ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.71.2012:38
sp. zn. 5 As 71/2012 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: G. M. G., zastoupená JUDr. Ivo Hešíkem, advokátem se sídlem Lepařova 8, Opava,
proti žalované: Vězeňská služba České Republiky, Věznice a ústav pro výkon
zabezpečovací detence Opava, Krnovská 68, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 87/2011 - 5,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 87/2011 - 5,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Odměna a náhrada hotových výdajů advokáta JUDr. Ivo Hešíka se u r č u j e
částkou 5760 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Dne 12. 5. 2011 byl Krajskému soudu v Ostravě doručen návrh žalobkyně ze dne
9. 5. 2011, označený jako „Správní žaloba proti rozhodnutí ředitele Věznice Opava, plk. Mgr. Ivo Turoka,
nezajišťovat dostatečnou duchovní péči pro žalobkyni“.
Ve svém podání žalobkyně uvádí, že v červenci roku 2010 jí bylo povoleno navštěvovat
vězeňskou kapli třikrát týdně, a to za účelem společných modliteb s vězeňským kaplanem,
duchovních cvičení a hovorů o víře a náboženství. Dne 21. 3. 2011 byl vězeňský kaplan
propuštěn, aniž by žalovaná zajistila dostatečnou náhradu. Následující měsíc žalobkyně strávila
ve zdravotnickém zařízení. Po jejím návratu do věznice jí byl zajištěn dne 27. 4. 2011 rozhovor
s duchovním z řad protestantů (žalobkyně je katolička), jenž dle tvrzení žalobkyně neměl
dostatečné znalosti Bible a historie církve a nadto se nevyjadřoval vhodně o katolické církvi.
V následujících dnech, konkrétně ve dnech 29. 4., 2. 5., 4. 5., 6. 5. a 9. 5., duchovní služby
žalobkyni zajištěny nebyly, a to i přes skutečnost, že dne 4. 5. 2011 věznici navštívil katolický
kněz. Žalobkyně v žalobě dále konstatuje, že proti rozhodnutí správního orgánu je osoba,
jíž se takové rozhodnutí dotýká, oprávněna podat žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Konečně žalobkyně
uvádí, že svou žalobu dále doplní prostřednictvím svého zástupce.
Ve zmiňovaném podání ze dne 9. 5. 2011 žalobkyně zároveň navrhla, aby ji soud
osvobodil od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů.
Krajský soud v Ostravě uvedené podání žalobkyně posoudil jako žalobu proti rozhodnutí
žalované nezajišťovat dostatečnou duchovní péči žalobkyni, přičemž tuto žalobu prvním
výrokem usnesení ze dne 11. 7. 2011, č. j. 22 A 87/2011 - 5, odmítl. Druhým výrokem pak zamítl
návrh žalobkyně na osvobození od soudních poplatků a na ustanovení zástupce z řad advokátů.
V odůvodnění usnesení krajský soud uvedl, že napadený výsledek činnosti žalované není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutím ve smyslu uvedeného ustanovení
lze rozumět jen takové akty orgánů veřejné moci, jež jsou výsledkem příslušného, často
formalizovaného řízení a s jejichž vydáním spojuje vznik, změnu, zrušení či závazné určení práva
a povinnosti některý z obecně závazných právních předpisů České republiky. Od takových
rozhodnutí je však třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další výsledky činnosti
orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou. Krajský soud
dospěl k závěru, že právě o takový případ se jedná v posuzované věci, a proto žalobu podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl jako nepřípustnou, jelikož směřovala proti úkonu žalované,
který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen, neboť není rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. K návrhu žalobkyně na osvobození od soudních poplatků
a na ustanovení zástupce z řad advokátů krajský soud uvedl, že vzhledem k uvedeným důvodům
pro odmítnutí žaloby tento návrh zjevně nemohl být úspěšný. Žalobkyně tedy dle krajského
soudu nenaplnila předpoklady pro osvobození od soudních poplatků podle §36 odst. 3 s. ř. s.;
jednou ze zákonných podmínek pro ustanovení zástupce soudem pak je v souladu s §35 odst. 8
s. ř. s. to, že u navrhovatele jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků.
Uvedené usnesení krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností.
Stěžovatelka obecně namítá, že usnesení krajského soudu, jímž odmítl její žalobu
proti „faktickému rozhodnutí“ žalované, je nezákonné ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
neboť žalobou napadené „rozhodnutí“ je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Stěžovatelka
zároveň soud žádá o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce z řad advokátů.
K žádosti stěžovatelky Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 30. 9. 2011,
č. j. 22 A 87/2011 - 16, stěžovatelku osvobodil od soudních poplatků a zároveň ustanovil jejím
zástupcem JUDr. Ivo Hešíka, advokáta.
Podáním ze dne 2. 12. 2011 doplnil ustanovený zástupce jménem stěžovatelky výše
zmíněnou kasační stížnost o konkrétní důvody. V doplnění kasační stížnosti předně krajskému
soudu vytýká, že o žalobě rozhodl, aniž by se náležitě zabýval skutkovým stavem, když
si ani neopatřil příslušné listinné podklady. Jeho rozhodnutí je přitom zcela obecné a nekonkrétní,
a proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Zástupce jménem stěžovatelky dále blíže
uvádí, že podle §20 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu trestu
odnětí svobody“), má stěžovatelka právo na poskytování duchovních služeb. Podle §20 odst. 4
písm. b) téhož zákona se pak duchovní služby poskytují mimo jiné též individuálními rozhovory
a pastoračními návštěvami. Konečně §20 odst. 6 zákona o výkonu trestu odnětí svobody stanoví,
že požádá-li odsouzený o umožnění návštěvy církví pověřené osoby, je věznice povinna jí tuto
skutečnost neprodleně oznámit. Bez znalosti řádného stanoviska žalované ke konkrétním
okolnostem neposkytnutí možnosti rozhovoru stěžovatelky s katolickým knězem v době
od 26. 4. 2011 do 9. 5. 2011, nelze objektivně posoudit, zda došlo k tvrzenému výraznému zásahu
do práv stěžovatelky. V případě takového zásahu by závěr krajského soudu o vyloučení soudního
přezkumu nebyl správný, byť by se mělo jednat o přezkum neformálního (faktického) rozhodnutí
žalované.
Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanované lhůtě nevyjádřila. Dne 7. 3. 2012 ovšem
bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno podání žalované datované ke dni 5. 3. 2012, v němž
soudu sděluje, že v dané věci nebyl vydán žádný správní akt. Dále žalovaná ve svém podání
uvádí, že s vězeňským kaplanem byl pracovní poměr rozvázán ke dni 21. 3. 2011 dohodou,
a to na jeho vlastní žádost; duchovní péče je odsouzeným zajišťována v souladu s dohodou
o duchovní službě a do věznice dochází dobrovolní zástupci církví a náboženských společností.
Spolu s uvedeným podáním žalovaná soudu předložila originál povolení vstupu zástupců
církví a náboženských společností a dále zpracované plnění dohody o duchovní službě, které bylo
ke dni 28. 12. 2011 zasláno hlavní kaplance Vězeňské služby ČR.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byla účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Posléze Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, byť zčásti na základě jiné
argumentace, než kterou uplatnila stěžovatelka v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností
napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS]. Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla
nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53, dostupný
na www.nssoud.cz).
Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí, nebude
se ani Nejvyšší správní soud moci zabývat věcí samou, tj. nebude se zabývat otázkou zákonnosti
žalobou napadeného postupu žalované. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu
v daném řízení bude toliko otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatelky podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl po té, co dospěl k závěru, že směřovala
proti úkonu žalované, který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen, neboť
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
V posuzovaném případě krajský soud návrh stěžovatelky ze dne 9. 5. 2011 vyložil
dle jeho označení, tedy že se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Předmět řízení krajský soud vymezil v záhlaví kasační stížností napadeného
rozhodnutí tak, že rozhodl „o žalobě proti rozhodnutí žalovaného nezajišťovat dostatečnou duchovní péči
žalobkyni“. Z odůvodnění usnesení vyplývá, že krajský soud žalobu odmítl, neboť dospěl
k závěru, že napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Přitom soud podotkl, že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny
či donucení a další výsledky činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. nejsou. Konečně krajský soud uvedl, že právě o takový případ
se v posuzovaném případě jedná.
Nejvyšší správní soud předně uvádí, že souhlasí se stěžovatelkou v tom, že krajský soud
své usnesení jen velmi stručně a navíc obecně odůvodnil, aniž by se blíže vypořádal s konkrétními
žalobními tvrzeními. Nicméně přesto zdejší soud neshledal nepřezkoumatelným pro nedostatek
důvodů závěr krajského soudu, podle něhož žalobou napadený postup žalované není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1. s. ř. s., neboť tento závěr je v daném případě zcela zřejmý.
Povahou rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. se podrobně zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publikovaném pod č. 2206/2011 Sb. NSS, v němž uvedl, že „formální
definiční znaky (správního) rozhodnutí definice „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě
neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech
dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí
jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu
(přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný)“. Rozšířený senát tedy
rozhodnutí definoval jako formalizovaný a standardizovaný akt se zákonem předepsanými
náležitostmi umožňujícími rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta (adresáty) takového
aktu, obsah práv a povinností jím upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno.
Zároveň rozšířený senát vymezil i pojem rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. v materiálním slova
smyslu, přičemž zdůraznil, že na neformální úkon správního orgánu by bylo možné nahlížet
jako na rozhodnutí v materiálním smyslu jen tehdy, pokud by šlo o akt, který by po obsahové
stránce měl povahu „rozhodnutí“ ve smyslu definice obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s. a měl mít
podle zákona též formu správního rozhodnutí, avšak který by pro procesní pochybení správního
orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán.
Dále se rozšířený senát v citovaném usnesení zabýval také rozdílem mezi žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s. a zásahovou žalobou podle §82 s. ř. s.
Vycházel přitom z úvahy, že „věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno
v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující
do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit
určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva;
jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě,
že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo
fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole“. Z toho pak rozšířený senát dovodil, že „[r]ozdíl mezi
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo
úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím
obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního
práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního
zákona). Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony,
nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst.
1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“.
V nyní posuzované věci stěžovatelka ve svém návrhu na zahájení řízení výslovně uvedla,
že se jedná o žalobu proti rozhodnutí ředitele věznice Opava, plk. Mgr. Ivo Turoka nezajišťovat
dostatečnou duchovní péči pro stěžovatelku. Kopii napadeného „rozhodnutí“ ovšem
stěžovatelka k žalobě nepřiložila; napadené „rozhodnutí“ pak v žalobě ani nikterak blíže
nespecifikuje, tj. neuvádí datum, kdy mělo být „rozhodnutí“ vydáno, ani jeho číslo jednací, a dále
neuvádí ani den doručení, resp. jiného oznámení napadeného „rozhodnutí“ stěžovatelce.
Z obsahu žaloby tedy nelze ani usuzovat na to, že žalovaná v dané věci vskutku správní
rozhodnutí vydala. To ostatně potvrdila též žalovaná ve svém sdělení ze dne 5. 3. 2012.
Za rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s. pak rozhodně nelze považovat
samotný dvoustranný soukromoprávní úkon, jímž došlo k rozvázání pracovního poměru
s vězeňským kaplanem.
Formulace žalobních námitek naopak nasvědčuje tomu, že žaloba je ve své podstatě
namířena proti postupu žalované, kdy stěžovatelce nebyly ve vymezeném období poskytovány
podle jejího názoru dostatečné duchovní služby ve smyslu §20 zákona o výkonu trestu odnětí
svobody, a to v důsledku toho, že s vězeňským kaplanem byl dne 21. 3. 2011 rozvázán pracovní
poměr a podle tvrzení stěžovatelky nebyla za něj zajištěna dostatečná náhrada. Stěžovatelka
výslovně namítá, že tímto postupem žalované (v kasační stížnosti jej již sama označuje jako
„faktické rozhodnutí“) byla zkrácena na svých právech.
Podle §20 odst. 1 zákona o výkonu trestu odnětí svobody se odsouzenému zajišťuje
právo na poskytování duchovních a dalších obdobných služeb sledujících humanitární cíle
v rozsahu vyplývajícím ze zvláštních právních předpisů. Podle odst. 2 téhož ustanovení „věznice
umožňují konat zpravidla v době pracovního klidu společné náboženské obřady odsouzených“.
Podle §20 odst. 4 zákona o výkonu trestu odnětí svobody se může v rámci poskytování duchovní
služby podílet na naplňování účelu výkonu trestu též církev, a to zejména konáním bohoslužeb
pro zájemce z řad odsouzených [písm. a)] a dále též individuálními rozhovory, pastoračními
návštěvami a umožněním individuálního přístupu k náboženským úkonům [písm. b)]. Podle
ustanovení §20 odst. 6 věty druhé zákona o výkonu trestu odnětí svobody konečně platí,
že „požádá-li odsouzený o umožnění návštěvy církví pověřené osoby, je věznice povinna jí tuto skutečnost
neprodleně oznámit“.
Uvedené ustanovení §20 zákona o výkonu trestu odnětí svobody navazuje zejména
na článek 15 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručující svobodu myšlení, svědomí
a náboženského vyznání, včetně práva změnit náboženství nebo víru nebo být bez vyznání
a na článek 16 odst. 1 Listiny, podle něhož každý má právo svobodně projevovat své náboženství
a víru buď sám, nebo společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním,
náboženskými úkony nebo zachováváním obřadu (dále srov. např. čl. 9 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod). Svoboda náboženského vyznání i právo svobodného projevu
náboženství či víry náleží i odsouzeným k trestu odnětí svobody, samozřejmě v rozsahu
a za podmínek vymezených v zákoně o výkonu trestu odnětí svobody a odpovídajících účelu
a povaze tohoto trestu (viz též §27 zákona o výkonu trestu odnětí svobody). Odsouzení
ve výkonu trestu odnětí svobody tedy mají veřejné subjektivní právo na poskytování duchovní
služby v rozsahu vymezeném v §20 zákona o výkonu trestu odnětí svobody.
S ohledem na značně široké vymezení pojmu zásahu správního orgánu pak nelze vyloučit,
že žalobou napadený postup žalované by v daném případě mohl být kvalifikován právě jako
zásah podle §82 s. ř. s. (viz výše citované usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98,
v němž rozšířený senát dospěl k závěru, že zásahová žaloba vzhledem ke svému subsidiárnímu
charakteru ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu i žalobě proti nečinnosti
správního orgánu chrání jednotlivce proti jakémukoli konání či naopak opomenutí konat veřejné
správy, které je způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a není tedy pouhým procesním
úkonem v řízení a které zároveň nelze podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. ani pod pojem nečinnost při vydání rozhodnutí nebo osvědčení ve smyslu
§79 odst. 1 s. ř. s.).
Jakkoli se tedy Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem krajského soudu, že žalobou
napadený postup žalované není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s, zůstává otázkou, zda
krajský soud v daném případě postupoval správně, když návrh stěžovatelky ze dne 9. 5. 2011 bez
dalšího posoudil jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s. a tuto žalobu
jako nepřípustnou odmítl.
Jak již Nejvyšší správní soud nastínil výše, byla žaloba stěžovatelky v posuzovaném
případě nejasná, neboť z ní nebylo zřejmé, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu podle §65 s. ř. s., nebo o zásahovou žalobu ve smyslu §82 s. ř. s.
K otázce podřazení návrhu na zahájení řízení pod konkrétní typ řízení dle soudního řádu
správního se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, dostupném na www.nssoud.cz, v němž dospěl k závěru, že ve správním
soudnictví není navrhovatel povinen výslovně určit, dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního bude soud jeho návrh posuzovat, ani soud není tímto případným označením vázán.
Dle §2 odst. 1 s. ř. s. totiž sou dy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem
za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Z tohoto ustanovení je zřejmé,
že způsob poskytnutí ochrany (tj. volba příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí
s. ř. s.) je stanoven zákonem, pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě.
Krajský soud ovšem v daném případě vycházel právě z toho, jak žalobu označila
stěžovatelka, tedy že ji označila jako správní žalobu proti rozhodnutí ředitele věznice nezajišťovat
stěžovatelce dostatečnou duchovní péči, přičemž zároveň stěžovatelka odkázala na příslušná
zákonná ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud tímto
způsobem postupoval i přes skutečnost, že s ohledem na obsah žaloby se dalo usuzovat na to,
že stěžovatelka fakticky brojí proti zásahu žalované, který stěžovatelka považuje za nezákonný
a který má spočívat v tom, že v žalobě vymezeném období jí žalovaná nezajistila poskytování
duchovní služby. S ohledem na formulaci žaloby tedy nebylo možné vyloučit, že se jednalo
o žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. Přitom
je třeba vycházet z toho, že vůči stěžovatelce, která se v daném období nacházela ve výkonu
trestu odnětí svobody, žalovaná skutečně vystupovala při výkonu veřejné moci jako správní
orgán. Totiž, i přes úzkou souvislost činnosti Vězeňské služby ČR při zajišťování výkonu trestu
odnětí svobody odsouzených s trestním řízením a i přes určité zákonem vymezené pravomoci
soudů rozhodujících v trestním řízení a státních zastupitelství týkající se výkonu trestu odnětí
svobody odsouzených, nevykonává tuto činnost Vězeňská služba ČR jako orgán činný v trestním
řízení (viz mj. §12 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, a contrario), nezbývá tedy než tuto
činnost, ať již je prováděna civilními zaměstnanci nebo příslušníky Vězeňské služby ve služebním
poměru, v rozsahu, v jakém zasahuje do práv a povinností odsouzených, považovat za výkon
veřejné správy.
V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, dostupném na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba
žalobu posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr
Nejvyšší správní soud učinil již dříve v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64,
publikovaném pod č. 670/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce
učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací“.
Z uvedené judikatury zdejšího soudu ovšem také vyplývá, že pokud by byl mezi obsahem
žaloby a navrženým petitem rozpor, případně pokud by žaloba žádný petit neobsahovala, bylo
by třeba takovou vadu nejprve odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Není-li postaveno
najisto, čeho se žalobce žalobou domáhá, a soud přesto ve věci rozhodne, zatíží tím své řízení
vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz cit. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
Je zřejmé, že stěžovatelka nesprávně označila svůj návrh jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu, což bylo v rozporu s obsahem žaloby, kterým stěžovatelka brojí proti zásahu
žalované. K tomu přistupuje vada podání spočívající v tom, že předmětná žaloba neobsahuje
petit, jenž představuje nutnou náležitost jak žaloby proti rozhodnutí [viz §71 odst. 1 písm. f)
s. ř. s.], tak i žaloby proti nezákonnému zásahu [viz §84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. V každém
případě se ovšem jednalo o vadu odstranitelnou, soud tedy nebyl oprávněn vydat rozhodnutí,
aniž by se pokusil tyto vady postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. odstranit.
Krajský soud tedy byl povinen ujasnit si přípustnost žaloby a dalším podmínky řízení
v souladu s obsahem žaloby; nebyl přitom vázán označením žaloby. Jinými slovy, krajský soud
měl stěžovatelku vyzvat, aby odstranila zmiňované vady žaloby a upřesnila, čeho se touto žalobou
domáhá.
Teprve pokud by stěžovatelka na výzvu soudu podle §37 odst. 5 s. ř. s. neupřesnila
a nedoplnila své podání, byl by krajský soud povinen zkoumat, zda lze v řízení o podání
stěžovatelky i přes tuto skutečnost pokračovat, a pokud by to možné nebylo, byl by povinen
podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 2. 2010, č. j. 1 As 78/2009 - 76, dostupný na www.nssoud.cz).
Krajský soud ovšem namísto toho návrh na zahájení řízení bez dalšího posoudil jako
žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s. a jelikož dospěl k závěru,
že v daném případě žalobou napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., odmítl žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Tím
krajský soud zatížil své řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
V této souvislosti je dále podstatná i okolnost, že stěžovatelka ve svém podání ze dne
9. 5. 2011 spolu s návrhem na zahájení řízení krajskému soudu adresovala také návrh, aby ji soud
osvobodil od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů. Krajský soud
nicméně o tomto návrhu rozhodl až v předmětném usnesení o odmítnutí žaloby, kterým se řízení
před krajským soudem končí, ačkoliv s ohledem na zachování procesních práv stěžovatelky tak
měl učinit na prvním místě, tedy ještě před tím, než by se pokusil odstranit vady žaloby, jak bylo
popsáno výše. Je pravděpodobné, že pokud by soud shledal, že v daném případě jsou splněny
podmínky pro ustanovení zástupce z řad advokátů, stěžovatelka by prostřednictvím
ustanoveného advokáta vady žaloby snáze odstranila. I v tomto ohledu tedy krajský soud
pochybil, a zatížil tak řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Samotný výrok kasační stížností napadeného usnesení, jímž krajský soud zamítl návrh
stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků a na ustanovení zástupce z řad advokátů, pak
nemůže obstát ani s ohledem na důvody, pro které krajský soud návrh stěžovatelky zamítl.
Krajský soud zde totiž vycházel ze závěrů, na základě kterých předmětnou žalobu stěžovatelky
odmítl. Jak ovšem vyplývá z již uvedeného, tyto závěry neobstojí, neboť v dané věci nejde
o případ, kdy žaloba stěžovatelky zjevně nemohla být úspěšná.
Vzhledem k uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou,
byť primárně pro vady řízení před krajským soudem, k nimž přihlédl podle §109 odst. 4
ve spojení s §103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s. z úřední povinnosti, a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm
bude Krajský soud v Ostravě vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud připomíná, že pakliže krajský
soud v dalším řízení dospěje k závěru, že stěžovatelka v posuzovaném případě vskutku brojila
nikoli proti rozhodnutí, ale proti zásahu správního orgánu a že jsou ve věci splněny podmínky
řízení o této žalobě, a následně přistoupí k posouzení otázky, zda postup žalované, v němž
podle žalobního tvrzení spočívá nezákonný zásah, může být pojmově zásahem ve smyslu
§82 s. ř. s., bude muset o žalobě rozhodnout rozsudkem, nikoliv usnesením. Posouzení otázky,
zda úkon či postup správního orgánu může být pojmově zásahem, pokynem nebo donucením
ve smyslu §82 s. ř. s., je totiž otázkou důvodnosti žaloby, tj. součástí rozhodnutí ve věci samé
(viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, publikované pod č. 1773/2009 Sb. NSS).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Ostravě v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Byť Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu ruší a věc mu vrací k dalšímu
řízení, je povinen zároveň rozhodnout o odměně a úhradě hotových výdajů ustanoveného
zástupce stěžovatelky, které dle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát. Odměna a hotové výdaje
ustanoveného advokáta sice totiž patří mezi náklady řízení ve smyslu §57 s. ř. s., nejde však
o náhradu nákladů řízení mezi jeho účastníky ve smyslu §60 s. ř. s., o níž má dle
§110 odst. 3 s. ř. s. v případě náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti po zrušení napadeného
rozhodnutí krajského soudu rozhodovat v dalším řízení krajský soud.
Ustanovenému zástupci stěžovatelky byla přiznána odměna a náhrada hotových výdajů
v celkové částce 4800 Kč [dva úkony právní služby po 2 100 Kč podle §11 odst. 1 písm. b) a d)
ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), v účinném znění, a dále
dva režijní paušály po 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu], zvýšená o částku připadající
na DPH ve výši 20 %, celkem tedy 5760 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu