ECLI:CZ:NSS:2012:7.AO.2.2007:86
sp. zn. 7 Ao 2/2007 - 86
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelů: a) Ing. V. K.,
b) M. S., c) D. K., d) H. S., e) Ing. I. Š., f) J. K., všichni zastoupeni JUDr. Antonínem
Novákem, advokátem vykonávajícím advokacii v advokátní kanceláři Felix a spol. s r. o., se
sídlem U Nikolajky 5, Praha 5, proti odpůrci: Obec Zdiby, se sídlem Průběžná 11, Zdiby, o
návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu obce Zdiby, schváleného
usnesením Zastupitelstva obce Zdiby dne 29. 12. 2006,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu obce Zdiby, schváleného
usnesením Zastupitelstva obce Zdiby dne 29. 12. 2006, se odmítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Zastupitelstvo obce Zdiby schválilo usnesením ze dne 29. 12. 2006 podle zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, Územní plán obce Zdiby, jeho závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou
obce Zdiby č. 6/2006.
Navrhovatelé, kteří se jako vlastníci pozemků cítili vyhlášením územního plánu dotčeni
na svých majetkových právech, se obrátili dne 28. 2. 2007 na Nejvyšší správní soud s návrhem
na zrušení územního plánu obce Zdiby ve smyslu ustanovení §101a odst. 1 s. ř. s.
Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2007, č. j. 7 Ao 2/2007 - 25, bylo
řízení přerušeno s tím, že je třeba vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu o povaze územního plánu jako opatření obecné povahy.
Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2007, č. j. 7 Ao 2/2007 - 28, pak byl
návrh odmítnut. Správní soud při posuzování návrhu vycházel z usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44, podle kterého není
územní plán přijatý za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
tj. do 31. 12. 2006, opatřením obecné povahy. Z důvodu nedostatku pravomoci Nejvyššího
správního soudu [§4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.] k přezkumu citovaného územního plánu byl
proto návrh odmítnut podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Navrhovatelé napadli usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2007,
č. j. 7 Ao 2/2007 - 28, ústavní stížností, v níž především zdůraznili, že územní plán má
z materiálního hlediska povahu opatření obecné povahy. Tento plán je správním aktem
s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným okruhem adresátů, který tak,
co do svého vymezení, i podle dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, odpovídá pojetí
opatření obecné povahy. Není proto podstatné, zda byl územní plán jako opatření obecné povahy
označen v platných zákonech či nikoli.
Nálezem Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2011, sp. zn. II. ÚS 2088/07, bylo usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2007, č. j. 7 Ao 2/2007 - 28, zrušeno. Ústavní soud vyšel
při svém rozhodování ze svého plenárního nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07
a ze svého nálezu ze dne 29. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2087/07. V citovaném plenárním nálezu
dospěl k závěru, že nový stavební zákon č. 183/2006 Sb. nevyloučil materiální chápání institutu
opatření obecné povahy. Rozhodující při posuzování toho, zda lze určitý správní akt považovat
za opatření obecné povahy, je to, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto institutu,
tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů. Materiálnímu chápání institutu opatření obecné
povahy ostatně odpovídá i novela stavebního zákona č. 191/2008 Sb., podle které se obecně
závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního
útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, pro účely tohoto zákona
považují za opatření obecné povahy. Odmítnutím návrhu na zrušení územního plánu obce Zdiby,
schváleného usnesením ze dne 29. 12. 2006, proto došlo k zásahu do práv navrhovatelů,
které jsou jim garantovány čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud zjistil - po vrácení spisu od Ústavního soudu - v rámci přípravných
úkonů směřujících k nařízení jednání v uvedené věci, konkrétně z vyjádření odpůrce obce Zdiby
mimo jiné to, že Zastupitelstvo obce Zdiby vydalo usnesením ze dne 12. 10. 2010 pod č. 1/2010
opatření obecné povahy – územní plán obce Zdiby, které nabylo účinnosti dne 28. 10. 2010,
a že v souvislosti s přijetím nového územního plánu současně rozhodlo ke dni účinnosti tohoto
plánu i o zrušení obecně závazné vyhlášky obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006, kterou byla vyhlášena
závazná část územního plánu obce Zdiby.
Nejvyšší správní soud pak ověřil z předloženého opatření obecné povahy,
že Zastupitelstvo obce Zdiby skutečně vydalo usnesením ze dne 12. 10. 2010 pod č. j. 1452/2010
opatření obecné povahy č. 1/2010 územní plán Zdib, které nabylo účinnosti dne 28. 10. 2010.
Územní plán stanoví pro celé území obce Zdiby urbanistickou koncepci, uspořádání krajiny
a koncepci veřejné infrastruktury, vymezuje zastavěné území a zastavitelné plochy, plochy
a koridory pro veřejně prospěšné stavby a veřejně prospěšná opatření a stanoví podmínky
pro využití těchto ploch a koridorů, jak je uvedeno v jeho textové a grafické části. Textová část
územního plánu obsahuje kapitoly Aa: Vymezení zastavěného území. Ab: Koncepce rozvoje
území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot. Ac: Urbanistická koncepce, včetně vymezení
zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně. Ad: Koncepce veřejné
infrastruktury, včetně podmínek pro její umísťování. Ae: Koncepce uspořádání krajiny, včetně
vymezení ploch a stanovení podmínek pro změny v jejich využití, územní systém ekologické
stability, postupnost krajiny, protierozní opatření, ochrana před povodněmi, rekreace, dobývání
nerostů a podobně. Af: Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití. Ag:
Vymezení veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření, staveb a opatření
k zajišťování obrany a bezpečnosti státu a ploch pro asanaci, pro které lze práva k pozemkům
a stavbám vyvlastnit. Ah: Vymezení dalších veřejně prospěšných staveb a veřejně prospěšných
opatření, pro které lze uplatnit předkupní právo. Ai: Údaje o počtu listů územního plánu a počtu
výkresů k němu připojené grafické části. Aj: Vymezení ploch a koridorů územních rezerv
a stanovení možného budoucího využití, včetně podmínek pro jeho prověření. Ak: Vymezení
ploch a koridorů, ve kterých je prověření zněm jejich využití územní studií podmínkou
pro rozhodování, a dále stanovení lhůty pro pořízení územní studie, její schválení pořizovatelem
a vložení dat o této studii do evidence územně plánovací činnosti. Al: Vymezení ploch
a koridorů, ve kterých je pořízení a vydání regulačního plánu podmínkou pro rozhodování
o změnách jejich využití a zadání regulačního plánu v rozsahu dle přílohy č. 9 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. Am: Stanovení pořadí změn v území (etapizace). An: Vymezení architektonicky
nebo urbanisticky významných staveb, pro které může vypracovávat architektonickou část
projektové dokumentace jen autorizovaný architekt. Ao: Vymezení staveb nezpůsobilých
pro zkrácené stavební řízení podle §117 odst. 1 stavebního zákona. Grafická část územního
plánu obsahuje výkresy B1. Základní členění území, 1:5000 B2. Hlavní výkres, 1: 5000, B3.
Doprava, 1:5000, B4. Vodní hospodářství, 1:5000, B5 Energetika a spoje, 1:5000, B6. Výkres
veřejně prospěšných staveb, opatření a asanací, 1:5000 B7. Etapizace (Zařazeno v textové části),
bez měřítka. Opatření obecné povahy č. 1/2010 ze dne 12. 10. 2010 současně s vydáním nového
územního plánu ukončilo platnost předcházejících územně plánovacích dokumentů tak, že dnem
účinnosti tohoto opatření obecné povahy pozbývá platnosti územní plán obce Zdiby, schválený
dne 29. 12. 2006, a ruší se obecně závazná vyhláška obce Zdiby č. 6/2006, kterou se vyhlašuje
závazná část územního plánu obce Zdiby, jež nabyla účinnosti dne 29. 12. 2006.
Odůvodnění:
územního plánu Zdib obsahuje textovou a grafickou část. Úvodem je
konstatováno, že nový územní plán nahradí podle §188 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„stavební zákon“), dosud platný územní plán obce Zdiby, schválený 29. 12. 2006. Při pořizování
a vydávání územního plánu se postupovalo podle přechodného ustanovení §188 odst. 1
stavebního zákona formou úpravy platné územně plánovací dokumentace schválené
před 1. 1. 2007, a to územního plánu obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006. V souladu s citovaným
ustanovením byl zpracováván přímo návrh územního plánu (bez pořízení zadání či konceptu).
Tento návrh byl předložen pořizovatelem Obecním úřadem Zdiby dne 8. 10. 2009 Krajskému
úřadu Středočeského kraje, odboru regionálního rozvoje, který vydal dne 6. 11. 2009 souhlasné
stanovisko se závěrem, že „neshledal žádné rozpory, a proto je možné jej následně projednat
ve smyslu §52 až 54 stavebního zákona“. Veřejné projednání upraveného a posouzeného návrhu
územního plánu nařídil pořizovatel na 6. 4. 2010. Pořizovatel ve spolupráci s určeným
zastupitelem, starostou obce Janem Tvrdým, poté vyhodnotil výsledky veřejného projednání
a konstatoval, že je třeba provést podstatné úpravy návrhu územního plánu a tyto opětovně
veřejně projednat (§53 odst. 2 stavebního zákona). Upravený návrh územního plánu byl opět
zpracován a dne 26. 6. 2010 předložen pořizovatelem k posouzení Krajskému úřadu
Středočeského kraje, odboru regionálního rozvoje, který vydal dne 13. 7. 2010 souhlasné
stanovisko se závěrem, že „neshledal žádné rozpory, a proto je možné jej následně projednat
ve smyslu §52 až 54 stavebního zákona“. Opakované veřejné projednání upraveného
a posouzeného návrhu územního plánu nařídil pořizovatel na 9. 9. 2010. Na základě vyhodnocení
výsledku veřejného projednání nebyly provedeny žádné úpravy návrhu územního plánu
a pořizovatel podal dne 4. 10. 2010 návrh na vydání územního plánu Zastupitelstvu obce Zdiby.
Jinak návrh územního plánu je podle odůvodnění v souladu s Politikou územního rozvoje České
republiky a v souladu s Územním plánem velkého územního celku Pražského regionu [§53
odst. 4 písm. a) stavebního zákona]. Soulad s cíli a úkoly územního plánování [§53 odst. 4
písm. b) stavebního zákona] nebyl posuzován vzhledem k tomu, že šlo o úpravu územně
plánovací dokumentace obce Zdiby postupem podle §188 odst. 1 stavebního zákona. Návrh
územního plánu je i v souladu s požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích předpisů
i v souladu s požadavky zvláštních právních předpisů a stanovisky dotčených orgánů
podle zvláštních právních předpisů [§53 odst. 4 písm. c) a d) stavebního zákona]. Vyhodnocení
vlivů na udržitelný rozvoj území [§53 odst. 5 písm. b) stavebního zákona] nebylo prováděno,
neboť šlo o úpravu územně plánovací dokumentace obce Zdiby postupem podle §188 odst. 1
stavebního zákona. Stanovisko krajského úřadu k vyhodnocení vlivů na životní prostředí
se sdělením, jak bylo zohledněno [§53 odst. 5 písm. c) stavebního zákona], nebylo uplatněno
s ohledem na již uvedený postup podle §188 odst. 1 stavebního zákona. Stejně tak nebylo
provedeno vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení
zastavitelných ploch [§53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona], neboť šlo o úpravu územně
plánovací dokumentace obce postupem podle §188 odst. 1 stavebního zákona. Zastupitelstvo
obce Zdiby pak rozhodlo svým usnesením ze dne 12. 10. 2010 o námitkách a o připomínkách
sousedních obcí a fyzických osob uplatněných k veřejnému projednání dne 6. 4. 2010
a k opakovanému veřejnému projednání dne 9. 9. 2010. Grafickou část odůvodnění územního
plánu tvoří koordinační výkres 1:5000, výkres širších vztahů bez měřítka a výkres záborů půdního
fondu 1:5000, kterou jsou nedílnou součástí odůvodnění územního plánu.
Nejvyšší správní soud nemůže z podnětu podaného návrhu věcně přezkoumat zákonnost
napadeného opatření obecné povahy – územního plánu obce Zdiby, schváleného usnesením
Zastupitelstva obce Zdiby dne 29. 12. 2006, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou
vyhláškou obce Zdiby č. 6/2006.
Je tomu tak proto, že v důsledku usnesení Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010
č. 1/2010 o vydání opatření obecné povahy – územní plán obce Zdiby, které nabylo účinnosti
dne 28. 10. 2010, došlo současně k ukončení platnosti a účinnosti předcházejících územně
plánovacích dokumentů tak, že dnem účinnosti tohoto opatření obecné povahy
(dne 28. 10. 2010) pozbyl platnosti územní plán obce Zdiby, schválený dne 29. 12. 2006, a byla
též zrušena obecně závazná vyhláška obce Zdiby č. 6/2006, kterou se vyhlašuje závazná část
územního plánu obce Zdiby, jež nabyla účinnosti právě dne 29. 12. 2006. Nelze také nevidět,
že z obsahu územního plánu obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, resp. z jeho odůvodnění vyplývá,
že při pořizování a vydávání územního plánu se postupovalo podle přechodného ustanovení
§188 odst. 1 stavebního zákona formou úpravy platné územně plánovací dokumentace schválené
před 1. 1. 2007, a to územního plánu obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006. Výsledkem úpravy
dosavadní územně plánovací dokumentace podle §188 odst. 1 stavebního zákona (územně
plánovací dokumentaci sídelního útvaru nebo zóny, územní plán obce a regulační plán schválené
před 1. 1. 2007 lze do 31. 12. 2015 podle tohoto zákona upravit, v rozsahu provedené úpravy
projednat a vydat, jinak pozbývají platnosti) je pak nový územní plán, zachovávající původní
koncepci rozvoje území obce (výsledkem změny územně plánovací dokumentace ve smyslu
ustanovení §188 odst. 3 stavebního zákona vždy bude původní územní plán sídelního útvaru
nebo územní plán obce se změněnou závaznou částí). Při úpravě se předkládá schvalujícímu
orgánu k projednání přímo návrh územního plánu (po jeho úpravě v souladu s platnými právními
předpisy) bez zpracování a projednání předchozích etap, tj. bez zadání, popřípadě konceptu
územního plánu. Jestliže výsledkem úpravy územně plánovací dokumentace ve smyslu §188
odst. 1 stavebního zákona, schválené před 1. 1. 2007, je nový územní plán
ze dne 12. 10. 2010 - a v obci pojmově nemohou existovat dvě územně plánovací dokumentace
- je nabíledni, že územně plánovací dokumentaci z roku 2006, proti níž směřuje návrh
ze dne 28. 2. 2007, již nelze přezkoumat, a to ani ve znění nového územního plánu z roku 2010
(jde o nový územní plán, který má svůj právní osud).
Pokud tedy dnem 28. 10. 2010 přestala existovat účinná územně plánovací dokumentace
z roku 2006 (podle nového územního plánu ze dne 12. 10. 2010 pozbyl platnosti územní plán
ze dne 29. 12. 2006 a současně byla zrušena obecně závazná vyhláška obce Zdiby č. 6/2006,
kterou se vyhlašuje závazná část územního plánu z roku 2006), chybí v době rozhodování
Nejvyššího správního soudu základní podmínka tohoto řízení, kterou je právě existence platného
územního plánu obce Zdiby, schváleného dne 29. 12. 2006, a obecně závazné vyhlášky obce
Zdiby č. 6/2006 o vyhlášení závazné části územního plánu obce, proti nimž směruje návrh
uplatněný dne 28. 2. 2007 u Nejvyššího správního soudu. Tento nedostatek podmínky řízení je
neodstranitelný, který má za následek, že Nejvyšší správní soud nesmí vydat věcné meritorní
rozhodnutí o přezkoumání zákonnosti uvedené územně plánovací dokumentace z roku 2006.
Jelikož zákon (§103 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s.) soudu ukládá přihlížet z úřední povinnosti,
zda není dán nedostatek podmínek řízení, nejen na začátku řízení, ale i po dobu celého dalšího
řízení, včetně opravných řízení, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než návrh uplatněný
dne 28. 2. 2007 odmítnout pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení [§46 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
Toto rozhodnutí nebrání věcnému přezkumu opatření obecné povahy č. 1/2010
ze dne 12. 10. 2010 - územní plán Zdib, které nabylo účinnosti dne 28. 10. 2010.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 19. ledna 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu