ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.122.2011:194
sp. zn. 7 As 122/2011 - 194
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobců: a) Mgr. J. J.,
LL.M., b) A. F. J., zastoupený Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve Svahu
531/1, Praha 4, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Višňovka, s. r. o., se sídlem Hrdinů 4,
Horoměřice, zastoupená Mgr. Karlem Machánkem, advokátem se sídlem Karlovo náměstí 7,
Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Borovská 11, Praha 5,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 17. 5. 2011, č. j. 8 Ca 149/2008 - 152,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2011, č. j. 8 Ca 149/2008 - 152,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 5. 2011, č. j. 8 Ca 149/2008 - 152, zrušil
rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „stěžovatel“) ze dne 22. 1. 2008,
č. j. 11500/2008/KUSK, kterým bylo zamítnuto jako opožděné odvolání žalobců (dále jen
„účastníci řízení“) proti rozhodnutí Obecního úřadu Velké Přílepy, stavebního úřadu (dále jen
„stavební úřad“) ze dne 16. 6. 2006, č. j. Výst. 328/2-RD, BD-817/06-Km, jímž bylo společnosti
Ar-B. Praha, a. s., povoleno umístění stavby rodinných domů a bytových domů v lokalitě
Višňovka II v k. ú. Horoměřice. Městský soud v odůvodnění rozsudku dospěl k závěru,
že je z rozhodnutí stavebního úřadu zcela zřejmé, koho považoval za správního řízení účastníky
řízení. Účastníkům řízení žádné procesní postavení ve správním řízení nepřiznal, což dokládá
jeho sdělení ze dne 26. 11. 2007, že nebyli rozhodnutím vyloučeni z okruhu účastníků řízení,
neboť za tyto nebyli od počátku považováni. Z ust. §84 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) není podle městského soudu zřejmé, zda dopadá
pouze na osobu, která byla nepochybně účastníkem daného řízení, ale pouze jí z nějakého
důvodu (opomenutí, špatné doručení atd.) nebylo správní rozhodnutí oznámeno, či také
na osobu, kterou správní orgán za účastníka řízení nepovažoval, a proto jí rozhodnutí nedoručil.
Citované ustanovení umožňuje dvojí výklad a nelze ji vykládat k tíži účastníků řízení. Městský
soud proto ust. §84 odst. 1 správního řádu neaplikoval a za použití ust. §83 odst. 1 správního
řádu dospěl k závěru, že odvolání účastníků řízení proti rozhodnutí stavebního úřadu bylo
podáno včas.
Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože otázka včasnosti podaného odvolání
měla být posuzována v kontextu ust. §84 odst. 1 správního řádu, a nikoliv podle ust. jeho §83
odst. 1 správního řádu. V odvolacím řízení vycházel stěžovatel ze zjištěných skutečností a měl
za to, že pro posouzení dodržení odvolací lhůty nastala situace předvídaná v ust. §84 odst. 1
správního řádu. Jedná se podle jeho názoru o zvláštní ustanovení pro odvolací lhůtu, které platí
pro případ, kdy správní rozhodnutí nebylo osobě, která byla účastníkem řízení nebo
které náleželo právo být účastníkem řízení, oznámeno. Objektivní a určující skutečností pro užití
tohoto ustanovení je neoznámení rozhodnutí účastníkovi správního řízení. Toto ustanovení je
také ve správním řádu nazváno Odvolací lhůta při neoznámení rozhodnutí. V daném případě
proto nelze vyjít z počítání odvolací lhůty postupem podle ust. §83 odst. 1 správního řádu,
které se vztahuje na ty případy, kdy se počátek běhu odvolací lhůty odvozuje ode dne oznámení
rozhodnutí, ke kterému v posuzovaném případě nedošlo. Účastníci řízení se s územním
rozhodnutím seznámili, když obdrželi od stavebního úřadu při nahlížení do spisu kopii územního
rozhodnutí. Nejednalo se však o dodatečné oznámení rozhodnutí. Stěžovatel v napadeném
rozhodnutí uvedl, že mohli být přímo dotčeni na svých vlastnických nebo jiných právech
a náleželo jim právo být účastníky územního řízení. Považoval je proto ve smyslu ust. §84 odst. 1
správního řádu za osoby, které byly z materiálního hlediska účastníkem územního řízení,
ale rozhodnutí jim nebylo oznámeno. Podle názoru stěžovatele je účelem tohoto ustanovení
ochrana právní jistoty vyplývající ze správních rozhodnutí s ohraničením doby,
po kterou proti nim ještě mohou podat odvolání ti, kteří nejsou účastníky správního řízení podle
ust. §27 odst. 1 správního řádu. Rozsudkem městského soudu tak byla účastníkům řízení
nad rámec ust. §84 odst. 1 správního řádu prodloužena lhůta k podání odvolání. Stěžovatel
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že považuje
napadený rozsudek za nesprávný ze shodného důvodu jako stěžovatel. Ust. §84 odst. 1
správního řádu je nutno v daném případě užít analogicky, neboť správní řád nemá žádné
ustanovení, které by nastalou situaci výslovně řešilo. Osoba zúčastněná na řízení upozornila
na to, že stavební úřad s účastníky řízení nejednal jako s účastníky správního řízení, a proto jim
také rozhodnutí neoznamoval. Nebylo jim tedy oznámeno způsobem podle ust. §72 správního
řádu, což je základním předpokladem pro to, aby se na odvolací lhůtu mohlo aplikovat ust. §83
odst. 1 správního řádu. Městský soud za oznámení rozhodnutí považoval pouhé seznámení
se s předmětným územním rozhodnutím při nahlížení do spisu. Ust. §84 odst. 1 správního řádu
podle osoby zúčastněné na řízení neumožňuje dvojí výklad, a to zejména v kontextu s ust. §83
odst. 1 správního řádu. Pokud by se důsledky napadeného rozsudku a právního názoru
městského soudu dovedly ad absurdum, pak by bylo možno odvolávat se proti několik let starým
rozhodnutím. Osoba zúčastněná na řízení také poukázala na to, že stěžovatel podal
dne 17. 7. 2008 návrh na zrušení usnesení o přiznání odkladného účinku žaloby, k němuž přiložil
seznam vlastníků pozemků, které byly dotčeny předmětným územním rozhodnutím a které byly
zároveň dotčeny přiznáním odkladného účinku žalobě. Jedná se o 63 pozemků ve vlastnictví 33
osob. Povinností městského soudu tedy bylo vyrozumět podle ust. §34 odst. 2 věta čtvrtá s. ř. s.
všechny tyto osoby o probíhajícím řízení a vyzvat je, aby sdělily, zda budou uplatňovat práva
osob zúčastněných na řízení. Městský soud však takto neučinil a je na Nejvyšším správním soudu,
aby toto pochybení napravil a sám vyrozuměl všechny vlastníky dotčených pozemků.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §92 odst. 1 správního řádu opožděné nebo nepřípustné odvolání odvolací
správní orgán zamítne. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou
dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení
nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení,
pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné
odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání
nového rozhodnutí.
Je-li předmětem přezkumu správní rozhodnutí o zamítnutí odvolání podle citovaného
ustanovení pro nepřípustnost, příp. opožděnost, přezkoumává soud pouze dodržení zákonných
podmínek pro takový postup. Podmínkou pro posouzení přípustnosti a včasnosti podaného
odvolání je jednak určení procesního postavení odvolatele v předmětném správním řízení, tj. zda
jí svědčí právo odvolání podat, a jednak určení okamžiku doručení rozhodnutí, proti kterému
odvolání směřuje, resp. určení právních důsledků v případě nedoručení rozhodnutí tomu, komu
svědčilo postavení účastníka řízení a mělo mu být doručováno. Pokud totiž odvolání může
v souladu s ust. §81 správního řádu podat pouze účastník správního řízení, pak odvolatel
podáním odvolání zároveň tvrdí, že byl (měl být) účastníky tohoto řízení. Městský soud se tak
měl nejprve zabývat otázkou, zda účastníci řízení vůbec byli účastníky územního řízení,
v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a teprve následně posoudit, zda byla zachována
odvolací lhůta, které z ustanovení upravujících odvolací lhůtu je třeba aplikovat. Městský soud
se však omezil pouze na konstatování, že stavební úřad účastníky řízení nepovažoval za účastníky
územního řízení a přitom stěžovatel dospěl k závěru, že jim uplynula lhůta k podání odvolání
podle ust. §84 odst. 1 správního řádu, tedy současně mlčky (implicitně) dovodil, že jsou
opomenutými účastníky.
Podle ust. §84 odst. 1 správního řádu osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí
nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání
rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však
do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní
orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí
pro účastníky uvedené v §27 odst. 1 správního řádu.
Podle ust. §84 odst. 2 správního řádu se nemůže neoznámení rozhodnutí dovolávat ten,
kdo se s ním prokazatelně seznámil. Na takového účastníka se hledí, jako by mu správní orgán
doručil rozhodnutí s chybějícím poučením podle §83 odst. 2 správního řádu.
Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře vyložil ust. §84 odst. 1 správního řádu,
např. v rozsudku ze dne 9. 1. 2008, č. j. 1 As 45/2007 - 48, www.nssoud.cz, uvedl, že toto
ustanovení je třeba vnímat jako „výslovnou vůli zákonodárce umožnit opomenutému účastníku řízení podat
odvolání proti správnímu rozhodnutí, které mu nebylo oznámeno. Toto ustanovení je přitom nutno vztáhnout nejen
na případy, kdy se účastník sice účastnil celého správního řízení, avšak konečné rozhodnutí mu nebylo doručeno,
ale i na případy, kdy potenciální účastník o správním řízení vůbec nevěděl, neparticipoval na něm, a tudíž mu
ani konečné rozhodnutí doručeno nebylo, jako v případě žalobkyně.“ V dané věci neshledal Nejvyšší
správní soud důvody odklonit se od tohoto závěru. Účast v řízení není založena uvážením
správního orgánu, nýbrž ex lege. V posuzovaném případě se proto použije přímo a nikoliv
analogicky, jak dovozuje osoba zúčastněná na řízení.
Nelze ani opomenout, že ust. §84 odst. 1 správního řádu poskytuje po uplynutí určité
doby právní jistotu adresátovi rozhodnutí, který by mohl doplatit na pochybení správního
orgánu. Do určité míry tak řeší problémy s aplikací předchozí právní úpravy (zákon
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů) v otázce možnosti napadnout letitá rozhodnutí
správních orgánů (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2005,
č. j. 3 As 35/2004 - 52 nebo ze dne 31. 1. 2007, č. j. 6 As 13/2005 – 119, oba na www.nssoud.cz),
neboť nebylo-li podle ní účastníku správního řízení rozhodnutí doručeno, nemohlo ani nabýt
právní moci. Opomenutý účastník správního řízení tak mohl požadovat doručení rozhodnutí
a poté proti němu podat odvolání (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. října 2004, č. j. 3 As 14/2004 – 40, www.nssoud.cz).
Důsledkem předchozí právní úpravy byla nejednotnost rozhodování v otázce opravných
prostředků opomenutého účastníka správního řízení, přičemž touto problematikou
se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 – 118, publ. pod. č. 1838/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v němž dospěl
k závěru, že i rozhodnutí správního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno)
účastníku správního řízení, může nabýt právní moci, nastane-li fikce jeho oznámení. Současná
právní úprava se s tímto problémem vypořádává tak, že jednoroční objektivní lhůtu stanovenou
v ust. §84 odst. 1 správního řádu váže ke dni, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu
z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil. Navíc zvýhodňuje účastníky uvedené
v ust. §27 odst. 1 správního řádu, kteří mají zásadně právo se proti rozhodnutí, které jim nebylo
oznámeno, odvolat bez stanovené objektivní lhůty, tedy v podstatě v režimu, který byl předchozí
právní úpravou přiznán všem opomenutým účastníkům. Omezení představuje prokazatelné
seznámení se s rozhodnutím podle ust. §84 odst. 2 správního řádu). Citované ustanovení
se přitom analogicky uplatní i na rozhodnutí o odvolání (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 – 95, www.nssoud.cz). Pokud by byl závěr
městského soudu správný, pak by opomenutí účastníci správního řízení, s nimiž nebylo vůbec
jako s účastníky jednáno, byli v podstatě postaveni na roveň účastníkům řízení uvedeným
v ust. §27 odst. 1 správního řádu, tedy osobám, u nichž není pouze presumována přímá
dotčenost v jejich právech či povinnostech, ale jimž rozhodnutí správního orgánu práva
a povinnosti zakládá, mění či ruší. Takový však jistě nebyl úmysl zákonodárce a tomuto závěru
neodpovídá ani systematické členění ust. §83 a §84 správního řádu. Nic na tom nemění
ani tvrdost jednoroční objektivní lhůty ve srovnání s dobou platnosti územního rozhodnutí či
stavebního povolení, tedy rozhodnutí v řízeních.
K požadavku osoby zúčastněné na řízení, aby Nejvyšší správní soud vyrozuměl všechny
vlastníky dotčených pozemků, konstatuje Nejvyšší správní soud, že beneficium účasti v soudním
řízení se odvíjí od účasti ve správním řízení. Aby byly takové osoby o probíhajícím řízení
informovány, je v ust. §34 odst. 2 s. ř. s. stanovena povinnost navrhovatele v návrhu tyto osoby
označit, jsou-li mu známy, a zároveň povinnost předsedy senátu vyrozumět je o probíhajícím
řízení, zjistí-li v průběhu řízení jejich existenci. V dané věci se však městský soud okruhem
účastníků správního řízení nezabýval, ač se jím zabývat měl. Tyto přitom byly městskému soudu
známy z napadeného správního rozhodnutí, ze správního spisu i ze žaloby.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta
první část věty před středníkem s. ř. s.).
V dalším řízení, ve kterém je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110
odst. 3 s. ř. s.), městský soud vyrozumí osoby zúčastněné na řízení, aby měly možnost účastnit
se řízení a uplatňovat svá práva podle ust. §34 odst. 3 s. ř. s.
Ve věci Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu