ECLI:CZ:NSS:2012:7.AFS.24.2011:497
č. j. 7 Afs 24 2011 - 497
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Mgr. Jiří
Ostravský, se sídlem Lešetín VI/671, Zlín, insolveční správce dlužníka CE WOOD, a. s.,
se sídlem Zlínské Paseky 3662, Zlín, zastoupený Mgr. Janem Lehovcem, advokátem se sídlem
Václavská 316/12, Praha 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti: 1. LESS & FOREST, s.r.o. se sídlem Bohdaneč 136,
2. SOLITERA, spol. s r. o., se sídlem Palackého náměstí 77, Hořovice , 3. Stora Enso Timber
Ždírec, s. r. o., se sídlem Nádražní 66, Ždírec nad Doubravou, 4. Lesy České republiky , s. p.,
se sídlem Přemyslova 1106, Hradec Králové, zastoupený Mgr. Bohuslavem Hubálkem,
advokátem se sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1, 5. LARIX Jeseník, s. r. o., se sídlem
Domašov 126, Jeseník, 6. Lesní společnost Přimda, a. s. se sídlem Ovocný trh 1096/8,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné Lesy České republiky, s. p.
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 12. 2010, č. j. 62 Af 56/2010 - 350,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného a osoby zúčastněné Lesů České republiky, s. p
se zamítají .
II. Žalovaný a osoba zúčastněná Lesy České republiky, s. p. j s o u p o v i n n i uhradit
žalobci k rukám jeho zástupce náklady řízení každý ve výši 1440 Kč do patnácti dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
III. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 9. 12. 2010, č. j. 62 Af 56/2010 - 350, zrušil
rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „stěžovatel A)“)
ze dne 15. 6. 2008, č. j. R047/2008/02-12021/2008/310-Ku, kterým byl zamítnut rozklad
žalobce (dále jen „účastník řízení“) a potvrzeno rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže ze dne 28. 1. 2008, č. j. S 278/2007-00744/2008/510-MO, ve věci přezkoumání úkonů
zadavatele Lesy České republiky, s. p. (dále jen „stěžovatel B)“) a dále krajský soud zrušil i toto
prvostupňové rozhodnutí. Klíčové pro posouzení důvodnosti žalobní námitky, že stěžovatel B)
měl všechna plnění zadávat jako jedinou veřejnou zakázku, bylo podle krajského soudu to,
zda se v případě všech dílčích územních smluvních jednotek jednalo o jednu nadlimitní veřejnou
zakázku s dílčími plněními podle smluvních územních jednotek, nebo o více veřejných zakázek
malého rozsahu. Pro posouzení této otázky je rozhodující posouzení celkového charakteru
č. j. 7 Afs 24 2011 - 498
předmětu plnění v rámci jednotlivých územních smluvních jednotek. Zákon č. 137/2006 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) nepodává jasný návod
k určení, jaké plnění má být jedinou veřejnou zakázkou . Určení toho, co je v konkrétním případě
jedinou veřejnou zakázkou a jaká plnění již představují více samostatných veřejných zakázek, tedy
musí zohledňovat účel a smysl právní úpravy. Při tomto určení je zapotřebí vycházet z obecného
pravidla, racionálně a logicky zdůvodnitelného, podle něhož, jde-li o plnění, jež má být
ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem
totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy o plnění,
které je jedinou veřejnou zakázkou. Pravidlo totožnosti či obdobnosti plnění založené
na posouzení toho, zda jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, vyplývalo z ust. §67
odst. 1 zákona č. 199/1994 Sb ., ve znění pozdějších předpisů („první zákon o veřejných
zakázkách“), který hovořil o peněžitém závazku, který zadavateli ze zadání veřejné zakázky
spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu vznikl. Následné právní úpravy zadávání
veřejných otázek již tuto otázku výslovně neřeší, avšak nelze ze žádného ustanovení pozdějších
právních úprav zadávání veřejných zakázek dovozovat, že by za veřejnou zakázku mělo být
považováno co do charakteru jiné plnění, než které za ně bylo považováno prvním zákonem
o veřejných zakázkách. V této souvislosti krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006 - 69 (k §67 odst. 1 prvního zákona o veřejných
zakázkách), z něhož vyplývá, že zadáním jedné veřejné zakázky, spočívající v plnění stejného
nebo srovnatelného druhu, je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně
samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek
místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických. Urbanistického
a technologického hlediska tu s ohledem na charakter plnění nelze užít . Zbývají proto hledisko
místní, časové a místo hlediska funkčního přichází v úvahu hledisko věcné. Věcná souvislost
všech plnění je tu zřejmá. V případě všech smluvních územních jednotek měla být realizována
po totéž časové období tatáž činnost - těžební. O totožnosti z hlediska časového svědčí totožná
doba účinnosti jednotlivých smluv o dílo. Pouze podpůrně lze při posuzování totožnosti
předmětu veřejné zakázky z hlediska časového vycházet ze skut ečnosti, že zadávací řízení
pro jednotlivé územní smluvní jednotky byla zahajována současně a měla také současně probíhat.
Podmínky na straně stěžovatele B) a vítězného uchazeče (dodavatele činnosti) byly p řitom
totožné. V případě všech smluvních územních jednotek měly být uzavírány obsahově totožné
smlouvy o dílo. Jediným rozlišovacím znakem je tedy podle krajského soudu pouze místo
realizace činnosti, tj. příslušná smluvní územní jednotka. Jednotlivá místa náležející k územním
smluvním jednotkám však nejsou odlišná svým charakterem. Nelze vymezit několik „typů“
charakteru krajiny, jež by pro jednotlivé územní jednotky byly typické a z nichž by bylo možno
odvodit typové odlišnosti v činnosti ve prospěch stěžovatele B), který ani v průběhu správního
řízení takovými typovými odlišnostmi neargumentoval. Jednotlivé smluvní územní jednotky jsou
geograficky provázány. Z doplnění dokazování při jednání krajského soudu mimo jiné vyplynulo,
že řada smluvních územních jednotek spolu sousedí, aniž by stěžovatelé A) či B) dovozovali
jakékoli odlišnosti v území, jež pokrývají právě sousedící jednotky. Kromě toho např. v okolí
Křivoklátu existují co do velikosti přibližně stejně rozsáhlá jednotlivá oddělení od sebe přibližn ě
stejně vzdálená, která jsou rozdělená do tří smluvních územních jednotek, aniž by toto rozdělení
bylo odůvodněno jakýmikoli charakterovými odlišnostmi a aniž by krajský soud jakékoli
odlišnosti z předloženého mapového podkladu dovodil. Rozdělení území je tak provedeno
výlučně administrativně. Otázky „dlouhodobého systému hospodaření v lesích“,
jak na ně poukázal stěžovatel A), nejsou pro posouzení charakteru činnosti určující, stejně jako
fakt, že tento systém byl zaveden v roce 199 5. Skutečnost, zda toto územní dělení má souvislost
s vnitřním organizačním uspořádáním stěžovatele B), není také rozhodující. Administrativní
okolnosti, které mohou provázet přípravu a realizaci činností v jednotlivých smluvních územních
jednotkách, nemohou mít, a nemají, vliv na posouzení věcného charakteru plnění, jež mělo být
ve prospěch stěžovatele B) uskutečňováno. Právě věcný charakter plnění je přitom pro posouzení
č. j. 7 Afs 24 2011 - 499
této otázky rozhodující. Krajský soud proto shledal důvodnou žalobní námitku, že na celé plnění,
odpovídající souhrnu všech 80 veřejných zakázek malého rozsahu v pojetí stěžovatele B), je třeba
nahlížet jako na veřejnou zakázku jedinou, byť mohla být zad ávána po částech. Jde-li však
o veřejnou zakázku jedinou, je třeba ji zadávat postupem, který odpovídá souhrnu
předpokládaných hodnot všech plnění, byť dílčích. Z toho tedy vyplývá, že plnění odpovídající
v této věci všem 80 plněním mělo být zadáváno jako jediná veřejná zakázka.
Krajský soud dále uvedl, že předmět veřejné zakázky lze dělit na jednotlivé části,
připouští-li to její povaha, jak vyplývá z ust. §98 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatel
B je oprávněn rozhodnout, že celkový předmět veřejně zakázky spočívající v témže nebo
obdobném plnění dodavatele bude plněn po částech, které budou uskuteč ňovány v jiné době,
za jiných podmínek i odlišnými dodavateli. V dané věci se může dobře uplatnit předpoklad
realizace odlišnými dodavateli. Takový postup je praktický zejména u rozsáhlejších a finančně
náročnějších zakázek, stejně jako u zakázek, kde není zapotřebí o dodavatelích všech postupných
plnění rozhodovat společně, případně kdy konkretizace jednotlivých postupných plnění bude
známa až v průběhu realizace některé z úvodních částí realizace příslušné veřejné zakázky apod.
V projednávané věci zejména platí, že není zapotřebí o dodavatelích všech postupných plnění
rozhodovat společně, neboť tato v jednotlivých smluvních územních jednotkách nevykazují
potřebu vzájemné návaznosti na území jiné jednotky . Stejně tak může platit, že v případě
jednotlivých smluvních územních jednotek mohou mít zájem o účast v zadávacím řízení (zájem
na získání části zakázky) pouze některé subjekty, stejně tak může být naplněn předpoklad,
že zadáním jednotlivých částí jediné veřejné zakázky odlišným dodavatelům může být dosaže no
úspory finančních prostředků zadavatele oproti stavu, kdy by byla zadávána veřejná zakázka jako
jeden celek (pro všechny smluvní územní jednotky) jedinému uchazeči.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal v zákonné lhůtě stěžovatel A) kasační
stížnost z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen: „s. ř. s.“ V kasační stížnosti namítal, že krajský soud se při hodnocení
vzájemné souvislosti plnění veřejných zakázek spokojil pouze s obecnou konstatací, že je dána
místní souvislost. Nelze však přesně určit, z čeho to dovozuje. Předmět všech 80 zadávacích
řízení je z hlediska věcného podobný, avšak místa plnění jednotlivých zakázek jsou navzájem
odlišná, což má podstatný vliv na specifikaci předmětu veř ejných zakázek. Právě odlišnost míst
plnění podle jednotlivých smluvních územních jednotek považuje stěžovatel A) za klíčovou.
Předmět plnění zahrnuje z geografického hlediska území celé republiky. Nelze
proto předpokládat existenci zcela homogenních podmínek, a nelze tedy územní hledisko
pominout. Díky místním rozdílům existují při plnění předmětných veřejných zakázek odlišnosti,
které měly být při hodnocení vzaty krajským soudem v úvahu. Tyto odlišnosti nasvědčují zadání
více samostatných veřejných zakázek, jak to učinil stěžovatel B). Stěžovatel A) dále namítal,
že nesouhlasí se závěry krajského soudu ohledně výše stanovené kauce. Od povinnosti stanovit
kauci se nelze jinak odchýlit. Stěžovatel A) odkázal na odůvodnění kasační stížnosti zaslané
Krajskému soudu v Brně ke sp. zn. 62 Ca 50/2008 a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Proti rozsudku krajského soudu podal v zákonné lhůtě kasační stížnost také stěžovatel B)
z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., v níž vyjádřil nesouhlas s odkazem
krajského soudu na ust. §67 odst. 1 prvního zákona o veřejných zakázkách. Toto ustanovení
zrušeného zákona nedefinovalo pojem veřejné zakázky, ale sloužilo k určení její předpokláda né
hodnoty. Ze skutečnosti, že toto ustanovení se v pozdější právní úpravě již neobjevuje, nelze
dovodit, že by bylo stále aplikovatelné . Naopak tato skutečnost znamená spíše odklon
zákonodárce od takového vymezení. Stěžovatel se domnívá, že ačkoli lze tak ové obecné pravidlo
v některých případech aplikovat, nelze tak nepochybně činit vždy a bezvýjimečně. Toto pravidlo
č. j. 7 Afs 24 2011 - 500
neumožňuje zohlednit konkrétní specifika veřejných zakázek, jako je hledisko místní, časové,
objemové či jiné. Krajský soud argumentuje judik aturou Nejvyššího správního soudu, avšak toto
rozhodnutí bylo vydáno rovněž za účinnosti jiného, již neplatného, zákona, jehož předmětné
ustanovení se v právní úpravě aplikovatelné na tento případ nevyskytuje, přičemž navíc
ani skutkové okolnosti nebyly srovnatelné s posuzovaným případem. Krajský soud nesprávně
přehlédl místní nesouvislost jednotlivých plnění veřejných zakázek, kdy tuto nepovažuje
za dostatečnou pro jejich odlišení. Na vymezení veřejné zakázky je podle názoru stěžovatele B)
nutno pohlížet individuálně, vždy s ohledem na konkrétní specifika a okolnosti poptávaného
plnění. V daném případě každá z 80 veřejných zakázek malého rozsahu měla být realizována
v jiné části území České republiky. Nelze tvrdit, že by všechny lesy, které spravuje stěžova tel B),
tvořily jeden velký celek. Každá část lesa tvoří funkční celek, který je spravován samostatně,
na čemž nic nemění skutečnost, že některé tyto funkční celky leží ve značné vzdálenosti od sebe
a jiné vedle sebe. Mezi těmito funkčními celky tedy neexistuje místní souvislost. Z povahy věci je
zřejmé, a stěžovatel to považuje, na rozdíl od krajského soudu, za věc obecně známou, že tyto
funkční celky nemají identický charakter, což znamená, že každý funkční celek vykazuje svá
vlastní specifika, jako je členitost terénu, jeho sklon, hustota le sa, druh porostu, přístupnost
z veřejné komunikace, aj., které ovlivňují výkon lesnických činností v takové m celku. S ohledem
na specifika jednotlivých smluvních územních jednotek je rovněž zřejmé, že i přes shodný název
předmětu plnění veřejných zakázek nebude skutečný obsah takového plnění identický. Obecný
druh plnění je tedy v podstatě jediným spojujícím prvkem těc hto veřejných zakázek,
přičemž všechny ostatní parametry jsou odlišné. A právě tyto parametry, z nichž místní hledisko
je nejvýznamnější, jsou pro rozlišení veřejných zakázek klíčové. Stěžovatel B) také uvedl,
že lesnické práce v lesích probíhají neustále, v menší či větší intenzitě, přičemž někdy může
vzniknout nepředvídatelná potřeba vykonat i mimořádné činnosti, např. v důsledku větrné
kalamity. V případě lesnických činností je tedy časová shoda plnění jednotlivých veřejných
zakázek velmi častá či přímo nevyhnutelná, což ovšem nevylučuje, aby v případě potřeby byly
veřejné zakázky na jednotlivých smluvních územních jednotkách zadávány v jiném čase. V tomto
případě tedy časová souvislost nemůže být argumentem pro tvrzení, že se jednalo o jednu
veřejnou zakázku. Vhodným příkladem podporujícím význam místního hlediska při zadávání
veřejných zakázek je např. správa silnic a dálnic, kterou zajišťuje Ředitelství silnic a dálnic.
Silniční a dálniční sít‘ je tvořena vzájemně propojenými silnicemi, všechny na sebe navazují a jsou
spravovány jedním subjektem, ačkoliv stejně jako v případě stěžovatele hrají důležitou úlohu
místní pracoviště. Výstavba silnic a dálnic či jejich opravy jsou co do předmětu plnění shodné
zakázky, přesto nelze tvrdit, že oprava silnice na Liberecku a opra va silnice na Břeclavsku,
které by probíhaly ve stejném čase, jsou jednou veřejnou zakázkou, neboť plnění je stejného
druhu. Shodně potom výstavba dálnice na Ostravsku není jednou zakázkou s výstavbou dálnice
u Tábora, ačkoliv je druh plnění stejný, bude probíhat podle stejných norem, budou použity
stejné stroje, stejný materiál, atp. Stejná situace je i v případě provádění lesnických prací,
které byly předmětem 80 veřejných zakázek malého rozsahu.
Stejným způsobem by mohlo být zpochybněno i hledisko časové souvislosti. Bylo by
možné tvrdit, že uzavírání smluv na lesnické práce na dobu určitou je nepřípustným dělením
veřejné zakázky, neboť předmět plnění ve smlouvě na jedno časově období je zcela shodný jako
ve smlouvě uzavřené na navazující časové období a takové dělení nemá pro plnění veřejné
zakázky opodstatnění. Touto logikou by potom stěžovatel mohl uzavřít pouze jednu smlouvu
s jedním uchazečem, který by lesnické činnosti vykonával pro stěžovatele na celém území České
republiky navždy. Z uvedených důvodů stěžovatel B) navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že poukaz na předchozí právní
úpravu a judikaturu Nejvyššího správního soudu k ní byl zcela na místě. Uvedl-li stěžovatel B),
č. j. 7 Afs 24 2011 - 501
že veřejné zakázky měly vzájemně rozdílná místa plnění, z čehož dovozuje, že se jedná
o samostatné veřejné zakázky, zcela pomíjí věcnou, funkční a časovou souvislost jednotlivých
veřejných zakázek, které naopak svědčí o tom, že se v daném případě jedná o jedinou veřejnou
zakázku, kterou zadavatel v rozporu se zákonem rozdělil. Na vzájemnou věcnou, funkční
a časovou souvislost jednotlivých veřejných zakázek je třeba usuzovat s ohledem na skutečnost,
že předmětem plnění všech údajně samostatných veřejných zakázek jsou naprosto totožné
lesnické činnosti prováděné na vzájemně funkčně provázaných částech lesa, k teré mají probíhat
v totožných termínech a na základě zcela totožné smluvní dokumentace. A č stěžovatel B) jako
zadavatel poukazuje na specifičnost jednotlivých veřejných zakázek, spočívající v členitosti
terénu, jeho sklonu, hustotě lesa, druhu porostu či vzdálenosti od veřejné komunikace, tuto
specifikaci při zadání veřejných zakázek na žádném místě neuv edl. V zadávací dokumentaci
k výběrovým řízením, která byla pro všechna řízení prakticky totožná (konkrétně bod 5:
specifikace předmětu zakázky), je přímo uvedeno, že rozsah a specifikaci podmínek provádění
těžebních činností, včetně termínu provedení, technologie, umístění v porostu bude specifikovat
Těžební projekt, který bude předán stěžovatelem B) při podpisu smlouvy. V průběhu řízení
před stěžovatelem A) k námitce nedostatečné specifikace předmětu veřejné zakázky naopak
stěžovatel B) tvrdil, že těžební projekt, který má podle zadávací dokumentace uvádět rozsah
a specifikaci podmínek provádění těžebních činností, včetně termínu provedení, technologie,
umístění v porostu, pouze dále specifikuje některé podmínky provádění těžebních činností.
Pokud by tedy měla být rozdílnost přírodních a terénních podmínek na jednotlivých smluvních
územních jednotkách natolik zásadní, že by provádění lesnických činnostní na nich bylo možné
považovat za samostatné veřejné zakázky, nepochybně by informace o takových přírodních
podmínkách musely být součástí zadávací dokumentace . Jinak by uchazeči nemohli být sc hopni
řádně připravit své nabídky. Takové informace, jimiž teď stěžovatel B) argumentuje ve snaze
odůvodnit účelové rozdělení předmětu veřejně zakázky pod zákonem stanovený limit, však
v dokumentaci k výběrovým řízením uvedeny nebyly. Lesy obhospodařované stěžovatelem B)
jsou rozděleny do jednotlivých smluvních územních jednotek na ryze administrativní bázi,
která nijak neodráží konkrétní přírodní specifika dané jednotky. Naopak, přírodní specifika,
na která stěžovatel B) poukazuje v kasační stížnosti, jsou různá i v rámci jedné jednotky. Úvahu
stěžovatele B) ohledně možného zpochybnění časové souvislosti veřejné zakázky považuje
účastník řízení za zcela nepřípadnou. Uzavírání zakázek na určité časové období má své
opodstatnění. Cena poptávaného plnění, jakož i okruh potenciálních dodavatelů se mohou
v průběhu času měnit, stejně tak jako konkrétní technologické postupy pro realizaci předmětu
veřejné zakázky. Je tedy jak v zájmu zadavatele, tak v zájmu zachování hospodářské soutěže ,
realizovat po určité době nové zadávací řízení, v němž může být zohledněn nejen možný vývoj
použitelných technologií, ale i vstup nových dodavatelů na relevantní trh . Účastník řízení
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele B zamítl.
Osoba zúčastněná na řízení firma LARIX Jeseník, s. r. o. ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedla, že smluvní územní jednotky, na nichž je realizována příslušná část lesnické zakázky, jsou
vždy účelově vytvářeny stěžovatelem B) právě pro realizaci těchto lesnických zakázek. Jako
takové byly v posledních deseti letech, většinou vždy před střednědobými tendry, opakovaně
upravovány a dílčím způsobem měněny, rozdělovány či slučovány, a nemají proto charakter
nějakých stabilních, trvalých a neměnných celků, jako např. úseky dopravních cest. Tyto územní
jednotky mohou být kdykoliv jednostranně měněny, a tudíž uznání argumentace obsažené
v kasační stížností by umožnilo stav, kdy by mohl stěžovatel B) s velikostí zakázek libovolně
manipulovat, dělit je, či slučovat, a podle uvedeného měnit, i třeba účelově, jejich režim ve vztahu
k zákonu o veřejných zakázkách. Navíc je nutné správně posoudit předpokládanou hodnotu
zakázky na dodávku lesnických prací důsledně podle ust. §15 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách, respektive obdobně podle ust. §14 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Osoba
č. j. 7 Afs 24 2011 - 502
zúčastněná na řízení dále uvedla jako příklady zakázky na některé smluvní územní jednotky
z okresu Jeseník. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele B ) zamítl.
Stěžovatel B) v replice na vyjádření účastníka řízení a osoby zúčastněné na řízení uvedl,
že úzká souvislost jednotlivých plnění, která byla předmětem posuzovaných 80 veřejných zakázek
z hlediska místního není dána, neboť místa plnění těchto zakázek nebyla shodná, re sp. byla
z hlediska prostorového umístěna ve vztahu k území obhospodařovaného stěžovatelem B)
v rámci České republiky vždy jinde, a tvořila tak samostatné celky. Významnou roli hraje
skutečnost, že systém rozdělení na smluvní územní jednotky je u stěžovatele B) dlouhodobě
zaveden. Názor krajského soudu, že organizační členění nedeterminuje funkční celky , tak není
správný. Dlouhodobě provozovaný způsob hospodaření stěžovatele B spočívající v územním
rozdělení zohledňujícím jeho organizační strukturu a vytvářející tak funkční celky, které jsou
spravovány samostatně jednotlivými organizačními jednotkami, je pro určení, zda se jedná
o jednu či více zakázek, významný. Proti účelovému dělení předmětu veřejné zakázky
v posuzovaném případě jasně svědčí skutečnost, že systém rozdělení na smluvní územní jednotky
je praktikován již dlouhodobě, přičemž toto územní členění bylo zave deno bez jakékoliv
souvislosti se zadáním předmětných 80 veřejných zakázek. V posuzovaném období bylo
stěžovatelem B) obhospodařované území rozděleno do více než 200 smluvních územních
jednotek, přičemž veřejné zakázky byly zadávány pouze ve vztahu k 80 z nich, a to na základě
náhlé a nepředvídatelné potřeby spojené s větrnou kalamitou. Zadáním předmětných veřejných
zakázek stěžovatel B) reagoval na náhle vzniklou a nepředvídatelnou situaci související s větrnou
kalamitou, kterou bylo nutno řešit rychle, méně formalizovaně a e fektivně s ohledem na zásady
hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynakládání veřejných prostředků, a to mimo pravideln é
zadávání nadlimitních veřejných zakázek na lesnické práce. Každá smluvní územní jednotka
se více či méně liší svým krajinným charakterem, který má vliv na věcné vymezení předmětu
plnění. Ze skutečnosti, že obecné vymezení předmětu spočívající v těžebních činnostech je
společné pro všechny předmětné veřejné zakázky, nelze usuzovat, že v konkrétním případě
se jedná o jeden a týž předmět jedné veřejné zakázky. To, že předmětem je v obecné rovině
těžební činnost, plyne z povahy stěžovatel B), resp. z jeho činnosti a povahy úkolů, které má plnit
jako státní podnik zajišťující hospodaření v lesích ve vlastnictví státu. Rovněž skutečnost,
že předmětné veřejné zakázky byly zadávány ve stejné době, nemůže sama o sobě založit úzkou
souvislost plnění, neboť toto časové hledisko nabývá na významu pouze ve spojení s ostatními
hledisky úzké souvislosti, zejména místním a věcným. Samotná úzká souvislost z hlediska
časového je sama o sobě bezvýznamná. Co se týče namítané absence explicitního uvedení
rozdílnosti či specifičnosti přírodních a terénních podmínek, které by svědčily tomu,
že se nejedná o plnění mající znaky jedné jediné veřejné zakázky, má stěžovatel B) za to, že tyto
odlišnosti plynou ze samotné povahy jednotlivých smluvních územních jednotek, ve vz tahu
ke kterým byly veřejné zakázky zadávány, přičemž tyto smluvní jednotky byly identifikovány
v mapových operátech, jež byly součástí zadávacích podmínek. Rovněž tak bylo možné
prohlédnout si místa plnění fyzicky. Nebylo tedy nutné jednotlivě a konkrétně specifikova t tyto
rozdílnosti v zadávacích podmínkách. Odborně způsobilí dodavatelé byli schopni na základě
poskytnutých informací v zadávacích podmínkách své nabídky řádně zpracovat a skutečnost,
že by tak nebyl schopen učinit jeden jediný dodavatel (z jakýchkoliv s ubjektivních důvodů),
neznamená, že by stěžovatel B)l při zpracovávání zadávacích podmínek pochybil. Stěžovatel B)
zadával veřejné zakázky pouze ve vztahu k 80 smluvním územním jednotkám z celkových 257,
přičemž rozdělení na 257 jednotek bylo provedeno již delší dobu před zadáním předmětných
zakázek, a nikoliv v souvislosti se záměrem zadat tyto veřejné zakázky. Několikrát došlo k dílčím
úpravám vymezení jednotlivých jednotek. Účelem však nikdy nebylo snižování předpokládaných
hodnot zakázek pod finanční limity stanovené zákonem o veřejných zakázkách. Smluvn í územní
jednotky jsou vymezovány vždy s ohledem na objektivní potřeby stěžovatele B), a to na základě
jeho předchozích zkušeností s prováděním lesnických činností v předešlých obdobích. Jak určité
č. j. 7 Afs 24 2011 - 503
území, tak potřeby stěžovatele B) ve vztahu k tomuto území nejsou neměnné a časem vzniká
potřeba režim smluvních jednotek upravit za účelem optimální správy a hospodaření v lese. Vždy
však jednotlivá smluvní územní jednotka tvoří jeden funkční celek, a to jak ve vztahu k potřebám
souvisejícím s lesnickými činnostmi, tak ve vztahu k organizační struktuře stěžovatele B). Cena
poptávaného plnění pro určitou jednotku pak nemusí být vždy stejná, neboť se odvíjí
od charakteru požadovaných činností.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností části kasační stížnosti stěžovatele
A). Podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody,
než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. V souvislosti se stížní námitkou
hodnocení místní souvislosti plnění veřejných zakázek stěžovatel vznesl i námitku týkající se výše
kauce. Nejvyšší správní soud konstatuje, že otázka kauce nebyla předmětem posouzení krajského
soudu a proto je stížní námitka nesprávného posouzení otázky výše kauce krajským soudem
nepřípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., v ázán rozsahem a důvody, které uplatnil i stěžovatelé,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu spisu vyplynulo, že stěžovatel B) zaslal dodavatelům výzvy ze dne 14. 9. 2007
k podání nabídek na 80 veřejných zakázek malého rozsahu na „Provedení těžebních činností“,
které se týkají SUJ č. 11634, 11644, 12281, 12282, 12283, 12311, 12590, 12591, 12593, 12594,
13444, 13454, 13464, 13635, 13645, 13744, 13749, 13806, 13807, 13808, 13809, 14107, 14108,
14109, 14416, 14551, 14552, 14553, 14554, 14555, 14881, 14882, 14883, 14928, 14929, 15051,
15052, 15053, 15054, 15481, 15482, 15483, 15570, 15571, 15761, 15762, 16372, 16377, 16418,
16438, 16448, 17471, 17472, 17473, 17631, 17634, 1803 2, 18033, 18034, 19144, 19145, 21274,
21277, 21777, 21778, 22171, 22672, 22673, 23650, 23951, 23952, 23954, 24041, 24042, 24108,
24109, 24691, 24692, 24781 a 24782 , jejichž geografické umístění bylo vyznačeno v mapovém
podkladu. Součástí výzev k podání nabídky a prokázání kvalifikace byla část nazvaná Specifikace
předmětu zakázky, z níž vyplynulo, že předmětem veřejné zakázky je poskytnutí služeb
spočívajících v provedení těžebních činností, jejichž rozsah je specifikován v Sumáři těžebních
činností, který je součástí nabídkového souboru. Rozsah a specifikaci podmínek provádění
těžebních činností, včetně termínu provedení, technologie, umístění v porostu bude specifikovat
Těžební projekt, který bude uchazeči předán zadavatelem při podpisu smlouvy. Podkladem
pro zpracování nabídkové ceny je Sumář těžebních činností. Stěžovatel B) ve výzvě dále uvedl,
že zveřejní mapový podklad se zákresem míst plnění na svých internetových stránkách. Kritériem
byla ve všech případech nejnižší nabídková cena a termín ukončení 31. 12. 2007. Součástí výzev
k podání nabídky a prokázání kvalifikace pak byl jednotný vzor smlouvy o dílo včetně příloh,
vyjma přílohy č. 1 (Těžební projekt).
Podle ust. §6 zákona o veřejných zakázkách je zada vatel povinen při postupu
podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace.
Podle ust. §13 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách zadavatel nesmí rozdělit předmět
veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity
stanovené v §12 zákona o veřejných zakázkách. Podle odst. 4 citovaného ustanovení je-li veřejná
zakázka rozdělena na části, je pro stanovení předpokládané hodnoty rozhodující součet
předpokládaných hodnot všech částí veřejné zakázky.
č. j. 7 Afs 24 2011 - 504
Podstatou argumentace obou stěžovatelů je, že smluvní územní jednotky jsou natolik
odlišné, že na plnění spočívajícím ve vytěžení porostů poničených živelnou událostí v každé
jednotlivé jednotce je nutno vypsat veřejnou zakázku zvlášť.
Otázka charakteru plnění a jeho posouzení úzce souvisí s tím, jak byl vymezen předmět
veřejné zakázky v zadávací dokumentaci. Posouzení místních odlišností smluvních územních
jednotek souvisí v případě výběru typu zadávacího řízení zejména s charakterem požadovaného
plnění tak, že jej tyto místní odlišnosti nějakým způsobem v rámci jednotlivých míst mohou
diferencovat natolik, že budou důvodem pro zadání veřejné zakázky pro každé místo zvlášť,
nebo naopak nemají podstatný vliv na charakter poptávaného plnění. Kritéria zadání zakázky pak
musí umožnit objektivní vyhodnocení a porovnání nabídek, a tento proces musí být zadavatelem
zdokumentován způsobem umožňujícím správní a soudní přezkum jeho postupu, a to s ohledem
na dodržení zákonnosti a zejména respektování základních zásad stanovených v ust. §6 zákona
o veřejných zakázkách.
Byť stěžovatel B) v kasační stížnosti a vyjádření obsáhle argumentuje místní odlišností
jednotlivých smluvních územních jednotek a dovozuje z nich věcnou odlišnost požadovaného
plnění, z obsahu zadávací dokumentace nic takového neplyne. Naopak je z ní zřejmé,
že v jednotlivých smluvních územních jednotkách má souběžně probíhat totožná těžební činnost.
Míru totožnosti či diferenciace požadovaného plnění je pak nutno stanovit s ohledem
na požadavky zákona o veřejných zakázkách. Z pohledu lesního hospodáře lze ve smluvních
územních jednotkách zcela jistě nalézt odlišnosti konkrétního průběhu těžební činnosti – péče
o porost. Jedná se však o technické specifikace, které se mohou vyskytnout v každé smluvní
územní jednotce, které lze reflektovat v rámci postupu podle ust. §98 zákona o veřejných
zakázkách. Stěžovatel B), nevysvětlil, v čem tyto odlišnosti spočívají ve vztahu k poptávanému
plnění těžební činnosti, a tudíž v jaké míře místní specifika jednotlivých smluvních územních
jednotek ovlivní či odliší požadovaná plnění. Nelze proto dovodit, že těžební činnost v některé
ze smluvních územních jednotek bude pro místní odlišnosti zcela jiného charakteru
než v jednotce jiné.
Argumentaci stěžovatele B), že funkční odlišnost smluvně územních jednotek, je věcí
„obecně známou“ či mezi podnikateli v lesnickém průmyslu běžně známou, nelze podle názoru
Nejvyššího správního soudu akceptovat, neboť se nejedná o notorietu, k níž by nebylo třeba
provádět dokazování. Krajský soud byl v dané věci povinen vycházet ze zadání veřejné zakázky
a příslušných mapových podkladů a hodnotit zadávací proces prizmatem dodržení požadavků
zákona o veřejných zakázkách. Z mapových podkladů správně dovodil, že plnění byla
požadována na různých místech České republiky, ale jiná výrazná odlišnost, která by mohla být
determinantem pro jednoznačnou odlišnost požadovaného plnění, z provedeného dokazování
nevyplynula. Převažující je shodnost věcného a časového charakteru plnění, kterou krajský soud
správně posoudil, stejně tak hodnotil i kriterium místa plnění. Není proto důvodná námitka
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, neboť uvedl argumentaci pro svůj závěr,
že v dané věci nediferencuje předmět plnění skutečnost, že je poptáváno pro různá míst a
- smluvní územní jednotky.
Srovnává-li stěžovatel B) zcela obecně zadání předmětných veřejných zakázek na těžební
činnost v lesním porostu s veřejnými zakázkami na výstavbu silnic a dálnic , je toto srovnání zcela
nepřípadné, protože se jedná o veřejné zakázky se zc ela rozdílným předmětem, a tedy
nesrovnatelné. Pokud stěžovatel B) také poukázal na to, že stejnou logikou by bylo nepřípustné
omezovat veřejné zakázky na dobu určitou, a mohl by tak uzavřít smlouvu na lesnickou činnost
č. j. 7 Afs 24 2011 - 505
navždy, je rovněž tato argumentace nepřípadná, protože časové hledisko nebylo při přezkumu
předmětných veřejných zakázek řešeno.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že smluvní územní
jednotky představují administrativní jednotky správce lesních porostů České republiky. Stěžovatel
B) nevysvětlil, v čem jsou jím stanovené smluvní územní jednotky ve vymezených hranicích
od sebe natolik jiné, že požadovaná těžební činnost bude významně odlišná. Lze
si např. představit, že činnost v národním parku či chráněné krajinné oblasti bude vyžadovat jiný
přístup a jinou formu činnosti, a s ohledem na to by byla formulována i zadávací dokumentace.
V dané věci však zadání zakázek v podstatě jen kopírovalo již dříve stěžovatelem B)
administrativně vymezené jednotky. Tento přístup ale neodpovídá smyslu a účelu zákona
o veřejných zakázkách. Ratione legis ust. §6 ve spojení s §13 zákona o veřejných zakázkách je,
že v případě shodnosti charakteristik poptávaného plnění se jedná o jedinou veřejnou zakázku,
ledaže by se vyskytovaly takové místní či časové odlišnosti, že by nešlo poptávané plnění takto
charakterizovat. Vzhledem k tomu, že se v případě veřejných zakázek jedná o vynakládání
veřejných prostředků, je třeba důsledně dbát, aby zakázka, jež je materiálně zakázkou na jediné
plnění, byla i takto formálně a procedurálně zadavatelem zpracována. Stěžovatelé neuvedli žádné
významné kriterium místní odlišnosti, jež by mělo vliv na povahu poptávaného plnění. Navíc,
jak už bylo zdůrazněno, ze zadávací dokumentace žádná taková diferenciace neplyne.
Shodný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 2 Afs 55/2010 – 173, dostupném na www.nssoud.cz, který se týkal zadání 159 veřejných
zakázek stejným zadavatelem jako v této věci na „provádění lesnických činností s prodejem dříví
od 1. 1. 2008.“ Z tohoto rozsudku vyplývá, že pro určení, zda konkrétní plnění ve prospěch
zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou nebo několika veřejnými zakázkami, je rozhodující věcný
charakter takového plnění. Poptává-li zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné ,
např. plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže
časovém období a za týchž podmínek co do charakteru plnění, pak takové plnění musí zadávat
jako jedinou veřejnou zakázku podle zákona o veřejných zakázkách. Není však v případě
zadávání takové jediné veřejné zakázky vyloučeno, aby byly nabídky podávány jen na její
jednotlivé části. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „ve všech případech měly být
uzavírány totožné smlouvy o dílo a ve všech případech také plnění z těchto smluv plynoucí mělo probíhat ve stejné
době. Spor se tak zužuje na to, zda spolu plnění úzce souvisejí z hlediska místního. Zadavatel zcela
administrativně rozdělil území, na němž měly být lesnické práce vykonávány, do celkem 159 územních jednotek,
a tím rozdělil i veřejnou zakázku do 159 zakázek samostatných. Z ničeho ovšem nelze seznat, proč zvolil
zadavatel právě takový počet územních jednotek, ani to, jak se od sebe vzájemně jednotlivé ú zemní jednotky liší
(tj. zda existuje nějaký kvalitativní rozdíl mezi jednotlivými jednotkami). Rozdělení území, na němž měly být
práce prováděny, tak bylo stanoveno uměle, přičemž ani stěžovatel ani osoba zúčastněná na řízení nepodávají
vysvětlení, v čem je jednotící rys různých územních jednotek, či co je navzájem odliš uje. Pokud stěžovatel uvádí,
že na daném územně vymezeném trhu nelze prakticky předpokládat existenci me nších homogenních jednotek,
pak fakticky argumentuje ve prospěch závěrů soudu krajské ho i zdejšího, že jde o jedinou veřejnou zakázku.
Jakási jednota místa z hlediska předmětu veřejné zakázky totiž může být na stolena v některých situacích
i v případě, že je místem plnění např. celé území České republiky. Absurdita předestřeného účelového parcelování
území vynikne při srovnání rozdělení veřejné zakázky také co do hlediska časového. V logice zadavatele tak
mohlo např. území zůstat nerozděleno, ale veřejná zakázka by mohla být rozdělena např. do 159 různých
časových úseků dle zcela administrativních kritérií bez jakékoliv vnitřní logické vazby (např. na každý den
v týdnu by bylo vyhlášeno samostatné zadávací řízení). Takový závěr je samozřejmě absurdní a důsledek je jediný:
snížení kontroly zadávacího procesu ze strany dodavatelů -uchazečů…Nabízí-li se přitom dva postupy (shora
shrnuté), pak zadavatel musí zvolit jedině ten výklad, který bude více vyhovovat zásadě transparentnosti.“
č. j. 7 Afs 24 2011 - 506
V tomto rozsudku se Nejvyšší správní soud vyjádřil také k platnosti závěrů vyplývajících
z rozsudku ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006 - 69, publ. pod č. 1896/2009 Sb. NSS.,
který se týkal již neplatné právní úpravy zadávání veřejných zakázek. Nejvyšší správní soud
akceptoval použitelnost judikatorních závěrů týkajících se posuzování totožnosti plnění, resp.
toho, zda se jedná o plnění srovnatelného druhu i pro stávající právní úpravu. Základní premisa,
že zadáním jedné veřejné zakázky je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých
relativně samostatných plnění, týkají-li se spolu úzce souvisejících z hledisek místních,
urbanistických, funkčních, časových nebo technologických, zcela koresponduje se stále platnými
zásadami transparentnosti, hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. V této souvislosti proto není
důvodná námitka stěžovatele B), že odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006 - 69, publ. pod č. 1896/2009 Sb. NSS, je
nesprávný. Stejně tak není důvodná výhrada vůči argumentaci krajského soudu týkající
se předchozí právní úpravy zadávání veřejných zakázek, neboť tato byla pouze součástí
komplexních úvah týkajících se vývoje právní úpravy zadávání veřejných zakázek a z odůvodnění
napadeného rozsudku je zřejmé, že v daném případě aplikoval právní úpravu obsaženou v zákoně
o veřejných zakázkách v účinném znění.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost i
jsou nedůvodné, a proto je podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozh oduje Nejvyšší správní soud o kasační
stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. V tomto řízení měl plný úspěch účastník, a proto má podle
ust. §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči stěžovatelům. Jeho náklady řízení
sestávají z odměny za právní zastoupení, a to z odměny za jeden úkon právní služby (vyjádření
ke kasační stížnosti) podle ust. §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v částce 2100 Kč a náhrady hotových výdajů
podle ust. §13 odst. 3 citované vyhlášky v částce 300 Kč. Protože zástupce účastníka řízení
je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku odpovída jící této dani,
kterou je povinen odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj.
o 480 Kč. Celková částka odměny tedy činí 2 880 Kč a stěžovatelé A) a B) jsou povinni ji uhradit
rovným dílem, tedy každý částku 1440 Kč.
Osoba zúčastněná na řízení má podle ustanovení §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.
právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji
soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele ji může soud na návrh přiznat právo
na náhradu dalších nákladů řízení. V tomto řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné
povinnosti, které by jim soud uložil a nenavrhly, aby jim bylo přiznáno právo na náhradu dalších
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu