ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.50.2012:41
sp. zn. 5 As 50/2012 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: G. M. G.,
zastoupené Mgr. Tomášem Střílkou, advokátem se sídlem Veleslavínova 8, Opava, proti
žalované: Vězeňská služba České republiky, Věznice a ústav pro výkon zabezpečovací
detence Opava, Krnovská 68, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 138/2011 – 4,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 138/2011 - 4,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Odměna a náhrada hotových výdajů advokáta Mgr. Tomáše Střílky se u r č u j e
částkou 9749 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
V záhlaví označeným usnesením Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) odmítl
žalobu žalobkyně proti rozhodnutí ředitele žalované neumožnit žalobkyni rozhovor s mistrem
prádelny.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížností. V kasační stížnosti ze dne 29. 7. 2011 stěžovatelka obecně namítala, že usnesení
krajského soudu, jímž odmítl její žalobu proti rozhodnutí žalované, je nezákonné ve smyslu §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť žalobou napadené rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním
soudnictví. K žádosti stěžovatelky krajský soud usnesením ze dne 30. 9. 2011, č. j. 22 A 138/2011
- 17, ustanovil jejím zástupcem Mgr. Tomáše Střílku, advokáta. Ustanovený zástupce k výzvě
soudu kasační stížnost podáním ze dne 22. 11. 2011 doplnil. V doplnění kasační namítá,
že v případě, kdy představitel správního orgánu rozhodne o tom, zda žalobkyně smí nebo nesmí
něco vykonávat, je tento případ zcela podřaditelný pod definici rozhodnutí dle ust. §65 s. ř. s.
a v tomto případě je závazně rozhodnuto o jejích p rávech a povinnostech. Pokud by tato otázka
byla vyhodnocena opačně, nastala by situace, kdy je jakékoliv osobě něco správním orgánem
závazně nařízeno a tato nemá k dispozici žádný opravný prostředek, kterým by se domáhal
přezkoumání tohoto rozhodnutí.
Pokud by měl zákonodárce zájem, aby byla kvalitativně rozlišována rozhodnutí správních
orgánů při výkonu veřejné moci, jistě by je zákonem definoval či provedl alespoň demonstrativní
výčet rozhodnutí, která se za rozhodnutí nepovažují. Z připuštění skutečnosti, že dle ust. §70
písm. a) s. ř. s. mohou existovat úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutími, nelze
bez dalšího dovozovat, že citované ustanovení vylučuje z přezkumu žalobkyní napadený úkon,
jímž byla závazně určena její práva a povinnosti v rámci výkonu trestu odnětí svobody.
Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanované lhůtě nevyjádřila. K výzvě Nejvyššího
správního soudu uvedla, že v posuzované věci nebyl vydán žádný správní akt, pouze předložila
kopii vyřízení návrhu.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností
napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS]. Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem
měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53, dostupný
na www.nssoud.cz).
Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí, nebude
se ani Nejvyšší správní soud moci zabývat věcí samou, tj. nebude se zabývat otázkou zákonnosti
žalobou napadeného výsledku činnosti žalované. Předmětem posouzení Nejvyššího správního
soudu v daném řízení bude toliko otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatelky podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl, když dospěl k závěru, že směřovala proti
úkonu žalované, který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen, neboť není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadané usnesení krajského soudu a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Důvodnost přitom Nejvyšší správní soud shledal mimo rámec
stěžovatelkou uplatněných kasačních námitek.
Nejvyšší správní soud totiž v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s. není vázán důvody kasační
stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Dle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
V projednávané věci shledal Nejvyšší správní soud nad rámec kasačních námitek
stěžovatelky napadené usnesení nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a dále zjistil, ž e řízení
o žalobě bylo stiženo vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu.
Soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti,
jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování
náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní následky
toho, není-li podání doplněno a vady odstraněny. Náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) vyplývají v první řadě z ustanovení §37 s. ř. s.
(zejm. z jeho odst. 3), kde jsou stanoveny obecné („minimální“) náležitosti každého podání
adresovaného soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudního řádu správního, pokud
z jeho ustanovení o jednotlivých typech řízení neplyne (ať již přímo nebo z povahy věci),
že podání některé z náležitostí podle §37 s. ř. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí
splňovat.
Ze soudního spisu vyplývá, že dne 21. 6. 2011 byl krajskému soudu doručen návrh
stěžovatelky ze dne 16. 6. 2011, označený jako „Správní žaloba proti rozhodnutí ředitele věznice,
plk. Mgr. Ivo Turoka neumožnit žalobkyni rozhovory s odborným zaměstnancem. “ Ve svém podání
stěžovatelka dále uvedla, že podala písemnou žádost o rozhovor s mistrem prádelny Věznice
Opava, T. Č., který na tuto vůbec nereagoval. Ředitel věznice namísto sjednání nápravy sdělil, že
tento rozhovor neproběhne. Stěžovatelka měla za to, že má právo na rozhovor s jakýmkoliv
zaměstnancem, podá-li žádost na oficiálním formuláři. Daná osoba je povinna žádosti vyhovět do
7 kalendářních dnů a jestliže tak neučiní, je povinností ředitele věznice sjednat nápravu. Dále
stěžovatelka konstatovala, že proti rozhodnutí správního orgánu je osoba, jíž se takové
rozhodnutí dotýká, oprávněna podat žalobu podle §65 s. ř. s. Konečně stěžovatelka avizovala, že
svou žalobu dále doplní prostřednictvím svého zástupce. Stěžovatelka požádala o osvobození od
soudních poplatků a ustanovení zástupce z řad advokátů.
Kopii napadeného „rozhodnutí“ ovšem stěžovatelka k žalobě nepřiložila; napadené
„rozhodnutí“ pak v žalobě ani nikterak blíže nespecifikovala, tj. neuvedla datum, kdy mělo být
„rozhodnutí“ vydáno, ani jeho číslo jednací, a dále neuvedla den jeho doručení. Z obsahu žaloby
tedy nebylo možné usuzovat na to, zda a jaké rozhodnutí v dané věci žalovaná vydala. Formulace
žalobních námitek naopak nasvědčovala tomu, že žaloba je ve své podstatě namířena
proti postupu žalované (ředitel věznice neumožnil rozhovor s mistrem prádelny, o který
stěžovatelka žádala), nikoli proti rozhodnutí. Taktéž petit návrhu chyběl. Žaloba tak vykazovala
vady, jež bylo na místě odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Sama stěžovatelka, jak vyplývá
z textu žaloby, si byla vědoma chybějících náležitostí žaloby, k dyž odkazovala na doplnění žaloby
advokátem, o jehož ustanovení žádala.
S ohledem na výše vytčené vady podání měl krajský soud před vydáním rozhodnutí
stěžovatelku nejprve vyzvat dle §37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad žaloby. Zdejší soud setrvale
judikuje, že v případech, kdy krajskému soudu vzniknou důvodné pochybnosti o tom, proti
jakému rozhodnutí žaloba směřuje, je povinen žalobce vyzvat k upřesnění návrhu.
Takto však krajský soud nepostupoval. Namísto odstraňování vad podání, vyžádání
si opisu napadeného „rozhodnutí“ a vyjádření žalované, přistoupil k rozhodnutí o žalobě,
přičemž návrh stěžovatelky ze dne 16. 6. 2011 vyložil pouze s ohledem na jeho označení, tedy
jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Předmět řízení
krajský soud vymezil v záhlaví kasační stížností napadeného rozhodnutí tak, že rozhodl „o žalobě
proti rozhodnutí ředitele žalovaného neumožnit žalobkyni rozhovor s mistrem pro výrobu prádelny.“ Následně
krajský dospěl k závěru, že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65
odst. 1 s. ř. s.
Výše uvedené závěry krajský soud učinil bez toho, aniž by postupem dle §37 odst. 5
s. ř. s. odstranil pochybnosti o tom, čeho se stěžovatelka domáhá, resp. aby řádně vymezil
předmět řízení. Jak již zdejší soud nastínil výše, byla žaloba stěžovatelky v posuzovaném případě
nejasná, neboť z ní nebylo zřejmé, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 s. ř. s., nebo o zásahovou žalobu ve smyslu §82 s. ř. s. Ze samotného
přezkoumávaného usnesení pak vyplývá, že krajský soud si byl problematické formulace návrhu
na zahájení řízení, resp. rozporu plynoucího z obsahu předmětné žaloby a jejího označení,
vědom: krajský soud sice žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že napadený výsledek činnosti
žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., zároveň ovšem podotkl, že od takových
rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další výsledky činnosti orgánů
veřejné moci, které však rozhodnutími ve smys lu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou, přičemž krajský soud
uvedl, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná, tedy výslovně připustil,
že žaloba stěžovatelky mohla mířit proti faktickému pokynu či donucení správního orgánu.
K otázce podřazení návrhu na zahájení řízení pod konkrétní typ řízení dle soudního
řádu správního se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, dostupném na www.nssoud.cz, v němž dospěl k závěru, že ve správním
soudnictví není navrhovatel povinen výslovně určit, dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního bude soud jeho návrh posuzovat, ani soud není tímto případným označením vázán.
Dle §2 odst. 1 s. ř. s. totiž soudy ve správním soudn ictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem
za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Z tohoto ustanovení je zřejmé,
že způsob poskytnutí ochrany (tj. volbu příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí
s. ř. s.) je stanoven zákonem, pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě.
V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, dostupném na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba žalobu
posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr
Nejvyšší správní soud učinil již dříve v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64,
publikovaném pod č. 670/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce
učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací“ .
Z uvedené judikatury zdejšího soudu ovšem také vyplývá, že pokud by byl mezi obsahem
žaloby a navrženým petitem rozpor, případně pokud by žaloba žádný petit neobsahovala,
bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Není-li postaveno
najisto, čeho se žalobce žalobou domáhá, a soud přesto ve věci rozhodne, zatíží tím své řízení
vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz cit. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
V projednávané věci stěžovatelka označila svůj návrh jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu, což bylo v rozporu s obsahem žaloby, kterým stěžovatelka brojí proti
faktickému úkonu žalované, resp. nečinnosti. K tomu přistupuje vada podání spočívající v tom,
že předmětná žaloba neobsahuje petit, jenž představuje nutnou náležitost jak žaloby proti
rozhodnutí [viz §71 odst. 1 písm. f) s. ř. s.], tak i žaloby proti nezákonnému zásahu
[viz §84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. V každém případě se ovšem jednalo o vadu odstranitelnou, soud
tedy nebyl oprávněn vydat rozhodnutí, aniž by se pokusil tyto vady postupem dle §37 odst. 5
s. ř. s. odstranit.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud byl povinen ujasnit si přípustnost
žaloby a další podmínky řízení v souladu s obsahem žaloby; nebyl přitom vázán označením
žaloby. Jinými slovy, krajský soud měl stěžovatelku vyzvat, aby odstranila zmiňované vady žaloby
a upřesnila, čeho se touto žalobou domáhá. Teprve pokud by stěžovatelka na výzvu soudu podle
§37 odst. 5 s. ř. s. neupřesnila a nedoplnila své podání, byl by krajský soud povinen zkoumat,
zda lze v řízení o podání stěžovatelky i přes tuto skutečnost pokračovat, a pokud by to možné
nebylo, byl by povinen podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 2. 2010, č. j. 1 As 78/2009 - 76, dostupný na www.nssoud.cz).
Krajský soud výše uvedeným způsobem nepostupoval a tím zatížil své řízení vadou,
která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatelka ve své žalobě spolu s návrhem na zahájení řízení krajskému soudu
adresovala také návrh, aby ji soud osvobodil od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce
z řad advokátů. Krajský soud nicméně o tomto návrhu rozhodl až v předmětném usnesení
o odmítnutí žaloby, kterým se řízení před krajs kým soudem končí, ačkoliv s ohledem
na zachování procesních práv stěžovatelky tak měl učinit na prvním místě, tedy ještě před tím,
než by se pokusil odstranit vady žaloby, jak bylo popsáno výše. Je pravděpodobné, že pokud
by soud shledal, že v daném případě jsou splněny podmínky pro ustanovení zástupce z řad
advokátů, stěžovatelka by prostřednictvím ustanoveného advokáta vady žaloby snáze odstranila.
I v tomto ohledu tedy krajský soud pochybil, a zatížil tak řízení vadou, která mohla mít vliv
na zákonnost jeho rozhodnutí.
Krajský soud zamítl návrh stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků
a na ustanovení zástupce z řad advokátů s odůvodněním, že žalobu bylo nutné odmítnout,
resp. že šlo o žalobu zjevně neúspěšnou. Krajský soud zde totiž vycházel ze závěrů, na základě
kterých předmětnou žalobu stěžovatelky odmítl, přičemž tyto závěry, jak bude níže pojednáno,
nebyly krajským soudem v projednávané věci přezkoumatelným způsobem odůvodněny.
Z důvodu ochrany práv účastníků řízení je možné závěry o zjevné ne úspěšnosti učinit pouze
tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žalobě nelze vyhovět. To znamená,
že zjevná neúspěšnost musí být patrna již ze samotné žaloby, bez toho, aniž by krajský
soud musel činit jakákoliv další zjištění či provádě t dokazování. O takový případ se však
v projednávané věci nejednalo.
Krajský soud, jak již bylo výše uvedeno, žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru,
že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. Přitom soud
podotkl, že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další
výsledky činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
nejsou. Krajský soud uzavřel, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná. Tyto
závěry krajský soud učinil bez toho, aniž by si žalobou napadené „rozhodnutí“ obstaral, přičemž
rozhodovací důvody pro závěr o odmítnutí žaloby ve vztahu k žalobou napadenému
„rozhodnutí“ v usnesení zcela absentují. Krajský soud v odůvodnění setrval na obecném výkladu
bez potřebné specifikace na projednávanou věc.
Jak zdejší soud setrvale judikuje, z hlavy páté Listiny základních práv a svobod vyplývá
obecný požadavek, podle něhož jsou soudy povinny svá rozhodnutí řádně zdůvodnit. Absence
řádného odůvodnění napadeného rozhodnutí tak vede k nepřezkoumatelnosti; takové rozhodnutí
nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces (II. ÚS 686/02). Obdobně ju dikoval Ústavní soud
ve svém nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02, když dovodil, že ze zásad spravedlivého
procesu mimo jiné vyplývá povinnost obecných soudu svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat
na uplatněné námitky a vysvětlit jejich případné od mítnutí.
Ani této povinnosti krajský soud nedostál a zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností
pro nedostatek odůvodnění.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Byť Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu ruší a věc mu vrací k dalšímu
řízení, je povinen zároveň rozhodnout o odměně a úhradě hotových výdajů ustanoveného
zástupce stěžovatelky, které dle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát. Odměna a hotové výdaje
ustanoveného advokáta sice patří mezi náklady řízení ve smyslu §57 s. ř. s., nejde však o náhradu
nákladů řízení mezi jeho účastníky ve smyslu §60 s. ř. s., o níž má dle §110 odst. 3 s. ř. s.
v případě náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti po zrušení napadeného rozhodnutí krajského
soudu rozhodovat v dalším řízení krajský soud.
Ustanovenému zástupci stěžovatelky byla přiznána odměna a náhrada hotových výdajů
v částce 6300 Kč [tři úkony právní služby po 2100 Kč podle §11 odst. 1 písm. b) a d) ve spojení
s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), v účinném znění, dále tři režijní
paušály po 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu]. Dále soud přiznal advokátovi částku
524,51 Kč na základě §13 odst. 1 advokátního tarifu jako náhradu na cestovní výdaje za jízdné
z Opavy do Ostravy a zpět uskutečněné dne 4. 11. 2011 osobním vozidlem Mercedes-Benz,
reg. zn. X, na celkovou vzdálenost 74 km, při spotřebě 11,00 l/100 km, a průměrné ceně
motorové nafty 30,80 Kč/l, a dále náhradu ve výši 400 Kč za promeškaný čas v souvislosti
s nahlížením do spisu.
Zástupkyni stěžovatelky se tedy přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových
výdajů v celkové výši 8124,51 Kč. Protože ustanovený advokát je plátcem daně z přidané
hodnoty (dále jen „daň“), zvyšuje se tento nárok vůči státu o částku odpovídající dani,
kterou je tato osoba povinna z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§35 odst. 8 s. ř. s.). Částka daně, vypočtená
dle ust. §37 a ust. §47 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., činí Kč 1624,90 Kč. Celková částka
odměny tedy činí 9749 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2012
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu