ECLI:CZ:NSS:2012:4.AS.12.2012:23
sp. zn. 4 As 12/2012 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: B. M., zast. Mgr.
Pavlem Čižinským, advokátem, se sídlem Ječná 7/548, Praha 2, proti žalované: Policie České
republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Přijímací středisko cizinců Zastávka, se
sídlem Havířská 514, Zastávka u Brna, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 12. 2011, č. j. 36 A 46/2011 - 9,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 12. 2011, č. j. 36 A 46/2011 - 9,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Přijímacího
střediska cizinců Zastávka, ze dne 8. 11. 2011, č. j. CPR-11483/ČJ-2011-004025-ZZC,
se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. V řízeních o kasační stížnosti a o žalobě proti rozhodnutí Policie České republiky,
Ředitelství služby cizinecké policie, Přijímacího střediska cizinců Zastávka, ze dne
8. 11. 2011, č. j. CPR-11483/ČJ-2011-004025-ZZC, je žalovaná povinna zaplatit
žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 7200 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám advokáta Mgr. Pavla Čižinského.
Odůvodnění:
Žalovaná rozhodnutím ze dne 8. 11. 2011, č. j. CPR-11483/ČJ-2011-004025-ZZC, podle
§124a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zajistila žalobce
za účelem realizace správního vyhoštění z území členských států Evropské unie. Doba trvání
zajištění byla podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanovena na 90 dní a byla shodná
s dobou vykonatelnosti.
Žalovaná v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedla, že žalobce se dne 8. 11. 2011 dostavil
do Přijímacího střediska cizinců Zastávka, kde opětovně učinil prohlášení o úmyslu požádat
o udělení mezinárodní ochrany. Žalobci však bylo podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 7 zákona
o pobytu cizinců rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké
a pohraniční policie České Budějovice, Referátem cizinecké a pohraniční policie Dolní Dvořiště
ze dne 11. 8. 2005, č. j. SCPP-667-6/CB-9-2005, které nabylo téhož dne právní moci, uloženo
správní vyhoštění z území České republiky na dobu deseti let. Žalobce byl následně zařazen
do evidence nežádoucích osob od 11. 8. 2005 do 11. 8. 2015. Dále bylo zjištěno, že žalobce
již v České republice v minulosti jednou žádal o udělení mezinárodní ochrany. Řízení
o ní zahájené dne 8. 5. 2005 bylo ukončeno dne 3. 7. 2007 poté, co Nejvyšší správní soud odmítl
kasační stížnost pro nepřijatelnost. Doba trvání zajištění byla s ohledem na to, že žalobce vlastní
platný cestovní doklad domovského státu, stanovena na 90 dní a počala běžet ode dne
vykonatelnosti rozhodnutí.
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 15. 12. 2011, č. j. 36 A 46/2011 - 9, byla
zamítnuta žaloba proti tomuto rozhodnutí žalované.
V odůvodnění tohoto rozsudku soud uvedl, že skutkové okolnosti týkající se rodinného
života žalobce byly poprvé uváděny v podání ze dne 7. 11. 2011 adresovaného Ministerstvu
vnitra a následně v návrhu na propuštění žalobce ze zajištění ze dne 25. 11. 2011, který žalovaná
obdržela dne 27. 11. 2011. Žalobce tedy seznámil žalovanou s těmito okolnostmi až poté,
co žalovaná rozhodla o zajištění. Uvedená skutečnost však nebrání tomu, aby tyto okolnosti byly
zhodnoceny a žalovaná se jimi v souladu s §126 zákona o pobytu cizinců dodatečně zabývala
v rámci zkoumání, zda důvody zajištění trvají.
Soud dále z žádného ustanovení zákona o pobytu cizinců nedovodil povinnost žalované
vyčkat v případě naplnění podmínek §124a zákona o pobytu cizinců na výsledek dodatečného
řízení ohledně pravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění.
Ohledně délky zajištění soud uvedl, že z odůvodnění rozhodnutí žalované vyplývá závěr,
podle něhož cizinec vlastní platný cestovní doklad domovského státu a proto jeho vycestování
nebude z administrativního hlediska komplikované jako v jiných případech.
Ohledně námitky, že správní orgán neaplikoval zvláštní opatření za účelem vycestování
podle §123b a §123c zákona o pobytu cizinců soud nedovodil, že by zákon v §124a žalované
tuto povinnost ukládal, když ta je vysloveně upravena jen v §124.
Soud závěrem shrnul, že byť je rozhodnutí žalované stručné, je přezkoumatelné,
neboť obsahuje všechny skutečnosti rozhodné pro aplikaci §124a zákona o pobytu cizinců.
Jelikož je žalovaná podle §126 zákona o pobytu cizinců povinna po celou dobu zajištění cizince
zkoumat, zda důvody zajištění trvají či nikoliv, je také povinna po zániku důvodu pro zajištění
ho ukončit bez zbytečného odkladu. Uvedené úvahy soud vyslovil v souvislosti s řízením
o žádosti o zrušení rozhodnutí o vyhoštění podle §122 odst. 7 zákona o pobytu cizinců
a s vyhodnocením rodinných vztahů žalobce v České republice.
Ve včasné kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) namítl, že se soud nevypořádal
s námitkou, podle níž znění §124a zákona o pobytu cizinců dává policii jen oprávnění, nikoliv
povinnost, zajistit cizince. Žalovaná tak měla prostor pro správní uvážení, přičemž její rozhodnutí
o zajištění vyžadovalo přezkoumatelné odůvodnění.
Stěžovatel dále namítl nesouhlas s tím, že by žalovanou neinformoval o svých rodinných
vazbách. Dne 8. 11. 2011 se dostavil do Zastávky u Brna mj. též s podáním nazvaným „Oznámení
o převzetí právního zastoupení v řízení o mezinárodní ochraně, námitka podjatosti a uvedení nových skutečností
a zjištění ve smyslu §10a písm. e) zákona o azylu“ a toto podání ukázal nejen Ministerstvu vnitra,
nýbrž i žalované. Na základě toho byl jeho právní zástupce kontaktován ohledně rozhodnutí
o zajištění. Rodinné vazby stěžovatele v České republice byly navíc hlavním důvodem jeho
žádosti o mezinárodní ochranu. Žalovaná tedy věděla o jeho rodinných vazbách nejen z jeho
podání, nýbrž i ze své úřední činnosti.
Podle stěžovatele sice povinnost žalované rozhodnout nejprve o žádosti o zrušení
vyhoštění a teprve poté o zajištění sice není výslovně zakotvena v zákoně o pobytu cizinců,
avšak vyplývá z ústavně zaručeného práva na osobní svobodu, z principu minimalizace zásahů
veřejné moci do lidských práv a ze zásad demokratického právního státu. Pokud omezení osobní
svobody závisí na určitém rozhodnutí žalované, nemůže být tento předpoklad pokládán
za splněný, aniž by o něm předtím žalovaná rozhodla. Opačný názor soudu je tak nepřiměřeně
formalistický.
Stěžovatel dále namítl, že žádost o zrušení vyhoštění podal dne 31. 10. 2011, žalovaná
byla tedy povinna o ní rozhodnout do 30. 11. 2011. Dne 8. 11. 2011 ho však žalovaná zajistila
na dobu 90 dnů, t. j. do 6. 2. 2012, a to aniž by se v rozhodnutí vypořádala s jeho důvody
pro zrušení správního vyhoštění podle §122 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná tedy
postupovala tak, jako by žádnou žádost nepodal.
Ohledně neodůvodnění délky zajištění stěžovatel namítl, že soud považoval délku 90 dnů
zajištění za mimořádně krátkou a z tohoto důvodu nepostrádal její zdůvodnění. On naopak tuto
délku považuje za poměrně dlouhou, neboť se jedná o polovinu maximální sazby. Proto postrádá
zdůvodnění délky zajištění a rozsudek i rozhodnutí žalované považuje v tomto směru
za nepřezkoumatelná.
Stěžovatel v další kasační námitce polemizoval s právním názorem soudu, podle něhož
při rozhodování podle §124a zákona o pobytu cizinců nemusí žalovaná aplikovat zvláštní
opatření za účelem vycestování podle §123b a §123c zákona o pobytu cizinců. Ustanovení
§124a zákona o pobytu cizinců sice tuto povinnost výslovně neukládá, na druhou stranu
ani žalovaná netvrdí, že by aplikace zvláštních opatření byla v případech podle §124a vyloučena.
Žalovaná měla tedy postup podle §123b zákona o pobytu cizinců zvážit v rámci správního
uvážení, jinak je její rozhodnutí nepřezkoumatelné. Zásada přiměřenosti je totiž jednou
ze základních zásad jednání právního státu. Zákon dává na výběr z několika odstupňovaných
možností, žalovaná přitom využila hned tu nejtvrdší z nich. Tím byl porušen §123b odst. 3
zákona o pobytu cizinců, jelikož žalovaná nepřihlédla k dopadům rozhodnutí do soukromého
a rodinného života stěžovatele. Přitom je dáno několik důvodů, proč by bylo příhodnější
postupovat mírněji. Má totiž čtyřletého syna a může dojít k situaci, že bude vyhoštěn
bez možnosti jej vidět nebo se s ním rozloučit. Navíc podal žádost podle §122 odst. 7 zákona
o pobytu cizinců a dále je žadatelem o mezinárodní ochranu, takže by během prvních dnů řízení
stejně musel pobývat v přijímacím středisku, kam se ostatně dostavil dobrovolně.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne
15. 12. 2011, č. j. 36 A 46/2011 - 9, byl zrušen a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že s ohledem na §163 odst. 2
písm. a) a §164 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců není oprávněna k aplikaci §123b zákona
o pobytu cizinců. Skutkový stav byl zjištěn v souladu s požadavky uvedenými v §124a zákona
o pobytu cizinců, když bylo provedeno ztotožnění cizince, zjištěna existence rozhodnutí
o správním vyhoštění i prohlášení o mezinárodní ochraně a byly zkoumány poměry ve státě,
do něhož má být stěžovatel vyhoštěn.
Ohledně délky zajištění žalovaná poukázala na specifika zajištění žadatele o azyl
oproti zajištění cizince a na to, že při stanovení doby zajištění žadatele o azyl musela brát v potaz
více proměnných. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb. je policie v souvislosti
se správním vyhoštěním oprávněna zajistit cizince až poté, co bude posouzena vhodnost použití
institutu uložení zvláštního opatření za účelem vycestování. Tento institut se ve světle povinnosti
setrvat v přijímacím středisku, jenž stanovuje §46 a §46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, jeví
jako nevhodný. Rozhodnutí je podle žalované zcela přiměřené a odůvodnitelné. Stěžovatel
na území České republiky porušuje právní předpisy, což je patrno z kasační stížností napadeného
rozsudku i z trestního příkazu Okresního soudu v Chrudimi sp. zn. 2 T 171/2011.
Žalovaná dále uvedla, že v souladu s §126 písm. a) zákona o pobytu cizinců zkoumá
od počátku zajištění stěžovatele, zda důvody zajištění trvají. K samotnému vyhoštění cizince
se přitom přistupuje teprve po rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany. Pokud by bylo
rozhodnuto o udělení mezinárodní ochrany, byl by stěžovatel bez zbytečného odkladu propuštěn
ze zajištění ve smyslu §127 zákona o pobytu cizinců.
Žalovaná proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti. Zároveň uvedla, že stěžovatel byl dne
3. 2. 2012 propuštěn ze Zařízení pro zajištění cizinců Bělá - Jezová.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti
uplatněny. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Policie je podle §124a zákona o pobytu cizinců oprávněna za účelem správního vyhoštění
zajistit cizince, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně nebo podal žádost o mezinárodní
ochranu, jestliže již bylo o jeho vyhoštění pravomocně rozhodnuto nebo je řízení o správním
vyhoštění zahájeno z důvodu podle §119 odst. 1 písm. a), anebo §119 odst. 1 písm. b) bodu 6
nebo 7.
Podle §124a zákona o pobytu cizinců tedy skutečně policie nemá povinnost, nýbrž toliko
oprávnění, zajistit cizince, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně a o jehož vyhoštění bylo
pravomocně rozhodnuto. Nicméně v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaná
poukázala na to, že stěžovatel již v minulosti neúspěšně žádal o mezinárodní ochranu. Jeho
v pořadí druhá žádost o mezinárodní ochranu tak mohla zesílit obavu, že byla podána pouze
za účelem maření výkonu správního vyhoštění. Žalovaná proto v potřebné míře objasnila, proč
využila svého oprávnění zajistit stěžovatele, takže v tomto směru nelze její rozhodnutí považovat
za nepřezkoumatelné.
Rovněž tak žalovaná před zajištěním stěžovatele nebyla povinna vyčkat na rozhodnutí
o žádosti stěžovatele o zrušení správního vyhoštění podle §122 odst. 7 zákona o pobytu cizinců.
Takové rozhodnutí se totiž vydává v případě cizince, který se po pravomocném rozhodnutí
o správním vyhoštění stal občanem jiného členského státu Evropské unie nebo rodinným
příslušníkem občana Evropské unie, pokud nehrozí nebezpečí, že by mohl při svém pobytu
na území ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ohrozit
veřejné zdraví. Zajištění cizince podle §124a zákona o pobytu cizinců a zrušení správního
vyhoštění podle §122 odst. 7 téhož zákona tedy představují zcela samostatná řízení s odlišným
předmětem a rozdílnými zákonnými předpoklady, za kterých lze vydat meritorní rozhodnutí.
Žalovaná proto v dané věci nepochybila, když rozhodla o zajištění stěžovatele před skončením
řízení o jeho žádosti o zrušení správního vyhoštění.
Uvedeným stížnostním námitkám tedy Nejvyšší správní soud nepřiznal důvodnost.
Naproti tomu se však Nejvyšší správní soud ztotožnil s kasační námitkou, podle
níž je možné také při rozhodování o zajištění cizince podle §124a zákona o pobytu
cizinců použít zvláštní opatření za účelem vycestování cizince z území podle §123b odst. 1 téhož
zákona.
Uvedenou problematikou se již zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 - 51, který lze vyhledat na www.nssoud.cz. V něm se uvádějí
následující skutečnosti:
[18] Zákon o pobytu cizinců s účinností od 1. 1. 2011 v hlavě XI upravuje zvláštní opatření za účelem
vycestování cizince z území a zajištění cizince. Podle §123b odst. 1 zákona jsou zvláštními opatřeními za účelem
vycestování a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho změnu
oznámit následující pracovní den policii a pravidelně se osobně hlásit policii ve lhůtě stanovené policií, nebo b)
složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním
vyhoštěním (dále jen „finanční záruka“) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem vycestování uloženo;
peněžní prostředky za cizince může složit státní občan České republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým
anebo trvalým pobytem na území (dále jen „složitel“).
[19] Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je v obecné rovině upraveno v §124 zákona. V odstavci
prvém citovaného ustanovení zákon výslovně předpokládá, že policie je oprávněna zajistit cizince z určitých
zákonem stanovených důvodů tehdy, nepostačuje-li uložení zvláštního opatření za účelem vycestování. Podle
§124a zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna za účelem správního vyhoštění zajistit cizince, který učinil
prohlášení o mezinárodní ochraně nebo podal žádost o mezinárodní ochranu, jestliže již bylo o jeho vyhoštění
pravomocně rozhodnuto nebo je řízení o správním vyhoštění zahájeno z důvodů podle §119 odst. 1 písm. a),
anebo §119 odst. 1 písm. b) bodu 6 nebo 7.
[20] Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb., jímž byl do zákona o pobytu cizinců
zaveden mj. institut zvláštních opatření za účelem vycestování, provedená novelizace byla motivována nutností
implementace návratové směrnice do cizineckého zákona. Zmiňovaná směrnice totiž v čl. 15 odst. 1 počítá s tím,
že „k zajištění bude přistupováno až v případě, kdy nebylo možné využít alternativních mírnějších donucovacích
opatření za účelem vycestování“ (srov. sněmovní tisk č. 70/0, 6. volební období od 2010, dostupný na digitálním
repozitáři www.psp.cz).
[21] Článek 15 odst. 1 návratové směrnice stanoví, že nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna
jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka
třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména
v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu
či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud
jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Uvedenou směrnici měly členské státy implementovat
do svých právních řádů do 24. 12. 2010. Po tomto datu tedy musí být národní právní předpis interpretován
v souladu s cíli a požadavky této směrnice (tj. eurokonformně).
[22] Ačkoliv jazykový výklad §124a zákona o pobytu cizinců neposkytuje jasnou odpověď, zda institut
zvláštních opatření má své místo také při rozhodování o zajištění podle tohoto ustanovení, významné vodítko
poskytuje výklad teleologický, systematický i logický. Ostatně konečný výklad právní normy by měl být průnikem
a vyvážením jednotlivých výkladových metod - logické, systematické, historické, teleologické, srovnání v právu
aj. [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1133/07, ze dne 20. 12. 2007 (N 233/47 SbNU 1029),
http://nalus.usoud.cz, nebo obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003,
č. j. 5 A 116/2001 - 46, publikovaný pod č. 20/2003 Sb. NSS, rozsudek ze dne 11. 2. 2004,
č. j. 7 A 72/2001 - 53, publikovaný pod č. 576/2005 Sb. NSS a dále též rozsudek rozšířeného senátu ze dne
26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb. NSS; všechny dostupné
na www.nssoud.cz].
[23] Cíl právní úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování vyplývá ze stěžovatelem zmiňované důvodové
zprávy Komise k předkládanému návrhu směrnice, podle níž navrhovaná právní úprava „usiluje o omezení
používání předběžné vazby a o jeho spojení se zásadou přiměřenosti. Předběžná vazba se použije pouze tehdy,
jestliže to je nezbytné k zabránění vzniku nebezpečí skrývání se před spravedlností a jestliže uplatnění méně
závažných donucovacích opatření není dostatečně účinné“ [srov. návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady
o společných normách a postupech v členských státech při vrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích
zemí ze dne 1. 9. 2005, č. KOM(2005) 391 v konečném znění, dostupná na http://www.europarl.europa.eu].
Také v preambuli návratové směrnice je uvedeno, že využití institutu zajištění za účelem vyhoštění by mělo být
omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, resp. účinnosti, pokud jde o použité prostředky a sledované
cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě,
že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné (srov. body 13 a 16 preambule). Podle
Soudního dvora Evropské unie návratová směrnice zavádí přesný postup, který mají členské státy použít
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých po sobě
jdoucích fází, které tento postup zahrnuje. Realizace vyhoštění musí být prováděna prostřednictvím co nejmírnějších
donucovacích opatření. Pouze v případě, že výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem
na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, může být cizinec zbaven svobody
zajištěním (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2011, ve věci C-61/11 PPU H. E.
D., alias K. S., body 34 a 39, dostupný na http://eur-lex.europa.eu). Je tedy zřejmé, že smyslem zmiňované
právní úpravy (čl. 15 odst. 1 návratové směrnice a zavedení tzv. zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců)
byla snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem vyhoštění zahrnutím
povinnosti správního orgánu provést úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření před tím, než přistoupí k
samotnému zajištění cizince.
[24] Obdobně český zákonodárce v důvodové zprávě k zákonu č. 427/2010 Sb. konstatuje, že „proces
popsaný v §124 se uplatní i pro zajištění podle §124a, v němž jsou stanoveny speciální důvody pro zajištění
cizince, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně nebo podal žádost o mezinárodní ochranu. Podle
navrhované úpravy bude policie v souvislosti se správním vyhoštěním oprávněna zajistit cizince, až poté co bude
posouzena vhodnost použití institutu uložení zvláštního opatření za účelem vycestování“ (srov. sněmovní tisk
č. 70/0, 6. volební období od 2010, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
[25] Rovněž systematický výklad zákona o pobytu cizinců svědčí o skutečnosti, že aplikace zvláštních opatření
má své místo při rozhodování o zajištění cizinců za účelem správního vyhoštění jak podle §124 zákona,
tak podle ustanovení §124a zákona. Ustanovení §124 zákona o pobytu cizinců upravuje obecné podmínky
pro vydání rozhodnutí o zajištění cizince za účelem vyhoštění. Stanoví, že cizince lze zajistit pouze v případě,
že nepostačuje uložení zvláštního opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k tomu, že §124a
zákona upravuje zvláštní případ zajištění za účelem správního vyhoštění (tzv. kvalifikované zajištění),
lze citované ustanovení chápat jako ustanovení speciální k obecnému §124 zákona. Pokud §124a zákona mlčí
ohledně možné aplikace zvláštních opatření (tj. mírnějších opatření než je zajištění cizince), použije se při výkladu
daného ustanovení podpůrně obecné ustanovení týkající se zajištění za účelem správního vyhoštění (§124 odst. 1
zákona o pobytu cizinců), které umožňuje zajistit cizince za účelem správního vyhoštění až v případě, že uložení
zvláštního opatření není v dané věci postačující.
[26] Výše nastíněné interpretaci vyhovuje i výklad logický. Je třeba vycházet z premisy, že „institut zajištění
cizince a jeho následné umístění do zařízení pro zajištění cizinců (až na 180 dní, resp. 90 dní v případě cizince
mladšího 18 let) představuje mimořádný institut, který umožňuje policii zasáhnout do ústavně chráněného práva
na osobní svobodu, které je jednou ze základních součástí nedotknutelnosti člověka zakotvené obecně v čl. 7
odst. 1 Listiny základních práv a svobod“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 9 As 5/2010 - 74, publikovaný pod č. 2129/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění představuje významný zásah do osobní svobody cizince, a proto může být provedeno pouze
v souladu se zákony, Ústavou a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou, jíž je Česká republika vázána
[srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/08, ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427;
229/2009 Sb.), http://nalus.usoud.cz]. Z tohoto důvodu je třeba zajištění cizince za účelem správního vyhoštění
(§124 a §124a zákona) chápat jako prostředek ultima ratio, k jehož využití přistoupí správní orgán jedině
tehdy, nemůže-li žádné mírnější opatření vést ke sledovanému cíli, jímž je realizace správního vyhoštění. V souladu
se zásadou proporcionality je žádoucí, aby možnost aplikace zvláštních opatření měla své místo při rozhodování
o každém zajištění za účelem vyhoštění, bez ohledu na skutečnost, zda je cizinec zajištěn podle §124 nebo
§124a zákona o pobytu cizinců.
[27] Lze tedy konstatovat, že zákon o pobytu cizinců stanoví s ohledem na zásadu proporcionality a zásadu
minimalizace zásahů do osobní svobody přesný postup a pořadí po sobě jdoucích fází, které musí správní orgány
při navracení neoprávněně pobývajících cizinců respektovat. Za standardní situace postačuje vydání rozhodnutí
o správním vyhoštění, na jehož základě cizinec z území vycestuje.
[28] Existuje-li důvodné nebezpečí, že cizinec v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění
k vycestování území neopustí, zváží správní orgány, zda by zamýšlenému cíli (realizaci vyhoštění) napomohlo
uložení zvláštního opatření podle §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Výrok o uložení zvláštního opatření
pak bude zpravidla součástí rozhodnutí o správním vyhoštění (§123b odst. 5 zákona); v odůvodnění rozhodnutí
správní orgán přezkoumatelným způsobem vysvětlí, jaké důvody ho vedly k využití tohoto institutu. Aby však
mohl správní orgán možnost aplikace zvláštních opatření svědomitým způsobem posoudit, musí v tomto směru
zjistit relevantní skutkové okolnosti případu a učinit je obsahem spisového materiálu. Zpravidla tak bude vhodné
např. prostřednictvím vysvětlení (§137 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů)
zjistit, zda se cizinec zdržuje na určité adrese a je ochoten pravidelně se policii hlásit [§123b odst. 1 písm. a)
zákona], případně zda disponuje finančními prostředky ke složení finanční záruky podle §123c zákona
o pobytu cizinců. O možnosti využití zvláštních opatření by měl být cizinec informován.
[29] Teprve nejkrajnějším donucovacím opatřením, které přichází v úvahu tehdy, nepostačuje-li k realizaci
vyhoštění ani uložení zvláštního opatření, je zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle §124 nebo
§124a zákona o pobytu cizinců. Při zajištění cizince podle citovaných ustanovení je správní orgán v rozhodnutí
povinen odůvodnit, proč v dané věci nepřistoupil k uložení zvláštního opatření namísto zajištění. Absence této
úvahy bude zpravidla znamenat nezákonnost rozhodnutí o zajištění.
[30] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že správní orgán při rozhodování o zajištění
podle §124a zákona o pobytu cizinců je povinen zvážit (obdobně jako při rozhodování podle §124 zákona
o pobytu cizinců), zda v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle §123b odst. 1 zákona
o pobytu cizinců. Dospěje-li k závěru, že uložení zvláštního opatření k dosažení účelu zákona o pobytu cizinců
(a cíle návratové směrnice) nepostačuje, je povinen tuto svoji správní úvahu přezkoumatelným způsobem vyjádřit
v rozhodnutí, jímž zajišťuje cizince za účelem správního vyhoštění (obdobně srov. rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 30. 3. 2011, č. j. 9 A 59/2011 - 18, dostupný na www.nssoud.cz).
S tímto právním názorem vysloveným v v rozsudku ze dne 7. 12. 2011,
č. j. 1 As 132/2011 - 51, se ztotožňuje Nejvyšší správní soud i v nyní projednávané věci
a eshledává žádný důvod se od něho odchýlit. Krajský soud tedy pochybil, když dospěl k závěru,
že možnost aplikace zvláštních opatření ve smyslu §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců není
správní orgán povinen posuzovat při rozhodování o zajištění cizince podle §124a téhož zákona.
Tuto právní otázku tedy krajský soud posoudil v předcházejícím řízení nesprávně, v důsledku
čehož došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 - 150, které bylo publikováno pod č. 2524/2012 Sb. NSS, dovodil, že „správní
orgán má povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince podle §124, §124b nebo §129 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, možnými překážkami správního vyhoštění,
vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době
rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povinen možné překážky před
rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování
nebo předání cizince alespoň potencionálně možné.“ Tento závěr je přitom nutné vztáhnout i na zajištění
cizince podle §124a zákona o pobytu cizinců, neboť i v tomto případě se jedná o omezení
či zbavení osobní svobody cizince a o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších
základních práv jednotlivce, který může být přípustný jen za přísně vymezených podmínek
definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem České
republiky. Ostatně povinnost správního orgánu zabývat se také v řízení o zajištění cizince podle
§124a zákona o pobytu cizinců možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo
předání cizince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy mu jsou tyto překážky v době
rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo, dovodil Nejvyšší správní soud
v již zmiňovaném rozsudku ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 - 51. V něm byla připomenuta
judikatura, která za velmi výjimečných okolností připouští udělení doplňkové ochrany podle §14a
odst. 2 písm. d) zákona o azylu č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, také žadateli,
který podal druhou žádost o udělení mezinárodní ochrany, a to z toho důvodu, že by jeho
vycestováním mohlo být porušeno právo na rodinný život.
Na možnost udělení doplňkové ochrany podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu
a na to, že by vycestování z území České republiky potencionálně znamenalo nepřiměřený zásah
do soukromého a rodinného života stěžovatele, byla žalovaná upozorněna v podání ze dne
7. 11. 2011. V něm stěžovatel uvedl, že dne 1. 4. 2006 uzavřel manželství s českou státní
občankou, z něhož se dne X narodil syn K. B. Podání ze dne 7. 11. 2011 bylo sepsáno advokátem
Mgr. Pavlem Čižinským, kterému stěžovatel udělil plnou moc dne 5. 11. 2011. Tento advokát byl
dne 8. 11. 2011 telefonicky vyrozuměn o zajištění stěžovatele, jak vyplývá z úředního záznamu
žalované č. j. CPR-9319/ČJ-2011-004025-ZZC. Žalovaná tedy v době žalobou napadeného
rozhodnutí vydaného dne 8. 11. 2011 měla nepochybně k dispozici plnou moc ze dne 5. 11. 2011,
což může svědčit o pravdivosti tvrzení stěžovatele, že společně s ní žalované doručil i podání ze
dne 7. 11. 2011, které obsahovalo informace o překážkách vycestování. Každopádně však za
situace, kdy podání ze dne 7. 11. 2011 bylo sepsáno ještě před rozhodnutím o zajištění a nebylo
opatřeno údajem o datu jeho doručení žalované, je třeba vycházet z toho, že překážky
vycestování byly správnímu orgánu v době rozhodování o zajištění sděleny. Žalovaná proto
pochybila, když se těmito překážkami nezabývala a v tomto směru neučinila žádná zjištění. Tím
došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti uvedeného v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
V řízení před správním orgánem tedy nebyla posuzována možnost uložení zvláštního
opatření za účelem vycestování cizince z území podle §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců
ani to, zda vycestování cizince z území nepředstavuje nepřiměřený zásah do jeho soukromého
a rodinného života. Nebyly tedy zjištěny všechny skutečnosti rozhodné pro aplikaci §124a
zákona o pobytu cizinců a tato vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o zajištění
stěžovatele. Za této situace se již Nejvyšší správní soud nemusel zabývat kasační námitkou
vztahující se k délce zajištění.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil. Již v řízení o žalobě zde
byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí žalované a krajský soud by v novém žalobním řízení
nemohl učinit nic jiného, než toto rozhodnutí zrušit, neboť žalovaná se možností uložení
zvláštního opatření za účelem vycestování cizince z území podle §123b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců ani tím, zda vycestování cizince z území nepředstavuje nepřiměřený zásah do jeho
soukromého a rodinného života, vůbec nezabývala a ani v tomto směru neučila žádná zjištění.
Krajský soud by proto musel žalobou napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušit.
Povaha věci tak umožňuje Nejvyššímu správnímu soudu o žalobě sám rozhodnout a podle §110
odst. 2 písm. a), §78 odst. 1 věty první a odst. 4 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, současně
se zrušením napadeného rozsudku zrušit také rozhodnutí žalované a věc jí vrátit k dalšímu řízení.
V něm je žalovaná v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitého přiměřeně podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. vázána výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Jelikož Nejvyšší správní soud současně se zrušení napadeného rozsudku rozhodl
i o zrušení rozhodnutí žalované, musí kromě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodnout
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3
věta druhá s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012). Stěžovatel měl v projednávané věci plný
úspěch, a proto Nejvyšší správní soud podle §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s. uložil žalované
povinnost zaplatit mu do patnácti dnů od právní moci rozsudku náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti v celkové výši 7200 Kč, která se skládá z částky 6300 Kč za tři úkony právní
služby po 2100 Kč poskytnuté stěžovateli advokátem (převzetí a příprava zastoupení, podání
žaloby ze dne 25. 11. 2011 a podání kasační stížnosti ze dne 30. 1. 2012 podle §7, §9 odst. 3
písm. f) a §11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb) a z částky 900 Kč
za s tím související tři režijní paušály po 300 Kč (§13 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.).
Advokát již stěžovatele zastupoval v žalobním řízení, takže byl s danou věcí náležitě obeznámen
a nemůže mu proto být přiznána také odměna za převzetí a přípravu zastoupení v řízení
o kasační stížnosti ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2012
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu