a
veterinárního zákona, z něhož vyplývá, že se na ni příslušné normy práva Společenství (Evropské
unie) nevztahují, přičemž tyto povinnosti nejsou kontrolními orgány vyžadovány
ani od koncernových společností v Německu či Maďarsku, u kterých se rovněž jedná
o maloobchodní produkci malého množství masných polotovarů. V případě, že by se soud
neztotožnil s jejím právním názorem, navrhla předložení předběžné otázky Evropskému
soudnímu dvoru.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68, napadené
rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2010, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně
uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku
neshledal důvodnou námitku, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo doručováno
zástupkyni a nikoli přímo žalobkyni, když ve správním spise jsou založeny generální plné moci
ze dne 1. 12. 2008 a ze dne 25. 5. 2009, kterými žalobkyně zplnomocnila zástupkyni
k zastupování v celém řízení o uložení pokuty. Rozhodnutí není nezákonné ani pro absenci
výslovného údaje o zástupci účastníka, neboť tato povinnost z §68 odst. 2 a 3 správního řádu,
jakož ani z §69 odst. 1 a 2 téhož zákona nevyplývá. Ani absence údaje o datu vypravení
nezpůsobuje vadu, pro kterou by bylo nutno rozhodnutí zrušit, neboť tato nezákonnost nemá
dopad do sféry práv, povinností a oprávněných zájmů účastníka řízení. Námitku nečitelnosti
kontrolního protokolu ze dne 17. 7. 2009 pak městský soud označil za nedůvodnou a zcela
účelovou, když ve správním spise založený protokol je zcela čitelný. Neshledal důvodnou
námitku, že žalobkyně nepostupuje nezákonně, pokud nepředkládá mikrobiologické rozbory
v množství požadovaném správními orgány, neboť používá jiné postupy pro zajištění
mikrobiologické nezávadnosti masných polotovarů. Ze znění přílohy I kapitola 3 bod 3.2.
nařízení č. 2073/2005 je totiž zřejmé, že zde stanovené povinnosti se vztahují i na žalobkyni jako
provozovatele potravinářského podniku ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení č. 178/2002. K témuž
závěru je třeba dospět i na základě smyslu a účelu úpravy potravinového práva, přičemž
neexistuje jiný způsob, jak ověřit mikrobiologickou nezávadnost výrobků, než právě provedením
odběru vzorků a jejich mikrobiologickým vyšetřením. Co do četnosti odběru vzorků městský
soud zdůraznil, že jedním z předpokladů pro snížení četnosti odběru vzorků je podle nařízení
č. 2073/2005 schválení příslušným orgánem na základě dosavadních kontrol vzorků, k čemuž
však v dané věci nedošlo. Městský soud neshledal důvody pro předložení předběžné otázky
Evropskému soudnímu dvoru a neztotožnil se ani s námitkou ohledně aplikace §24a odst. 1
písm. c) veterinárního zákona, neboť toto ustanovení vyjímá žalobkyni z působnosti nařízení
č. 853/2004 a nařízení č. 854/2004, nikoli však z působnosti nařízení č. 2073/2005; totéž vyplývá
i z důvodové zprávy k zákonu č. 182/2008 Sb., kterým bylo předmětné ustanovení
do veterinárního zákona vloženo.
Městský soud shledal důvodnou námitku, že z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 nařízení č. 2073/2005,
neboť v rozhodnutí správních orgánů není provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4
odst. 1 na jedné a odst. 2 na druhé straně, a není zde řádně specifikováno, v čem pochybení
žalobkyně spočívalo. V tomto ohledu shledal městský soud napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména
rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS. Výrok napadeného rozhodnutí je dále nepřezkoumatelný z důvodu
nedostatečně specifikovaného skutkového děje. Správní orgány byly povinny identifikovat skutek,
jímž se žalobkyně měla dopustit protiprávního jednání, a to jednak místem, časem a jinými
skutečnostmi tak, aby tento skutek nemohl být zaměněn s jiným, a jednak náležitou právní
kvalifikací, aby bylo možno z výroku seznat, porušení jaké konkrétní povinnosti je žalobkyni
vytýkáno. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je sice uveden konkrétní popis jednání
žalobkyně, v němž správní orgány spatřují porušení povinností provozovatele potravinářského
podniku, výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ovšem neobsahuje dostatečný popis
sankcionovaného jednání. Výrok je nesrozumitelný, nepřezkoumatelný a nedostatečně
formulovaný, neboť z něj lze i ve spojení s odůvodněním rozhodnutí jen obtížně zjistit, čeho
se žalobkyně vlastně dopustila a v čem tkví protiprávnost jejího jednání.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012 se žalovaná (dále
též „stěžovatelka“) bránila kasační stížností ze dne 15. 5. 2012, podanou z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Namítala, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně jsou podle jejího přesvědčení jasná, určitá a srozumitelná.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje údaje spočívající v popisu skutku
uvedením místa, času a způsobu jeho spáchání, a sankcionovaný skutek tak nezaměnitelně
identifikuje. Stěžovatelka se mimoto domnívá, že odůvodnění napadeného rozsudku je v dotyčné
části zcela nekonkrétní a obecné; městský soud nevymezil, jaké konkrétní nedostatky shledal
v popisu skutku ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rovněž nevymezil
důvody, pro které považuje toto rozhodnutí za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné. Stěžovatelka
poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55,
a vyjádřila svůj právní názor, že pokud již městský soud napadené rozhodnutí za dané situace
zrušil, nemohlo se jednat o zrušení pro nepřezkoumatelnost podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
nýbrž pro porušení ustanovení o řízení podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Popis skutku je obsažen
i v odůvodnění rozhodnutí, a to včetně opisu protokolu o kontrolním zjištění a citace použitých
ustanovení právních předpisů.
Stěžovatelka vyjádřila zásadní nesouhlas se závěrem městského soudu, že správní orgány
porušily zákon tím, že pouze odkázaly na právní normu a neprovedly rozlišení aplikace čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož ustanovení na druhé straně.
Zdůraznila, že nelze rozlišovat delikty podle odst. 1 a podle odst. 2 uvedeného ustanovení, neboť
se jedná o vzájemně provázaná ustanovení. V projednávané věci mimoto nebylo ustanovení čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vůbec
uvedeno. Vyložila, že účelem těchto ustanovení je poskytnout provozovateli potravinářského
podniku návod, jak postupovat, aby řádně ověřil fungování svého systému HACCP. Každý
provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary, musí mít zpracován
systém HACCP za účelem zajištění výroby zdravotně nezávadných výrobků. Ustanovení čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost provádět vyšetření podle
mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I nařízení. Ustanovení odst. 2 téhož ustanovení
pak tuto povinnost dále konkretizuje co do četnosti (intervalu) odběru vzorků k vyšetření,
a to opět v návaznosti na přílohu I nařízení. V daném případě se jednalo o výrobu masných
polotovarů, a žalobkyně tak byla povinna provádět vyšetření 1 x týdně. Stěžovatelka se domnívá,
že není v rozporu se zákonem, pokud je ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
výslovně uvedeno toliko ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005, neboť žalobkyni byla
uložena pokuta právě za nesplnění zde vymezené povinné četnosti odběru vzorků.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila, a to ani poté, co podáním ze dne 11. 6. 2012
požádala o prodloužení lhůty k vyjádření, a byla přípisem Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2012, č. j. 4 Ads 79/2012 – 23, vyzvána k podání vyjádření k obsahu kasační stížnosti tak,
aby bylo toto vyjádření doručeno Nejvyššímu správnímu soudu do 16. 7. 2012.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované
pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelka především namítala, že městský soud věc nesprávně právně posoudil,
neboť je přesvědčena, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
jsou plně přezkoumatelná a výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje veškeré
zákonem a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu požadované údaje, zejména
co do vymezení sankcionovaného skutku. Stěžovatelka zejména vyjádřila zásadní nesouhlas
se závěrem městského soudu, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není
patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 nařízení č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí
správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4 odst. 1 na jedné
a odst. 2 na druhé straně, a nebylo zde řádně specifikováno, v čem pochybení žalobkyně
spočívalo.
Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
Podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010,
„právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo
požadavky stanovené předpisy Evropských společenství na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny
orgánu veterinární správy.“ Podle odst. 3 písm. c) téhož ustanovení „za správní delikt se uloží pokuta
do 1 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. h) až l) a p).“
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
V příloze I kapitola 3 bodu 3.2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může být
četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
Podle §68 odst. 2 správního řádu „se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci,
kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.“
V usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
dostupná z: ), Nejvyšší správní soud soud judikoval, že „výrok rozhodnutí o jiném
správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové
náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li
soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ V odůvodnění
usnesení zdejší soud vyložil, že „vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu
proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním
jiným.“ (...) „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání
je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout
práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok,
v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit,
zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku
lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být
vynucen správní exekucí apod.“ (...) „Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu (specifikace
z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i mezinárodním závazkům.“
Lze poukázat rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007 – 63, v němž zdejší soud vyložil, že „výrok rozhodnutí je konstitutivní,
esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí, neboť v něm správní orgán formuluje svůj
závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo zcela jednoznačně
patrno, jakého správního deliktu se stěžovatel dopustil a podle jakého ustanovení zákona mu byla stanovena
předmětná správní sankce. Jen tak se jeho rozhodnutí stává přezkoumatelným.“ (...) „Absence právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodováno, je v rozporu s ustanovením §47 odst. 2 správního řádu a má zásadní vliv
na přezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 772/2006). Pokud by stěžovatel směřoval své žalobní body a argumentaci proti aplikaci právního
předpisu, který by byl uveden pouze v odůvodnění, nebylo by možno přezkoumat výrok tohoto rozhodnutí.“
Na Nejvyšším správní soudu bylo přezkoumat, zda výrok rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně naplňuje požadavky výše citovaného ustanovení správního řádu a konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Dospěl k závěru, že správní orgány v tomto směru zákon
neporušily. Z citované konstantní judikatury vycházel i městský soud v napadeném rozsudku, její
závěry ovšem na projednávanou věc aplikoval nesprávně, čímž zatížil svůj rozsudek nezákonností
spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 17. 5. 2010 je formulován tak,
že žalobkyni „ukládá podle §72 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona, za správní delikt podle §72 odst. 1
písm. l) veterinárního zákona, který byl spáchán v důsledku porušení požadavků stanovených v čl. 4 odst. 2
nařízení č. 2073/2005, když z kontroly provedené dne 17. 7. 2009 na provozovně veterinárního schvalovacího
čísla CZ 15 128, označené „Novák maso-uzeniny“, na ulici Hlavní v obci Zubří (v objektu TESCO)
vyplynulo, že provozovatel v době od 28. 5. 2009 do 17. 7. 2009 nezabezpečil při výrobě masných polotovarů
na konkretizované provozovně četnost odběru vzorků vyráběných masných polotovarů k vyšetření podle
mikrobiologických kritérií v rozsahu a s četností stanovenou v příloze I nařízení č. 2073/2005, pokuta ve výši
13 000 Kč.“ Dále byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou
ve výši 1000 Kč a uvedeny údaje o lhůtě a číslu účtu k úhradě. Žalobou napadeným rozhodnutím
stěžovatelky ze dne 1. 11. 2010, bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně změněno tak,
že uložená pokuta byla snížena ze 13 000 Kč na 6000 Kč, přičemž v částech nedotčených
změnou bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno. Ke změně rozhodnutí
stěžovatelka přistoupila proto, že odůvodnění výše pokuty sice bylo správním orgánem prvního
stupně provedeno zcela v souladu se zákonem, v minulosti však byla žalobkyni správním
orgánem prvního stupně za totožné jednání uložena pokuta nižší.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně jsou obsaženy veškeré povinné náležitosti vymezené v §68 odst. 2 správního
řádu. Řešení otázky, která je předmětem řízení, bylo realizováno uložením pokuty za správní
delikt žalobkyně, spočívající ve skutku ve výroku popsaném. Ve výroku rozhodnutí je rovněž
uvedeno, podle kterých ustanovení zákona bylo rozhodováno, konkrétně §72 odst. 3 písm. c)
ve spojení s §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, aplikovaných v důsledku porušení
předpisů Evropských společenství (Evropské unie) na úseku veterinární péče, a to čl. 4 odst. 2
nařízení č. 2073/2005. Ve výroku byla řádně označena žalobkyně jako účastník řízení, uvedena
lhůta ke splnění povinnosti (splatnost), jakož i další údaje potřebné k jejímu řádnému splnění
(číslo účtu, na který má být částka poukázána).
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že ve výroku přezkoumávaného rozhodnutí
jsou obsaženy rovněž veškeré náležitosti, které vymezil rozšířený senát ve výše citovaném
usnesení, totiž že výrok přezkoumávaného rozhodnutí musí obsahovat popis skutku uvedením
místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby nemohl být zaměněn s jiným. Co do místa a času spáchání je ve výroku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně vymezeno, že protiprávního jednání se žalobkyně dopustila v provozovně
veterinárního schvalovacího čísla CZ 15 128, označené „Novák maso-uzeniny“, na ulici Hlavní
v obci Zubří (v objektu TESCO), a správní delikt byl spáchán v období od 28. 5. 2009
do 17. 7. 2009, když tohoto dne byla v provozovně uskutečněna kontrola pracovníky
veterinárního dozoru, při níž bylo pochybení zjištěno. Co se týče vymezení způsobu spáchání
a dalších skutečností, jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že i tyto náležitosti jsou ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně vymezeny jasně a srozumitelně. Výrok je pak třeba označit za srozumitelný
i s přihlédnutím k důkladnému odůvodnění jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
tak rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně. Z hlediska soudního
přezkumu přitom tvoří rozhodnutí obou správních orgánů jeden celek (viz např. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56,
publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80).
Z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se podává, že pokuta byla uložena
za skutek spočívající v tom, že žalobkyně porušila požadavky stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení
č. 2073/2005, když ve výše uvedeném období nezabezpečila při výrobě masných polotovarů
na provozovně Zubří odběr vzorků zde vyráběných masných polotovarů k vyšetření podle
mikrobiologických kritérií, a to v rozsahu a s četností stanovenou v příloze I nařízení
č. 2073/2005. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů se podává, že při kontrole
byl pracovníkům veterinárního dozoru předložen výsledek pouze jednoho vyšetření masných
polotovarů ze dne 23. 6. 2009, kdy vzorky byly odebrány na provozovně Zubří ze čtyřech
různých druhů masných polotovarů, přičemž z každého druhu bylo vyšetřeno pouze po jednom
vzorku. Uvedená povinnost je uložena v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 a konkretizována
v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení, a to za účelem validace (ověření) řádného fungování
postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe. Zásady HACCP přitom
představují soubor stálých postupů, sloužících k analýze rizik a kritických kontrolních bodů
(v původním anglickém znění Hazard Analysis and Critical Control Points, odtud rovněž zkratka
HACCP); konkrétní obsah zásad HACCP je vymezen v čl. 5 a navazujících ustanoveních nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 852/2004, o hygieně potravin, ve znění pozdějších předpisů;
nařízení Komise č. 2073/2005 bylo přijato za účelem provedení tohoto nařízení.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i s navazující námitkou stěžovatelky, totiž že městský
soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 nařízení č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí
správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4 odst. 1 na jedné
a odst. 2 na druhé straně, a nebylo zde řádně specifikováno, v čem pochybení žalobkyně
spočívalo.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je veden přímý odkaz na porušení ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005.
V odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jakož i v odůvodnění napadeného
rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně je pak důkladně vyložen obsah
a účel úpravy tohoto ustanovení a navazující úpravy přílohy I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací stěžovatelky, že není v rozporu se zákonem,
pokud bylo ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně výslovně uvedeno toliko
ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005 a nikoli rovněž odst. 1 téhož ustanovení. Je třeba
poukázat na to, že ustanovení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost
provádět mikrobiologická vyšetření; odst. 2 téhož ustanovení konkretizuje tuto povinnosti
stanovením četnosti, v jaké musejí provozovatelé potravinářských podniků provádět odběry
vzorků za účelem jejich mikrobiologického rozboru. Nelze spatřovat rozpor se zákonem v tom,
že ve výroku, jakož i odůvodnění rozhodnutí správní orgán vycházely z porušení konkrétních
povinností, spočívajících v provádění odběru vzorků v požadované četnosti a rozsahu. Je zjevné
a nepochybné, že pokud správní orgány aplikovaly zvláštní ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení
č. 2073/2005, vycházely z normy odst. 1 téhož ustanovení, v níž je vymezena obecná povinnost
k odběru vzorků.
V odůvodnění rozhodnutí stěžovatelka dále, vycházejíc z výše uvedených ustanovení
nařízení č. 2073/2005, vyložila, že žalobkyně byla povinna provádět odběr vzorků v provozovně
Zubří a jejich laboratorní vyšetření nejméně jednou týdně, přičemž den odběrů se každý týden
mění tak, aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu; vzorek při každém odběru pak musí být
tvořen minimálně 5 jednotkami. Tyto odběry ovšem žalobkyně v rozporu se zákonem
nezabezpečila. Stěžovatelka poukázala rovněž na navazující úpravu nařízení, která umožňuje
snížení četnosti odběrů na jednou za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů
(např. 6 či 30) získávány vyhovující výsledky. Stejně tak malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté
maso a masné polotovary v malých množstvích, mohou být z požadavků na četnost odběru
vzorků vyňaty, je-li to na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to příslušný orgán.
Ze spisového materiálu předloženého Nejvyššímu správnímu soudu však není patrné,
že by žalobkyni jako provozovateli potravinářského podniku (tj. podniku, který vykonává činnost
související s jakoukoli fází výroby, zpracování a distribuce potravin, jak vymezuje čl. 3 bod 2
nařízení č. 178/2002) bylo uděleno schválení ke snížení povinné minimální četnosti odběrů
vzorků či že by žalobkyně o takové schválení alespoň usilovala.
Nejvyšší správní soud s odkazem na svoji výše citovanou konstantní judikaturu uzavírá,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje řádně formulovaný výrok, v něm
je obsažen konkrétní popis skutku, kterého se žalobkyně dopustila, a pro který jí byla pokuta
uložena. Výrok byl formulován tak, že je z něho jednoznačné a nepochybné, jakého správního
deliktu se žalobkyně dopustila a podle jakého ustanovení zákona jí byla uložena pokuta.
V projednávané věci proto nebyly naplněny podmínky pro zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí stěžovatelky pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a městský soud pochybil,
pokud toto ustanovení na projednávanou věc aplikoval. V této souvislosti je mimoto třeba
poukázat na jinou část odůvodnění výše citovaného usnesení ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73, kde rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posuzoval důsledky
opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu, přičemž
konstatoval, že „rozhodnutí č. j. 3 Ads 21/2004 - 55 nedostatek této specifikace neztotožnilo
s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost
by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku ani v odůvodnění, případně za přistoupení
jiných vad. Neuvede li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován,
do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].“
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal důvodnými výše uvedené stěžejní
námitky, dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti se již nezabýval, neboť by to bylo
nadbytečné.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalované, jemu
předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a veškeré spisové dokumentace
k závěru, že byl naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost je proto
důvodná a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu tak především bude, aby znovu projednal žalobu
žalobkyně proti napadenému rozhodnutí žalované, a to vycházeje z právního názoru Nejvyššího
správního soudu vysloveného v tomto rozsudku, totiž že napadené rozhodnutí žalované není
nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 8. 2012, č. j. 4 Ads 79/2012 – 26, zrušil
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68, a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Podle §54 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), „předseda senátu opraví v rozsudku i bez návrhu chyby v psaní a počtech, jakož
i jiné zjevné nesprávnosti. Týká-li se oprava výroku, vydá o tom opravné usnesení a může odložit vykonatelnost
rozsudku do doby, dokud opravné usnesení nenabude právní moci.“
Na základě citovaného ustanovení je možno provádět takové opravy rozhodnutí, které
se týkají chyb v psaní a počtech, popř. jiných zjevných nesprávností. V rozsudku ze dne
3. 11. 2011, č. j. 4 Ads 139/2011 – 400, Nejvyšší správní soud pojem zjevných nesprávností
interpretoval tak, že „za zjevnou nesprávnost (ve smyslu §54 odst. 4 s. ř. s.) může být považována pouze
chyba, ke které došlo zjevným a okamžitým selháním v duševní či mechanické činnosti osoby, za jejíž účasti bylo
rozhodnutí vyhlášeno či vyhotoveno, a která je každému zřejmá. Zřejmost takové nesprávnosti vyplývá především
z porovnání výroku rozhodnutí s jeho odůvodněním, případně i z jiných souvislostí.“
Takovéto zjevné nesprávnosti se Nejvyšší správní soud dopustil při vyhotovení výše
uvedeného rozsudku, když při zpracování rozsudku a manipulaci s ním v počítači došlo k záměně
odůvodnění rozsudku v této věci s odůvodněním rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 8. 2012, č. j. 4 Ads 77/2012 – 26, kterým byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 13/2011 – 66, a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
K této zjevné nesprávnosti došlo mimo jiné v důsledku toho, že oba rozsudky zdejšího soudu
byly vydány téhož dne, v řízení o kasační stížnosti žalované a mezi týmiž účastníky. V obou
řízeních byly mimoto napadeny rozsudky Městského soudu v Praze, které byly vydány téhož dne,
přičemž předmětem přezkumu byla dvě různá rozhodnutí žalované vydaná téhož dne,
jejichž předmětem byl postih za tentýž správní delikt, který byl spáchán ve dvou různých
provozovnách žalobkyně.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že ustanovení §54 odst. 4 s. ř. s. sice stanoví,
že opravné usnesení je třeba vydat jen v případě, týká-li se oprava výroku rozhodnutí, přičemž
v ostatních případech, tj. týká-li se oprava jen jeho záhlaví či odůvodnění, není nutné vydávat
zvláštní usnesení a opravu je možno provést přímo v originálu rozhodnutí a jeho stejnopisech.
Vzhledem ke složitosti takového postupu, kdy by bylo mimo jiné třeba vyžádat od účastníků zpět
stejnopisy rozsudku, které jim již byly doručeny do datové schránky, přistoupil Nejvyšší správní
soud z důvodu přehlednosti a právní jistoty k tomu, že i přesto, že se oprava týká pouze
odůvodnění rozsudku, vydal o této zvláštní opravné usnesení. Nejvyšší správní soud dodává,
že tato oprava se žádným způsobem nedotýká právní moci ani vykonatelnosti rozsudku.
Vzhledem k výše uvedeným důvodům vydala předsedkyně senátu opravné usnesení podle
§54 odst. 4 s. ř. s. Odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012,
č. j. 4 Ads 79/2012 - 26, se tímto nahrazuje odůvodněním uvedeným ve výroku tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. září 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu