ECLI:CZ:NSS:2012:6.AS.26.2010:123
sp. zn. 6 As 26/2010 - 123
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobkyně:
FTV Prima, spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8 - Libeň, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí
žalované ze dne 13. 5. 2009, č. j. hol/3899/09, sp. zn. 2009/113/HOL/FTV, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2010,
č. j. 7 Ca 222/2009 - 40,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2010, č. j. 7 Ca 222/2009 - 40,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 13. 5. 2009, č. j. hol/3899/09, sp. zn. 2009/113/HOL/FTV, udělila
žalovaná žalobkyni pokutu podle §60 odst. 1 písm. l) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, (dále jen „zákon č. 231/2001 Sb.“),
ve výši 500 000 Kč, za porušení §48 odst. 4 písm. a) tohoto zákona, kterého se měla dopustit
tím, že odvysílala označení sponzora RAMA, produkt Classic Idea! Multivita (sponzor upoutávky,
mutace 1) s premiérou vysílání dne 22. 9. 2008 ve 20:28:50 hod na programu Prima televize,
a tím porušila svou povinnost zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné
u provozovatele televizního vysílání zřetelně, zvukově, obrazově či zvukově-obrazově oddělené
od ostatních částí programu.
[2] V napadeném správním rozhodnutí žalovaná dospěla k závěru, že odvysílaný sponzorský
vzkaz je reklamou ve smyslu §2 odst. 1 písm. n) zákona č. 231/2001 Sb., neboť má dynamický
a vybízející charakter s cílem přesvědčit diváka o koupi výrobku. Během spotu jsou zdůrazňovány
kvalitativní vlastnosti produktu, prezentace využívá příběhu, resp. zobrazení rodiny,
přičemž právě rodinný příběh v označení sponzora výrazně zesiluje jeho reklamní sdělení.
Výrobek je prezentován způsobem, aby byl zřetelný jeho vliv na zdraví celé rodiny. Tento efekt je
zesílen animacemi, jak se má správně výrobek konzumovat – ve spojení s jinými ingrediencemi,
tj. zeleninou, pečivem, apod. Vzhledem k tomu, že v minulosti žalovaná vydala žalobkyni
upozornění na porušení povinnosti stanovené v §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb.,
v nyní posuzované věci přistoupila k uložení pokuty a nikoli k vydání upozornění. Konkrétně
se v případě v minulosti vydaných upozornění jednalo o upozornění ze dne 10. 10. 2004 ve věci
sp. zn. Rpo/99/04 - Rup a ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. Rpo/125/06 - rup. Za porušení uvedeného
ustanovení žalovaná žalobkyni rovněž již uložila pokutu ve společném řízení
sp. zn. 2008/132/had/FTV.
[3] Proti tomuto rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze.
Namítala mimo jiné, že uložení pokuty nepředcházelo upozornění na porušení zákona ve smyslu
§59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. Žalovaná sice ve svém rozhodnutí odkázala na některá
v minulosti vydaná upozornění, avšak podle žalobkyně by bylo popřením smyslu a preventivní
funkce upozornění, kdyby žalovaná byla od data doručení prvního upozornění oprávněna
každé další porušení příslušného zákonného ustanovení postihovat pokutou.
[4] Městský soud napadeným rozsudkem rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu
řízení. Při svém rozhodování vycházel městský soud z judikatury Nejvyššího správního soudu,
konkrétně z rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 20/2008 - 83, ze dne 14. 5. 2008,
č. j. 6 As 43/2007 - 120, ze dne 15. 5. 2008, č. j. 6 As 70/2007 - 104, ze dne 30. 5. 2008,
č. j. 4 As 35/2007 - 120 a ze dne 10. 2. 2010, č. j. 6 As 17/2009 - 94 (všechna rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu uvedená v tomto textu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Městský
soud dospěl k závěru, že upozornění nemusí vždy předcházet konkrétnímu jednání,
v němž správní orgán spatřuje naplnění skutkové podstaty podle zákona č. 231/2001 Sb.,
avšak pokud má ustanovení §59 plnit svůj účel, musí jít o typově obdobné či shodné skutkové
jednání. Teprve je-li tato typová podobnost či shodnost protiprávního jednání provozovatele
zjištěna, lze mít za to, že byla splněna i povinnost správního orgánu upozornit provozovatele
na porušení právní povinnosti. Vzhledem k tomu, že z napadeného rozhodnutí žalované
ani spisového materiálu není zřejmé, co mělo být obsahem předchozího porušení povinností
žalobcem a o jaká skutková jednání šlo, neuvedla žalovaná, jakým způsobem splnila
svou povinnost podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. a její rozhodnutí je
tak nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění.
[5] Nepřezkoumatelným shledal městský soud rovněž závěr žalované o výši finančního
prospěchu, který žalobkyně deliktním jednáním získala. Městský soud žalované v této souvislosti
vytkl především, že v napadeném správním rozhodnutí nebyly identifikovány agenturní zprávy,
z nichž žalovaná závěr o výši finančního prospěchu získala. Na závěr městský soud konstatoval
nesrozumitelnost napadeného správního rozhodnutí z důvodu, že žalovaná na jeho str. 7 uvedla,
že došlo k porušení povinnosti ze strany provozovatele CET 21 a při úvaze o rozsahu, typu
a dosahu závadného vysílání hodnotila rozsah programu televize Nova.
[6] Uvedené rozhodnutí městského soudu napadla žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížností, v níž především nesouhlasila s tím, že ve svém rozhodnutí neuvedla, jakým způsobem
naplnila povinnost podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. Stěžovatelka v této souvislosti
odkázala na str. 7 napadeného správního rozhodnutí, kde je uveden výčet minulých upozornění
na porušení §48 odst. 4 písm. a) tohoto zákona. Další rozebírání obsahu předchozích vydaných
upozornění považuje stěžovatelka za neekonomické a zmatečné, zvláště když není pochyb
o jejich doručení. Současně má stěžovatelka za to, že není její povinností zasílat opakovaně celý
text daného upozornění jako přílohu k zahájení jiného správního řízení. Stěžovatelka považuje
za nadstandardní a nezákonný rovněž požadavek, aby minulá upozornění a sankcionovaný skutek
souvisely nejen pokud jde o skutkovou podstatu, ale i pokud jde o předmět prezentace
(např. aby byla reklama na dětský nápoj spojována pouze s upozorněním na porušení určité
povinnosti v souvislosti s prezentací dětského nápoje).
[7] Stěžovatelka rovněž nesouhlasí s tím, že je způsob, jakým posoudila kritérium finančního
prospěchu, nepřezkoumatelné. Sama v napadeném správním rozhodnutí uvedla, že jediný
způsob, jak získat představu o finančním prospěchu žalobkyně, je praxe či veřejně přístupná data
z různých agentur. Na závěr stěžovatelce není zřejmé, proč městský soud udal písařské chyby
v napadeném správním rozhodnutí (tj. záměnu televize Prima za televizi Nova či společnost
CET 21) jako jeden z důvodů nezákonnosti správního rozhodnutí, když sám připustil, že tyto lze
snadno odstranit podle §70 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
[8] Žalobkyně ke kasační stížnosti podala vyjádření, v němž polemizuje s některými tvrzeními
a argumenty uvedenými v kasační stížnosti a naopak se ztotožňuje se závěry soudu. V závěru
svého vyjádření žalobkyně navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
[9] Nejvyšší správní soud konstatuje z obsahu správního spisu popis sponzorského vzkazu,
který v nyní posuzované věci žalovaná posoudila jako neoddělenou reklamu: Žena připravuje
v kuchyni svačinu pro své děti - maže pečivo produktem Classic Idea! Multivita od Ramy.
Na pracovní ploše kuchyňské linky je rozloženo množství čerstvé zeleniny a dalších ingrediencí.
V dalším záběru žena předává dózy s připravenou svačinou svým dětem. Dále následuje animace
– dva kusy pečiva, mezi nimiž se nachází v několika vrstvách zelenina, sýr, šunka a produkt
Classic Idea! Multivita, přičemž celý obrázek dokreslují písmena A, E a D, představující vitamíny
obsažené v tomto produktu, a dále nápis „esenciální mastné kyseliny“. Poslední scéna vyobrazuje
tři různá balení produktu Classic Idea! Multivita (oranžové, modré a žluté), pod nimiž je uvedeno
„Rama sponzor pořadu“. V napadeném správním rozhodnutí odkázala stěžovatelka
mimo jiné na upozornění na porušení povinnosti podle §59 odst. 1 zákona o vysílání ve věci
sp. zn. Rpo/99/04 - Rup. V tomto upozornění byl označen jako neoddělená reklama spot
vysílaný jako sponzorský vzkaz propagující výrobek URGO HI-TECH: ruky s řeznou ránou
se dotýká ruka kostlivce a rána mizí. V levém horním rohu je nápis URGO HI-TECH
a pod ním slova „hojivé náplasti“. V pravém dolním rohu je vyobrazeno balení výrobku.
Zvukový doprovod zní: „Příjemné chvíle při sledování pořadu vám přeje URGO, výrobce
náplastí na řezné rány. URGO HI-TECH – hojivé náplasti!“.
[10] Poté, co Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost splňuje všechny
formální požadavky, posoudil kasační stížnost v rozsahu důvodů tvrzených stěžovatelkou [§103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“)] a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soudu dospěl v posuzované věci k závěru, že se neztotožňuje
s městským soudem konstatovanou nezákonností pro vytýkané vady správního rozhodnutí.
Ve správním i soudním řízení bylo v posuzované věci najisto postaveno, jaké upozornění
předcházelo udělení správní sankce a o jaká skutková jednání šlo. Rovněž městským soudem
tvrzená nepřezkoumatelnost rozhodnutí z důvodu vágnosti posouzení jednoho z kritérií pokuty
a z důvodu jedné písařské chyby podle Nejvyššího správního soudu bez konkrétního
přesvědčivého odůvodnění nezákonnosti neobstojí. Zásadní právní otázka, kterou je
v posuzovaném případě třeba vyřešit, je však způsob, jakým má být splněna podmínka
upozornění v případě, že se jedná o porušení zákazu neoddělené reklamy odvysíláním reklamy
namísto sponzorského vzkazu.
[12] Při jejím posouzení vycházel Nejvyšší správní soud z následující právní úpravy:
Podle §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. je provozovatel vysílání povinen
zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné a u provozovatele rozhlasového vysílání
zřetelně zvukově, u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově či zvukově-
obrazově oddělené od ostatních částí programu.
Podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. jestliže provozovatel vysílání a provozovatel
převzatého vysílání porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo podmínky udělené
licence, upozorní jej Rada na porušení tohoto zákona a stanoví mu lhůtu k nápravě.
[13] Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě zaujal v usnesení rozšířeného senátu
ze dne 3. 4. 2012, č. j. 6 As 26/2010 - 101, stanovisko k charakteru upozornění podle §59 odst. 1
zákona č. 231/2001 Sb. předcházejícího sankci podle téhož zákona. Citované upozornění je
nutnou podmínkou postihu za další opakované jednání vykazující v podstatných rysech
znaky jako to jednání, na jehož protiprávnost byl upozorněn. V citovaném usnesení dospěl
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že „předchozí upozornění podle §59 odst. 1
zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů o vysílání
je s výjimkou případů podle §59 odst. 4 tohoto zákona nutnou podmínkou postihu za další obdobné jednání.
Teprve dostane-li se provozovateli takového upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující v podstatných
rysech znaky jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn, postihnout … Znamená to tedy, že aby ustanovení
§59 odst. 1 až 3 zákona o vysílání plnila svůj účel, musí provozovatel v případech, kdy se mají tato ustanovení
uplatnit, dostat reálnou možnost ke zjednání nápravy. K tomu je v první řadě třeba, aby v upozornění
podle odst. 1 zmíněného paragrafu bylo příslušné jednání provozovatele dostatečně konkrétně a jednoznačně
skutkově popsáno a vymezeno a aby upozornění obsahovalo i dostatečně přezkoumatelnou právní úvahu o tom,
jakou povinnost měl provozovatel porušit. Teprve dostane-li se provozovateli takového upozornění, lze jej
za opakované jednání vykazující v podstatných rysech znaky jako to, na jehož závadnost byl upozorněn,
sankcionovat. Znamená to mimo jiné, že upozornění podle §59 odst. zákona o vysílání nemůže mít toliko obecně
preventivní povahu (např. varování, že nelze vysílat sponzorské vzkazy, které by obsahově měly charakter
reklamy). Upozornění podle uvedeného ustanovení je účinné toliko vůči danému konkrétnímu provozovateli,
kterému bylo adresováno, a vůči ostatním provozovatelům může působit nanejvýš jako jistý signál regulátora
o jím uplatňované správní praxi. Uvedená úvaha neznamená, že jednání, na jehož závadnost byl provozovatel
upozorněn, a další jednání, za něž je již sankcionován, musí být ve všech skutkových aspektech totožná.
To by nepochybně vedlo k faktické nemožnosti sankcionovat řadu skutků ve své podstatě obdobných, avšak lišících
se od sebe drobnými, nevýznamnými nuancemi (např. vícero obsahově shodných či jen nevýznamně odlišných verzí
téhož reklamního spotu vysílaných v různých časech, lišících se sice například určitým grafickým, dějovým
nebo jiným dílčím aspektem, ale ve svém celkovém vyznění a působení na diváka velmi podobných). Něco takového
by odporovalo smyslu a účelu zákona a umožňovalo jeho snadné obcházení, což nelze připustit … Na druhé
straně povaha rozhlasového a televizního vysílání vyžaduje, aby upozornění podle §59 odst. 1 zákona o vysílání
bylo účinné vskutku pouze ve vztahu k takovým navazujícím jednáním, která ve všech podstatných rysech jsou
obdobou toho, na jehož závadnost byl provozovatel upozorněn, a o nichž si tedy provozovatel jako profesionál
v oboru rozhlasového či televizního vysílání může a musí být jist, že by – stejně jako jednání, na jehož závadnost
byl upozorněn – byla regulátorem hodnocena jako závadová. Důvodem pro takový výklad je vysoce variabilní,
pestrý, kreativní a jen málo typizovaný obsah rozhlasového a televizního vysílání, zejména pak těch jeho částí,
jež jsou svojí podstatou tvůrčím dílem v pravém slova smyslu (uměleckým výtvorem, reportáží, zábavným pořadem
aj.), ve spojení s ústavním požadavkem zajištění co možná nejširší svobody projevu. Příliš restriktivní postup
by hrozil předběžnou autocenzurou provozovatelů v obavě ze sankcí ze strany regulátora, a tedy by se dostával
do rozporu se zákazem cenzury podle čl. 17 odst. 3 Listiny … Požadavek, aby byla sankcionována
jen taková „prostá“ porušení povinností podle zákona o vysílání, která následují po předchozím upozornění
na jednání vykazující ve všech podstatných rysech obdobné znaky jako to, za něž má být uložena sankce,
je uplatněním principu právní jistoty ve správním trestání… Důvodem k tomu je i neexistence časového limitu,
po jehož uplynutí by předchozí upozornění takříkajíc „přestalo platit“. Ustanovení o prekluzi práva uložit
pokutu resp. zahájit správní řízení k jejímu porušení totiž váží prekluzivní lhůty výlučně k rozhodným
skutečnostem vztahujícím se k jednání naplňujícímu znaky správního deliktu; časový rámec „platnosti“
předchozího upozornění jimi není žádným způsobem vymezen. Znamená to tedy, že předchozí upozornění platí
„věčně“ (po dobu, po kterou provozovatel má licenci či registraci), a proto tím spíše je nutné, aby skutek,
jehož se týká, byl velmi přesně a jednoznačně vymezen, neboť tím je determinován i obsah případných navazujících
skutků, jež mohou být již sankcionovány. Po provozovateli je nicméně spravedlivé požadovat, aby upozornění,
jichž se mu dostalo, schraňoval a řídil se jimi po celou dobu platnosti licence či registrace, neboť jako profesionál
v oboru televizního či rozhlasového vysílání jistě může nastavit vnitřní mechanismy svého fungování tak,
aby ti jeho zaměstnanci nebo jiní spolupracovníci, jejichž jednáním může dojít k porušení provozovatelových
povinností podle zákona o vysílání, byli o předchozích upozorněních regulátora patřičně informováni
a o jejich obsahu a důsledcích proškoleni… Uvedené ustanovení však je nutno vykládat jiným způsobem,
a sice tak, že Rada první „prosté“ porušení zákona o vysílání určité povahy nesankcionuje,
nýbrž na ně provozovatele upozorní a vyzve jej k nápravě (podle povahy věci mu pak případně podle §59 odst. 2
zákona o vysílání stanoví lhůtu k nápravě, zejména v případech trvajících protiprávních stavů, jejichž faktické
odstranění vyžaduje určitý čas). Teprve opakuje-li se závadné jednání (tj. dopustí-li se provozovatel jednání
vykazujícího v podstatných rysech obdobné znaky jako to, na jehož závadnost byl upozorněn), je na místě
přistoupit k uložení sankce.“
[14] Nejvyšší správní soud opakovaně posuzoval hraniční případy mezi reklamou
a sponzorským vzkazem a odkazuje na svou judikaturu k této otázce. V rozsudku ze dne
9. 11. 2006, č. j. 7 As 81/2005 - 79, publikovaném pod č. 1063/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní
soud k této otázce uvedl: „Sponzorský vzkaz může obsahovat reklamní sdělení v širším slova smyslu,
tj. sdělení veřejně propagující obchodní firmu, výrobek, zboží či službu, a dále i slogan, tj. určité slovní spojení
charakterizující podnikatele či jeho výrobek, zboží nebo službu. Základním účelem sponzorování je vytvoření
dobrého jména, pověsti právnické či fyzické osoby či jeho výrobků (tzv. goodwill). Tento účel proto musí sloužit
jako odlišující kritérium pro reklamu a sponzorování, protože tam, kde by sponzorský vzkaz vybízel ke koupi
určitého výrobku podnikatele, by se již nejednalo o sponzorský vzkaz, nýbrž o reklamu. Klasickým příkladem
sponzorského vzkazu vytvořeného dle zákona o vysílání tak bude grafická prezentace loga sponzora
či jeho výrobku doprovázená sloganem charakterizujícím sponzora či výrobek, spíše statického charakteru,
s uvedením, že se jedná o sponzora konkrétního pořadu. V žádném případě však nemůže jít o takové ztvárnění,
kde by ústředním motivem bylo přesvědčení diváka o koupi určitého výrobku (§53 odst. 5 zákona o vysílání)
zdůrazňováním jeho kvalit, srovnáváním s podobnými, či nějaký reklamní příběh, tj. dynamický charakter
vysílaného sdělení.“
[15] Jak již bylo výše uvedeno výše v bodě [9] tohoto rozsudku, žalobkyni stěžovatelka
doručila upozornění na porušení povinnosti podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. ve věci
sp. zn. Rpo/99/04 - Rup. V tomto upozornění byl označen jako neoddělená reklama spot,
propagující výrobek URGO HI-TECH: ruky s řeznou ránou se dotýká ruka kostlivce a rána mizí.
V levém horním rohu je nápis URGO HI-TECH a pod ním slova „hojivé náplasti“.
V pravém dolním rohu je vyobrazeno balení výrobku. Zvukový doprovod zní: „Příjemné
chvíle při sledování pořadu vám přeje URGO, výrobce náplastí na řezné rány.
URGO HI-TECH – hojivé náplasti!“. V nyní posuzované věci je pak žalobkyně sankcionována
za spot propagující produkt Classic Idea! Multivita od Ramy, který je neoddělenou reklamou.
V tomto spotu Žena připravuje v kuchyni svačinu pro své děti – maže pečivo produktem Classic
Idea! Multivita od Ramy. Na pracovní ploše kuchyňské linky je rozloženo množství čerstvé
zeleniny a dalších ingrediencí. V dalším záběru žena předává dózy s připravenou svačinou
svým dětem. Dále následuje animace – dva kusy pečiva, mezi nimiž se nachází v několika
vrstvách zelenina, sýr, šunka a produkt Classic Idea! Multivita, přičemž celý obrázek dokreslují
písmena A, E a D, představující vitamíny obsažené v tomto produktu, a dále nápis „esenciální
mastné kyseliny“. Poslední scéna vyobrazuje tři různá balení produktu Classic Idea! Multivita
(oranžové, modré a žluté), pod nimiž je uvedeno „Rama sponzor pořadu“.
[16] Oba výše popsané spoty vykazují v podstatných rysech stejné znaky typicky naplňující
kritérium reklamy – spot vybízí ke koupi určitého výrobku (§53 odst. 5 zákona o vysílání)
zdůrazňováním jeho kvalit, obsahuje reklamní příběh a vysílané sdělení má dynamický charakter.
Je tedy zřejmé, že v posuzovaném případě byla žalobkyně náležitě a před dostatečnou dobou
upozorněna v souladu s §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. na nezákonnost neoddělené reklamy
v případě, když je na místo zákonem povoleného sponzorského vzkazu odvysílána neoddělená
reklama.
[17] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že podmínka pro udělení sankce spočívající
v dostatečném předchozím upozornění tak, jak je tato povinnost stanovena zákonem
a interpretována výše citovaným usnesením rozšířeného senátu, byla v posuzovaném případě
naplněna. S ohledem na tento závěr napadený rozsudek městského soudu neobstojí,
a proto Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než jej podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[18] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2012
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu