ECLI:CZ:NSS:2012:5.AFS.67.2011:55
sp. zn. 5 Afs 67/2011 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: L. M. H., proti žalovanému: Magistrát města Brna, Malinovského náměstí 3, 601 67
Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2010, č. j. MMB/427928/2010, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 7. 2011, č. j. 31 A
110/2010 – 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) zrušil výše uvedeným rozsudkem
rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2010, č. j. MMB/427928/2010, kterým žalovaný rozhodl
o odvolání žalobce proti rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno – střed, odboru
obchodu, dopravy a služeb (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 18. 8. 2010, č. j.
100059436/VANJ/SDK/003 ve věci uložení pokuty ve výši 10 000 Kč za nesplnění povinnosti
nepeněžité povahy stanovené obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Brna č. 8/2008
o místních poplatcích.
Proti rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. V této ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) brojí
proti závěru krajského soudu, dle kterého je třeba v případě uložení pokuty dle §37 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „ZSDP“), zahájit „zvláštním sdělením“
samostatné daňové řízení postupem dle §21 odst. 1 ZSDP. Krajský soud opřel své rozhodnutí
o judikaturu Nejvyššího správního soudu, která na projednávanou věc nedopadá. Stěžovatel
poukazuje na rozsudek ze dne 31. 7. 2008, č. j. 8 Afs 40/2007 - 49, dle kterého se ohledně
uložení pořádkové pokuty podle §37 ZSDP nezahajuje zvláštní řízení. Cílem uvedeného
ustanovení bylo vynutit řádnou součinnost při plnění povinností v daňovém řízení. Pokutou
se trestalo porušování povinností vyplývajících z práva formálního, procesního, nikoli porušování
hmotného práva. K ukládání pořádkových pokut proto nedochází ve vlastním samostatném
řízení, ale v rámci řízení o uložení povinnosti uhradit místní poplatek. Krajský soud však dospěl
k závěru zcela opačnému.
Stěžovatel navrhuje rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, že dne 4. 5. 2010 bylo provedeno pracovníky
správního orgánu I. stupně místní šetření, při kterém bylo zjištěno, že před stánkem žalobce byl
umístěn „předsunutý prodej“ textilu, aniž by žalobce podal přihlášku k místnímu poplatku. Dne
29. 6. 2010 byl žalobce vyzván, aby se v uložené lhůtě k místnímu poplatku za zvláštní užívání
veřejného prostranství přihlásil. Ve výzvě byl žalobce poučen v tom smyslu, že pokud výzvě
nevyhoví, bude správce místního poplatku oprávněn zjistit základ poplatku a stanovit poplatek
podle pomůcek a dále bude oprávněn uložit pokutu za neohlášení poplatkové povinnosti
až do výše 2 000 000 Kč. Žalobce výzvě nevyhověl a svoji povinnost nesplnil. Proto mu byla dne
18. 8. 2010 rozhodnutím č. j. 100059436/VANJ/SDK/003 dle §37 ZSDP uložena pokuta
ve výši 10 000 Kč. Proti pokutě se žalobce odvolal. Odvolání stěžovatel žalobou napadeným
rozhodnutím dne 15. 11. 2010 zamítl. Rozhodnutí o zamítnutí odvolání žalobce napadl žalobou
u krajského soudu. V žalobě namítal porušení čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod
žalovaným, který uložil žalobci pokutu dle §37 ZSDP, aniž by proto byly splněny předpoklady,
resp. povinnost žalobci uloženou obecně závaznou vyhláškou nelze považovat za povinnost
uloženou zvláštním daňovým zákonem. Žalobce zdůrazňoval, že v projednávané věci mu nebyl
místní poplatek vyměřen, neboť dle obecně závazné vyhlášky jej nebyl povinen platit. Pokud
mu nebyla poplatková povinnost vyměřena, nelze nepodání přihlášky k poplatku sankcionovat.
Správní orgán namísto vyměření poplatku platebním výměrem přistoupil k uložení pokuty, což
je nepřípustné. Žalobce odkazoval na §37odst. 4 ZSDP, dle kterého se pokuta neuloží, lze-li
použít sankci podle §68 nebo lze-li použít pokutu tuto sankci nahrazující.
Krajský soud rozhodnutí žalované k podané žalobě zrušil. Stěžovateli přisvědčil,
že ohlašovací oznamovací povinnost lze vynutit uložením pokuty dle zákona o správě daní
a poplatků. Krajský soud shledal nezákonným postup stěžovatele, který v projednávané věci
s žalobcem nezahájil správní řízení, čímž byl žalobce zkrácen na svém právu na spravedlivý
proces. Krajský soud svůj závěr opřel o judikaturu správních soudů ohledně správního trestání,
přičemž zdůraznil, že v případech správního trestání dle ZSDP je nutné vycházet především
z obecných principů spravedlivého procesu. Mají-li účastníci řízení ústavně zaručená práva na to,
aby se stanoveným postupem domáhali svého práva a aby se vyjádřili k věci a provedeným
důkazům, musí mít rovněž právo na to, aby se o zahájení řízení vůbec dozvěděli. Současně
krajský soud konstatoval, že ačkoliv ZSDP nestanoví náležitosti oznámení o zahájení řízení
o správním deliktu, musí být daňovému subjektu sděleno, za co je stíhán a co mu hrozí.
Napadené rozhodnutí je podle názoru krajského soudu rovněž nepřezkoumatelné, neboť z něj
není patrný popis skutku, místo, čas ani způsob jeho spáchání.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadaný rozsudek krajského soudu a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem krajského soudu o tom, že k uložení
pokuty dle §37 ZSDP je třeba zahájit samostatné daňové řízení postupem dle §21 odst. 1 ZSDP.
Dle stěžovatele krajským soudem citovaná judikatura správního trestání na projednávanou věc
nedopadá. Stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku zdejšího soudu ze dne 31. 7. 2008,
č. j. 8 Afs 40/2007 – 49.
Námitky stěžovatele nejsou důvodné.
Dle §37 odst. 1 ZSDP ve znění rozhodném pro posuzovanou věc „tomu, kdo nesplní
ve stanovené lhůtě povinnost nepeněžité povahy vyplývající z tohoto nebo zvláštního daňového zákona nebo
uloženou rozhodnutím podle tohoto zákona, může správce daně opakovaně uložit pokutu až do celkové výše
2 000 000 Kčs. Opakovaně lze pokutu uložit, nevedlo-li dosavadní uložení pokuty k nápravě a protiprávní stav
trvá. Při ukládání pokut se přihlíží zejména k závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání. (odst.
2) Tohoto opatření se nepoužije, přichází-li v úvahu použití §68. (odst. 4) V řízení o uložení pokuty
se postupuje podle tohoto zákona. (odst. 5)“
Podle čl. 13 odst. 1 vyhlášky Statutárního města Brna č. 8/2008 o místních poplatcích
„je poplatník povinen před započetím užívání veřejného prostranství učinit u správce poplatku, v jehož působnosti
se veřejné prostranství nachází, písemnou přihlášku, která musí obsahovat vyjmenované náležitosti.“
Povahou a možnostmi aplikace §37 ZSDP se podrobně zabýval zdejší soud
ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku ze dne 31. 7. 2008, č. j. 8 Afs 40/2007 – 49.
Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí zdůraznil, že je třeba rozlišovat delikty
pořádkové a tzv. jiné správní delikty. Ustanovení §37 zákona o správě daní a poplatků v této
souvislosti vytkl jistou koncepční neujasněnost, pokud nelogicky mísí různé druhy deliktů, které
z hlediska procesního režimu nelze zaměňovat, ale je nutno je rozlišovat. V §37 odst. 5 d. ř. jsou
zahrnuty jak pokuty za pořádkový delikt („uložené podle odstavce 1“), tak jsou stejnému režimu
podrobeny pokuty uložené podle §25 za porušení povinnosti mlčenlivosti, u kterých musí být
řízení o uložení pokuty řádně zahájeno, protože tu jde o jiný správní delikt, nikoli o delikt
pořádkový. „To bude platit i pro třetí skupinu pokut, zmíněných v §37 odst. 5, totiž pokut „ukládaných podle
jiných daňových zákonů“. Zde měl zákonodárce na mysli nejspíše pokuty ukládané za přestupky a jiné správní
delikty, například podle §135 a násl. zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, či ustanovení o správních
deliktech v částech čtyřicáté šesté, čtyřicáté sedmé a čtyřicáté osmé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných
rozpočtů. Ostatně výslovným odkazem v dalších zákonech se užije daňového řádu i pro řízení o sankci za jiné
správní delikty podle jiných než daňových předpisů z oboru finančního práva (srov. např. §37 zákona
č. 563/1991 Sb., o účetnictví).“
Dále je v projednávané věci třeba vycházet ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního
soudu č. j. 8 Afs 51/2011 – 61 ze dne 18. června 2012, jež řešil skutkově obdobnou věc a který
dovodil shodně s napadeným závěrem krajského soudu, že pokutu uloženou za nesplnění
ohlašovací povinnosti u místního poplatku nelze považovat za pořádkový delikt a je nutné u něj
zahájit daňové řízení. Zdejší soud v citovaném rozsudku dospěl k níže uvedenému:
„Právní předpisy tedy upravují povinnost uhradit místní poplatek za předpokládaných podmínek
ve stanovené výši a povinnost podat přihlášku k místnímu poplatku. Přestože spolu tyto povinnosti relativně
souvisí, je třeba je považovat za povinnosti samostatné. Porušení každé z nich má odlišné následky. Zatímco
následkem nezaplacení místního poplatku je jeho doměření platebním výměrem, nepodání přihlášky k poplatku
může být posouzeno jako nesplnění povinnosti nepeněžité povahy, za které připadá v úvahu uložení pokuty. Nelze
však takovou pokutu považovat za pokutu pořádkovou, neboť nebyla uložena prvotně za účelem donutit jejího
adresáta splnit povinnost v jiném řízení, v řízení o doměření místního poplatku.
Na podporu svých závěrů zdejší soud v citovaném rozhodnutí zdůraznil, že „řízení
o místním poplatku bude možné ukončit i bez podání dodatečné přihlášky k poplatkové povinnosti,
a to stanovením poplatku podle pomůcek. Jak již bylo uvedeno, účelem pořádkové pokuty je přimět účastníka
řízení resp. třetí osobu jednat tak, aby řízení snáze směřovalo k rozhodnutí ve věci samé. Ze správního spisu
neplyne, že by správní orgán a stěžovatel připisovali uložené pokutě takovou funkci.“
„Rovněž pokud by povinnost podat přihlášku byla pouze jednou z dílčích procesních povinností účastníka
v řízení o povinnosti uhradit místní poplatek, bylo by třeba vysvětlit, proč správce poplatku nepostupoval podle
§37 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. Podle tohoto ustanovení se pokuta neuloží, lze-li použít sankci
podle §68 nebo lze-li použít pokutu tuto sankci nahrazující. Podle §68 zákona o správě daní a poplatků
nebylo-li daňové přiznání nebo hlášení, nebo dodatečné daňové přiznání nebo hlášení o dani podáno včas, může
správce daně zvýšit příslušnou vyměřenou daň až o 10 %, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak.
Žalobou napadené rozhodnutí ani kasační stížnost nedávají odpověď na to, jak se žalovaný s tímto ustanovením
vypořádal, pokud považoval uloženou pokutu pouze za opatření pořádkové povahy. Povinným byla v případě
nesplnění povinnosti nepeněžité povahy i povinnosti k úhradě místního poplatku tatáž osoba - žalobkyně. Pokud
tedy měla být jedna z jejích povinností podřazena povinnosti druhé, chybí úvaha, proč se případně nesplnění
ohlašovací povinnosti neprojevilo ve výši doměřeného místního poplatku a proč lze pořádkovou pokutu uložit i přes
pravidlo uvedené v §37 odst. 4. I tato souvislost demonstruje nesprávný postup správních orgánů, pokud
se rozhodly uložit za nepodání přihlášky k místnímu poplatku pořádkovou pokutu v řízení o doměření místního
poplatku.
Jak již bylo výše uvedeno, přes vzájemnou úzkou souvislost obou výše uvedených povinností nelze tyto
povinnosti směšovat. I proto, aby bylo z provedeného správního řízení zřejmé, co je jeho předmětem, je třeba, aby
je správní orgán náležitě zahájil a informoval o tom účastníka řízení. Ten pak musí mít v jeho průběhu možnost
se seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí a možnost se k nim vyjádřit. Jen tak mohou být zajištěna
odpovídajícím způsobem jeho procesní práva.“
Od výše uvedených závěrů není na místě se odchýlit ani v projednávané věci. Pokud tedy
krajský soud shledal nezákonnost vydané pokuty z důvodu absence řádného zahájení řízení
o uložení pokuty, nepochybil. Pokutu uloženou žalobci za nesplnění ohlašovací povinnosti není
možno považovat za pořádkovou pokutu, tak jak to činí stěžovatel, nýbrž má povahu jiného
správního deliktu.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na
náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.) a žalobci, který byl v řízení
úspěšný, náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že žalobci se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu