ECLI:CZ:NSS:2012:6.ADS.43.2012:22
sp. zn. 6 Ads 43/2012 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobkyně:
MUDr. V. P., zastoupené Mgr. Adamem Zlámalem, advokátem, se sídlem Maltézské náměstí 8,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 9. 2008, č. j. 21544/2008, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2011, č. j. 6 Ca 367/2008 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepři znáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 5. 2008, č. j. 15521/Zam 6, nebyla žalobkyni přiznána
specializovaná způsobilost k výkonu zdravotnického povolání lékaře v oboru vnitřního lékařství
podle §44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné
způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního
lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 95/2004 Sb.“).
Podle citovaného ustanovení mohou získat specializovanou způsobilost bez doplnění odborné
praxe ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory (dále jen „ČLK“) k výkonu soukromé
lékařské praxe a nejméně 5 z posledních 6 let nepřetržitě vykonávali zdravotnické povolání lékaře.
Žalobkyně však za tímto účelem předložila osvědčení ČLK ze dne 24. 6. 2006, přičemž žalovaná
akceptuje osvědčení ČLK vydaná pouze do 17. 4. 2004, neboť téhož dne nabyla účinnosti novela
zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, provedená
zákonem č. 121/2004 Sb., jíž byla vypuštěna možnost připojit k žádosti o registraci osvědčení
komory o splnění podmínek k výkonu soukromé praxe nahrazující splnění povinnosti připojit
doklad o vzdělání – přiznání specializované způsobilosti, které však žalobkyně nezískala.
Přestože tedy ustanovení §44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. obsahuje formulaci
„získali osvědčení České lékařské komory“, aniž by uvádělo datum, do kdy je třeba
takové osvědčení získat, je tomu tak z důvodu, že v době přijetí zákona č. 95/2004 Sb. nebylo
možno předvídat datum nabytí účinnosti zákona č. 121/2004 Sb. Citovanou dikci zákona je tedy
podle žalovaného třeba vykládat a vztahovat k datu nabytí účinnosti zákona č. 95/2004 Sb.
(2. 4. 2004), nejpozději však k datu 17. 4. 2004, neboť uvedený zákon č. 121/2004 Sb. nabyl
účinnosti dne 18. 4. 2012. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila rozkladem, který ministr
zdravotnictví v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl.
[2] Uvedené rozhodnutí napadla žalobkyně žalobou k Městskému soudu v Praze s tím,
že žalovaný neposoudil správně splnění podmínek pro získání specializované způsobilosti
v oboru vnitřní lékařství, když za tímto účelem odmítl uznat osvědčení k výkonu soukromé
lékařské praxe v oboru vnitřní lékařství vydané žalobkyni Českou lékařskou komorou (dále
jen „ČLK“) ze dne 24. 6. 2006, ev. č. 57893/77.
[3] Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl s tím,
že při interpretaci přechodného ustanovení §44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. je třeba
vycházet nejen z jeho jazykového výkladu, ale i z výkladu systematického, logického
a teleologického, přihlédnout k jeho smyslu a rovněž k účelu sledovanému novou úpravou
vtělenou do citovaného zákona. Na tomto základě je pak zřejmé, že podle citovaného ustanovení
mohl žalovaný postupovat pouze tehdy, bylo-li osvědčení ČLK vydáno nejpozději do doby
změny podmínek v důsledku nové právní úpravy v zákoně č. 95/2004 Sb. Správnost
tohoto výkladu je podle městského soudu podpořena zákonem č. 189/2008 Sb., kterým se mění
zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků
členských států Evropské unie a o změně některých zákonů, jehož vydáním se s účinností
od 1. 7. 2008 do zákona č. 95/2004 Sb. doplnilo konkrétní hraniční datum pro vydání osvědčení
ČLK (17. 4. 2004). Vzhledem k tomu, že se tak stalo z důvodu odstranění nejasnosti, která byla
překlenována výkladem, nepředstavuje tento postup podle městského soudu nepřípustnou
retroaktivitu, jak tvrdí žalobkyně. K námitce, že žalobkyně neměla důvod o osvědčení žádat dříve,
se městský soud ztotožnil s žalovaným a konstatoval, že vzhledem k tomu, že Ministerstvo
zdravotnictví není příslušné k posuzování podmínek stanovených vnitřními předpisy ČLK
pro vydávání licencí, nemůže se zabývat ani skutečností, zda účastník řízení splňoval či nikoli
podmínky pro vydání osvědčení před 17. 4. 2004.
[4] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
v níž především trvá na tom, že v §44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. není účastník
řízení nijak omezen, pokud jde o datum vydání osvědčení ČLK, a že pro přiznání specializované
způsobilosti lze tudíž použít i osvědčení vydané po 2. 4. 2004, resp. 17. 4. 2004. Stěžovatelka
to dovozuje mimo jiné ze znění předchozích vět §44 odst. 1 citovaného zákona, v nichž
zákonodárce lhůtu pro splnění podmínek pro přiznání specializované způsobilosti na rozdíl
od věty šesté stanovil.
Městský soud se dále podle stěžovatelky dostatečně nevypořádal s otázkou retroaktivity
článku V. odst. 2 zákona č. 189/2008 Sb., který teprve s účinností od 1. 7. 2008 výslovně zakotvil,
že specializovanou způsobilost mají osoby, kterým ČLK vydala osvědčení k výkonu soukromé
lékařské praxe do 17. 4. 2004 a výslovně tak změnil podmínky pro přiznání specializované
způsobilosti, přičemž zákon č. 95/2004 Sb., jehož součástí je předmětné ustanovení §44 odst. 1,
nabyl účinnosti již dne 2. 4. 2004. Stěžovatelka zdůraznila, že podala žádost o přiznání
specializované způsobilosti před nabytím účinnosti zákona č. 189/2008 Sb. a že před tímto datem
proběhla i podstatná část řízení před žalovanou.
Stěžovatelka rovněž nadále trvá na tom, že je ustanovení §44 odst. 1 věta šestá
diskriminační vůči lékařům, kteří do data nabytí účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. vykonávali
povolání lékaře v zaměstnaneckém poměru a nepotřebovali pro výkon svého povolání osvědčení
ČLK k výkonu soukromé praxe. To byl i případ stěžovatelky, která neměla důvod
o toto osvědčení v dané době žádat, byť pro jeho vydání splňovala podmínky, což doložila
i v řízení o rozkladu Licenčním řádem ČLK. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje i na to,
že jako zaměstnankyně nemocnice mohla reálně zjistit potřebnost osvědčení ČLK až po nabytí
platnosti zákona č. 95/2004 Sb. (2. 4. 2004), ale vzhledem ke krátké legisvakanční lhůtě,
tj. patnáctidenní, nebylo možné osvědčení získat.
Závěrem stěžovatelka odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2011,
č. j. 8 Ca 135/2008-59, podle něhož je splnění podmínek pro přiznání specializované způsobilosti
potřeba posuzovat pečlivě po věcné stránce, neboť trvat na formálním dokladu by bylo v daném
případě čistě formalistickým přístupem. Tento výklad však podle stěžovatelky nezohlednil
ani městský soud ani žalovaná.
[5] Poté, co Nejvyšší správní soud zhodnotil, že kasační stížnost splňuje všechny formální
požadavky na ni kladené, přistoupil k posouzení její důvodnosti v rozsahu stěžovatelkou
uvedených důvodů (§103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále
jen „s. ř. s.“) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[6] V posuzované věci je klíčový výklad ustanovení §44 odst. 1 věty šesté zákona
č. 95/2004 Sb. Tento zákon, jak již uvedl městský soud, nahradil s účinností od 2. 4. 2004 úpravu
obsaženou ve vyhlášce č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných
pracovnících ve zdravotnictví a upravil tak, v souladu s předpisy práva společenství, konkrétně
se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání
odborných kvalifikací, mimo jiné nový způsob získávání způsobilosti k výkonu zdravotnického
povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta v České republice. Ustanovení §44 odst. 1
tohoto zákona je ustanovením přechodným, jehož účelem je určit, za jakých podmínek
se specializace získaná podle dosavadních právních předpisů považuje za specializovanou
způsobilost podle zákona č. 94/2004 Sb. Prvních pět vět ustanovení §44 odst. 1 umožňuje
lékařům, kteří získali specializaci podle dosavadních právních předpisů, doplnit si chybějící část
odborné praxe stanovené vzdělávacím programem do 5 let ode dne nabytí účinnosti zákona
č. 95/2004 Sb. Věta šestá pak stanoví, že bez doplnění odborné praxe podle věty první až páté
získávají specializovanou způsobilost ti, kteří získali osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské
praxe a nejméně 5 z posledních 6 let nepřetržitě vykonávali zdravotnické povolání lékaře.
Nejvyšší správní soud je pak postaven především před otázku, zda z tohoto ustanovení vyplývá
omezení, pokud jde o datum vydání osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské praxe.
[7] Jazykovým výkladem ustanovení §44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. lze dospět
k závěru, že nejzazší termín pro vydání osvědčení ČLK v ustanovení skutečně není výslovně
obsažen. Lze však alespoň na okraj poukázat na to, že zatímco v předchozích větách
tohoto ustanovení zákonodárce použil budoucí čas („doplní chybějící část odborné praxe“),
ve větě šesté užil času minulého („ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory“).
Tento poznatek nicméně sám o sobě nepostačuje ke spolehlivému závěru o výkladu
tohoto pravidla a z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu ČR
navíc vyplývá nutnost používat při interpretaci právních norem i jiné výkladové metody
než pouze výklad jazykový (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2010,
sp. zn. 4 As 30/2009, a nález Ústavního soudu ČR ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96,
č. 63/1997 Sb.). Ústavní soud zde konstatoval, že soud není absolutně vázán doslovným zněním
zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel
zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně
konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu
se musí zakládat na racionální argumentaci“. Obdobně se Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, v němž uvedl, že neudržitelným momentem používání práva je
jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu. Dle tohoto ustanovení představuje
jazykový výklad „toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění
a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad,
výklad e ratione legis atd.)“. Tyto závěry Ústavního soudu ostatně zdejší soud již citoval v nedávném
rozhodnutí týkajícím se taktéž výkladu ustanovení zákona č. 95/2004 Sb., a sice §44 odst. 4
písm. a) (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 151/20211 - 89 ze dne
6. 6. 2012).
[8] Z uvedeného vyplývá, že je na místě použít i další výkladové metody ke zjištění smyslu
a účelu právní normy (např. výklad teleologický, logický, systematický či historický). Přitom je
třeba vyjít z toho, že ustanovení §44 odst. 1 je jedno z přechodných ustanovení zákona
č. 95/2004 Sb., který byl přijat dne 2. 4. 2004 za účelem uvedení legislativy ČR v oblasti
podmínek pro získávání odborné způsobilosti zdravotnických pracovníků do souladu s unijním
právem. Účelem přechodných ustanovení je přitom obecně odstranit nebo zmírnit negativní
důsledky střetu staré a nové právní úpravy a zachovat tak již nabytá práva a upravit předpoklady
pro jejich další existenci a obsah. V daném případě šestá věta ustanovení §44 odst. 1 citovaného
zákona zachovává práva lékařů odpovídající 1) již získané specializaci I. stupně, 2) získanému
osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské praxe a 3) nepřetržitému výkonu povolání lékaře
v období 5 z posledních 6 let. Citované ustanovení tedy slouží na ochranu těch, kteří tato práva
nabyli již před nabytím účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. (2. 4. 2004), event. zákona
č. 121/2004 Sb., jímž byla ze zákona č. 160/1992 Sb. vypuštěna povinnost připojit k žádosti
o registraci osvědčení komory o splnění podmínek k výkonu soukromé praxe a byla nahrazena
povinností připojit doklad o vzdělání (17. 4. 2004). Z logiky věci lze tedy uzavřít, že účelem
citovaného ustanovení není chránit ty lékaře, kteří sice podle dosavadních předpisů získali
specializaci I. stupně a vykonávali po stanovenou dobu nepřetržitě zdravotnické povolání lékaře,
avšak osvědčení České lékařské komory získali až po datu 2. 4. 2004, resp. 17. 4. 2004.
Přestože tedy citované ustanovení výslovně neobsahuje nejzazší termín pro vydání osvědčení
ČLK, nelze vzhledem ke shora uvedenému učinit jiný závěr, než že lékaře, kteří získali osvědčení
ČLK po shora uvedeném datu (2. 4. 2004, resp. 17. 4. 2004) k získání specializované způsobilosti
neopravňuje. Nadále po přijetí zákona č. 121/2004 Sb., je výkon soukromé lékařské praxe
podmíněn specializovanou způsobilostí, a to bez výjimek.
[9] Opačný výklad, podle něhož by lékaři mohli za tímto účelem předkládat osvědčení vydaná
ČLK v jakékoli době, tedy i po datu účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. (resp. zákona
č. 121/2004 Sb.), by vedl k popření smyslu zákona č. 95/2004 Sb. určit nový způsob získávání
způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání a byl by v rozporu i s právem Evropské unie,
jehož transpozici právě citovaný zákon zajišťuje. Na tom nic nemění ani další okolnost
stěžovatelkou zmiňovaná, a sice že ČLK byla nadále, i po datu účinnosti zákona č. 95/2004 Sb.,
oprávněna osvědčení k výkonu soukromé lékařské praxe vydávat, a to podle §2 odst. 2 písm. d)
zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České
lékárnické komoře, (dále jen zákon č. 220/1991 Sb.). Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom,
že ČLK nadále tímto oprávněním podle citovaného ustanovení disponuje. Jedná se
však pouze o důsledek nečinnosti zákonodárce, který nepřistoupil k odstranění
tohoto legislativního nesouladu, tedy společně s novelou zákona č. 160/1992 Sb. provedenou
zákonem č. 121/2004 Sb. nenovelizoval i zákon č. 220/1991 Sb. I v tomto ohledu tedy nelze
než se ztotožnit se závěrem městského soudu i žalovaného, že jsou-li tato osvědčení vydávána
i nadále, nelze s nimi spojovat přiznání specializované způsobilosti.
[10] Lichá je i námitka stěžovatelky, že ji přechodné ustanovení §44 odst. 1 věta šestá
diskriminuje vůči těm, kteří již před účinností zákona č. 95/2004 Sb. vykonávali soukromou
lékařskou praxi a o příslušné osvědčení ČLK tedy požádali včas. Již výše bylo uvedeno,
že citované ustanovení zmírňuje dopady nové právní úpravy do práv vzniklých před účinností
tohoto zákona a jako takové tedy slouží právě na ochranu těch, kteří k datu 2. 4. 2004,
resp. 17. 4. 2004, splňovali podmínky tam uvedené. Zakládá-li právo výhodnější postavení
osobám, které určitá práva již získaly, nejedná se bez dalšího o diskriminaci vůči těm,
kteří tato práva nemají. Stěžovatelce tím není právo na přiznání specializované způsobilosti nijak
upřeno - má nadále možnost dosáhnout tohoto cíle splněním podmínek podle §44 odst. 1 věta
první až pátá zákona č. 95/2004 Sb., tedy doplnit si chybějící část odborné praxe.
[11] Závěrem nelze souhlasit ani s námitkou retroaktivity zákona č. 189/2008 Sb.,
který v čl. V bodu 2. zakotvil, že specializovanou způsobilost mají osoby, kterým ČLK vydala
osvědčení k výkonu soukromé lékařské praxe do 17. 4. 2004. Vzhledem k tomu,
že tuto skutečnost lze, jak vyplývá ze shora uvedeného, dovodit ze zákona č. 95/2004 Sb.,
resp. zákona č. 160/1992 Sb., nezavádí zákon č. 189/2008 Sb. nové pravidlo, ale pouze výslovně
potvrzuje skutečnost, která ze stávajících právních předpisů (byť implicitně) vyplývá
a která z nich vyplývala již v době podání žádosti žalobkyně o přiznání specializované
způsobilosti.
[12] Nepřípadný je i odkaz stěžovatelky na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
19. 7. 2011, č. j. 8 Ca 135/2008 - 59 (potvrzený rozsudkem zdejšího soudu ze dne 6. 6. 2012,
č. j. 3 Ads 151/2011 - 88, dostupným na www.nssoud.cz), v němž šlo o přiznání specializované
způsobilosti podle jiného ustanovení zákona č. 95/2004 Sb., a to §44 odst. 4 písm. a), u lékařů,
kteří podle dosavadních právních předpisů získali specializaci v nástavbovém oboru. I z citace,
kterou stěžovatelka uvádí ve své kasační stížnosti („splnění podmínek pro přiznání specializované
způsobilosti je potřeba posuzovat pečlivě po věcné stránce, neboť trvat na formálním dokladu
by bylo v daném případě čistě formalistickým přístupem“), je zřejmé, že městský soud neučinil
obecný závěr o nutnosti předkládat doklady v daném řízení, ale vztáhl jej právě k jím řešené
situaci. V daném případě žalobce žádal o přiznání specializované způsobilosti v oboru
neonatologie a za tím účelem předložil doklad o II. atestaci v oboru pediatrie, který zahrnoval
ve srovnatelném rozsahu i obor neonatologie. Městský soud uzavřel, že za takové situace bylo
nutno žalobci vyhovět, neboť trvání na předložení dokladu o II. atestaci v oboru neonatologie
by bylo formalistické. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelkou citovaná pasáž tohoto rozsudku
na nyní posuzovaný případ nedopadá.
[13] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nepovažoval kasační stížnost
za důvodnou a podle §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. ji tedy zamítl.
[14] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení úspěšná, proto jí právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 s. ř. s. nenáleží. Žalovaný, jako procesně
úspěšný účastník řízení, právo na náhradu nákladů řízení neuplatnil a vzhledem k tomu,
že ani ze spisového materiálu nevyplývá, že by v souvislosti s tímto řízením vynaložil náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti, Nejvyšší správní soud mu náhradu nákladů řízení
mu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2012
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu