ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.39.2012:39
sp. zn. 5 As 39/2012 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: G. M. G., zastoupená JUDr. Karlem Svobodou, advokátem se sídlem Bruntál, nám.
Míru 4/5, proti žalované: Vězeňská služba České republiky, Věznice a ústav pro výkon
zabezpečovací detence Opava, se sídlem Opava, Krnovská 68, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 133/2011 - 4,
takto:
I. Návrh zástupce žalobkyně na zrušení ustanovení se zamítá .
II. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 133/2011 - 4,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
III. Odměna ustanovenému advokátovi JUDr. Karlu Svobodovi se nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] V záhlaví označeným usnesením Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) odmítl
žalobu žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí vedoucího oddělení výkonu trestu
nezabývat se návrhem na obnovu řízení.
[2] Usnesení krajského soudu napadla stěžovatelka včasnou kasační stížností. V kasační
stížnosti ze dne 29. 7. 2011 stěžovatelka namítala, že usnesení krajského soudu, jímž odmítl její
žalobu proti rozhodnutí žalované, je nezákonné ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
neboť žalobou napadené „rozhodnutí“ je přezkoumatelné ve správním soudnictví. K žádosti
stěžovatelky krajský soud usnesením ze dne 11. 11. 2011, č. j. 22 A 133/2011 - 24, ustanovil jejím
zástupcem JUDr. Karla Svobodu, advokáta.
[3] Žalovaná se ke kasační stížnosti ve sta nované lhůtě nevyjádřila. Dne 12. 3. 2012 k výzvě
soudu sdělila, že v předmětné věci nebyl vydán žádný správní akt. Daná problematika byla řešena
dne 16. 5. 2011 vedoucím oddělení výkonu trestu, který stěžovatelce sdělil, že kázeňské řízení
bylo předmětem šetření stížnosti Generálního ředitelství Vězeňské služby České republiky
a nebylo zjištěno porušení právních norem.
[4] Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností
napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná na internetové adrese www.nssoud.cz). Pod tento důvod spadá
i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005,
č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[5] Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí, nebude se ani
Nejvyšší správní soud moci zabývat věcí samou, tj. nebude se zabývat otázkou zákonnosti
žalobou napadeného výsledku činnosti žalované. Předmětem posouzení Nejvyššího správního
soudu v daném řízení bude toliko otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatelky podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl, když dospěl k závěru, že směřovala proti
úkonu žalované, který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen, neboť není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[6] Dne 16. 12. 2011 bylo krajskému soudu doručeno podání ze dne 15. 12. 2011, ve kterém
ustanovený advokát žádá, aby ho soud zprostil povinnosti stěžovatelku v dané věci zastupovat.
Jako důvod své žádosti uvedl, že stěžovatelka by ráda spolupracovala s kolegou JUDr. Mário
Hartmannem, přičemž jmenovaný advokát s převzetím věci souhlasí.
[7] Nejvyšší správní soud při posouzení návrhu zohlednil specifickou povahu řízení o kasační
stížnosti a přihlédl ke konkrétním okolnostem dané věci, přičemž dospěl k závěru,
že v posuzovaném případě nejsou dány důvody pro zrušení ustanovení JUDr. Karla Svobody
zástupcem stěžovatelky. K uvedenému závěru Nejvyšší správní soud vedly následující důvody.
[8] Podle §35 odst. 8 s. ř. s. platí, že: „navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen
od soudních poplatků, a je-li to nezbytně třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit
usnesením zástupce, jímž může být i advokát; hotové výdaje zástupce a odměnu za zastupování osoby uvedené
v odstavci 2 platí v takovém případě stát.“
[9] Z citace uvedeného zákonného ustanovení vyplývá, že účastníku řízení lze ustanovit
zástupce tehdy, jestliže jsou kumulativně splněny dvě podmínky, tj. musí jít o účastníka,
u něhož jsou dány předpoklady pro osvobození od soudních poplatků a dále musí být ustanovení
zástupce soudem v určitém konkrétním případě nezbytné pro ochranu práv takového účastníka.
[10] Stěžovatelka byla od soudních poplatků osvobozena usnesením krajského soudu ze dne
30. 9. 2011, stěžovatelce byl zástupce z řad advokátů ustanoven, stěžovatelka tedy je v daném
řízení advokátem zastoupena. Nejvyšší správní soud při posouzení potřebnosti právního
zastoupení vycházel především z toho, že v daném případě je kasační stížností napadeno
rozhodnutí, jímž krajský soud žalobu stěžovatelky odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
V takovém případě je Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti o právněn toliko zkoumat,
zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu
se zákonem. Z obsahu předmětné kasační stížnosti je zřejmé, že je opřena o důvody podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., je projednatelná a lze o ní bez dalšího rozhodnout.
[11] Nejvyšší správní soud tudíž neshledal důvody pro to, aby v daném případě zprostil
ustanoveného advokáta povinnosti stěžovatelku zastupovat, a aby stěžovatelce ustanovil nového
zástupce z řad advokátů, neboť takový postup není nezbytný k ochraně jejích práv. Zdejší soud
naopak zohlednil skutečnost, že navrhovaným postupem by v rozporu se zásadou ekonomie
řízení vznikly státu neopodstatněné náklady. Nejvyšší správní soud tedy návrh na zrušení
ustanovení JUDr. Karla Svobody zástupcem stěžovatelky a na ustanovení nového zástupce z řad
advokátů zamítl. Stěžovatelka tak zůstává s ohledem na shora uvedené v řízení o kasační stížnosti
zastoupena krajským soudem ustanoveným advokátem.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, přičemž před zkoumáním věci samé se musel nejprve vypořádat s případnými vadami,
ke kterým je povinen přihlížet vždy z moci úřední. Nejvyšší správní soud totiž v souladu s §109
odst. 4 s. ř. s. není vázán důvody kasační stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm.
d) s. ř. s.], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[13] V projednávané věci shledal Nejvyšší správní soud nad rámec kasačních námitek
stěžovatelky napadené usnesení nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a dále zjistil, že řízení
o žalobě bylo stiženo vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu.
[14] Soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti,
jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování
náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní následky
toho, není-li podání doplněno a vady odstraněny. Náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) vyplývají v první řadě z ustanovení §37 s. ř. s.
(zejm. z jeho odst. 3), kde jsou stanoveny obecné („minimální“) náležitosti každého podání
adresovaného soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudního řádu správního,
pokud z jeho ustanovení o jednotlivých typech řízení neplyne (ať již přímo nebo z povahy věci),
že podání některé z náležitostí podle §37 s. ř. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí
splňovat.
[15] Ze soudního spisu vyplývá, že dne 21. 6. 2010 byl krajskému soudu doručen návrh
žalobkyně označený jako „Správní žaloba proti rozhodnutí vedoucího odd. výkonu trestu Věznice Opava,
mjr. Mgr. Ivo Krause, nezabývat se návrhem na obnovu řízení.“ Ve svém podání stěžovatelka uvedla,
že dne 9. 5. 2011 zaslala k rukám vedoucího oddělení výkonu trestu žalované návrh na obnovu
řízení. Dne 16. 5. 2011 ji tento sdělil, že se návrhem zabývat nebude, přičemž uvedl, že dle
zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu trestu“) a vyhlášky č. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád výkonu trestu odnětí svobody, ve znění pozdějších předpisů,
nelze kázeňské řízení obnovit. Toto sdělení se dle mínění stěžovatelky nezakládá na pravdě,
neboť ani jeden ze zmiňovaných předpisů obnovu řízení výslovně nazakazuje. S ohledem
na skutečnost, že žalovanou je možno považovat za správní orgán, je dle stěžovatelky povinna
postupovat dle zákona č. 71/1999 Sb. [stěžovatelka zde patrně chtěla poukázat na zákon
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, nicméně tento byl
s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) – pozn. Nejvyššího správního soudu]. Pakliže vyšly najevo nové
skutečnosti po vydání rozhodnutí, je povinností správního orgánu zahájit řízení o obnově.
Stěžovatelka požádala o ustanovení zástupce z řad advokátů, o osvobození od soudních poplatků
a avizovala žalobu doplnit prostřednictvím ustanoveného zástupce.
[16] Kopii napadeného „rozhodnutí“ ovšem stěžovatelka k žalobě nepřiložila. Formulace
žalobních námitek nasvědčovala tomu, že žaloba je ve své podstatě namířena proti postupu
žalované, kdy stěžovatelka v žalobě uvedla, že „daným postupem“ žalované byla stěžovatelka
vážně krácena na svých právech. Taktéž petit návrhu chyběl. Žaloba tak vykazovala vady, jež bylo
na místě odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Sama stěžovatelka, jak vyplývá z textu žaloby,
si byla vědoma chybějících náležitostí žaloby, když odkazovala na doplnění žaloby ustanoveným
advokátem.
[17] S ohledem na výše vytčené vady podání měl krajský soud před vydáním rozhodnutí
stěžovatelku nejprve vyzvat dle §37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad žaloby. Zdejší soud setrvale
judikuje, že v případech, kdy krajskému soudu vzniknou důvodné pochybnosti o tom,
proti jakému rozhodnutí žaloba směřuje, je povinen žalobce vyzvat k upřesnění návrhu.
[18] Takto však krajský soud nepostupoval. Předmět řízení krajský soud vymezil v záhlaví
kasační stížností napadeného rozhodnutí tak, že rozhodl „o žalobě proti rozhodnutí vedoucího oddělení
výkonu trestu žalovaného nezabývat se návrhem na obnovu řízení.“ Následně krajský soud dospěl k závěru,
že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[19] Výše uvedené závěry krajský soud učinil, aniž by postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s.
odstranil pochybnosti o tom, čeho se stěžovatelka domáhá, resp. aby řádně vymezil předmět
řízení. Jak již zdejší soud nastínil výše, byla žaloba stěžovatelky v posuzovaném případě nejasná,
neboť z ní nebylo zřejmé, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
s. ř. s., nebo o zásahovou žalobu ve smyslu §82 s. ř. s., nebo o nečinnostní žalobu ve smyslu §79
s. ř. s.
[20] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že povahou rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. se podrobně zabýval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, v němž uvedl,
že „formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice
sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezujíc í nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na
těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení
rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby o bstál
v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný).“ Rozšířený
senát tedy rozhodnutí definoval jako formalizovaný a standardizovaný akt se zákonem
předepsanými náležitostmi umožňujícími rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta
(adresáty) takového aktu, obsah práv a povinností jím upravených i důvody, pro které je do nich
zasahováno. Zároveň však rozšířený senát vymezil i pojem rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s.
v materiálním slova smyslu, přičemž zdůraznil, že na neformální úkon správního orgánu
je možné nahlížet jako na rozhodnutí v materiálním smyslu tehdy, pokud by šlo o akt, který
by po obsahové stránce měl povahu „rozhodnutí“ ve smyslu definice obsažené v §65 odst. 1
s. ř. s. a měl mít podle zákona též formu správního rozhodnutí, avšak který by pro procesní
pochybení správního orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán.
[21] V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, Nejvyšší správní soud dále
zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba žalobu posuzovat podle jejího obsahu,
přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr Nejvyšší správní soud učinil již dříve
v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu,
jaký žalobce učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací.“
[22] Z uvedené judikatury zdejšího soudu ovšem také vyplývá, že pokud by byl mezi obsahem
žaloby a navrženým petitem rozpor, případně pokud by žaloba žádný petit neobsahovala,
bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Není -li postaveno
najisto, čeho se žalobce žalobou domáhá, a soud přesto ve věci rozhodne, zatíží tím své řízení
vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz cit. rozsudek Nejvy ššího správního
soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
[23] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud byl povinen ujasnit si přípustnost
žaloby a další podmínky řízení v souladu s obsahem žaloby. Jinými slovy, krajský soud měl
stěžovatelku vyzvat, aby odstranila zmiňované vady žaloby a upřesnila, čeho se touto žalobou
domáhá. Teprve pokud by stěžovatelka na výzvu soudu podle §37 odst. 5 s. ř. s. neupřesnila
a nedoplnila své podání, byl by krajský soud povinen zkoumat, zda lze v řízení o podání
stěžovatelky i přes tuto skutečnost pokračovat, a pokud by to možné nebylo, byl by povinen
podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 2. 2010, č. j. 1 As 78/2009 - 76).
[24] Krajský soud výše uvedeným způsobem nepostupoval a tím zatížil své řízení vadou,
která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[25] V této souvislosti je dále podstatná i okolnost, že stěžovatelka ve své žalobě spolu
s návrhem na zahájení řízení krajskému soudu adresovala také návrh, aby ji soud osvobodil
od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů. Krajský soud nicméně o tomto
návrhu rozhodl až v předmětném usnesení o odmítnutí žaloby, kterým se řízení před krajským
soudem končí, ačkoliv s ohledem na zachování procesních práv stěžovatelky tak měl učinit
na prvním místě, tedy ještě před tím, než by se pokusil odstranit vady žaloby, jak bylo pop sáno
výše. Je pravděpodobné, že pokud by soud shledal, že v daném případě jsou splněny podmínky
pro ustanovení zástupce z řad advokátů, stěžovatelka by prostřednictvím ustanoveného advokáta
vady žaloby snáze odstranila. I v tomto ohledu tedy krajský soud pochybil, a zatížil tak řízení
vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
[26] Krajský soud zamítl návrh stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků
a na ustanovení zástupce z řad advokátů s odůvodněním, že žalobu bylo nutné odmítnout,
resp. že šlo o žalobu zjevně neúspěšnou. Krajský soud zde totiž vycházel ze závěrů, na základě
kterých předmětnou žalobu stěžovatelky odmítl, přičemž tyto závěry nebyly krajským soudem
v projednávané věci přezkoumatelným způsobem odůvodněny. Z důvodu ochrany práv
účastníků řízení je možné závěry o zjevné neúspěšnosti učinit pouze tehdy, jestliže je skutečně již
na první pohled zřejmé, že žalobě nelze vyhovět. To znamená, že zjevná neúspěšnost musí být
patrna již ze samotné žaloby, aniž by krajský soud musel činit jakákoliv další zjištění či provádět
dokazování. O takový případ se však v projednávané věci nejednalo.
[27] Krajský soud, jak již bylo výše uvedeno, žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru,
že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. Přitom soud
podotkl, že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další
výsledky činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
nejsou. Krajský soud uzavřel, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná.
Tyto závěry krajský soud učinil, aniž by si žalobou napadené rozhodnutí obstaral, přičemž
rozhodovací důvody pro závěr o odmítnutí žaloby ve vztahu k žalobou napadenému
„rozhodnutí“ v usnesení zcela absentují.
[28] Jak zdejší soud setrvale judikuje, z hlavy páté Listiny základních práv a svobod vyplývá
obecný požadavek, podle něhož jsou soudy povinny svá rozhodnutí řádně zdůvodnit. Absence
řádného odůvodnění napadeného rozhodnutí tak vede k nepřezkoumatelnosti; takové rozhodnutí
nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces. Obdobně judikoval Ústavní soud ve svém nálezu
ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02 (všechna rozhodnu tí Ústavního soudu jsou dostupná
na internetové adrese nalus.usoud.cz), když dovodil, že ze zásad spravedlivého procesu mimo
jiné vyplývá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat na uplatněné
námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí.
[29] Ani této povinnosti krajský soud nedostál a zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností
pro nedostatek odůvodnění.
[30] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.), přičemž v případě, že se bude zabývat
meritem věci, v souladu s námitkami stěžovatelky, se důkladně vypořádá s možností subsidiární
aplikace ustanovení správního řádu v kázeňském řízení, tedy zda se uplatní či nikoliv.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[32] Byť Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu ruší a věc mu vrací k dalšímu
řízení, je povinen zároveň rozhodnout o odměně a úhradě hotových výdajů ustanoveného
zástupce stěžovatelky, které dle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát. Odměna a h otové výdaje
ustanoveného advokáta sice patří mezi náklady řízení ve smyslu §57 s. ř. s., nejde však o náhradu
nákladů řízení mezi jeho účastníky ve smyslu §60 s. ř. s., o níž má dle §110 odst. 3 s. ř. s.
v případě náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti po zrušení napadeného rozhodnutí krajského
soudu rozhodovat v dalším řízení krajský soud. V předmětné věci nicméně soud ustanovenému
zástupci odměnu za zastupování nepřiznal, neboť z obsahu spisu vyplývá, že žádný úkon právní
služby, za kterou by ustanovenému advokátovi podle §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů, odměna náležela, nevykonal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 19. prosince 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu