ECLI:CZ:NSS:2012:6.AS.29.2010:462
sp. zn. 6 As 29/2010 - 462
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: Děti
Země - Klub za udržitelnou dopravu, občanské sdružení, se sídlem Cejl 48/50, Brno,
zastoupeného JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2,
proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125,
Pardubice, zastoupeného Mgr. Janem Špirkem, advokátem, se sídlem Belgická 23, Praha 2,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 9. 2007, sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: 1) Město Přelouč, se sídlem Masarykovo nám. 25, Přelouč,
2) Ředitelství vodních cest České republiky, se sídlem Vinohradská 2396/184, Praha 3,
zastoupené Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem, se sídlem Týn 1049/3, Praha 1, v řízení
o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení Ředitelství vodních cest České
republika proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne
24. 6. 2010, č. j. 52 A 13/2010 - 270,
takto:
I. Kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení Ředitelství vodních cest České
republiky se zamít ají .
II. Žalovaný a Ředitelství vodních cest České republiky jsou pov inn i nahradit žalobci
náklady řízení o kasační stížnosti, a to každý částkou 4320 Kč na účet zástupce žalobce,
JUDr. Ondřeje Tošnera, advokáta, se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, ve lhůtě 15 dnů
od právní moci rozsudku.
III. Osoba zúčastněna na řízení Město Přelouč nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení uvedená výše pod označením 2) podali kasační
stížnost proti shora označenému rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného č. j. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My ze dne 17. 9. 2007. Tímto rozhodnutím bylo
k odvolání žalobce potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Přelouč, odboru stavebního,
vodoprávního a dopravy, vydané dne 20. 6. 2007 pod sp. zn. ST 83/2007/Do, jímž byla
povolena stavba „Stupeň Přelouč II“ v rozsahu objektů SO 08 (přeložka silnice do Lohenic
III/32220), SO 10 (přeložka silnice II/333), SO 11 (most přes plavební kanál na silnici II/333),
SO 32 (most přes Labe na silnici II/333), SO 35 (inundační most pod tělesem silnice II/333
v km 0,180), SO 36 (inundační most pod tělesem silnice II/333 v km 0,64), SO 37 (inundační
most pod tělesem silnice II/333 v km 0,69), SO 38 (inundační most na silnici do Lohenic
v km 0,126) a SO 39 (inundační most na silnici do Lohenic v km 0,208), a současně zamítnuto
žalobcovo odvolání proti uvedenému prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, v rozsudku ze 17. 6. 2008, č. j. 52
Ca 48/2007 - 108 při svém posouzení věci nejprve uvedl, že v průběhu řízení oba stěžovatelé
navrhli přerušit řízení do doby skončení řízení vedeného u Krajského soudu v Hradci Králové,
pobočky v Pardubicích, pod sp. zn. 52 Ca 14/2006, ve kterém bylo napadeno rozhodnutí
o umístění stavby s názvem „Nový plavební stupeň Přelouč“, s tím, že výsledek řízení může mít
vliv na rozhodnutí soudu o věci samé. Usnesením ze dne 23. 5. 2008, č. j. 52 Ca 48/2007 - 93,
rozhodující soud postupem podle §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s. přerušil řízení do skončení řízení
vedeného u něj pod sp. zn. 52 Ca 14/2006, s tím, že toto je vedeno o žalobě proti rozhodnutí -
správnímu aktu podmiňujícímu ve vztahu k rozhodnutí, které je přezkoumáváno v aktuálním
řízení o žalobě proti rozhodnutí o povolení stavby. Dne 13. 6. 2008 soud ve věci vedené
pod sp. zn. 52 Ca 14/2006 rozhodl tak, že rozhodnutí žalovaného, kterým bylo potvrzeno
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o umístění stavby, pro vady řízení zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Důvodem tohoto postupu byla skutečnost, že rozsudkem
Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006, č. j. 7 Ca 25/2004 - 34, došlo ke zrušení rozhodnutí
MŽP o povolení výjimky z ochrany kriticky a silně ohrožených druhů rostlin
č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne 28. 11. 2003 a kasační stížnost
proti tomuto rozsudku byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008,
č. j. 6 As 48/2006 - 118, zamítnuta. Soud měl tedy postaveno najisto, že došlo ke zrušení
rozhodnutí o výjimce, kdy toto rozhodnutí a rozhodnutí o umístění stavby jsou k sobě ve vztahu
řetězících se správních rozhodnutí, tedy rozhodnutí o umístění stavby je podmíněno kladným
rozhodnutím o výjimce, resp. bez existence rozhodnutí o výjimce dle §56 zákona
č. 114/1992 Sb. nelze ve smyslu §37 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., zákon o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, vydat rozhodnutí o umístění stavby. Poté,
co bylo rozhodnuto ve věci sp. zn. 52 Ca 14/2006, soud vyslovil, že pokračuje v řízení,
neboť měl postaveno najisto, že došlo ke zrušení rozhodnutí o povolení výjimky a následně
i ke zrušení územního rozhodnutí o umístění stavby, přičemž rozhodnutí o povolení výjimky,
rozhodnutí o umístění stavby a rozhodnutí o povolení stavby, které je předmětem přezkumu
v tomto řízení, jsou k sobě ve vztahu řetězících se správních rozhodnutí. Bez existence výjimky
nelze vydat rozhodnutí o umístění stavby a bez pravomocného rozhodnutí o umístění stavby
nelze rozhodnout o povolení stavby (§110 a násl. zákona číslo 183/2006 Sb., zákon o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „zákon č. 183/2006 Sb.“).
Soud poté přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, přičemž přihlédl k vadám řízení
ve smyslu §76 s. ř. s. a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Předně se soud vypořádával
s relevancí zrušení rozhodnutí MŽP o povolení výjimky z ochrany kriticky a silně ohrožených
druhů rostlin č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne 28. 11. 2003, jímž byla udělena
výjimka podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. ze základních podmínek ochrany zvláště
chráněných rostlin a živočichů pro účely investičního záměru „Nový plavební stupeň Přelouč“,
a následného zrušení rozhodnutí žalovaného č. j. KrÚ - 22569/167/2005/OM/KI ze dne
14. 12. 2005, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o umístění stavby
s názvem „Nový plavební stupeň Přelouč“. Vyšel přitom z §111 odst. 1 písm. a) a odst. 3
písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona. Ve vztahu mezi rozhodnutím o výjimce,
které bylo vydáno MŽP, mezi rozhodnutím o umístění stavby a rozhodnutím o povolení stavby
je vztah řetězících se správních rozhodnutí, když rozhodnutí o povolení stavby je podmíněno
existencí rozhodnutí o umístění stavby a to je podmíněno kladným rozhodnutím o udělení
výjimky. Za situace, kdy bylo tzv. podkladové rozhodnutí (o umístění stavby) zrušeno,
resp. dosud není v právní moci, neboť došlo ke zrušení rozhodnutí žalovaného potvrzujícího
prvoinstanční rozhodnutí o umístění stavby, se soud považoval za nutné vypořádávat s relevancí
této okolnosti ve vztahu k jeho povinnosti vyplývající z §75 odst.1 s. ř. s. vycházet při soudním
přezkumu ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Pokud se týká argumentace ve vztahu ke zrušení rozhodnutí o umístění stavby z důvodu zrušení
rozhodnutí MŽP o udělení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., soud v plném
rozsahu odkázal na svůj rozsudek ze dne 13. 6. 2008 vydaný ve věci vedené
u něj pod sp. zn. 52 Ca 14/2006. Ve vztahu k citovanému zákonnému ustanovení §75 odst. 1
s. ř. s. si soud položil dvě základní otázky: zda rozhodnutí svým výrokem vytváří právní stav,
či zda se řadí mezi skutkové okolnosti věci a dále, zda vzhledem k tomu, že příslušným
rozsudkem bylo rozhodnutí žalovaného potvrzující prvoinstanční rozhodnutí o umístění stavby
zrušeno až po datu vydání v tomto soudním řízení přezkoumávaného rozhodnutí,
je tato okolnost v tomto soudním řízení relevantní. Nejprve soud odpověděl na otázku povahy
správního rozhodnutí o umístění stavby ve vztahu k §75 odst. 1 s. ř. s. Dle názoru soudu
se jedná o rozhodnutí spoluutvářející právní stav v době rozhodování správního orgánu,
a to z následujících důvodů. Právní stav lze v obecném slova smyslu charakterizovat jako souhrn
práv a povinností vytvořený akty aplikace práva, a to jednak normativními akty aplikace práva
a jednak individuálními akty aplikace práva. Správní rozhodnutí je nadáno právní mocí
a v některých případech rovněž vykonatelností. Je-li rozhodnutí v právní moci,
pak pro toto rozhodnutí platí tzv. presumpce správnosti správního aktu, a to až do doby,
kdy je rozhodnutí autoritativně (správním orgánem či soudem k tomu právním řádem
zmocněným) zrušeno (otázku nicotnosti ponechává soud stranou, neboť přesahuje potřeby
tohoto odůvodnění). To tedy znamená, že je-li správní rozhodnutí v době jeho právní moci,
bude-li posléze autoritativně zrušeno, považováno za akt aplikace práva spoluutvářející právní
stav, pak v důsledku uvedené presumpce správnosti může být za součást právního stavu
považováno jen v jakési oslabené podobě. Je-li následně autoritativně zjištěno, že veřejná moc
byla vykonána excesivně, pak právě uplatnění pouhé presumpce správnosti správního aktu slouží
k nápravě protizákonného a rovněž tak ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy protiústavního stavu.
Za skutečný právní stav je tak soud ve vztahu k době rozhodování správního orgánu nezbytně
povinen považovat právní stav objektivizovaný, došlo-li k jeho objektivizaci zákonem
k tomu určenou autoritou. V dané věci je znám objektivizovaný právní stav, tj. neexistence
pravomocného rozhodnutí o umístění stavby, neboť pro vady řízení bylo příslušným soudem
zrušeno rozhodnutí žalovaného (odvolacího orgánu) toto rozhodnutí potvrzující. Pro podepření
správnosti svých úvah soud nastínil důsledky opačného přístupu, totiž přístupu, kdy by soud
striktně vycházel z presumovaného právního stavu v době rozhodování správního orgánu
v přezkoumávané věci. Soud by pak vůbec nemohl přihlížet k tomu, že jeden z podkladů,
a v daném případě podklad tvořící pro vydání napadeného rozhodnutí conditio sine qua non,
neboť se jedná o tzv. řetězící se rozhodnutí, dosud nenabyl právní moci. Vyvstává rovněž otázka,
v čem by bylo možno vůbec shledat účel soudního přezkumu jednotlivých řetězících
se rozhodnutí, když by v soudním řízení o následujícím rozhodnutí nemohlo být přihlíženo
k výsledku soudního přezkumu o rozhodnutí předcházejícím, jehož existence absolutně
podmiňuje výrok přezkoumávaného rozhodnutí. Soud proto dospěl k závěru, že jiný,
než jím přijatý přístup k interpretaci zákonného ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. reprezentuje ryze
formalistický přístup k textu právní normy, přičemž opomíjí, že text právní normy je
pouze nositelem (komunikátorem) jejího obsahu, nikoliv nutně obsahem samotným,
přičemž se dovolává interpretačních přístupů nastíněných Ústavním soudem (při interpretaci
předpisů přednost nemá jazykový výklad, ale smysl a účel právní úpravy). Soud tedy vycházel -
svými vlastními slovy - ze skutečného, nikoliv jen presumovaného právního stavu v době
rozhodování správního orgánu, což vedlo ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného
podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalovaný totiž vydal napadené rozhodnutí bez objektivní
existence pravomocného rozhodnutí o umístění stavby, které přitom nutně musí stavebnímu
povolení předcházet. Dle názoru soudu se přitom jedná o takovou vadu řízení, k níž soud musí
přihlížet z úřední povinnosti, vyjde-li najevo, a nelze na ni vztahovat žalobní povinnost ve smyslu
koncentrace žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. v daném případě, neboť žalobce se o takové vadě
ani objektivně nemohl dozvědět. Soud se v tomto směru odvolal na rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 Afs 57/2007 - 92 ze dne 17. 12. 2007, podle něhož zásada koncentrace
a dispozitivnosti řízení ve správním soudnictví je zmírněna korelativem obsaženým v §76 s. ř. s.,
jenž umožňuje přihlédnout k některým vadám bez toho, aby byly obsaženy v žalobě, pokud
„vyjdou při jednání najevo“, což je nutno vyložit tak, že určitou námitku vznese samotný žalobce,
žalovaný, osoba zúčastněná na řízení, či se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný
rozhodující krajský soud. Společným jmenovatelem všech těchto případů však musí být to,
že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být známa žalobci, takže po něm nelze
spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních bodů. Může se přitom jednat
o skutečnosti skutkové i o skutečnosti právní. Pro úplnost soud uvedl, že v dané věci vyšla
skutečnost právní najevo v době po podání žaloby, přičemž bylo jednoznačné,
že v jejím důsledku nemůže napadené rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. obstát.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno pro vady řízení ve smyslu §76 odst. 1
písm. c) s. ř. s., nezabýval se soud již jednotlivě žalobními námitkami.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali osoba zúčastněná na řízení uvedená výše
pod označením 2) (dále též „stěžovatel a/“) a žalovaný (dále též „stěžovatel b/“) samostatné
kasační stížnosti. Stěžovatel a) zejména uvedl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
při interpretaci §75 odst. 1 s. ř. s., neboť nevycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Soud v rozporu s předpisem vykonstruoval, že v důsledku
presumpce správnosti správního aktu platícího jen do doby, než je toto rozhodnutí zrušeno,
je třeba pohlížet na takové rozhodnutí jako součást právního stavu, ze kterého orgán vycházel,
jen v jakési „oslabené podobě“. Tato myšlenka je novotou, která je v českém procesním právu
neobvyklá. Neexistence územního rozhodnutí též není žalobním bodem dle §71 odst. 1 písm. d)
a §75 odst. 2 s. ř. s. obsaženým v žalobě - nelze k této skutečnosti tedy přihlédnout. Soud vykládá
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. nepřípustně - soud nerespektuje jeho jednoznačné znění,
které žádný prostor k výkladu nedává. Citované ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. zaručuje
pro všechny stejné podmínky přezkumu. Je nepřípustné vykládat zákon contra legem,
i kdyby to bylo v tom nejlepším zájmu. Žalovaný postupoval podle zákona - podklady byly
v době jeho rozhodování platné. Pokud soud v odůvodnění poukázal na zrušené podkladové
rozhodnutí, učinil tak předčasně. V případě územního rozhodnutí o umístění stavby nabyl
zrušující rozsudek krajského soudu právní moci až dne 3. 7. 2008 - napadený rozsudek však byl
vyhlášen již dne 17. 6. 2008. Územní rozhodnutí tedy v době rozhodování soudu nebylo
pravomocně zrušeno. Zrušení územního rozhodnutí bylo ovšem jediným důvodem pro postup
soudu. Použitá výkladová pravidla rozhodnutí jsou filosofické a nepřiléhavé formulace, široce
zobecňující, kde otevřené porušení zákona je haleno do vznosných ideálů. Ustanovení
však nedává žádný prostor pro odlišný výklad. Postup soudu je nepřijatelný i z hlediska obecné
spravedlnosti, která důsledně vyžaduje dodržování právního řádu a kde pro všechny platí
formálně stejný právní režim - všichni mají rovné postavení. Nelze dodržování zákona považovat
za „ryze formalistický přístup“. Úvahy soudu o interpretaci ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. jsou
pochybné - znění zákona je jednoznačné a nepotřebuje žádnou sofistikovanou interpretaci.
Ani účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost či jiný závažný důvod v daném
případě nevyžaduje, aby se soud odchýlil od zákona. Žalobce dále prokazuje právní subjektivitu
organizační jednotky Děti země - Klub za udržitelnou dopravu „Registračním listem změny
zakládací listiny k 2. 1. 2003. Podle stanov však vznikají organizační jednotky sdružení písemnou
Zakládací listinou. Tu žalobce nedoložil. Registrační listinu podle stanov má vydávat Rada -
v daném případě byla vydána a schválena místopředsedou. Registrační list je dále nesrozumitelný
- vyvolává otázky, zda výbor (o kterém se v textu pojednává) je statutárním orgánem občanského
sdružení „Děti země“, či organizační jednotky „Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“.
Zpochybněno je tak i jednání RNDr. P. jednat jménem žalobce. Navíc žalobce nedoložil opis
usnesení kolektivního orgánu Dětí země - Klubu za udržitelnou dopravu (kterým je výbor) podle
§37 odst. 2 s. ř. s. pro disponování žalobou. Napadené rozhodnutí zastavilo stavbu za více než
miliardu Kč, připravovanou přes šest let naplňující veřejný zájem na splavnění Labe.
Dále stěžovatel - spíše ve vztahu k institutu nenahraditelné újmy k posouzení odkladného účinku
kasační stížnosti - rozvíjí nedozírné následky ukončení nákladní říční dopravy po Labi.
V doplnění kasační stížnosti zdůrazňuje stěžovatel a) nepřezkoumatelnost rozsudku
zejména z důvodu pominutí otázky aktivní legitimace žalobce. Žalobce jakožto občanské
sdružení mohl žalobou namítat pouze porušení svých vlastních procesních práv a mohl uplatnit
pouze takové žalobní body, které by směřovaly proti vadnému procesnímu postupu.
Z odůvodnění rozsudku není patrné, jak krajský soud z tohoto hlediska uplatněné žalobní body
posoudil a zda k porušení těchto práv žalobce došlo. V doplnění kasační stížnosti stěžovatel
nejprve dovozuje, že žalobce mohl být aktivně legitimován pouze na základě §65 odst. 2 s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení je k podání žaloby legitimován jen účastník předchozího správního
řízení. Žalobce však nebyl a nemohl být po právu řádným účastníkem stavebního řízení. Žalobce
- občanské sdružení - neměl být vůbec účastníkem stavebního řízení, neboť nový stavební zákon
s ekologickými sdruženími jakožto účastníky stavebního řízení nepočítá. S žalobcem bylo
jako s účastníkem jednáno omylem. V tomto směru odkazuje stěžovatel na rozsudek
č. j. 3 As 8/2005 - 117, kde bylo vysloveno, že účastníkem správního řízení není ten,
komu správní orgán nad rámec zákona takové postavení nesprávně přiznal. Nová úprava
již v §109 odst. 1 mezi účastníky - na rozdíl od §85 nového stavebního zákona, tj. od účastníků
územního řízení - a od předchozí úpravy účastníků stavebního řízení neuvádí v taxativním výčtu
účastníků kategorii „osob, kterým zvláštní zákon toto postavení přiznává“, na základě čehož byla
občanská sdružení v kontextu s §70 zákona č. 114/1992 Sb. do řízení přijímána. V tomto směru
odkázal i na několik rozsudků NSS vyjadřujících se k otázce účastenství v podobných případech
např. č. j. 7 As 29/2003 - 78 či č. j. 2 As 12/2006 - 111. Navíc dle §114 nového stavebního
zákona mohl účastník stavebního řízení podávat námitky jen z důvodů dotčení jeho vlastnického,
nebo smluvního práva; navíc všechny námitky byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení
a nelze k nim tedy přihlížet - tím méně pak až v žalobě. Žalobní body jsou tak i z tohoto důvodu
nepřípustné. Specificky se potom stěžovatel věnuje otázce dovolávání se aktivní legitimace
dle §66 odst. 3 s. ř. s. a Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“)
publikovaná pod č. 124/2004 Sb.m.s. V tomto směru uvádí, že k založení aktivní legitimace
nestačí, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu ve smyslu čl. 10 Ústavy, ale rovněž
aby obsahovala přímo použitelná (tzv. self-executing) ustanovení. Aarhuská úmluva
taková ustanovení neobsahuje. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na rozhodovací praxi
Nejvyššího správního soudu (např. č. j. 4 As 70/2006 - 72, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44,
nebo č. j. 2 As 12/2006 - 111). Zrušení územního rozhodnutí nemá vliv na existenci pravomocně
vydaného stavebního povolení. Toto pravidlo je v novém stavebním zákoně stanoveno výslovně
v §94 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb. Porušen byl i §75 odst. 2 s. ř. s, dle něhož soud nemůže
přezkoumávat zákonnost rozhodnutí, která jsou napadnutelná samostatnou žalobou. Krajský
soud musel vycházet z toho, že v době vydání napadeného rozsudku ještě existovalo pravomocné
územní rozhodnutí, které bylo pravomocně zrušeno až později, doručením zrušujících rozsudků
(a to ještě jen potvrzující rozhodnutí odvolacího orgánu). Dále, žalobce mohl být aktivně
legitimován jen dle §65 odst. 2 s. ř. s. Rozhodnutí tak bylo možno zrušit pouze z důvodu
porušení procesních práv žalobce (viz rozsudek NSS sp. zn. 3 As 22/2004). Způsobilým
žalobním bodem je proto pouze námitka žalobce, že žalovaný dostatečně neodůvodnil
své rozhodnutí. Ostatní žalobní body se netýkají porušení vlastních procesních práv žalobce,
ale maximálně údajných hmotněprávních pochybení - z těchto důvodů tedy soud nemohl zrušit
předmětná rozhodnutí. To vyplývá z dispoziční zásady. Bylo by zjevně absurdní, kdyby soud
mohl zrušit zrušená rozhodnutí i pro vady, které nepředstavují způsobilé žalobní body žalobce.
V opačném případě by se jednalo o tzv. actio popularis, které český právní řád nezná. V případě
nicotnosti předmětných rozhodnutí by bylo možno uvažovat, že účastník má procesní právo
na to, aby správní orgán zjišťoval nicotnost rozhodnutí; nemá však procesní právo na to,
aby správní orgán bez námitky účastníka přezkoumával zákonnost rozhodnutí. Procesní práva
žalobce tak nemohla být porušena v důsledku skutečnosti, že bylo zrušeno předmětné
rozhodnutí. Účastník řízení ani nemůže mít procesní právo na postup, který je správním řádem
vyloučen (přezkum zákonnosti vydaného jiným správním orgánem). Žalobce navíc
tuto nezákonnost rozhodnutí ani nenamítal. Rozhodnutí je přitom odůvodněno dostatečně.
I kdyby pak bylo územní rozhodnutí odůvodněno nesprávně, nepředstavovala by tato skutečnost
porušení procesních práv žalobce - jednalo by se maximálně o špatné posouzení věci
z hmotněprávního hlediska, nikoliv o porušení procesních práv žalobce. Skutečnost, že žalobce
nemůže dovozovat porušení svých procesních práv pouze z toho, že správní orgán dospěl
v konkrétní otázce k jinému závěru než žalobce, podporuje i ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu. Stěžovatel zde odkazuje na rozsudek č. j. 6 A 49/2002 - 41,
ve kterém zdůrazňuje zejména tuto pasáž: „Sama skutečnost, že ve správním řízení nebylo
žalobcovým námitkám ze strany správních orgánů obou stupňů přisvědčeno, přitom porušení
žalobcových procesních práv nezpůsobuje. Lze ostatně považovat za zcela legitimní,
pokud správní orgán a některý z účastníků mají odlišný právní názor na správní řízení jako celek
i na jednotlivé úkony, které byly v jeho průběhu učiněny nebo které učiněny být měly,
stejně jako na závěry, k nimž správní orgán dospěl.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu
vyplývá, že otázka správnosti závěru stavebního úřadu při posuzování rozhodnutí, jež jsou
předpokladem vydání stavebního povolení, nepředstavuje zkrácení procesních práv účastníků
řízení (odkaz na rozsudek NSS č. j. 8 As 35/2007 - 92). Lze tedy uzavřít s tím, že procesní práva
žalobce nemohla být porušena v důsledku zrušení předcházejících rozhodnutí. I kdyby byla
v řízení porušena procesní práva žalobce, nemohl by krajský soud zrušit předmětné rozhodnutí
z jím vysloveného důvodu, neboť předcházející rozhodnutí byla ke dni vydání rozsudku v právní
moci a dále, případné zrušení správního rozhodnutí má v českém právním řádu účinky ex nunc.
Jen tento postup zaručuje ochranu dobré víry. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na odbornou
literaturu. Dále zdůrazňuje, že tento závěr je zřejmý i z §99 zákona č. 500/2004 Sb. (dále jen
„správní řád“). Soudní řád správní výslovně otázku okamžiku zrušení správního aktu neřeší,
ustanovení o důsledcích použití mimořádných opravných prostředků ve správním řízení
jsou v tomto směru nejbližší právní úpravou. V závěru stěžovatel navrhl zrušení napadeného
rozhodnutí a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
V dalším doplnění kasační stížnosti stěžovatel a) rozvíjí již dříve uplatněný argument,
že žalobce - občanské sdružení - neměl být vůbec účastníkem stavebního řízení, neboť nový
stavební zákon s ekologickými sdruženími jakožto účastníky stavebního řízení nepočítá. Otázka
účastenství těchto subjektů je v současnosti předmětem odborné diskuse. Ust. §109 stavebního
zákona uvádí taxativní výčet účastníků stavebního řízení. Dle §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat
u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích
a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny
chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze
ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Občanské sdružení je oprávněno
za těchto podmínek účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů
ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě
má postavení účastníka řízení. Podle §90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je
tento předpis zvláštním předpisem ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování
a stavebním řádu (poznámka soudu: ustanovení bylo v mezidobí změněno). Úprava §109 a §70
odst. 3 se však vzájemně vylučují, když §109 stanoví okruh účastníků tak, že občanská sdružení
vylučuje. Vzniká tak otázka, zda lze jedno z ustanovení považovat za speciální k druhému.
Při posuzování speciality nelze poměřovat zákony, ale případ od případu jednotlivé normy.
Zřejmé je, že obě normy jsou speciální k definici účastníků dle správnímu řádu, ani jedna norma
však není speciální k té druhé. K tomu lze dospět i systematickým a teleologickým výkladem.
S žalobcem bylo jako s účastníkem jednáno omylem. V tomto směru odkazuje stěžovatel
na rozsudek č. j. 3 As 8/2005 - 117, kde bylo vysloveno, že účastníkem správního řízení není ten,
komu správní orgán nad rámec zákona takové postavení nesprávně přiznal. Pokud
by zákonodárce chtěl ekologická sdružení zahrnout mezi účastníky stavebního řízení, učinil by tak
způsobem jako v předchozím stavebním zákoně z r. 1976. Ze systematického srovnání §109
odst. 1 mezi a §85 nového stavebního zákona, tj. účastníků územního řízení vyplývá evidentně
odlišný okruh účastníků stavebního a územního řízení. V tomto směru odkázal žalobce
i na několik rozsudků NSS vyjadřujících se k otázce účastenství v podobných případech, zejména
však č. j. 7 As 29/2003 - 78, kde bylo znění rozhodné právní normy (definice účastníka
kolaudačního řízení) obdobné jako je tomu v současnosti u stavebních řízení, a soud konstatoval,
že ekologické sdružení nemělo postavení účastníka řízení. Odkázal i na rozbor o restriktivní
konstrukci právní normy v rozhodnutí NSS č. j. 2 As 12/2006 - 111. Stěžovatel dále poukázal
na skutečnou vůli zákonodárce vyloučit ekologická sdružení z účastenství ve stavebním řízení,
kterou lze seznat z legislativního procesu, kdy k úpravě došlo na vědomý návrh Výboru
pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmovny (odkaz
na stenozáznam z projevu poslance Mencla). K otázce aktivní legitimace a jejího rozsahu
poukazuje na rozsudek NSS z 16. 7. 2008, č. j. 6 As 18/2008 - 107. Dále stěžovatel k otázce
účinků ex nunc při zrušení rozhodnutí odkázal na rozsudek NSS č. j. 1 As 79/2008 - 128
z 4. 2. 2009. K otázce významu judikatury z hlediska právní jistoty a předvídatelnosti odkázal
stěžovatel na odbornou literaturu (např. Kühn, Bobek, Polčák: Judikatura a právní argumentace.
Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou, Praha, 2006, Auditorium, str. 113 an).
V závěru vyslovil stěžovatel předpoklad, že soud by měl z výše uvedených právních závěrů
vycházet.
Dle názoru stěžovatele b) vyjádřeného v jeho kasační stížnosti nebylo územní rozhodnutí
zrušeno v době vydání napadeného rozsudku. V případě územního rozhodnutí o umístění stavby
došlo k pravomocnému zrušení rozhodnutí až dne 3. 7. 2008. V době vydání napadeného
rozsudku tak uvedené územní rozhodnutí bylo v právní moci. Jediný důvod, pro který krajský
soud rozhodnutí zrušil, tak ve skutečnosti neexistoval. Žalovaný poukazuje též na možnost
domáhat se ochrany pouze proti porušení procesních práv. Zrušení územního rozhodnutí
do procesních práv žalobce nezasáhlo. Krajský soud dále vychází z pravého opaku znění
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. Dle názoru stěžovatele vybočil z meze možné interpretace
právního předpisu, když si prakticky přisvojil úlohu, která náleží pouze Ústavnímu soudu.
Jestliže krajský soud dospěl k závěru, že je ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. na danou situaci
neaplikovatelné, měl věc předložit k posouzení Ústavnímu soudu. Krajský soud si tak přisvojil
i roli zákonodárce. Neexistence územního rozhodnutí pak nebylo žalobním bodem ve smyslu
§71 odst. 1 písm. d) a §75 odst. 2 s. ř. s. - nebylo tedy možné k této skutečnosti v soudním řízení
přihlížet. Rovněž žalovaný v závěru kasační stížnosti navrhl zrušení napadeného rozhodnutí
a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 6 As 37/2008 - 221, byl
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 17. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 48/2007 - 108, zrušen a věc byla tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
V odůvodnění svého rozsudku Nejvyšší správní soud především poukázal na to, že předmětem
posouzení je zejména správnost základní úvahy krajského soudu, zda je třeba zrušit
přezkoumávané rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí, které soud vyhodnotil jako řetězící se,
podmiňující vydání přezkoumávaného rozhodnutí, to vše za situace, kdy ke zrušení řetězícího
(podkladového) rozhodnutí došlo až po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.
V této souvislosti bylo poukázáno na stávající judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména
na rozsudek č. j. 1 As 79/2008 - 128 z 4. 2. 2009, které bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 1815/2009, s následující právní větou: „jestliže bylo stavební
povolení (§66 stavebního zákona z roku 1976) vydáno v době, kdy existovalo pravomocné
územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem
ke zrušení stavebního povolení soudem. Toto vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktů
vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejích adresátů.“ Z toho plyne,
že otázka, zda lze zasáhnout do pravomocného rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí
relevantního pro přezkoumávané rozhodnutí, když ke zrušení došlo teprve v řízení před krajským
soudem, byla již judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena, a to s opačným závěrem,
než jaký učinil krajský soud. Nosná úvaha krajského soudu tak z výše osvětlených důvodů byla
vyhodnocena jako nesprávná. Vzhledem k tomu, že důvod, pro nějž krajský soud rozhodnutí
správního orgánu zrušil, neobstál, bylo poukázáno na to, že bude na krajském soudu,
aby se v dalším řízení explicitně zabýval otázkou naplnění aktivní legitimace žalobce.
Poté krajský soud znovu ve věci rozhodl kasačními stížnostmi napadeným rozsudkem
ze dne 24. 6. 2010, č. j. 52 A 13/2010 - 270, tak, že rozhodnutí Městského úřadu Přelouč ze dne
20. 6. 2007, č. j. ST 83/2007/Do, a rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne
17. 9. 2007, sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My, se pro vady řízení zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení a zároveň rozhodl o povinnosti žalovaného zaplatit žalobci
na nákladech řízení částku 2000 Kč. V odůvodnění svého rozsudku se krajský soud podrobně
zabýval jednotlivými sedmnácti žalobními námitkami, z nichž shledal důvodnou pouze námitku
sedmnáctou. Tato námitka se týkala porušení §68 odst. 3 správního řádu, podle něhož je správní
orgán povinen v odůvodnění svého rozhodnutí mj. uvést i podklady pro jeho vydání a úvahy,
jimiž se řídil při hodnocení podkladů rozhodnutí. Tato námitka je podle svého obsahu námitkou
o existenci vady žalovaného rozhodnutí, která v případnosti této námitky má za následek
nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nedostatek důvodů (§76 odst. 1 písm. a/
s. ř. s.). Krajský soud k tomu uvedl, že ke vznesení uvedené námitky byl žalobce aktivně
legitimován, protože procesním subjektivním oprávněním žalobce jako účastníka uvedeného
stavebního řízení, jež zakládá jeho žalobní legitimaci, je jeho právo jako právo občanského
sdružení na zdůvodnění správního rozhodnutí. Bylo tedy povinností stavebního úřadu,
aby v odůvodnění rozhodnutí uvedl, které podklady pro své rozhodnutí shromáždil a jaké závěry
z nich učinil. V této souvislosti bylo poukázáno na to, že Nejvyšší správní soud judikoval,
že „pokud se stavební úřad omezil jen na obecné konstatování souladnosti předložených
stanovisek dotčených orgánů a na obecné konstatování souladnosti územního rozhodnutí
s podmínkami obsaženými ve stanoviscích dotčených orgánů, je jeho rozhodnutí v této části
nepřezkoumatelné, stejně jako i rozhodnutí žalovaného, který v odvolacím řízení nápravu
nezjednal“. I když se tento rozsudek vztahuje k územnímu rozhodnutí, jeho závěry lze
podle názoru krajského soudu vztáhnout i na stavební povolení. Krajský soud se tak nemohl
ztotožnit se závěrem žalovaného o tom, že neexistuje žádná povinnost uvádět do rozhodnutí
všechna podkladová rozhodnutí a vyjádření. Tato povinnost existuje (§68 odst. 3 správního řádu)
a navíc existuje i povinnost správních orgánů uvést v odůvodnění úvahy, kterými se správní
orgán řídil při hodnocení těchto podkladů (§68 odst. 3 správního řádu). Této povinnosti zůstal
stavební úřad podle názoru krajského soudu hodně dlužen, neboť jak vyplývá z odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tj. ze stavebního povolení, odůvodnění žalovaného
rozhodnutí obsahuje pouze konstatování stavebního úřadu o tom, že „v průběhu řízení speciální
stavební úřad přezkoumal předloženou žádost o stavební povolení z hledisek uvedených v §111
stavebního zákona, projednal je s účastníky řízení a s dotčenými orgány a posoudil shromážděná
stanoviska a připomínky“. Dále odůvodnění tohoto rozhodnutí obsahuje konstatování o splnění
obecných technických požadavků na výstavbu dle vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecných technických
požadavcích na výstavbu, v případě projektové dokumentaci stavby, a dále že tato projektová
dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí o umístění stavby, a že „uskutečněním
stavby nejsou ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými
k jeho provedení a zvláštními předpisy“. Protože již rozhodnutí stavebního úřadu neobsahuje
výše zmíněné zákonné náležitosti, tj. neuvádí podklady rozhodnutí a úvahy stavebního úřadu,
kterými se stavební úřad jako správní orgán řídil při jejich hodnocení, je v této části
již toto rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.)
a rovněž je z tohoto důvodu nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného, který v odvolacím řízení
nezjednal nápravu. Proto musel krajský soud jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
tak i rozhodnutí žalovaného zrušit pro uvedenou vadu řízení a věc vrátit žalovanému k dalšímu
řízení (§76 odst. 1 písm. a/, §78 odst. 1, 4 s. ř. s.).
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost žalovaný, jenž je
přesvědčen, že žalobní návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Žalobce totiž
podle názoru žalovaného ve skutečnosti nebyl řádným účastníkem předmětného stavebního
řízení, ze kterého (účastenství v takovém stavebním řízení) by následně mohl dovozovat
svoji aktivní legitimaci k podání žaloby. Ustanovení §109 odst. 1 stavebního zákona taxativně
vymezuje okruh účastníků stavebního řízení, přičemž toto zákonné ustanovení nepřiznává
(na rozdíl od §85 stavebního zákona, jenž vymezuje okruh účastníků územního řízení)
účastenství osobám, které by své právo své účasti odvozovaly od zvláštního právního předpisu.
Žalovaný se neztotožnil s názorem krajského soudu, ani s názorem uvedeným v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, na které napadené
rozhodnutí odkazuje. V obdobných případech, týkajících se účasti tzv. ekologických občanských
sdružení v kolaudačním řízení dle stavebního zákona (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 As 29/2003 - 78) či v řízeních dle atomového zákona (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 2 As 12/2006 - 111) rozhodl Nejvyšší
správní soud přesně opačně, tedy proti účasti těchto občanských sdružení v uvedených řízeních.
Tato rozhodnutí mají přesvědčivá odůvodnění, která lze vztáhnout i na účast občanských
sdružení ve stavebním řízení dle nové právní úpravy. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl,
aby příslušný senát projednávající tuto věc, pokud dospěje stejně jako žalovaný k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, postoupil věc rozšířenému senátu podle §17
odst. 1 s. ř. s. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu by pak definitivně odpověděl
na právní otázku, zda občanská sdružení mohou být při splnění podmínek dle §70 zákona
č. 114/1992 Sb., účastníky stavebního řízení dle zákona č. 183/2006 Sb.
Jediným důvodem pro zrušení správního rozhodnutí žalovaného je žalobcem namítaný
rozpor s §68 odst. 3 správního řádu, tedy že v předmětném stavebním povolení nejsou uvedeny
podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se stavební úřad řídil při jejich hodnocení. Žalovaný
připouští, že ve vydaném stavebním povolení skutečně není výslovný seznam jeho podkladů
(včetně jejich výslovného hodnocení), avšak z celého textu stavebního povolení jeho podklady
zřetelně vyplývají a účel uvedeného zákonného ustanovení tedy byl naplněn. Argumentace
žalobce je v tomto žalobním bodě založena toliko na ústavně nekonformním přepjatě
formalistickém pohledu na správní řízení. V této souvislosti lze podle žalovaného odkázat
např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, č. j. 5 A 137/2003 - 37,
podle kterého „Není účelem odůvodnění správního rozhodnutí opisovat obsah spisu, ale jasně
a stručně popsat skutkový stav, označit důkazy a rozebrat důvody, které vedly k rozhodnutí
ve věci. Za situace, kdy každý z účastníků řízení má možnost nahlédnout do správního spisu
a seznámit se s obsahem listinných důkazů zde uložených a kdy je ze správního rozhodnutí
zřejmé, o jaké důkazy se správní orgán při svém rozhodnutí opíral, nelze dovozovat
jeho nepřezkoumatelnost“. Z uvedeného vyplývá, že tento žalobní bod, kterému krajský soud
bohužel beze zbytku vyhověl, není (stejně jako veškeré ostatní žalobní body) důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí pro vady řízení.
Krajský soud se navíc nijak nevypořádal se zásadou, že mezi namítanou nezákonností
a důsledky případného vyhovění žalobě (a tedy zrušením napadeného správního rozhodnutí)
musí existovat určitý vztah proporcionality. To především znamená, že soud v každém případě
rozhodovaném kasačním způsobem v širším slova smyslu hodnotí napadené správní rozhodnutí
a rozhodnutí jemu v dané věci předcházející jako celek. K jeho zrušení by proto mohl přistoupit
jen tehdy, pokud by shledal, že k porušení zákona došlo nikoli v zanedbatelné míře,
nýbrž v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného správního řízení a vydaného
rozhodnutí jako celku. Tak je třeba případné vyslovení nezákonnosti správního rozhodnutí
chápat jako deklaraci toho, že míra pochybení správního orgánu překročila mez, již je vzhledem
k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci možno považovat
v konečném důsledku za ohrožující právem chráněné zájmy účastníků. Žalovaný je přesvědčen,
že v daném případě k takto intenzivnímu porušení zákona nedošlo a ke zrušení napadeného
rozhodnutí tak není důvodu. Při posuzování výše uvedeného vztahu proporcionality krajský soud
opomněl zcela zásadní význam napadeného rozhodnutí pro celý region a v širších souvislostech
i pro celou Českou republiku, přestože jde o obecně známou skutečnost, která navíc byla
účastníky řízení opakovaně zdůrazňována (v tomto rozsahu tak žalovaný namítá
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí). I žalovaný již v řízení zdůrazňoval existenci
veřejného zájmu na realizaci stavby „Nový plavební stupeň Přelouč“ (v rámci dokončení
splavnění Labe do Pardubic), která vyplývá především z obecně známých skutečností,
ke kterým měl krajský soud přihlédnout. Následně žalovaný pod body jedna až dvacet pět
zmiňuje jednotlivé materiály týkající se stavby „Nový plavební stupeň Přelouč“, zejména řadu
usnesení vlády České republiky.
Žalovaný je přesvědčen, že napadené rozhodnutí je ze shora uvedených důvodů
nezákonné podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť spočívá na nesprávném posouzení výše
uvedených právních otázek (účasti občanských sdružení ve stavebním řízení a existenci zásadních
vad řízení před stavebním úřadem), současně i nepřezkoumatelné podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. pro nedostatek důvodů rozhodnutí, přičemž tato vada měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé (pozn. Nejvyššího správního soudu: zde měl žalovaný zřejmě na mysli
důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.), a v neposlední řadě žalovaný vytýká napadenému
rozhodnutí zmatečnost řízení před krajským soudem podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení (žaloba byla podána někým, kdo k tomu nebyl
oprávněn). Na základě shora uvedeného žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Proti rozsudku krajského soudu podala kasační stížnost rovněž osoba zúčastněná
na řízení Ředitelství vodních cest České republiky, a to ze shodných důvodů jako žalovaný,
pouze tyto důvody podrobněji zdůvodnila. Krajskému soudu je dále vytýkáno, že se měl zabývat
otázkou naplnění aktivní legitimace žalobce, tedy posouzením, zda byly splněny všechny zákonné
podmínky na straně žalobce k podání žaloby. Po citaci §70 odst. 1, 2, 3 zákona č. 114/1992 Sb.
rozebírá, jak měl žalobce postupovat a dospívá k závěru, že krajský soud neposoudil
ve svém rozhodování naplnění aktivní legitimace žalobce komplexně, tedy zda jsou splněny
podmínky §70 uvedeného zákona, zejména zda žádost i oznámení splňují zákonné podmínky
a zda jsou zachovány veškeré lhůty (tvrdí, že tomu tak není). V otázce naplnění aktivní legitimace
žalobce se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu a řádně
(komplexně) se nezabýval otázkou naplnění aktivní legitimace žalobce.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a žalobu žalobce bez meritorního projednávání ve smyslu §110 odst. 1
ve spojení s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako podanou osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. Pokud by Nejvyšší správní soud došel k závěru, že žalobce byl k podání žaloby
aktivně legitimován, navrhl stěžovatel, aby rozhodnutí krajského soudu bylo zrušeno podle §110
s. ř. s. a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce podal vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaného a osoby zúčastněné na řízení,
v němž se podrobně vyjádřil k jednotlivým stížnostním námitkám, které neshledal důvodnými.
Podrobně se pak vyjádřil k námitce, že nebyly splněny všechny zákonné podmínky na straně
žalobce k podání žaloby. Především uvádí, že tato námitka je zcela nekonkrétní,
protože stěžovatel neuvádí, v čem spatřuje nenaplnění podmínek k účasti žalobce v daném
správním řízení podle §70 zákona č. 114/1992 Sb., a nelze tedy tuto námitku projednat. Ohledně
nedodržení lhůt (není totiž jasné, co vlastně měl žalobce nedodržet a stěžovatel nenavrhuje
žádné důkazy) žalobce poukazuje na §40 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., které stanoví,
že v „pochybnostech se lhůta považuje za zachovanou, dokud se neprokáže opak“.
Protože stěžovatel pro svá tvrzení nepředložil a ani nenavrhl žádné důkazy, je podle názoru
žalobce nutné kasační stížnost i zde shledat nedůvodnou. Žalobce k tomuto konstatuje
následující:
a) stěžovatel tvrdí, že žalobce nesplnil podmínky pro účast v předmětném stavebním
řízení, aniž by jasně specifikoval, které má na mysli. Žalobce jeho názor vyvrací zejména
takto:
dne 22. 9. 2006 podal žalobce na Městský úřad Přelouč (mj. na stavební úřad) žádost dle §70
zákona č. 114/1992 Sb., aby byl informován o všech zahajovaných řízeních, kterých se týká
místní i věcná specifikace. Přílohou žádosti byla kopie aktuálních stanov žalobce (které prokazují,
že hlavním posláním žalobce je ochrana přírody a krajiny) a kopie Registračního listu žalobce
(prokazujícího, že RNDr. M. P. je oprávněn jednat jménem žalobce, a to samostatně). Žalobce
svou účast oznámil do osmi dnů od okamžiku, kdy mu stavební úřad sdělil, že bylo zahájeno
řízení o povolení předmětných stavebních objektů. Žalobce tedy má zato, že splnil všechny
podmínky pro účast v daném řízení.
b) stěžovatel tvrdí, že žádost musí být podána před zahájením řízení. Žalobce konstatuje,
že sice podal svou žádost před zahájením řízení, nicméně v §70 zákona č. 114/1992 Sb. není
uvedeno, že musí být žádost podána před zahájením řízení.
c) stěžovatel tvrdí, že musí občanské sdružení doručit oznámení do osmi dnů a musí být
jeho předmětem oznámení o účasti v konkrétním územní řízení. Žalobce svou účast oznámil
elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem, a to ve lhůtě osmi dnů od obdržení
oznámení o zahájení předmětného stavebního řízení, což je jako jediné podstatné. Žalobce dále
konstatuje, že tvrzení o územním řízení je zmatečné. Rovněž tvrzení o lhůtě doručení oznámení
nemá oporu v zákoně. Naopak dle správního řádu je lhůta zachována, pokud je poslední den
lhůty učiněno podání u správního orgánu nebo je podána k poštovní přepravě zásilka s podáním.
d) stěžovatel tvrdí, že přílohou oznámení musí být listina prokazující, kdo jedná
za podatele. Žalobce konstatuje, že tvrzení stěžovatele nemá oporu ve správním řádu
a ani v žádném zákoně vztahujícím se k účasti občanských sdružení ve správních řízeních.
Vzhledem k tomu, že žalobce listinu prokazující oprávnění jednat jménem žalobce poskytl
stavebnímu úřadu již se svou žádostí podle §70 zákona č. 114/1992 Sb. (a tato nedoznala změn),
nebyl navíc povinen poskytovat stavebnímu úřadu další kopie téhož dokumentu. Navíc v případě
pochybností ze strany stavebního úřadu by žalobce požadované listiny obratem poskytl.
e) stěžovatel tvrdí, že se krajský soud neřídil právním názorem Nejvyššího správního
soudu a že nejsou splněny podmínky účasti žalobce v řízení. Žalobce konstatuje nepravdivost
a nekonkrétnost tvrzení stěžovatele ohledně žalobce. Krajský soud se pak zabýval jen zákonnými
podmínkami účasti. Nelze mu vytýkat, že žalobu neodmítl pro nesplnění těch podmínek, které
v zákoně neexistují.
Žalobce má tedy důvodně za to, že napadený rozsudek je správný a zákonný a kasační
stížnosti jsou tak zcela nedůvodné. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti
zamítl.
V doplňku svého vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 22. 7. 2011 žalobce upozornil
na aktuální skutečnost, která se týká předmětného sporu. Jde o rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 6. 2011, sp. zn. 1 As 18/2011, který jednoznačně dokládá, že žalobce může být
účastníkem stavebního řízení i podle zákona č. 183/2006 Sb. Vzhledem k tomu žalobce i nadále
trvá na své návrhu, aby kasační stížnosti byly zamítnuty.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda obě kasační stížnosti splňují zákonné
náležitosti a shledal, že z obsahu obou kasačních stížností je zřejmé, v jakém rozsahu a z jakých
důvodů stěžovatelé jimi označené rozhodnutí krajské soudu napadají (§106 odst. 1 s. ř. s.).
Obě kasační stížnosti podali účastníci řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.), byly podány včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelé v nich uplatnili
přípustné důvody ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Kasační stížnosti jsou
tedy přípustné a vykazují zákonné náležitosti nezbytné k tomu, aby mohly být věcně projednány.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu §109
odst. 3 a 4 s. ř. s ., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasačních stížností Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnosti
nejsou důvodné.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 6 As 37/2008 - 221, byl
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 17. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 48/2007 - 108, zrušen a věc byla tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
V odůvodnění svého rozsudku Nejvyšší správní soud především poukázal na to, že předmětem
posouzení je zejm. správnost základní úvahy krajského soudu, zda je třeba zrušit přezkoumávané
rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí, které soud vyhodnotil jako řetězící se, podmiňující
vydání přezkoumávaného rozhodnutí, to vše za situace, kdy ke zrušení řetězícího (podkladového)
rozhodnutí došlo až po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. V této souvislosti bylo
poukázáno na stávající Nejvyššího správního soudu, zejm. na rozsudek č. j. 1 As 79/2008 - 128
z 4. 2. 2009, které bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 1815/2009, s následující právní větou: „jestliže bylo stavební povolení (§66 stavebního
zákona z roku 1976) vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není
následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení
soudem. Toto vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktu vydávaných správními orgány
a principu ochrany dobré víry jejích adresátů.“ Z toho plyne, že otázka, zda lze zasáhnout
do pravomocného rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí relevantního pro přezkoumávané
rozhodnutí, když ke zrušení došlo teprve v řízení před krajským soudem, byla již judikaturou
Nejvyššího správního soudu řešena, a to s opačným závěrem, než jak ji učinil krajský soud.
Nosná úvaha krajského soudu tak z výše osvětlených důvodů byla vyhodnocena jako nesprávná.
Vzhledem k tomu, že důvod, pro nějž krajský soud rozhodnutí správního orgánu zrušil, neobstál,
bylo poukázáno na to, že bude na krajském soudu, aby se v dalším řízení explicitně zabýval
otázkou naplnění aktivní legitimace žalobce.
Poté krajský soud znovu ve věci rozhodl kasačními stížnostmi napadeným rozsudkem
ze dne 24. 6. 2010, č. j. 52 A 13/2010 - 270, tak, že rozhodnutí Městského úřadu Přelouč ze dne
20. 6. 2007, č. j. ST 83/2007/Do, a rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne
17. 9. 2007, sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My, se pro vady řízení zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení a zároveň rozhodl o povinnosti žalovaného zaplatit žalobci
na nákladech řízení částku 2000 Kč. V odůvodnění svého rozsudku se krajský soud podrobně
zabýval jednotlivými sedmnácti žalobními námitkami, z nichž shledal důvodnou pouze námitku
sedmnáctou. Tato námitka se týkala porušení §68 odst. 3 správního řádu, podle něhož je správní
orgán povinen v odůvodnění svého rozhodnutí mj. uvést i podklady pro jeho vydání a úvahy,
jimiž se řídil při hodnocení podkladů rozhodnutí. Tato námitka je podle svého obsahu námitkou
o existenci vady žalovaného rozhodnutí, která v případnosti této námitky má za následek
nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nedostatek důvodů (§76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.). Krajský soud k tomu uvedl, že ke vznesení uvedené námitky byl žalobce aktivně
legitimován, protože procesním subjektivním oprávněním žalobce jako účastníka uvedeného
stavebního řízení, jež zakládá jeho žalobní legitimaci, je jeho právo jako právo občanského
sdružení na zdůvodnění správního rozhodnutí. Bylo tedy povinností stavebního úřadu,
aby v odůvodnění rozhodnutí uvedl, které podklady pro své rozhodnutí shromáždil a jaké závěry
z nich učinil. V této souvislosti bylo poukázáno na to, že Nejvyšší správní soud judikoval,
že „pokud se stavební úřad omezil jen na obecné konstatování souladnosti předložených
stanovisek dotčených orgánů a na obecné konstatování souladnosti územního rozhodnutí
s podmínkami obsaženými ve stanoviscích dotčených orgánů, je jeho rozhodnutí v této části
nepřezkoumatelné, stejně jako i rozhodnutí žalovaného, který v odvolacím řízení nápravu
nezjednal“. I když se tento rozsudek vztahuje k územnímu rozhodnutí, jeho závěry lze
podle názoru krajského soudu vztáhnout i na stavební povolení. Krajský soud se tak nemohl
ztotožnit se závěrem žalovaného o tom, že neexistuje žádná povinnost uvádět do rozhodnutí
všechna podkladová rozhodnutí a vyjádření. Tato povinnost existuje (§68 odst. 3 správního řádu)
a navíc existuje i povinnost správních orgánů uvést v odůvodnění úvahy, kterými se správní
orgán řídil při hodnocení těchto podkladů (§68 odst. 3 správního řádu). Této povinnosti zůstal
stavební úřad podle názoru krajského soudu hodně dlužen, neboť jak vyplývá z odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tj. ze stavebního povolení, odůvodnění žalovaného
rozhodnutí obsahuje pouze konstatování stavebního úřadu o tom, že „v průběhu řízení speciální
stavební úřad přezkoumal předloženou žádost o stavební povolení z hledisek uvedených §111
stavebního zákona, projednal je s účastníky řízení a s dotčenými orgány a posoudil shromážděná
stanoviska a připomínky“. Dále odůvodnění tohoto rozhodnutí obsahuje konstatování o splnění
obecných technických požadavků na výstavbu dle vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecných technických
požadavcích na výstavbu, v případě projektové dokumentaci stavby, a dále že tato projektová
dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí o umístění stavby, a že „uskutečněním
stavby nejsou ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými
k jeho provedení a zvláštními předpisy“. Protože již rozhodnutí stavebního úřadu neobsahuje
výše zmíněné zákonné náležitosti, tj. neuvádí podklady rozhodnutí a úvahy stavebního úřadu,
kterými se stavební úřad jako správní orgán řídil při jejich hodnocení, je v této části
již toto rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.)
a rovněž je z tohoto důvodu nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného, který v odvolacím řízení
nezjednal nápravu. Proto musel krajský soud jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
tak i rozhodnutí žalovaného zrušit pro uvedenou vadu řízení a věc vrátit žalovanému k dalšímu
řízení (§76 odst. 1 písm. a), §78 odst. 1, 4 s. ř. s.).
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost žalovaný, jenž je
přesvědčen, že žalobní návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Žalobce
totiž podle názoru žalovaného ve skutečnosti nebyl řádným účastníkem předmětného stavebního
řízení, ze kterého (účastenství v takovém stavebním řízení) by následně mohl dovozovat
svoji aktivní legitimaci k podání žaloby. Ustanovení §109 odst. 1 stavebního zákona taxativně
vymezuje okruh účastníků stavebního řízení, přičemž toto zákonné ustanovení nepřiznává
(na rozdíl od §85 stavebního zákona, jenž vymezuje okruh účastníků územního řízení)
účastenství osobám, které by své právo své účasti odvozovaly od zvláštního právního předpisu.
Žalovaný se neztotožnil s názorem krajského soudu, ani s názorem uvedeným v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, na které napadené
rozhodnutí odkazuje. V obdobných případech, týkajících se účasti tzv. ekologických občanských
sdružení v kolaudačním řízení dle stavebního zákona (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 As 29/2003 -. 78) či v řízeních dle atomového zákona (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 2 As 12/2006 - 111) rozhodl Nejvyšší
správní soud přesně opačně, tedy proti účasti těchto občanských sdružení v uvedených řízeních.
Tato rozhodnutí mají přesvědčivá odůvodnění, která lze vztáhnout i na účast občanských
sdružení ve stavebním řízení dle nové právní úpravy. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby
příslušný senát projednávající tuto věc, pokud dospěje stejně jako žalovaný k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, postoupil věc rozšířenému senátu podle §17 odst. 1
s. ř. s. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu by pak definitivně odpověděl na právní
otázku, zda občanská sdružení mohou být při splnění podmínek dle §70 zákona č. 114/1992 Sb.,
účastníky stavebního řízení dle zákona č. 183/2006 Sb.
Jediným důvodem pro zrušení správního rozhodnutí žalovaného je žalobcem namítaný
rozpor s §68 odst. 3 správního řádu, tedy že v předmětném stavebním povolení nejsou uvedeny
podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se stavební úřad řídil při jejich hodnocení. Žalovaný
připouští, že ve vydaném stavebním povolení skutečně není výslovný seznam jeho podkladů
(včetně jejich výslovného hodnocení), avšak z celého textu stavebního povolení jeho podklady
zřetelně vyplývají a účel uvedeného zákonného ustanovení tedy byl naplněn. Argumentace
žalobce je v tomto žalobním bodě založena toliko na ústavně nekonformním přepjatě
formalistickém pohledu na správní řízení. V této souvislosti lze podle žalovaného odkázat
např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, č. j. 5 A 137/2003 - 37,
podle kterého „Není účelem odůvodnění správního rozhodnutí opisovat obsah spisu, ale jasně
a stručně popsat skutkový stav, označit důkazy a rozebrat důvody, které vedly k rozhodnutí
ve věci. Za situace, kdy každý z účastníků řízení má možnost nahlédnout do správního spisu
a seznámit se s obsahem listinných důkazů zde uložených a kdy je ze správního rozhodnutí
zřejmé, o jaké důkazy se správní orgán při svém rozhodnutí opíral, nelze dovozovat
jeho nepřezkoumatelnost“. Z uvedeného vyplývá, že tento žalobní bod, kterému krajský soud
bohužel beze zbytku vyhověl, není (stejně jako veškeré ostatní žalobní body) důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí pro vady řízení.
Krajský soud se navíc nijak nevypořádal se zásadou, že mezi namítanou nezákonností
a důsledky případného vyhovění žalobě (a tedy zrušením napadeného správního rozhodnutí)
musí existovat určitý vztah proporcionality. To především znamená, že soud v každém případě
rozhodovaném kasačním způsobem v širším slova smyslu hodnotí napadené správní rozhodnutí
a rozhodnutí jemu v dané věci předcházející jako celek. K jeho zrušení by proto mohl přistoupit
jen tehdy, pokud by shledal, že k porušení zákona došlo nikoli v zanedbatelné míře,
nýbrž v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného správního řízení a vydaného
rozhodnutí jako celku. Tak je třeba případné vyslovení nezákonnosti správního rozhodnutí
chápat jako deklaraci toho, že míra pochybení správního orgánu překročila mez, již je vzhledem
k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci možno považovat
v konečném důsledku za ohrožující právem chráněné zájmy účastníků. Žalovaný je přesvědčen,
že v daném případě k takto intenzivnímu porušení zákona nedošlo a ke zrušení napadeného
rozhodnutí tak není důvodu. Při posuzování výše uvedeného vztahu proporcionality krajský soud
opomněl zcela zásadní význam napadeného rozhodnutí pro celý region a v širších souvislostech
i pro celou Českou republiku, přestože jde o obecně známou skutečnost, která navíc byla
účastníky řízení opakovaně zdůrazňována (v tomto rozsahu tak žalovaný namítá
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí). I žalovaný již v řízení zdůrazňoval existenci
veřejného zájmu na realizaci stavby „Nový plavební stupeň Přelouč“ (v rámci dokončení
splavnění Labe do Pardubic), která vyplývá především z obecně známých skutečností, ke kterým
měl krajský soud přihlédnout. Následně žalovaný pod body jedna až dvacet pět zmiňuje
jednotlivé materiály týkající se stavby „Nový plavební stupeň Přelouč“, zejm. řadu usnesení vlády
České republiky.
Žalovaný je přesvědčen, že napadené rozhodnutí je ze shora uvedených důvodů
nezákonné podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť spočívá na nesprávném posouzení výše
uvedených právních otázek (účasti občanských sdružení ve stavebním řízení a existenci zásadních
vad řízení před stavebním úřadem), současně i nepřezkoumatelné podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. pro nedostatek důvodů rozhodnutí, přičemž tato vada měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé (pozn. Nejvyššího správního soudu: zde měl žalovaný zřejmě na mysli
důvod podle §103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.), a v neposlední řadě žalovaný vytýká napadenému
rozhodnutí zmatečnost řízení před krajským soudem podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení (žaloba byla podána někým, kdo k tomu nebyl
oprávněn). Na základě shora uvedeného žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Proti rozsudku krajského soudu podala kasační stížnost rovněž osoba zúčastněná
na řízení Ředitelství vodních cest České republiky, a to ze shodných důvodů jako žalovaný, pouze
tyto důvody podrobněji zdůvodnila. Krajskému soudu je dále vytýkáno, že se měl zabývat
otázkou naplnění aktivní legitimace žalobce, tedy posouzením, zda byly splněny všechny zákonné
podmínky na straně žalobce k podání žaloby. Po citaci §70 odst. 1, 2, 3 zákona č. 114/1992 Sb.
rozebírá, jak měl žalobce postupovat a dospívá k závěru, že krajský soud neposoudil
ve svém rozhodování naplnění aktivní legitimace žalobce komplexně, tedy zda jsou splněny
podmínky §70 uvedeného zákona, zejm. zda žádost i oznámení splňují zákonné podmínky
a zda jsou zachovány veškeré lhůty (tvrdí, že tomu tak není). V otázce naplnění aktivní legitimace
žalobce se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu a řádně
(komplexně) se nezabýval otázkou naplnění aktivní legitimace žalobce.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a žalobu žalobce bez meritorního projednávání ve smyslu §110 odst. 1
ve spojení s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako podanou osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. Pokud by Nejvyšší správní soud došel k závěru, že žalobce byl k podání žaloby
aktivně legitimován, navrhl stěžovatel, aby rozhodnutí krajského soudu bylo zrušeno podle §110
s. ř. s. a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce podal vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaného a osoby zúčastněné na řízení,
v němž se podrobně vyjádřil k jednotlivým stížnostním námitkám, které neshledal důvodnými.
Podrobně se pak vyjádřil k námitce, že nebyly splněny všechny zákonné podmínky na straně
žalobce k podání žaloby. Především uvádí, že tato námitka je zcela nekonkrétní,
protože stěžovatel neuvádí, v čem spatřuje nenaplnění podmínek k účasti žalobce v daném
správním řízení podle §70 zákona č. 114/1992 Sb., a nelze tedy tuto námitku projednat. Ohledně
nedodržení lhůt (není totiž jasné, co vlastně měl žalobce nedodržet a stěžovatel nenavrhuje žádné
důkazy) žalobce poukazuje na §40 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., které stanoví,
že v „pochybnostech se lhůta považuje za zachovanou, dokud se neprokáže opak“.
Protože stěžovatel pro svá tvrzení nepředložil a ani nenavrhl žádné důkazy, je podle názoru
žalobce nutné kasační i zde shledat nedůvodnou. Žalobce k tomuto konstatuje následující:
a) stěžovatel tvrdí, že žalobce nesplnil podmínky pro účast v předmětném stavebním řízení,
aniž by jasně specifikoval, které má na mysli. Žalobce jeho názor vyvrací zejm.
takto:
dne 22. 9. 2006 podal žalobce na Městský úřad Přelouč (mj. na stavební úřad) žádost dle §70
zákona č. 114/1992 Sb., aby byl informován o všech zahajovaných řízeních, kterých se týká
místní i věcná specifikace. Přílohou žádosti byla kopie aktuálních stanov žalobce (které prokazují,
že hlavním posláním žalobce je ochrana přírody a krajiny) a kopie Registračního listu žalobce
(prokazujícího, že RNDr. M. P. je oprávněn jednat jménem žalobce, a to samostatně). Žalobce
svou účast oznámil do osmi dnů od okamžiku, kdy mu stavební úřad sdělil, že bylo zahájeno
řízení o povolení předmětných stavebních objektů. Žalobce tedy má zato, že splnil všechny
podmínky pro účast v daném řízení.
b) stěžovatel tvrdí, že žádost musí být podána před zahájením řízení. Žalobce konstatuje, že sice
podal svou žádost před zahájením řízení, nicméně v §70 zákona č. 114/1992 Sb. není uvedeno,
že musí být žádost podána před zahájením řízení.
c) stěžovatel tvrdí, že musí občanské sdružení doručit oznámení do osmi dnů a musí být
jeho předmětem oznámení o účasti v konkrétním územní řízení. Žalobce svou účast oznámil
elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem, a to ve lhůtě osmi dnů od obdržení
oznámení o zahájení předmětného stavebního řízení, což je jako jediné podstatné. Žalobce dále
konstatuje, že tvrzení o územním řízení je zmatečné. Rovněž tvrzení o lhůtě doručení oznámení
nemá oporu v zákoně. Naopak dle správního řádu je lhůta zachována, pokud je poslední den
lhůty učiněno podání správního orgánu nebo je podána k poštovní přepravě zásilka s podáním.
d) stěžovatel tvrdí, že přílohou oznámení musí být listina prokazující, kdo jedná za podatele.
Žalobce konstatuje, že tvrzení stěžovatele nemá oporu ve správním řádu a ani v žádném zákoně
vztahující se k účasti občanských sdružení ve správních řízeních. Vzhledem k tomu, že žalobce
listinu prokazující oprávnění jednat jménem žalobce poskytl stavebnímu úřadu již se svou žádostí
podle §70 zákona č. 114/1992 Sb. (a tato nedoznala změn), nebyl navíc povinen poskytovat
stavebnímu úřadu další kopie téhož dokumentu. Navíc v případě pochybností ze strany
stavebního úřadu by žalobce požadované listiny obratem poskytl.
e) stěžovatel tvrdí, že se krajský soud neřídil právním názorem Nejvyššího správního soudu
a že nejsou splněny podmínky účasti žalobce v řízení. Žalobce konstatuje nepravdivost
a nekonkrétnost tvrzení stěžovatele ohledně žalobce. Krajský soud se pak zabýval jen zákonnými
podmínkami účasti. Nelze mu vytýkat, že žalobu neodmítl pro nesplnění těch podmínek, které
v zákoně neexistují.
Žalobce má tedy důvodně za to, že napadený rozsudek je správný a zákonný a kasační
stížnosti jsou tak zcela nedůvodné. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti
zamítl.
V doplňku svého vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 22. 7. 2011 žalobce upozornil
na aktuální skutečnost, která se týká předmětného sporu. Jde o rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 6. 2011, sp. zn. 1 As 18/2011, který jednoznačně dokládá, že žalobce může být
účastníkem stavebního řízení i podle zákona č. 183/2006 Sb. Vzhledem k tomu žalobce i nadále
trvá na své návrhu, aby kasační stížnosti byly zamítnuty.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda obě kasační stížnosti splňují zákonné
náležitosti a shledal, že z obsahu obou kasačních stížností je zřejmé, v jakém rozsahu a z jakých
důvodů stěžovatelé jimi označené rozhodnutí krajské soudu napadají (§106 odst. 1 s. ř. s.).
Obě kasační stížnosti podali účastníci řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.), byly podány včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelé v nich uplatnili
přípustné důvody ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Kasační stížnosti jsou
tedy přípustné a vykazují zákonné náležitosti nezbytné k tomu, aby mohly být věcně projednány.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasačních stížností Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnosti
nejsou důvodné.
O jednotlivých stížnostních námitkách Nejvyšší správní soud uvážil
takto:
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že žaloba byla podána osobou k tomu zjevně
neoprávněnou, protože §109 odst. 1 stavebního zákona taxativně vymezuje okruh účastníků
stavebního řízení, přičemž toto zákonné ustanovení nepřiznává účastenství osobám,
které by své právo účasti odvozovaly od zvláštního právního předpisu.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem krajského soudu, který vyšel z rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 41/2009 - 91, že žalobce byl účastníkem stavebního řízení.
Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dospěl k závěru, že §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny obsahuje zvláštní úpravu účastenství pro v něm vymezená správní řízení. Jedná se
o speciální normu, která doplňuje obecně vymezený okruh účastníků řízení definovaných v tomto
ustanovení o občanská sdružení. Absence výslovného odkazu v §109 stavebního zákona na tento
typ účastníků řízení nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma,
aplikuje se před úpravou obecnou (tu buď zcela nahradí, nebo ji částečně modifikuje). Stejný
právní názor byl pak zaujat i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 9 As 63/2010 - 111. Naposledy k obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud
i ve svém rozsudku ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 18/2011 - 145, a rozhodující senát po zvážení
všech argumentů stěžovatelů neshledal důvod, proč by se měl od své dosavadní judikatury
odchýlit, a tudíž věc předložit rozšířenému senátu podle §17 s. ř. s., jak to stěžovatelé navrhují.
Krajský soud správně shledal důvodnou námitku žalobce spočívající v porušení §68
odst. 3 správního řádu, podle něhož je správní orgán povinen v odůvodnění svého rozhodnutí
mj. uvést i podklady pro jeho vydání a úvahy, jimiž se řídil při hodnocení podkladů rozhodnutí.
Krajský soud správně vyšel z toho, že uvedená námitka je námitkou o existenci vady žalovaného
rozhodnutí, která v případě důvodnosti této námitky má za následek nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nedostatek důvodů (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Ke vznesení
uvedené námitky byl žalobce aktivně legitimován, protože procesním subjektivním oprávněním
žalobce jako účastníka uvedeného stavebního řízení, jež zakládá jeho žalobní legitimaci, je
jeho právo jako právo občanského sdružení na zdůvodnění správního rozhodnutí. Krajský soud
se k této otázce v odůvodnění napadeného rozsudku podrobně vyjádřil a Nejvyšší správní soud
pro stručnost na jeho závěry, s nimiž se ztotožňuje, odkazuje. Nejvyšší správní soud se proto plně
ztotožnil se závěrem krajského soudu, že již rozhodnutí stavebního úřadu neobsahuje zmíněné
zákonné náležitosti, tj. neuvádí podklady rozhodnutí a úvahy stavebního úřadu,
kterými se stavební úřad jako správní orgán řídil při jejich hodnocení, takže je v této části
toto rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.) a rovněž
je z tohoto důvodu nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného, který v odvolacím řízení nezjednal
nápravu. Krajský soud proto nepochybil, když rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
jakož i rozhodnutí žalovaného zrušil pro uvedenou vadu řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení (§76 odst. 1 písm. a/, §78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem
stěžovatelů, že namítané porušení procesních práv žalobce způsobené údajnou absencí soupisu
podkladů rozhodnutí (a souvisejících úvah stavebního úřadu) je v diametrálním nepoměru
se zásahem do práv stěžovatelů, jež nabyli napadeným správním rozhodnutím. Na rozdíl
od žalovaného je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v daném případě došlo k intenzivnímu
porušení zákona, takže krajský soud správně přistoupil ke zrušení napadeného správního
rozhodnutí.
Stěžovatel Ředitelství vodních cest České republiky poukazuje na to, že krajský soud
se měl zabývat posouzením, zda byly splněny všechny zákonné podmínky na straně žalobce
k podání žaloby. Dále po citování §70 zákona o ochraně přírody a krajiny vypočítá jednotlivé
kroky občanského sdružení k tomu, aby se stalo účastníkem konkrétního správního řízení.
Pouze obecně pak uvádí, že krajský soud neposoudil ve svém rozhodování naplnění aktivní
legitimace žalobce komplexně, tedy zda jsou splněny podmínky §70 uvedeného zákona,
zejména zda žádost i oznámení splňují zákonné podmínky a zda jsou zachovány veškeré lhůty.
V této souvislosti tvrdí, že tomu tak není, aniž by uvedl konkrétní pochybení na straně žalobce.
Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje s vyjádřením žalobce, že tato kasační námitka je zcela
nekonkrétní, když stěžovatel neuvádí, v čem spatřuje nenaplnění podmínek účasti žalobce
v daném správním řízení podle §70 zákona č. 114/1992 Sb., takže nelze tuto námitku projednat.
Žalobce pak na základě konkrétních údajů vyvrátil pochybnosti stěžovatele o nenaplnění
podmínek účasti žalobce v daném správním řízení.
Pro úplnost lze dodat, že obdobná námitka se objevila i v další věci týkající se stavby
nového plavebního stupně Přelouč, přičemž bylo Nejvyšším správním soudem na základě
předložených písemností ověřeno, že tato námitka je nedůvodná.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neshledal kasační stížnosti důvodnými
a ve smyslu §110 odst. 1 s. ř. s. je zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, proto jim právo na náhradu
nákladů řízení nenáleží. Toto právo náleží žalobci, jenž byl v řízení o kasační stížnosti zastoupen
advokátem, který vyčíslil v souvislosti se zastoupením žalobce odměnu za 3 úkony právní služby,
a to za převzetí a přípravu zastoupení, sepis vyjádření ke kasační stížnosti osoby zúčastněné
na řízení a sepis vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného (§11 odst. 1 písm. a/) a d/
vyhl. č. 177/1996 Sb.). Odměna za jeden úkon právní služby představuje částku 2100 Kč,
k tomu nutno připočítat paušální částku náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý úkon
právní služby (§13 odst. 3 uvedené vyhlášky) a daň z přidané hodnoty, jíž je advokát plátcem,
z uvedených částek, tj. 20% z částky 7200 Kč. Celková výše odměny advokáta činí částku
8640 Kč, takže každému ze stěžovatelů bylo uloženo zaplatit žalobci částku 4320 Kč na účet
zástupce žalobce.
Podle §60 odst. 5 s. ř. s. osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V řízení
o kasační stížnosti nebyla osobě zúčastněné na řízení Město Přelouč uložena žádná povinnost,
proto bylo rozhodnuto, že tato osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2012
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu