ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.79.2012:37
sp. zn. 4 Ads 79/2012 - 37
O P R A V N É U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl předsedkyní senátu JUDr. Dagmar Nygrínovou v právní
věci žalobkyně: ZIMBO CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7,
zast. JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované:
Státní veterinární správa, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, o kasační stížnosti žalované proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68,
takto:
Odůvodnění:
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012,
č. j. 4 Ads 79/2012 - 26, se o p r a v u je tak, že se nahrazuje následujícím zněním:
Rozhodnutím žalované ze dne 1. 11. 2010, č. j. 2010/3313/SVS, bylo změněno
rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Zlínský kraj (dále též „správní orgán prvního stupně“)
ze dne 17. 5. 2010, č. j. 2010/4743/KVSZ, tak, že ve výroku I rozhodnutí se slova „13 000 Kč
(slovy třináct tisíc korun českých)“ nahrazují slovy „6000 Kč (slovy šest tisíc korun českých)“
a dále se ve výroku rozhodnutí slova „Uloženou pokutu a náklady řízení v souhrnné výši
14 000 Kč“ nahrazují slovy „Uloženou pokutu a náklady řízení v souhrnné výši 7000 Kč“.
Současně bylo podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) v částech nedotčených změnou rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyni podle
§72 odst. 3 písm. c) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících
zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „veterinární
zákon“), uložena pokuta ve výši 13 000 Kč, a to za správní delikt podle §72 odst. 1 písm. l)
veterinárního zákona, který byl spáchán v důsledku porušení požadavků stanovených v čl. 4
odst. 2 nařízení Komise č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny, v tehdy
platném znění (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), když z kontroly provedené dne 17. 7. 2009
na provozovně veterinárního schvalovacího čísla CZ 15 128, označené „Novák maso-uzeniny“,
na ulici Hlavní v obci Zubří (v objektu TESCO) vyplynulo, že provozovatel v době od 28. 5.
2009 do 17. 7. 2009 nezabezpečil při výrobě masných polotovarů na této provozovně četnost
odběru vzorků vyráběných masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií
v rozsahu a s četností stanovenou v příloze I nařízení č. 2073/2005. Současně byla žalobkyni
uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaná poukázala na čl. 4 odst. 2 a přílohu I kapitola 3
bod 3.2 nařízení č. 2073/2005 a označila za prokázané, že ze strany žalobkyně došlo k porušení
zde uvedených povinností, neboť při kontrole bylo zjištěno, že na provozovně Zubří probíhala
v předmětném období výroba masných polotovarů denně vyjma neděle. Podle plánu odběru
vzorků ze dne 1. 1. 2008, zpracovaného a aplikovaného žalobkyní v jejích provozovnách, jsou
vzorky odebírány systémově dle regionálních dodavatelů masa každých 14 dní z jedné prodejny;
vyšetření je prováděno na salmonelu a Escherichia coli. Při kontrole byl pracovníkům
veterinárního dozoru předložen výsledek jednoho vyšetření masných polotovarů ze dne
23. 6. 2009, kdy vzorky byly odebrány na provozovně Zubří ze čtyřech různých druhů masných
polotovarů, přičemž z každého druhu bylo vyšetřeno pouze po jednom vzorku. Žalobkyně
nezabezpečila nařízením požadovanou četnost odběru vzorků, což ostatně ani sama
nezpochybňuje. Žalovaná poukázala na to, že základní četnost odběru vzorků
pro mikrobiologické vyšetření je v případě masných polotovarů nejméně jednou týdně,
přičemž v dané věci nebyly splněny podmínky pro snížení četnosti odběru vzorků. Uzavřela,
že jednáním žalobkyně došlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle ustanovení
§72 odst. 1 písm. l) a odst. 3 písm. c) veterinárního zákona. K odvolacím námitkám uvedla,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není nezákonné pro neuvedení údaje,
že žalobkyně byla v řízení zastoupena, přičemž doručováno bylo v souladu s §34 odst. 2
správního řádu zástupkyni žalobkyně, jakož ani pro formální pochybení, když na něm ve smyslu
§71 odst. 2 písm. a) správního řádu nebyl vyznačen údaj o dni vypravení. Odmítla tvrzení
o špatné čitelnosti protokolu o kontrolním zjištění ze dne 17. 7. 2009 a nezákonnost neshledala
ani ve skutečnosti, že výzva k předložení dokumentace byla nesprávně doručena pouze žalobkyni,
nikoli její zástupkyni. Dospěla k závěru, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
obsahuje veškeré náležitosti předepsané zákonem a ustálenou judikaturou správních soudů.
Zdůraznila, že povinnosti provádět odběry a jejich mikrobiologická vyšetření se nelze zprostit
odkazem na duplicitu rozborů, neboť tyto prováděl i dodavatel. Mikrobiologickou nezávadnost
masných polotovarů přitom lze zjistit výhradně na základě vyšetření odebraných vzorků.
Neztotožnila se s argumentaci žalobkyně, že se na ni předmětné povinnosti nevztahují na základě
§24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona. Toto ustanovení se týká výhradně vynětí z režimu
nařízení Evropského Parlamentu a Rady č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická
pravidla pro potraviny živočišného původu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení
č. 853/2004“), a nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní
pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské
spotřebě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 854/2004“). Stejně tak shledala
irelevantní námitku, že se na žalobkyni nevztahuje právní úprava nařízení č. 2073/2005 z důvodu,
že se jedná o maloobchodníka. Poukázala na §22 odst. 1 písm. e) veterinárního zákona, z něhož
vyplývá, že žalobkyně je povinna sama soustavně provádět odběry. Za zcela nepřípadnou
pak označila námitku neúměrného omezení volného pohybu zboží v důsledku povinnosti
provádět mikrobiologická vyšetření. Žalovaná uzavřela, že odůvodnění výše pokuty bylo
provedeno zcela v souladu se zákonem, přičemž pokutu snížila pouze s ohledem na skutečnost,
že v minulosti byla žalobkyni správním orgánem prvního stupně za totožné jednání uložena
pokuta nižší.
Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila žalobou ze dne 12. 1. 2011, ve které
navrhla, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost a současně byla žalované
uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně bylo doručováno zástupkyni žalobkyně, přestože tato žalobkyni v té době
zastupovala jen ve věci návrhu na přerušení řízení, plná moc k zastupování v celém řízení byla
zástupkyni udělena teprve později; v rozhodnutí je podle ní nutno vždy identifikovat zástupce
účastníka. Protokol o kontrolním zjištění ze dne 17. 7. 2009, o který se rozhodnutí správních
orgánů opírají, označila za nečitelný. Namítala nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu
nepřesvědčivosti a nesplnění zákonných kritérií odůvodnění výše pokuty a zdůraznila,
že postupuje v souladu s povinností zabezpečit nezávadnost potravin, byť nepředkládá
mikrobiologické rozbory v takovém množství, jak by si správní orgány přály. Dále namítala
neurčitost výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Je přesvědčena, že povinnost
stanovená v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005 se na ni nevztahuje, neboť je zde upravena toliko
zvláštní četnost odběrů pro případy, kdy je to důvodné. Naplnění požadavků správních orgánů
by mimoto vedlo k neúměrnému omezování volného pohybu zboží jako jednou ze základních
svobod vnitřního trhu Evropské unie; to je patrné i z čl. 5 odst. 3 nařízení Evropského
parlamentu a Rady č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového
práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti
potravin (dále jen „nařízení č. 178/2002“). Správnost svého postoje dovozuje i z §24a
veterinárního zákona, z něhož vyplývá, že se na ni příslušné normy práva Společenství (Evropské
unie) nevztahují, přičemž tyto povinnosti nejsou kontrolními orgány vyžadovány
ani od koncernových společností v Německu či Maďarsku, u kterých se rovněž jedná
o maloobchodní produkci malého množství masných polotovarů. V případě, že by se soud
neztotožnil s jejím právním názorem, navrhla předložení předběžné otázky Evropskému
soudnímu dvoru.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68, napadené
rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2010, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně
uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku
neshledal důvodnou námitku, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo doručováno
zástupkyni a nikoli přímo žalobkyni, když ve správním spise jsou založeny generální plné moci
ze dne 1. 12. 2008 a ze dne 25. 5. 2009, kterými žalobkyně zplnomocnila zástupkyni
k zastupování v celém řízení o uložení pokuty. Rozhodnutí není nezákonné ani pro absenci
výslovného údaje o zástupci účastníka, neboť tato povinnost z §68 odst. 2 a 3 správního řádu,
jakož ani z §69 odst. 1 a 2 téhož zákona nevyplývá. Ani absence údaje o datu vypravení
nezpůsobuje vadu, pro kterou by bylo nutno rozhodnutí zrušit, neboť tato nezákonnost nemá
dopad do sféry práv, povinností a oprávněných zájmů účastníka řízení. Námitku nečitelnosti
kontrolního protokolu ze dne 17. 7. 2009 pak městský soud označil za nedůvodnou a zcela
účelovou, když ve správním spise založený protokol je zcela čitelný. Neshledal důvodnou
námitku, že žalobkyně nepostupuje nezákonně, pokud nepředkládá mikrobiologické rozbory
v množství požadovaném správními orgány, neboť používá jiné postupy pro zajištění
mikrobiologické nezávadnosti masných polotovarů. Ze znění přílohy I kapitola 3 bod 3.2.
nařízení č. 2073/2005 je totiž zřejmé, že zde stanovené povinnosti se vztahují i na žalobkyni jako
provozovatele potravinářského podniku ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení č. 178/2002. K témuž
závěru je třeba dospět i na základě smyslu a účelu úpravy potravinového práva, přičemž
neexistuje jiný způsob, jak ověřit mikrobiologickou nezávadnost výrobků, než právě provedením
odběru vzorků a jejich mikrobiologickým vyšetřením. Co do četnosti odběru vzorků městský
soud zdůraznil, že jedním z předpokladů pro snížení četnosti odběru vzorků je podle nařízení
č. 2073/2005 schválení příslušným orgánem na základě dosavadních kontrol vzorků, k čemuž
však v dané věci nedošlo. Městský soud neshledal důvody pro předložení předběžné otázky
Evropskému soudnímu dvoru a neztotožnil se ani s námitkou ohledně aplikace §24a odst. 1
písm. c) veterinárního zákona, neboť toto ustanovení vyjímá žalobkyni z působnosti nařízení
č. 853/2004 a nařízení č. 854/2004, nikoli však z působnosti nařízení č. 2073/2005; totéž vyplývá
i z důvodové zprávy k zákonu č. 182/2008 Sb., kterým bylo předmětné ustanovení
do veterinárního zákona vloženo.
Městský soud shledal důvodnou námitku, že z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 nařízení č. 2073/2005,
neboť v rozhodnutí správních orgánů není provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4
odst. 1 na jedné a odst. 2 na druhé straně, a není zde řádně specifikováno, v čem pochybení
žalobkyně spočívalo. V tomto ohledu shledal městský soud napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména
rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS. Výrok napadeného rozhodnutí je dále nepřezkoumatelný z důvodu
nedostatečně specifikovaného skutkového děje. Správní orgány byly povinny identifikovat skutek,
jímž se žalobkyně měla dopustit protiprávního jednání, a to jednak místem, časem a jinými
skutečnostmi tak, aby tento skutek nemohl být zaměněn s jiným, a jednak náležitou právní
kvalifikací, aby bylo možno z výroku seznat, porušení jaké konkrétní povinnosti je žalobkyni
vytýkáno. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je sice uveden konkrétní popis jednání
žalobkyně, v němž správní orgány spatřují porušení povinností provozovatele potravinářského
podniku, výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ovšem neobsahuje dostatečný popis
sankcionovaného jednání. Výrok je nesrozumitelný, nepřezkoumatelný a nedostatečně
formulovaný, neboť z něj lze i ve spojení s odůvodněním rozhodnutí jen obtížně zjistit, čeho
se žalobkyně vlastně dopustila a v čem tkví protiprávnost jejího jednání.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012 se žalovaná (dále
též „stěžovatelka“) bránila kasační stížností ze dne 15. 5. 2012, podanou z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Namítala, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně jsou podle jejího přesvědčení jasná, určitá a srozumitelná.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje údaje spočívající v popisu skutku
uvedením místa, času a způsobu jeho spáchání, a sankcionovaný skutek tak nezaměnitelně
identifikuje. Stěžovatelka se mimoto domnívá, že odůvodnění napadeného rozsudku je v dotyčné
části zcela nekonkrétní a obecné; městský soud nevymezil, jaké konkrétní nedostatky shledal
v popisu skutku ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rovněž nevymezil
důvody, pro které považuje toto rozhodnutí za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné. Stěžovatelka
poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55,
a vyjádřila svůj právní názor, že pokud již městský soud napadené rozhodnutí za dané situace
zrušil, nemohlo se jednat o zrušení pro nepřezkoumatelnost podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
nýbrž pro porušení ustanovení o řízení podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Popis skutku je obsažen
i v odůvodnění rozhodnutí, a to včetně opisu protokolu o kontrolním zjištění a citace použitých
ustanovení právních předpisů.
Stěžovatelka vyjádřila zásadní nesouhlas se závěrem městského soudu, že správní orgány
porušily zákon tím, že pouze odkázaly na právní normu a neprovedly rozlišení aplikace čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož ustanovení na druhé straně.
Zdůraznila, že nelze rozlišovat delikty podle odst. 1 a podle odst. 2 uvedeného ustanovení, neboť
se jedná o vzájemně provázaná ustanovení. V projednávané věci mimoto nebylo ustanovení čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vůbec
uvedeno. Vyložila, že účelem těchto ustanovení je poskytnout provozovateli potravinářského
podniku návod, jak postupovat, aby řádně ověřil fungování svého systému HACCP. Každý
provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary, musí mít zpracován
systém HACCP za účelem zajištění výroby zdravotně nezávadných výrobků. Ustanovení čl. 4
odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost provádět vyšetření podle
mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I nařízení. Ustanovení odst. 2 téhož ustanovení
pak tuto povinnost dále konkretizuje co do četnosti (intervalu) odběru vzorků k vyšetření,
a to opět v návaznosti na přílohu I nařízení. V daném případě se jednalo o výrobu masných
polotovarů, a žalobkyně tak byla povinna provádět vyšetření 1 x týdně. Stěžovatelka se domnívá,
že není v rozporu se zákonem, pokud je ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
výslovně uvedeno toliko ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005, neboť žalobkyni byla
uložena pokuta právě za nesplnění zde vymezené povinné četnosti odběru vzorků.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila, a to ani poté, co podáním ze dne 11. 6. 2012
požádala o prodloužení lhůty k vyjádření, a byla přípisem Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2012, č. j. 4 Ads 79/2012 – 23, vyzvána k podání vyjádření k obsahu kasační stížnosti tak,
aby bylo toto vyjádření doručeno Nejvyššímu správnímu soudu do 16. 7. 2012.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované
pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelka především namítala, že městský soud věc nesprávně právně posoudil,
neboť je přesvědčena, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
jsou plně přezkoumatelná a výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje veškeré
zákonem a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu požadované údaje, zejména
co do vymezení sankcionovaného skutku. Stěžovatelka zejména vyjádřila zásadní nesouhlas
se závěrem městského soudu, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není
patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 nařízení č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí
správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4 odst. 1 na jedné
a odst. 2 na druhé straně, a nebylo zde řádně specifikováno, v čem pochybení žalobkyně
spočívalo.
Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
Podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010,
„právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo
požadavky stanovené předpisy Evropských společenství na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny
orgánu veterinární správy.“ Podle odst. 3 písm. c) téhož ustanovení „za správní delikt se uloží pokuta
do 1 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. h) až l) a p).“
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
V příloze I kapitola 3 bodu 3.2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může být
četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
Podle §68 odst. 2 správního řádu „se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci,
kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.“
V usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
dostupná z: ), Nejvyšší správní soud soud judikoval, že „výrok rozhodnutí o jiném
správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové
náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li
soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ V odůvodnění
usnesení zdejší soud vyložil, že „vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu
proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním
jiným.“ (...) „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání
je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout
práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok,
v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit,
zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku
lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být
vynucen správní exekucí apod.“ (...) „Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu (specifikace
z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i mezinárodním závazkům.“
Lze poukázat rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007 – 63, v němž zdejší soud vyložil, že „výrok rozhodnutí je konstitutivní,
esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí, neboť v něm správní orgán formuluje svůj
závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo zcela jednoznačně
patrno, jakého správního deliktu se stěžovatel dopustil a podle jakého ustanovení zákona mu byla stanovena
předmětná správní sankce. Jen tak se jeho rozhodnutí stává přezkoumatelným.“ (...) „Absence právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodováno, je v rozporu s ustanovením §47 odst. 2 správního řádu a má zásadní vliv
na přezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 772/2006). Pokud by stěžovatel směřoval své žalobní body a argumentaci proti aplikaci právního
předpisu, který by byl uveden pouze v odůvodnění, nebylo by možno přezkoumat výrok tohoto rozhodnutí.“
Na Nejvyšším správní soudu bylo přezkoumat, zda výrok rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně naplňuje požadavky výše citovaného ustanovení správního řádu a konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Dospěl k závěru, že správní orgány v tomto směru zákon
neporušily. Z citované konstantní judikatury vycházel i městský soud v napadeném rozsudku, její
závěry ovšem na projednávanou věc aplikoval nesprávně, čímž zatížil svůj rozsudek nezákonností
spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky.
Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 17. 5. 2010 je formulován tak,
že žalobkyni „ukládá podle §72 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona, za správní delikt podle §72 odst. 1
písm. l) veterinárního zákona, který byl spáchán v důsledku porušení požadavků stanovených v čl. 4 odst. 2
nařízení č. 2073/2005, když z kontroly provedené dne 17. 7. 2009 na provozovně veterinárního schvalovacího
čísla CZ 15 128, označené „Novák maso-uzeniny“, na ulici Hlavní v obci Zubří (v objektu TESCO)
vyplynulo, že provozovatel v době od 28. 5. 2009 do 17. 7. 2009 nezabezpečil při výrobě masných polotovarů
na konkretizované provozovně četnost odběru vzorků vyráběných masných polotovarů k vyšetření podle
mikrobiologických kritérií v rozsahu a s četností stanovenou v příloze I nařízení č. 2073/2005, pokuta ve výši
13 000 Kč.“ Dále byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou
ve výši 1000 Kč a uvedeny údaje o lhůtě a číslu účtu k úhradě. Žalobou napadeným rozhodnutím
stěžovatelky ze dne 1. 11. 2010, bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně změněno tak,
že uložená pokuta byla snížena ze 13 000 Kč na 6000 Kč, přičemž v částech nedotčených
změnou bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno. Ke změně rozhodnutí
stěžovatelka přistoupila proto, že odůvodnění výše pokuty sice bylo správním orgánem prvního
stupně provedeno zcela v souladu se zákonem, v minulosti však byla žalobkyni správním
orgánem prvního stupně za totožné jednání uložena pokuta nižší.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně jsou obsaženy veškeré povinné náležitosti vymezené v §68 odst. 2 správního
řádu. Řešení otázky, která je předmětem řízení, bylo realizováno uložením pokuty za správní
delikt žalobkyně, spočívající ve skutku ve výroku popsaném. Ve výroku rozhodnutí je rovněž
uvedeno, podle kterých ustanovení zákona bylo rozhodováno, konkrétně §72 odst. 3 písm. c)
ve spojení s §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, aplikovaných v důsledku porušení
předpisů Evropských společenství (Evropské unie) na úseku veterinární péče, a to čl. 4 odst. 2
nařízení č. 2073/2005. Ve výroku byla řádně označena žalobkyně jako účastník řízení, uvedena
lhůta ke splnění povinnosti (splatnost), jakož i další údaje potřebné k jejímu řádnému splnění
(číslo účtu, na který má být částka poukázána).
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že ve výroku přezkoumávaného rozhodnutí
jsou obsaženy rovněž veškeré náležitosti, které vymezil rozšířený senát ve výše citovaném
usnesení, totiž že výrok přezkoumávaného rozhodnutí musí obsahovat popis skutku uvedením
místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby nemohl být zaměněn s jiným. Co do místa a času spáchání je ve výroku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně vymezeno, že protiprávního jednání se žalobkyně dopustila v provozovně
veterinárního schvalovacího čísla CZ 15 128, označené „Novák maso-uzeniny“, na ulici Hlavní
v obci Zubří (v objektu TESCO), a správní delikt byl spáchán v období od 28. 5. 2009
do 17. 7. 2009, když tohoto dne byla v provozovně uskutečněna kontrola pracovníky
veterinárního dozoru, při níž bylo pochybení zjištěno. Co se týče vymezení způsobu spáchání
a dalších skutečností, jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že i tyto náležitosti jsou ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně vymezeny jasně a srozumitelně. Výrok je pak třeba označit za srozumitelný
i s přihlédnutím k důkladnému odůvodnění jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
tak rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně. Z hlediska soudního
přezkumu přitom tvoří rozhodnutí obou správních orgánů jeden celek (viz např. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56,
publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80).
Z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se podává, že pokuta byla uložena
za skutek spočívající v tom, že žalobkyně porušila požadavky stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení
č. 2073/2005, když ve výše uvedeném období nezabezpečila při výrobě masných polotovarů
na provozovně Zubří odběr vzorků zde vyráběných masných polotovarů k vyšetření podle
mikrobiologických kritérií, a to v rozsahu a s četností stanovenou v příloze I nařízení
č. 2073/2005. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů se podává, že při kontrole
byl pracovníkům veterinárního dozoru předložen výsledek pouze jednoho vyšetření masných
polotovarů ze dne 23. 6. 2009, kdy vzorky byly odebrány na provozovně Zubří ze čtyřech
různých druhů masných polotovarů, přičemž z každého druhu bylo vyšetřeno pouze po jednom
vzorku. Uvedená povinnost je uložena v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 a konkretizována
v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení, a to za účelem validace (ověření) řádného fungování
postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe. Zásady HACCP přitom
představují soubor stálých postupů, sloužících k analýze rizik a kritických kontrolních bodů
(v původním anglickém znění Hazard Analysis and Critical Control Points, odtud rovněž zkratka
HACCP); konkrétní obsah zásad HACCP je vymezen v čl. 5 a navazujících ustanoveních nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 852/2004, o hygieně potravin, ve znění pozdějších předpisů;
nařízení Komise č. 2073/2005 bylo přijato za účelem provedení tohoto nařízení.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i s navazující námitkou stěžovatelky, totiž že městský
soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 nařízení č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí
správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4 odst. 1 na jedné
a odst. 2 na druhé straně, a nebylo zde řádně specifikováno, v čem pochybení žalobkyně
spočívalo.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je veden přímý odkaz na porušení ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005.
V odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jakož i v odůvodnění napadeného
rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně je pak důkladně vyložen obsah
a účel úpravy tohoto ustanovení a navazující úpravy přílohy I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací stěžovatelky, že není v rozporu se zákonem,
pokud bylo ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně výslovně uvedeno toliko
ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005 a nikoli rovněž odst. 1 téhož ustanovení. Je třeba
poukázat na to, že ustanovení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost
provádět mikrobiologická vyšetření; odst. 2 téhož ustanovení konkretizuje tuto povinnosti
stanovením četnosti, v jaké musejí provozovatelé potravinářských podniků provádět odběry
vzorků za účelem jejich mikrobiologického rozboru. Nelze spatřovat rozpor se zákonem v tom,
že ve výroku, jakož i odůvodnění rozhodnutí správní orgán vycházely z porušení konkrétních
povinností, spočívajících v provádění odběru vzorků v požadované četnosti a rozsahu. Je zjevné
a nepochybné, že pokud správní orgány aplikovaly zvláštní ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení
č. 2073/2005, vycházely z normy odst. 1 téhož ustanovení, v níž je vymezena obecná povinnost
k odběru vzorků.
V odůvodnění rozhodnutí stěžovatelka dále, vycházejíc z výše uvedených ustanovení
nařízení č. 2073/2005, vyložila, že žalobkyně byla povinna provádět odběr vzorků v provozovně
Zubří a jejich laboratorní vyšetření nejméně jednou týdně, přičemž den odběrů se každý týden
mění tak, aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu; vzorek při každém odběru pak musí být
tvořen minimálně 5 jednotkami. Tyto odběry ovšem žalobkyně v rozporu se zákonem
nezabezpečila. Stěžovatelka poukázala rovněž na navazující úpravu nařízení, která umožňuje
snížení četnosti odběrů na jednou za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů
(např. 6 či 30) získávány vyhovující výsledky. Stejně tak malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté
maso a masné polotovary v malých množstvích, mohou být z požadavků na četnost odběru
vzorků vyňaty, je-li to na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to příslušný orgán.
Ze spisového materiálu předloženého Nejvyššímu správnímu soudu však není patrné,
že by žalobkyni jako provozovateli potravinářského podniku (tj. podniku, který vykonává činnost
související s jakoukoli fází výroby, zpracování a distribuce potravin, jak vymezuje čl. 3 bod 2
nařízení č. 178/2002) bylo uděleno schválení ke snížení povinné minimální četnosti odběrů
vzorků či že by žalobkyně o takové schválení alespoň usilovala.
Nejvyšší správní soud s odkazem na svoji výše citovanou konstantní judikaturu uzavírá,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje řádně formulovaný výrok, v něm
je obsažen konkrétní popis skutku, kterého se žalobkyně dopustila, a pro který jí byla pokuta
uložena. Výrok byl formulován tak, že je z něho jednoznačné a nepochybné, jakého správního
deliktu se žalobkyně dopustila a podle jakého ustanovení zákona jí byla uložena pokuta.
V projednávané věci proto nebyly naplněny podmínky pro zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí stěžovatelky pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a městský soud pochybil,
pokud toto ustanovení na projednávanou věc aplikoval. V této souvislosti je mimoto třeba
poukázat na jinou část odůvodnění výše citovaného usnesení ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73, kde rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posuzoval důsledky
opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu, přičemž
konstatoval, že „rozhodnutí č. j. 3 Ads 21/2004 - 55 nedostatek této specifikace neztotožnilo
s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost
by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku ani v odůvodnění, případně za přistoupení
jiných vad. Neuvede li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován,
do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].“
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal důvodnými výše uvedené stěžejní
námitky, dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti se již nezabýval, neboť by to bylo
nadbytečné.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalované, jemu
předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a veškeré spisové dokumentace
k závěru, že byl naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost je proto
důvodná a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu tak především bude, aby znovu projednal žalobu
žalobkyně proti napadenému rozhodnutí žalované, a to vycházeje z právního názoru Nejvyššího
správního soudu vysloveného v tomto rozsudku, totiž že napadené rozhodnutí žalované není
nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 8. 2012, č. j. 4 Ads 79/2012 – 26, zrušil
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 10/2011 – 68, a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Podle §54 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), „předseda senátu opraví v rozsudku i bez návrhu chyby v psaní a počtech, jakož
i jiné zjevné nesprávnosti. Týká-li se oprava výroku, vydá o tom opravné usnesení a může odložit vykonatelnost
rozsudku do doby, dokud opravné usnesení nenabude právní moci.“
Na základě citovaného ustanovení je možno provádět takové opravy rozhodnutí, které
se týkají chyb v psaní a počtech, popř. jiných zjevných nesprávností. V rozsudku ze dne
3. 11. 2011, č. j. 4 Ads 139/2011 – 400, Nejvyšší správní soud pojem zjevných nesprávností
interpretoval tak, že „za zjevnou nesprávnost (ve smyslu §54 odst. 4 s. ř. s.) může být považována pouze
chyba, ke které došlo zjevným a okamžitým selháním v duševní či mechanické činnosti osoby, za jejíž účasti bylo
rozhodnutí vyhlášeno či vyhotoveno, a která je každému zřejmá. Zřejmost takové nesprávnosti vyplývá především
z porovnání výroku rozhodnutí s jeho odůvodněním, případně i z jiných souvislostí.“
Takovéto zjevné nesprávnosti se Nejvyšší správní soud dopustil při vyhotovení výše
uvedeného rozsudku, když při zpracování rozsudku a manipulaci s ním v počítači došlo k záměně
odůvodnění rozsudku v této věci s odůvodněním rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 8. 2012, č. j. 4 Ads 77/2012 – 26, kterým byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 13/2011 – 66, a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
K této zjevné nesprávnosti došlo mimo jiné v důsledku toho, že oba rozsudky zdejšího soudu
byly vydány téhož dne, v řízení o kasační stížnosti žalované a mezi týmiž účastníky. V obou
řízeních byly mimoto napadeny rozsudky Městského soudu v Praze, které byly vydány téhož dne,
přičemž předmětem přezkumu byla dvě různá rozhodnutí žalované vydaná téhož dne,
jejichž předmětem byl postih za tentýž správní delikt, který byl spáchán ve dvou různých
provozovnách žalobkyně.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že ustanovení §54 odst. 4 s. ř. s. sice stanoví,
že opravné usnesení je třeba vydat jen v případě, týká-li se oprava výroku rozhodnutí, přičemž
v ostatních případech, tj. týká-li se oprava jen jeho záhlaví či odůvodnění, není nutné vydávat
zvláštní usnesení a opravu je možno provést přímo v originálu rozhodnutí a jeho stejnopisech.
Vzhledem ke složitosti takového postupu, kdy by bylo mimo jiné třeba vyžádat od účastníků zpět
stejnopisy rozsudku, které jim již byly doručeny do datové schránky, přistoupil Nejvyšší správní
soud z důvodu přehlednosti a právní jistoty k tomu, že i přesto, že se oprava týká pouze
odůvodnění rozsudku, vydal o této zvláštní opravné usnesení. Nejvyšší správní soud dodává,
že tato oprava se žádným způsobem nedotýká právní moci ani vykonatelnosti rozsudku.
Vzhledem k výše uvedeným důvodům vydala předsedkyně senátu opravné usnesení podle
§54 odst. 4 s. ř. s. Odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012,
č. j. 4 Ads 79/2012 - 26, se tímto nahrazuje odůvodněním uvedeným ve výroku tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. září 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu