ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.6.2012:29
sp. zn. 5 As 6/2012 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: G. M. G.,
zastoupené Mgr. Danou Juroškovou, advokátkou se sídlem Mírové nám. 3d/519, Ostrava -
Vítkovice, proti žalované: Vězeňská služba České republiky, Věznice a ústav pro výkon
zabezpečovací detence Opava, Krnovská 68, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 108/2011 – 12,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 108/2011 - 12,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
V záhlaví označeným usnesením Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) odmítl
žalobu žalobkyně proti rozhodnutí ředitele žalované nezabývat se žádostí stěžovatelky určené
vedoucí referátu prádelny ve věci udělení kázeňské odměny.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížností; v ní obecně namítá, že usnesení krajského soudu, jímž soud odmítl její žalobu
proti rozhodnutí žalované, je nezákonné ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť žalobou
napadené rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Stěžovatelka uvedla, že krajský
soud odmítl žalobu proti faktickému rozhodnutí účastníka, kterým tento rozhodl nevyhovět
výzvě k podání návrhu ze dne 6. 6. 2011. Krajský soud stěžovatelce nepřiznal osvobození
od soudních poplatků a neustanovil zástupce. Krajský soud tak zkrátil stěžovatelku na jejích
subjektivních právech, zejména na právu na spravedlivý proces. Současně požádala stěžovatelka
o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce pro řízení o kasační stížnosti.
Usnesením ze dne 22. 11. 2011, č. j. 22 A 108/2011 - 29, krajský soud osvobodil
stěžovatelku od soudních poplatků; zároveň zamítl její žádost o ustanovení zástupce z řad
advokátů, neboť do spisu byla doložena plná moc ze dne 29. 9. 2011 pro Mgr. Danu
Juroškovou – advokátku, se sdělením, že v předmětné věci byla rozhodnutím České advokátní
komory podle §18 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, určena stěžovatelce k poskytnutí
právních služeb, konkrétně k zastupování stěžovatelky ve věci kasační stížnosti nyní
projednávané.
Ustanovená zástupkyně ve svém podání v celém rozsahu odkázala na kasační stížnost
stěžovatelky a uvedla, že napadeným usnesením dává prvoinstanční soud žalované možnost
libovůle v jeho rozhodování a svévolného uplatňování práva.
Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanované lhůtě nevyjádřila. K výzvě Nejvyššího
správního soudu uvedla, že v posuzované věci nebyl vydán žádný správní akt. Danou
problematiku řešil dne 7. 6. 2011 ředitel pohovorem a odsouzená byla se závěrem seznámena
a v kopii předložila vyřízení návrhu.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností
napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS]. Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem
měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53, dostupný
na www.nssoud.cz).
Jelikož kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí, nepřísluší
se Nejvyššímu správnímu soudu zabývat věcí samou, tj. zákonností žalobou napadeného
výsledku činnosti žalované. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném
řízení bude toliko otázka, zda krajsk ý soud postupoval správně, když žalobu stěžovatelky podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl, přitom dospěl k závěru, že směřovala proti úkonu žalované,
který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen, neboť není rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadané usnesení krajského soudu a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Důvodnost přitom Nejvyšší správní soud shledal mimo rámec
stěžovatelkou uplatněných kasačních námitek.
Nejvyšší správní soud totiž v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s . není vázán důvody kasační
stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Dle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
V projednávané věci shledal Nejvyšší správní soud nad rámec kasačních námitek
stěžovatelky napadené usnesení nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a dále zjistil, že řízení
o žalobě bylo stiženo vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu.
Soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležito sti,
jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování
náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní následky
toho, není-li podání doplněno a vady odstraněny. Náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) vyplývají v první řadě z ustanovení §37 s. ř. s.
(zejm. z jeho odst. 3), kde jsou stanoveny obecné („minimální“) náležitosti každého podání
adresovaného soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudního řádu správního, pokud
z jeho ustanovení o jednotlivých typech řízení neplyne (ať již přímo nebo z povahy věci),
že podání některé z náležitostí podle §37 s. ř. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí
splňovat.
Ze soudního spisu vyplývá, že dne 21. 6. 2011 byl krajskému soudu doručen návrh
stěžovatelky ze dne 16. 6. 2011, označený jako „Správní žaloba proti rozhodnutí ředitele věznice,
plk. Mgr. Ivo Turoka nevyhovět výzvě k podání návrhu ze dne 6. 6. 2011. “ Ve svém podání stěžovatelka
dále uvedla, že dne 6. 6. 2011 zaslala výzvu k podání návrhu na udělení kázeňské odměny A. P.,
vedoucí referátu prádelenské činnosti Věznice Opava, která se touto nezabývala a předala ji
řediteli věznice. Dne 7. 6. 2011 sdělil stěžovatelce ředitel věznice plk. Turok, že se touto výzvou
nikdo zabývat nebude a kázeňská odměna udělena nebude. Daným postupem byla stěžovatelka
zkrácena na svých právech, spočívajících v porušení čl. 38 odst. 2 Listiny, neboť jednou ze zásad
spravedlivého procesu je, že ve skutkově totožných případech má být rozhodováno shodně.
Nadto má stěžovatelka právo znát důvody, proč v jejím případě bylo rozhodnuto takto, když
plnila své povinnosti a všem odsouzeným byla kázeňská odměna udělena. Ač na tuto odměnu
není právní nárok, je rozhodnutí závislé pouze na libovůli žalované, přičemž je evidentní, že tento
postup je reakcí na četné stížnosti a žaloby, které stěžovatelka proti žalované vede; jedná se tudíž
o svévolné uplatňování práva. Dále stěžovatelka konstatovala, že proti rozhodnutí správního
orgánu je osoba, jíž se takové rozhodnutí dotýká, oprávněna podat žalobu podle §65 s. ř. s.
Konečně stěžovatelka avizovala, že svou žalobu dále doplní prostřednictvím svého zástupce.
Stěžovatelka požádala o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce z řad advokátů.
Stěžovatelka brojí proti de facto proti aktu ředitele věznice, kterým byla odložena a nebyla
vyřízena její žádost směřovaná vedoucí referátu prádelenské činnosti, u které se domáhala udělení
kázeňské odměny. Kopii napadeného „rozhodnutí“ ovšem stěžovatelka k žalobě nepřiložila;
napadené „rozhodnutí“, jak uvádí, pak v žalobě ani nikterak blíže nespecifikovala, tj. neuvedla
datum, kdy mělo být „rozhodnutí“ vydáno, ani jeho číslo jednací, a dále neuv edla den jeho
doručení. Z obsahu žaloby tedy nebylo možné usuzovat na to, zda a jaké rozhodnutí v dané
věci žalovaná vydala. Formulace žalobních námitek naopak nasvědčovala tomu, že žaloba
je ve své podstatě namířena proti postupu žalované, která se odmítla její žádostí zabývat, nikoli
proti rozhodnutí; rovněž petit návrhu chyběl. Žaloba tak vykazovala vady, jež bylo na místě
odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Sama stěžovatelka, jak vyplývá z textu žaloby, si byla
vědoma chybějících náležitostí žaloby, když odkazovala na doplnění žaloby advokátem, o jehož
ustanovení žádala.
S ohledem na výše vytčené vady podání měl krajský soud před vydáním rozhodnutí
stěžovatelku nejprve vyzvat dle §37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad žaloby. Zdejší soud setrvale
judikuje, že v případech, kdy krajskému soudu vzniknou důvodné pochybnosti o tom,
proti jakému rozhodnutí žaloba směřuje, je povinen žalobce vyzvat k upřesnění návrhu.
Takto však krajský soud nepostupoval. Namísto odstraňování vad podání, vyžádání
si napadeného „rozhodnutí“ a vyjádření žalovaného, přistoupil k rozhodnutí o žalobě, přičemž
návrh stěžovatelky ze dne 16. 6. 2011 vyložil pouze s ohledem na jeho označení, tedy jako žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Předmět řízení krajský soud
vymezil v záhlaví kasační stížností napadeného rozhodnutí tak, že rozhodl „o žalobě proti rozhodnutí
ředitele žalovaného nevyhovět výzvě k podání návrhu ze dne 6. 6. 2011.“ Následně krajský dospěl k závěru,
že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Výše uvedené závěry krajský soud učinil bez toho, aniž by postupem dle §37 odst. 5
s. ř. s. odstranil pochybnosti o tom, čeho se stěžovatelka domáhá, resp. aby řádně vymezil
předmět řízení. Jak již zdejší soud nastínil výše, byla žaloba stěžovatelky v posuzovaném případě
nejasná, neboť z ní nebylo zřejmé, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 s. ř. s., nebo o zásahovou žalobu ve smyslu §82 s. ř. s. Ze samotného
přezkoumávaného usnesení pak vyplývá, že krajský soud si byl problematické formulace návrhu
na zahájení řízení, resp. rozporu plynoucího z obsahu předmětné žaloby a jejího označení,
vědom; krajský soud sice žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že napadený výsledek činnosti
žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., zároveň ovšem podotkl, že od takových
rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či d onucení a další výsledky činnosti orgánů
veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou, přičemž krajský soud
uvedl, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná, tedy výslovně připustil,
že žaloba stěžovatelky mohla mířit proti faktickému pokynu či donucení správního orgánu.
K otázce podřazení návrhu na zahájení řízení pod konkrétní typ řízení dle soudního
řádu správního se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, dostupném na www.nssoud.cz, v němž dospěl k závěru, že ve správním
soudnictví není navrhovatel povinen výslovně určit, dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního bude soud jeho návrh posuzovat, ani soud není tímto případným označením vázán.
Dle §2 odst. 1 s. ř. s. totiž soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem
za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Z tohoto ustanovení je zřejmé,
že způsob poskytnutí ochrany (tj. volbu příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí
s. ř. s.) je stanoven zákonem, pouze jím je soud vázán, nikoli o značením tohoto typu v žalobě.
V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, dostupném na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba žalobu
posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr
Nejvyšší správní soud učinil již dříve v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64,
publikovaném pod č. 670/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce
učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací“ .
Z uvedené judikatury zdejšího soudu ovšem také vyplývá, že pokud by byl mezi obsahem
žaloby a navrženým petitem rozpor, případně pokud by žaloba žádný petit neobsahovala,
bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Není-li postaveno
najisto, čeho se žalobce žalobou domáhá, a soud přesto ve věci rozhodne, zatíží tím své řízení
vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz cit. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
V projednávané věci stěžovatelka označila svůj návrh jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu, což bylo v rozporu s obsahem žaloby, kterým stěžovatelka brojí proti
faktickému úkonu žalované resp. nečinnosti. K tomu přistupuje vada podání spočívající v tom,
že předmětná žaloba neobsahuje petit, jenž představuje nutnou náležitost jak žaloby proti
rozhodnutí [viz §71 odst. 1 písm. f) s. ř. s.], tak i žaloby proti nezákonnému zásahu
[viz §84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. V každém případě se ovšem jednalo o vadu odstranitelnou, soud
tedy nebyl oprávněn vydat rozhodnutí, aniž by se pokusil tyto vady postupem dle §37 odst. 5
s. ř. s. odstranit.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud byl povinen ujasnit si přípustnost
žaloby a další podmínky řízení v souladu s obsahem žaloby; nebyl přitom vázán označením
žaloby. Jinými slovy, krajský soud měl stěžovatelku vyzvat, aby odstranila zmiňované vady žaloby
a upřesnila, čeho se touto žalobou domáhá. Teprve pokud by stěžovatelka na výzvu soudu podle
§37 odst. 5 s. ř. s. neupřesnila a nedoplnila své podání, byl by krajský soud povinen zkoumat, zda
lze v řízení o podání stěžovatelky i přes tuto skutečnost pokračovat, a pokud by to možné nebylo,
byl by povinen podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 2. 2010, č. j. 1 As 78/2009 - 76, dostupný na www.nssoud.cz).
Krajský soud výše uvedeným způsobem nepostupoval a tím zatížil své řízení vadou,
která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatelka ve své žalobě spolu s návrhem na zahájení řízení krajskému soudu požádala
rovněž, aby ji soud osvobodil od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů.
Krajský soud nicméně o tomto návrhu rozhodl až v předmětném usnesení o odmítnutí žaloby,
kterým se řízení před krajským soudem končí, ačkoliv s ohledem na zachování procesních práv
stěžovatelky tak měl učinit na prvním místě, tedy ještě před tím, než by se pokusil odstranit vady
žaloby, jak bylo popsáno výše. Je pravděpodobné, že pokud by soud shledal, že v daném případě
jsou splněny podmínky pro ustanovení zástupce z řad advokátů, stěžovatelka by prostřednictvím
ustanoveného advokáta vady žaloby snáze odstranila. I v tomto ohledu tedy krajský soud
pochybil, a zatížil tak řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Krajský soud zamítl návrh stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků
a na ustanovení zástupce z řad advokátů s odůvodněním, že žalobu bylo nutné odmítnout,
resp. že šlo o žalobu zjevně neúspěšnou. Krajský soud zde totiž vycházel ze závěrů, na základě
kterých předmětnou žalobu stěžovatelky odmítl, přičemž tyto závěry, které jak bude níže
pojednáno, nebyly krajským soudem v projednávané věci přezkoumatelným způsobem
odůvodněny. Z důvodu ochrany práv účastníků řízení je možné závěry o zjevné neúspěšnosti
učinit pouze tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žalobě nelze vyhovět.
To znamená, že zjevná neúspěšnost musí být patrna již ze samotné ž aloby, beztoho,
aniž by krajský soud musel činit jakákoliv další zjištění či provádět dokazování. O takový případ
se však v projednávané věci nejednalo.
Krajský soud, jak již bylo výše uvedeno, žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru,
že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. Přitom soud
podotkl, že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další
výsledky činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
nejsou. Krajský soud uzavřel, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná. Tyto
závěry krajský soud učinil bez toho, aniž by si žalobou napadené „rozhodnutí“ vůbec obstaral,
přičemž rozhodovací důvody pro závěr o odmítnutí žaloby ve vztahu k žalobou napadenému
„rozhodnutí“ v usnesení zcela absentují. Krajský soud v odůvodnění setrval na obecném výkladu
bez potřebné specifikace na projednávanou věc.
Jak zdejší soud setrvale judikuje, z hlavy páté Listiny základních práv a svobod vyplýv á
obecný požadavek, podle něhož jsou soudy povinny svá rozhodnutí řádně zdůvodnit. Absence
řádného odůvodnění napadeného rozhodnutí tak vede k nepřezkoumatelnosti; takové rozhodnutí
nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a zp ůsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces (II ÚS 686/02). Obdobně judikoval Ústavní soud
ve svém nálezu ze dne 24. 2. 2004 sp. zn. II. ÚS 242/02, když dovodil, že ze zásad spravedlivého
procesu mimo jiné vyplývá povinnost obecných soudu svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat
na uplatněné námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí.
Ani této povinnosti krajský soud nedostál a zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností
pro nedostatek odůvodnění.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2012
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu